Плотников Александр Вениаминович, старший помощник Магнитогорского природоохранного прокурора.

Баглаев Денис Андреевич, заместитель Магнитогорского природоохранного прокурора, кандидат юридических наук.

В статье рассматривается вопрос об особенностях организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства об охране лесов от пожаров, о наличии объективных факторов, затрудняющих осуществление прокурорского надзора в сфере охраны лесов от пожаров, существующей неопределенности с описанием в законодательстве лесов как объекта правовой охраны.

Ключевые слова: прокурорский надзор, Лесной кодекс, лес, охрана лесов от пожаров.

Organization of prosecutorial supervision over implementation of legislation on forest fire protection

A.V. Plotnikov, D.A. Baglayev

Plotnikov Alexander Veniaminovich, Senior Assistant to Magnitogorsk Environmental Public Prosecutor.

Baglayev Denis Andreyevich, PhD (Law), Deputy Magnitogorsk Environmental Public Prosecutor.

The article considers the peculiarities of organization of prosecutorial supervision over implementation of legislation on forest fire protection, on current objective factors hindering prosecutorial supervision in the sphere of forest fire protection, existing indefinite description of forests as an object of legal protection in legislation.

Key words: prosecutor's supervision, Forest Code, forest, protection of forests from fires.

Первостепенное значение в этом случае приобретает точность юридического определения такого предмета окружающего мира, как лес, который в силу присущих ему специфических характеристик может выступать объектом различных по своей природе правоотношений.

Законодатель определил, что охрана лесов осуществляется исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе (ст. 5 Лесного кодекса РФ). Леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий (ст. 6 ЛК). К лесным участкам относятся земельные участки, расположенные в лесничествах и лесопарках, которые образуются на землях лесного фонда, а также располагаются на занятых лесами землях обороны и безопасности, населенных пунктов, особо охраняемых природных территорий (ст. ст. 7, 23 ЛК).

Анализ указанных положений Лесного кодекса позволяет сделать вывод об их неопределенности и наличии скрытых противоречий.

Следует отметить содержательное несоответствие перечней земель, на которых располагаются леса, и земель, на которых располагаются лесные участки. Ситуацию усугубляет определение лесного участка посредством использования термина "земельный участок". В подобном контексте принятый законодателем вариант закрепления приоритета публичного интереса при регулировании вопросов охраны и использования лесов повлек исключение из сферы правового регулирования занятых лесом участков земель, расположенных за пределами земель лесного фонда, обороны и безопасности, населенных пунктов, особо охраняемых природных территорий.

Вместе с тем законодательно закреплена правовая охрана от неправомерных посягательств с использованием огня (ст. 261 УК) как лесных насаждений, т.е. деревьев, кустарников и лиан, произрастающих в лесах, так и деревьев, кустарников и лиан, произрастающих вне лесов (например, насаждения в парках, аллеях, отдельно высаженные в черте города деревья). Не подлежат защите как часть экосистемы лесные насаждения, произрастающие, в частности, на землях сельскохозяйственного назначения (за исключением лесных насаждений, предназначенных для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений), на приусадебных земельных участках, на земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, в лесопитомниках, питомниках плодовых, ягодных, декоративных и иных культур. Указанные насаждения подлежат охране как объект собственности <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования".

Закрепление двойственной природы леса при его определении не подразумевает, что все земли лесного фонда покрыты лесами. Согласно ст. 101 Земельного кодекса РФ к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие). Изложенное подводит к вопросу о правовом статусе покрытых лесной растительностью и не покрытых ею земель иных категорий. Например, поврежденные, но подлежащие восстановлению участки лесозащитных полос на момент проводимой органами прокуратуры проверки могут не соответствовать критерию "покрытые лесной растительностью". Но это обстоятельство не свидетельствует об отсутствии экологической системы, являющейся неотъемлемой характеристикой леса.

Особую сложность представляет отсутствие правовой характеристики экологической системы "лес".

По нашему мнению, основной недостаток существующего законодательного определения заключается в его краткости, не позволяющей выразить все существенные признаки столь сложного правового явления. Преодолеть эту проблему представляется возможным путем применения нескольких системно взаимосвязанных дефиниций, образующих стройный понятийный ряд.

Определение перечня объектов правовой охраны ведет к ограничению круга субъектов, взаимодействующих в сфере охраны лесов от пожаров. С учетом характера возникающих правоотношений статус субъектов не равен.

Анализ содержания ст. ст. 8, 9, 11 ЛК позволяет сделать вывод о том, что в отношениях по охране от пожаров лесов, расположенных на лесных участках, взаимодействуют публичный субъект - собственник (Российская Федерация, субъект Федерации, муниципальное образование) и пользователи - физические и юридические лица.

В отношениях по охране от пожаров лесов, расположенных не на лесных участках, взаимодействуют исключительно непубличные субъекты, обязанные в соответствии со ст. 42 ЗК осуществлять мероприятия в том числе по пожарной безопасности, по охране лесов как природных ресурсов.

Кроме этого, в соответствии с положениями ЛК, Правил пожарной безопасности в лесах (утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 г. N 417) и Правил противопожарного режима в РФ (утв. Постановлением Правительства РФ от 25 апреля 2012 г. N 390) в целях соблюдения требований пожарной безопасности в лесах подлежат охране от пожаров не только леса, но и земельные участки, непосредственно примыкающие к лесам. Обязанности собственников и пользователей земельных участков, непосредственно примыкающих к лесам, регламентированы ст. 42 ЗК и Правилами противопожарного режима в РФ.

Определенные трудности возникают при установлении субъекта, ответственного за осуществление противопожарных мероприятий, на земельных участках, непосредственно примыкающих к лесам, если они не сформированы в установленном порядке. В случае, когда конечный пользователь не выявлен, указанные обязанности возлагаются на органы местного самоуправления.

Более существенные трудности возникают в ситуациях, когда земельные участки находятся в долевой собственности большого количества граждан (пайщиков). Распространены случаи, когда права указанных лиц не зарегистрированы в установленном порядке, доли не распределены и границы участков не установлены на местности. Практическое решение проблемы может заключаться как в проведении кропотливой работы по понуждению участников долевой собственности к исполнению предусмотренных законом обязанностей, так и в выявлении выморочного имущества с последующим возложением соответствующих обязанностей на публичного субъекта - орган местного самоуправления.

К примеру, по результатам рассмотрения представления Магнитогорского природоохранного прокурора от 7 ноября 2017 г. орган местного самоуправления Пластовского муниципального района Челябинской области требования прокуратуры признал обоснованными и принял меры для противопожарного обустройства земельных участков, прилегающих к лесам, расположенным на паевых землях на площади более 90 га.

Помимо этого, следует отметить, что существующая неопределенность с закреплением статуса леса как объекта правовой охраны наряду с обременительностью обязанностей по охране лесов от пожаров и серьезностью негативных последствий, связанных с неисполнением требований пожарной безопасности, существенно снижает заинтересованность уполномоченных субъектов в признании статуса леса за насаждениями, расположенными на принадлежащих им землях.

Вместе с тем с учетом характера и природы рассматриваемых отношений вопрос о распространении режима правовой охраны на тождественные объекты не должен ставиться в зависимость от субъективного усмотрения их собственников.

Так, решением Правобережного районного суда г. Магнитогорска от 16 июня 2015 г. удовлетворены требования Магнитогорского природоохранного прокурора о признании покрытых лесной растительностью земельных участков общей площадью 913 га городскими лесами и возложении на администрацию г. Магнитогорска обязанности по разработке и утверждению лесохозяйственного регламента.

Рассмотренный перечень проблемных аспектов позволяет сделать вывод о наличии объективных факторов, затрудняющих качественное осуществление прокурорского надзора в сфере охраны лесов от пожаров, необходимости тщательной подготовки к организации работы на этом направлении в целях своевременного выявления конкретных проблем, возникающих на определенной территории, и прогнозирования путей их преодоления.