Винокуров Владимир Анатольевич, профессор кафедры теории и истории государства и права федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий имени Героя Российской Федерации генерала армии Е.Н. Зиничева", доктор юридических наук, доцент, заслуженный юрист РФ.

Шманцарь Дмитрий Александрович, дознаватель отделения надзорной деятельности и профилактической работы по Карачевскому району управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Брянской области.

Статья посвящена проблемам, связанным с привлечением к административной ответственности физических лиц, не относящихся к категории контролируемых лиц, за нарушение требований пожарной безопасности. Осуществлен анализ законодательных актов, являющихся основой для возможного административного воздействия со стороны органов государственного пожарного надзора, включая норму ч. 3.1 ст. 28.1 КоАП РФ. Сформулированы предложения по внесению изменений в отдельные законодательные акты.

Ключевые слова: государственный контроль (надзор), федеральный государственный пожарный надзор, пожарная безопасность, административные правонарушения, контрольное (надзорное) мероприятие, контролируемое лицо.

Problems of Bringing Individuals to Administrative Responsibility for Violation of Fire Safety Requrements

V.A. Vinokurov, D.A. Shmantsar

Vinokurov Vladimir Anatolievich, Professor of the Department of Theory and History of State and Law of St. Petersburg University of the State Fire Service of EMERCOM of Russia, Doctor of Laws, Associate Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation.

Shmantsar Dmitry Alexandrovich, Enquirer of the Division of Supervisory Activity and Preventive Work for Karachev District of the Department of Supervisory Activity and Preventive Work of the General Department of the Ministry of the Russian Federation for Civil Defense, Emergency Situations and Elimination of Consequences of Natural Disasters in the Bryansk Region.

The article is devoted to the problems associated with bringing to administrative responsibility individuals who do not belong to the category of controlled persons for violation of fire safety requirements. The analysis of legislative acts that are the basis for possible administrative impact by the state fire supervision authorities, including the norm of part 3.1 of Article 28.1 of the Code of Administrative Offences of the Russian Federation, has been carried out. Proposals for amendments to certain legislative acts have been formulated.

Key words: state control (supervision), federal state fire supervision, fire safety, administrative offenses, control (supervisory) event, controlled person.

Законом о прокуратуре на ее органы возложены функции по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, а также за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст. 1).

Зачастую отдельные нормы законодательства Российской Федерации в области прав и свобод человека и гражданина, а также в части полномочий органов государственной власти, в том числе при осуществлении государственного контроля (надзора), формулируются таким образом, что при буквальном следовании этим нормам невозможно соблюсти права и свободы человека и гражданина.

Выявившиеся на практике проблемы по осуществлению государственного пожарного надзора, изменение законодательства, жалобы граждан и нечеткость формулировок, которые сложны для понимания не только поднадзорными субъектами, но и самими надзирающими, делают необходимым рассмотрение проблем привлечения физических лиц к административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности.

Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" среди основных функций системы обеспечения пожарной безопасности называет осуществление федерального государственного пожарного надзора, предметом которого является в том числе соблюдение гражданами требований пожарной безопасности в зданиях, помещениях, сооружениях, на территориях, земельных участках, которыми граждане владеют и (или) пользуются и к которым предъявляются требования пожарной безопасности (ст. 3 и 6).

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности - административная (по ст. 20.4 и некоторым другим статьям, предусматривающим ответственность за нарушение правил пожарной безопасности в определенных случаях, КоАП РФ) и уголовная (по ст. 168, 219, 261 УК РФ).

Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" установлено, что организация и осуществление надзора (контроля) должны регулироваться федеральными законами о видах контроля и принимаемыми в соответствии с ними положениями о видах федерального государственного контроля (надзора) и (или) нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти (ч. 6 ст. 2).

Постановлением Правительства РФ от 12 апреля 2012 г. N 290 утверждено Положение о федеральном государственном пожарном надзоре. Одним из предметов федерального государственного пожарного надзора указанное Положение определяет соблюдение контролируемыми лицами (к которым относятся в том числе граждане, имеющие во владении или пользовании объекты надзора) требований пожарной безопасности в зданиях, помещениях, на территориях и земельных участках, которыми контролируемые лица владеют и (или) пользуются и к которым предъявляются требования пожарной безопасности, а также оценка их соответствия требованиям пожарной безопасности. В числе полномочий государственных инспекторов по пожарному надзору - проведение различных видов плановых и внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий.

В случае если в ходе контрольного (надзорного) мероприятия усматривается состав административного правонарушения, соответствующее должностное лицо федерального государственного пожарного надзора в соответствии со ст. 28.1 КоАП возбуждает дело об административном правонарушении.

Федеральным законом от 14 июля 2022 г. N 290-ФЗ ст. 28.1 была дополнена ч. 3.1, согласно которой дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), при наличии одного из указанных в КоАП поводов к возбуждению дела может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, совершения контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда и оформления их результатов (за отдельными исключениями).

Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" предусматривает, что в случаях и в пределах, которые установлены федеральными законами, указами Президента РФ, обязательные требования могут быть установлены нормативными правовыми актами Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (ст. 2), а также закрепляет, что перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности и др., подлежит размещению на официальных сайтах органов государственной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор), с текстами действующих нормативных правовых актов (ст. 8).

На официальном сайте Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий размещено семь актов, содержащих обязательные требования в области пожарного надзора <1>. При этом ни один из представленных в этом перечне нормативных актов не устанавливает обязательные требования (оценка соблюдения которых осуществляется в рамках федерального государственного пожарного надзора), предъявляемые к гражданам, являющимся собственниками индивидуальных жилых домов, участков и других прилегающих территорий или имеющим указанные объекты в пользовании.

--------------------------------

<1> https://mchs.gov.ru/dokumenty/perechen-obyazatelnyh-trebovaniy/federalnyy-gosudarstvennyy-pozharnyy-nadzor (дата обращения: 12.02.2023).

Однако Федеральный закон "О пожарной безопасности" предусматривает обязанность граждан соблюдать требования пожарной безопасности, а также иметь в помещениях и строениях, находящихся в их собственности (пользовании), первичные средства тушения пожаров и противопожарный инвентарь в соответствии с правилами противопожарного режима и перечнями, утвержденными соответствующими органами местного самоуправления (ст. 34). Если же исходить из того, что обязательные требования пожарной безопасности - это определенные нормативными правовыми актами "специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности" (ст. 1) (выделено нами. - В.В., Ш.Д.), то очевидно, что такие требования не могут быть установлены как обязательное условие для владения и содержания индивидуального жилого дома и прилегающего к нему участка.

Из системного анализа норм изложенных нормативных правовых актов следует, что физические лица, являющиеся собственниками жилых домов, построек, земельных участков и прилегающих территорий или имеющие эти объекты в пользовании, не относятся к контролируемым лицам в смысле, придаваемом этому понятию Федеральным законом "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" и Федеральным законом "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации".

Однако на практике после вступления в силу ч. 3.1 ст. 28.1 КоАП возникли проблемы при осуществления федерального государственного пожарного надзора в отношении граждан, нарушающих требования пожарной безопасности в индивидуальных жилых домах, на участках или прилегающих к домам территориях.

Если буквально следовать требованиям, изложенным в ч. 3.1 ст. 28.1 КоАП (полагая, что гражданин (физическое лицо) является контролируемым лицом), то для привлечения лица к административной ответственности требуется провести контрольное (надзорное) мероприятие во взаимодействии с контролируемым лицом. При этом действовать необходимо в соответствии с ежегодным планом, формируемым контрольным (надзорным) органом и подлежащим согласованию с органами прокуратуры. Требование необходимости согласования с органами прокуратуры относится и к внеплановым контрольным (надзорным) мероприятиям (ч. 1 ст. 61, ч. 2 ст. 66 Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации"). Однако Правительством РФ установлено, что в 2022 - 2023 гг. внеплановые проверки могут проводиться при условии согласования с органами прокуратуры, в частности, "при непосредственной угрозе причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан, по фактам причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан" <2>. Эта причина соотносится с условием, позволяющим осуществлять федеральный государственный пожарный надзор. Но законодательство Российской Федерации не определяет, что будет "непосредственной угрозой". Интересно, что попытку пояснить нормы правительственного акта осуществил департамент государственной политики в сфере лицензирования, контрольно-надзорной деятельности, аккредитации и саморегулирования Министерства экономического развития РФ, который письмом (!) сообщил об отсутствии каких-либо критериев для определения непосредственной угрозы причинения вреда, но высказал предположение, что "понятие "непосредственная угроза" подразумевает высокую степень вероятности причинения соответствующего вреда в краткосрочной перспективе, т.е. ситуацию, когда отсутствие мер реагирования контрольных (надзорных) органов неминуемо влечет наступление негативных последствий" <3>. Суждение, конечно, интересное, но не имеющее никакой юридической силы и практической значимости, поскольку, с одной стороны, согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009) правом издавать нормативные правовые акты наделены федеральные органы исполнительной власти, а не их структурные подразделения, причем в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений, издание нормативных правовых актов в виде писем, распоряжений и телеграмм указанными Правилами не допускается, а с другой стороны, оценка обоснованности проведения внеплановой проверки будет даваться работниками органов прокуратуры, т.е. будет иметь субъективный характер.

--------------------------------

<2> См.: Постановление Правительства РФ от 10 марта 2022 г. N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля".

<3> Письмо Минэкономразвития России от 24 марта 2022 г. N Д24и-8436 "О разъяснении особенностей организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в 2022 году".

В результате невозможно реально осуществить федеральный государственный пожарный надзор в части соблюдения физическими лицами требований пожарной безопасности в принадлежащих им жилых домах, садовых домах, хозяйственных постройках, гаражах, а также на садовых земельных участках, на земельных участках для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства или на указанных объектах, находящихся в пользовании физических лиц.

Если же использовать предложенное в настоящей статье толкование нормативных правовых актов, то должностные лица федерального государственного пожарного надзора должны иметь право осуществлять федеральный государственный пожарный надзор, опираясь на нормы Федерального закона "О пожарной безопасности" (ст. 16), с учетом норм Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", предусматривающего проведение профилактических мероприятий в отношении граждан, не являющихся контролируемыми лицами, направленных в том числе на устранение условий, причин и факторов, способных привести к причинению вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (ст. 44, 45). Этим Федеральным законом предусмотрен также такой вид контрольных (надзорных) мероприятий, как выездное обследование (ст. 75), которое позволяет предупредить обследуемых и при невыполнении требований должностных лиц федерального государственного пожарного надзора привлечь их к административной ответственности, например, за неправильную эксплуатацию печи, неосторожное обращение с огнем, нарушение правил разведения костра на территории домовладения или иной территории, нарушение требований при проведении пожароопасных работ, захламление горючими материалами или неосуществление уборки сухой растительности на земельном участке, за содержание в неисправном состоянии имущества и т.п. Однако такое обследование жилого дома и прилегающего к нему участка не может быть проведено без участия их владельцев.

На обширной территории нашего государства, в тех районах, где граждане проживают в частном жилом секторе (то есть имеют в собственности или в пользовании индивидуальные жилые дома, хозяйственные и иные постройки с прилегающими земельными участками), распространенной практикой было реагирование сотрудников федерального государственного пожарного надзора на ситуации или происшествия, связанные с горением мусора и сухой растительности, реагирование на жалобы, касающиеся складирования горючих материалов на частных земельных участках или территориях домовладений. В случае игнорирования физическими лицами профилактических мер, направленных на предупреждение возможного нарушения, виновные привлекались, в частности, к административной ответственности, что, безусловно, снижало риски возникновения пожаров, повреждения или уничтожения имущества, способствовало сохранению жизни и здоровья граждан.

Необходимо также обратить внимание на то, что положения Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", являющегося базовым для всех видов контроля (надзора), не распространяются на мероприятия по проверке заявлений и сообщений о преступлениях и происшествиях, на дознание и предварительное следствие, а также на производство по делам об административных правонарушениях (ч. 3 ст. 1). Это означает, что норма ч. 3.1 ст. 28.1 КоАП, входящей в разд. IV "Производство по делам об административных правонарушения", по сути, вступила в противоречие с нормами Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", создав дополнительное препятствие для органов государственного контроля (надзора), не преодолев которое невозможно привлечь виновное лицо к административной ответственности. При этом процедура привлечения к административной ответственности физического лица, не являющегося контролируемым лицом, осталась неурегулированной. Подобный подход законодателя повлек различное применение законодательства об организации и о проведении государственного контроля (надзора), в частности федерального государственного пожарного надзора, что при существующей практике наказания сотрудников федеральной противопожарной службы МЧС России за неверное применение закона приведет к существенному сокращению или прекращению осуществления этого вида надзора. В конечном итоге на фоне безнаказанности лиц, виновных в нарушении требований пожарной безопасности, увеличится число пострадавших от пожаров, а также умножится материальный ущерб, который может быть причинен неконтролируемым горением.

В целях однозначного понимания законодательных норм в части осуществления государственного контроля (надзора), включая федеральный государственный пожарный надзор, в отношении физических лиц, не относящихся к контролируемым лицам в смысле Федеральных законов "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" и "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", а также принимая во внимание норму ч. 2 ст. 61 Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", согласно которой федеральным законом о виде контроля может быть установлено, что вид контроля осуществляется без проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий, представляется необходимым внести изменения в действующее законодательство:

1) ч. 3.1 ст. 28.1 КоАП дополнить абзацем следующего содержания: "Положения настоящей части не распространяются на возбуждение дела об административном правонарушении в отношении физических лиц, не относящихся к контролируемым лицам..."; дополнить эту статью ч. 3.6 следующего содержания: "3.6. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 23.34 настоящего Кодекса, могут быть возбуждены без проведения контрольных (надзорных) мероприятий в случае, если в материалах, сообщениях, заявлениях, поступивших в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области пожарной безопасности, его территориальный орган, есть достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения";

2) ст. 6 Федерального закона "О пожарной безопасности" дополнить абзацем следующего содержания: "Федеральный государственный пожарный надзор осуществляется без проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий".

Предлагаемые изменения будут способствовать реализации органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, включая органы федерального государственного пожарного надзора, мер по охране природы, окружающей среды, жизни и здоровья граждан.