Мочиевский Сергей Владимирович, магистрант кафедры правоохранительной деятельности и адвокатуры Югорского государственного университета.

Акинина Наталья Юрьевна, доцент кафедры правоохранительной деятельности и адвокатуры Югорского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Анисимов Валерий Филиппович, заведующий кафедрой правоохранительной деятельности и адвокатуры Югорского государственного университета, доктор юридических наук, доцент.

Гриб Владислав Валерьевич, профессор кафедры правоохранительной деятельности и адвокатуры Югорского государственного университета, ректор Института международного права и экономики имени А.С. Грибоедова, доктор юридических наук, профессор.

Статья анализирует проблемные вопросы, связанные с контрольно-надзорной деятельностью органов федерального государственного пожарного надзора в условиях ограничений, связанных с пандемией COVID-19. Сделан вывод о том, что применяемый в условиях карантина дистанционный способ проведения проверок является неэффективным в связи с отсутствием необходимого оборудования для дистанционного взаимодействия с подконтрольными субъектами, а также технических возможностей для визуального осмотра.

Ключевые слова: федеральный государственный пожарный надзор, пандемия COVID-19, ограничительные меры, нарушение требований.

Problems of Carrying out of Control and Supervisory Activities in the Conditions of the COVID-19 Pandemic and Possible Solutions (on the Example of the Federal State Fire Supervision in the Khanty-Mansiysk Autonomous District - Yugra)

S.V. Mochievskiy, N.Yu. Akinina, V.F. Anisimov, V.V. Grib.

Mochievskiy Sergey V., Graduate Student of the Department of Law Enforcement and Advocacy of the Yugra State University.

Akinina Natalya Yu., Associate Professor of the Department of Law Enforcement and Advocacy of the Yugra State University, PhD (Law), Associate Professor.

Anisimov Valery F., Head of the Department of Law Enforcement and Advocacy of the Yugra State University, LL.D., Associate Professor.

Grib Vladislav V., Professor of the Department of Law Enforcement and Advocacy of the Yugra State University, Rector of the A.S. Griboedov Institute of International Law and Economics, LL.D., Professor.

The article analyzes the problematic issues related to the control and supervisory activities of the federal state fire supervision authorities under conditions of restrictions related to the COVID-19 pandemic. We came to the conclusion about the ineffectiveness of the remote method of inspections used in quarantine conditions. The conclusion is based on the lack of the necessary equipment for remote interaction with controlled entities, as well as the lack of technical capabilities for visual inspection.

Key words: federal state fire supervision, COVID-19 pandemic, restrictive measures, violation of requirements.

В прошлом году все страны мира столкнулись с глобальной угрозой всему человечеству и беспрецедентными вызовами, связанными с распространением COVID-19. Данная проблема не миновала и Россию. Со стороны органов государственной власти потребовалось в сжатые сроки принимать множество новых решений, связанных с выработкой эффективных мер противодействия вирусной инфекции. Для этого были закрыты учебные, культурно-развлекательные и иные заведения с массовым пребываем граждан. Большая часть работников перешла на дистанционные способы взаимодействия при выполнении профессиональной деятельности. Для граждан был объявлен режим самоизоляции. Ограничительные меры повлияли буквально на все сферы социально-экономической и культурной жизни общества, внесли существенные коррективы в привычные и устоявшиеся схемы. Однако, несмотря на возникшие ограничения, органы государственной власти должны были выполнять возложенные на них публичные функции, связанные с обеспечением безопасности, общественного порядка и жизнедеятельности общества. При этом требовалось данные задачи решать новыми способами и технологиями, которые до этого ранее не применялись.

В достаточно сложной ситуации оказалась деятельность контрольно-надзорных органов, обеспечивающих общественную безопасность общества.

Одним из первых документов, принятых на территории Российской Федерации, направленных на ограничение распространения коронавирусной инфекции и последствий пандемии, стало поручение Правительства Российской Федерации (далее - Правительство РФ) о приостановлении назначения проверок, проводимых в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <1> (далее - Закон N 294-ФЗ). Целями данного поручения являлось ограничение распространения заболевания среди сотрудников и работников органов государственной власти посредством ограничения посещения ими мест массового скопления граждан, а также снижение административной нагрузки на субъекты предпринимательской и иной деятельности в условиях пандемии в качестве одной из мер государственной поддержки.

--------------------------------

<1> Михаил Мишустин дал поручения, направленные, в частности, на приостановление назначения выездных налоговых и плановых выездных таможенных проверок // Правительство Российской Федерации. URL: http://government.ru/orders/selection/401/39205/.

Уже 1 апреля 2020 г. были приняты поправки в ст. 26.2 Закона N 294-ФЗ <2>, в соответствии с которыми Правительство РФ наделялось полномочиями по установлению особенностей проведения проверок в 2020 г.

--------------------------------

<2> СЗ РФ. 2020. N 14 (часть I). Ст. 2028.

Следующим шагом, конкретизировавшим порядок реализации ранее принятых актов, стало издание Постановления Правительства РФ от 3 апреля N 438 "Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <3> (далее - Постановление Правительства РФ N 438).

--------------------------------

<3> СЗ РФ. 2020. N 15. Ст. 2292.

Названные документы ввели ряд принципиально новых процедур, способов и механизмов осуществления государственного контроля (надзора), к которым многие правоохранительные органы, деятельность которых тесно связана с практическим посещением объектов, оказались не готовы. Одними из таких органов стал федеральный государственный пожарный надзор.

Главным проблемным вопросом при осуществлении проверок федеральным государственным пожарным надзором в период пандемии стал переход на дистанционное взаимодействие с контролируемыми субъектами. Особенно остро эта проблема проявилась при необходимости осуществления выездных проверок и обследований, когда требуется проведение комплексной оценки обеспечения безопасности на объекте защиты, включая его обследование (визуальный осмотр с выездом на место). В ряде случаев провести такие мероприятия попросту не удалось.

Ключевой причиной этой проблемы явилось отсутствие необходимого оборудования для дистанционного взаимодействия с подконтрольными субъектами в утвержденных нормах обеспечения материально-техническими средствами главных управлений Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России) по субъектам Российской Федерации (далее - субъекты РФ), осуществляющих деятельность на территории Уральского федерального округа, в том числе в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре <4>.

--------------------------------

<4> Приказ МЧС РФ от 13 января 2015 г. N 5 "Об утверждении норм обеспечения материально-техническими средствами главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации" // "ИС МЕГАНОРМ".

Так, нормами обеспечения (снабжения) инспекторов оказались попросту не предусмотрены такие технические средства связи, как веб-камеры с микрофонами (для их установки на имеющиеся персональные компьютеры), либо мобильные устройства (гаджеты) с доступом к сети Интернет, оборудованные камерой и микрофоном, для организации аудио- и видеосвязи с контролируемыми субъектами. По этой причине с целью выполнения государственной функции сотрудниками в течение 2020 г. использовались исключительно личные мобильные и портативные устройства.

Второй, не менее важной причиной возникновения проблем явилось отсутствие требуемого программного обеспечения на мобильных (портативных) устройствах представителей контролируемых лиц. Дело в том, что в системе МЧС России не допускается использование в служебной деятельности мессенджеров иностранного производства, включая Viber, WhatsApp и пр. <5> Однако именно эти приложения используются подавляющим большинством граждан и должностных лиц - представителей контролируемых субъектов. Предложение сотрудников федерального государственного пожарного надзора об установке на личные мобильные (портативные) устройства приложения (мессенджера) отечественного производства, позволяющего организовать видеосвязь (например, приложение - мессенджер российского производства "Там-Там"), в большинстве случаев было воспринято представителями контролируемых лиц негативно и безрезультатно.

--------------------------------

<5> Письмо МЧС России от 23 сентября 2020 г. N М-20-41 // Архив Главного управления МЧС России по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре. (Архив не систематизирован.)

Кроме того, из сложившейся в 2020 г. практики проведения проверок с применением дистанционных форм взаимодействия следует, что визуальный осмотр всего объекта посредством видеосвязи оказался практически невозможен по техническим причинам. Так, устойчивый сигнал видеосвязи наблюдался только вблизи наружных стен проверяемых объектов защиты с дальнейшим ухудшением вплоть до полной потери связи при движении к центральным участкам зданий, подвальным и цокольным этажам.

Предполагается также, что в ряде случаев представителями контролируемого лица намеренно прерывалась видеосвязь, изменялась панорама обзора, осуществлялось движение исключительно по заранее продуманным маршрутам, не включающим наиболее важные для обеспечения безопасности граждан части территории, зданий (сооружений) и инженерные системы. При этом квалифицировать эти действия как неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор, либо воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля, административная ответственность за совершение которых предусмотрена ст. 19.4 и ст. 19.4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) соответственно, не представилось возможным ввиду отсутствия в нормативных правовых актах конкретных требований к порядку организации видеосвязи, мер ответственности юридических и физических лиц за невыполнение этих требований, а также ссылок представителей контролируемых лиц на недостаточно качественное интернет-соединение, низкие функциональные характеристики мобильных устройств, нехватку интернет-трафика, приобретаемого для собственных нужд и пр.

Еще одним проблемным вопросом при взаимодействии с контролируемыми лицами в дистанционной форме явилась обязательность заполнения сотрудником проверочного листа <6>, установленная Законом N 294-ФЗ <7>, Положением о федеральном государственном пожарном надзоре <8> (далее - Положение о ФГПН) и Административным регламентом <9>. Стоит подчеркнуть, что проверочные листы для объектов различного назначения включают в себя до 250 вопросов, ответ на значительную часть из которых может быть получен только при помощи визуального осмотра. При этом установленной формой проверочного листа предусмотрено только три вида ответа: "да", "нет" либо "не распространяется".

--------------------------------

<6> Приказ МЧС России от 28 июня 2018 г. N 261 "Об утверждении форм проверочных листов, используемых должностными лицами федерального государственного пожарного надзора МЧС России при проведении плановых проверок по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 02.11.2018.

<7> СЗ РФ. 2008. N 52 (часть 1). Ст. 6249.

<8> СЗ РФ. 2012. N 17. Ст. 1964.

<9> Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 16.01.2017.

Следовательно, при завершении проверки (обследования) в дистанционном виде сотрудник федерального государственного пожарного надзора был обязан заполнить и подписать проверочный лист, даже имея те или иные сомнения в реальном выполнении контролируемым лицом требований законодательства о пожарной безопасности. Не имея возможности зафиксировать факт нарушения установленных требований посредством видеосвязи, устранить имеющиеся сомнения, сотрудник также не имел возможности утверждать о вине какого-либо лица в совершении административного правонарушения на основании презумпции невиновности, предусмотренной ст. 1.5 КоАП РФ.

Такие обстоятельства привели сразу к двум негативным последствиям. Первостепенным из них стала крайне поверхностная оценка реального состояния защищенности неопределенного круга лиц от пожаров на объектах защиты ввиду ограничений на выездные проверки и несовершенства дистанционного взаимодействия с представителями контролируемого лица. Вторым явилась персональная ответственность сотрудника федерального государственного пожарного надзора за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, установленная законодательством Российской Федерации и Положением о ФГПН, в условиях, не позволяющих ему объективно и достоверно оценить соблюдение закона. Можно обоснованно утверждать о возникновении принципа "слепой ответственности".

Аналогичные проблемы при дистанционных формах взаимодействия с контролируемым лицом возникли и при организации проведения внеплановых проверок по поступившим обращениям о нарушениях требований пожарной безопасности, создающих угрозу для жизни и здоровья людей на объектах защиты. Согласование таких проверок органами прокуратуры в дистанционной форме привело к невозможности подтверждения наличия (отсутствия) таких нарушений посредством визуального осмотра.

Так, стало невозможным посещение объекта, на котором, по мнению заявителя, имеются грубые нарушения, без уведомления контролируемого лица, что предусмотрено положениями Закона N 294-ФЗ.

Кроме того, результаты проверки по поступившему обращению были поставлены в прямую зависимость от видеозаписей либо фотоматериалов, представляемых контролируемым лицом, то есть тем лицом, на действия (бездействие) которого жалуется заявитель. Разумеется, все представленные материалы свидетельствовали о полном соблюдении установленных требований, при этом проверить достоверность либо даже принадлежность фото- либо видеоматериалов к конкретному объекту не представилось возможным. Как результат, по итогам всех внеплановых проверок в дистанционной форме, организованных на основании обращений граждан, нарушений требований закона не установлено.

Следующим серьезным проблемным вопросом, препятствующим надлежащей реализации функций федерального государственного пожарного надзора по защите прав граждан, стало неконкретное оформление нормы Постановления Правительства РФ N 438, предоставляющее юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям право на подачу ходатайств о продлении сроков исполнения ранее выданных предписаний об устранении нарушений закона.

В первую очередь проблема выразилась в том, что принятие решения об удовлетворении таких ходатайств было изложено в безапелляционной (императивной) форме. Следовательно, орган государственного контроля лишился возможности рассматривать допустимость переноса срока исполнения ранее выданного предписания с учетом характера нарушений и их предрасположенности к созданию угрозы для жизни и здоровья людей, находящихся на объекте.

Кроме того, данная норма никак не ограничила юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сроках, на которые возможно перенести устранение действующего предписания. Орган государственного контроля этой нормой также не был уполномочен повлиять на предлагаемый срок исходя из имущественного и финансового положения, организационных и технических условий, влияющих на их устранение, а также складывающейся санитарно-эпидемиологической обстановки в регионе в конкретный период времени.

Кроме того, Постановлением Правительства РФ N 438 контролируемые лица были не ограничены в количестве ходатайств о продлении сроков устранения ранее выданных предписаний, которые возможно направить в адрес органов государственного контроля.

Наличие всех вышеуказанных проблем привело к невозможности объективной оценки соблюдения законодательства на объектах защиты, в том числе содержания территорий, зданий, сооружений и помещений, включая оценку состояния систем автоматической противопожарной защиты, путей эвакуации и эвакуационных выходов, наличия и исправности индивидуальных средств спасения, готовности персонала к действиям в случае пожара или иной чрезвычайной ситуации.

Для урегулирования проблемных вопросов требуется принятие ряда решений.

Идеальным решением вопроса стало бы исключение органов федерального государственного пожарного надзора из числа органов государственного контроля (надзора), которыми могут применяться дистанционные формы взаимодействия с контролируемыми лицами. Неслучайно органы ФГПН являются одним из немногих органов государственного контроля, для которых административная процедура проверки, предусмотренная Административным регламентом, проводится исключительно в форме выездной проверки. Эта особенность федерального государственного пожарного надзора уже не раз становилась предметом споров <10>, в том числе в высших судебных инстанциях, которые подтвердили обоснованность данной нормы <11>. Только визуальный осмотр позволяет дать оценку соответствия закону ключевых элементов обеспечения безопасности на объекте защиты, напрямую влияющих на состояние защищенности от пожаров неопределенного круга лиц. Такой осмотр вполне возможно провести без ущерба для здоровья сотрудника либо представителей контролируемых лиц при условии соблюдения действующих санитарно-эпидемиологических мер (наличие медицинских масок, резиновых перчаток, соблюдение социальной дистанции и пр.).

--------------------------------

<10> Решение Верховного Суда Российской Федерации от 3 августа 2020 г. N АКПИ20-269. URL: https://legalacts.ru/sud/reshenie-sudebnoi-kollegii-po-administrativnym-delam-verkhovnogo-suda-rf-ot-03082020-n-akpi20-269/.

<11> Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 27 октября 2020 г. N АПЛ20-331 // "ИС МЕГАНОРМ".

Следующим обоснованным предложением является законодательное ограничение сроков, на которые юридические лица и индивидуальные предприниматели могут перенести устранение действующих предписаний органов государственного контроля. Логично, что такие сроки должны находиться в пределах действия ограничительных мер, а также в пределах действия нормативных правовых актов Правительства РФ, устанавливающих особенности осуществления государственного контроля. Исключение могут составить только те контролируемые лица, на объектах которых деятельность в период пандемии фактически не осуществляется, вследствие чего нарушения не только не могут быть устранены, но и не могут причинить вред жизни и здоровью граждан (потенциальных посетителей, покупателей, клиентов и пр.).

Кроме того, при принятии нормативных правовых актов целесообразно ограничивать количество подаваемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями ходатайств о переносе сроков устранения ранее выданных предписаний в случае, если эксплуатируемые ими объекты продолжают функционировать в период пандемии.

Разумеется, необходимо рассмотреть вопрос о включении в нормы обеспечения материально-техническими средствами главных управлений МЧС России по субъектам РФ служебных технических средств связи, необходимых для дистанционного взаимодействия с контролируемыми субъектами (мобильных и портативных устройств с доступом к сети Интернет, веб-камер, микрофонов). Реализацию данного мероприятия возможно осуществить в рамках исполнения Указа Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. N 203 "О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы" <12>, предусматривающего электронные формы взаимодействия между государственными органами и гражданами как один из элементов формируемой инфраструктуры электронного правительства.

--------------------------------

<12> Указ Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. N 203 "О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы" // СЗ РФ. 2017. N 20. Ст. 2901.

И наконец, необходимо установить обязанности, ответственность и четкий алгоритм действий контролируемых субъектов при осуществлении дистанционного взаимодействия с правоохранительными (государственными) органами для исключения случаев уклонения от выполнения требований закона и намеренного препятствования деятельности сотрудников. Для достижения указанных целей целесообразно ч. 1 ст. 25 Закона N 294-ФЗ, ч. 6 ст. 70, а также ст. 73 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" <13> дополнить обязанностями контролируемых лиц по обеспечению технической возможности проведения проверки посредством аудио- или видеосвязи в случае, если контрольное (надзорное) мероприятие по решению контрольного (надзорного) органа осуществляется в указанных формах взаимодействия.

--------------------------------

<13> СЗ РФ. 2020. N 31 (часть I). Ст. 5007.

Представляется, что реализация указанных предложений позволит полностью урегулировать правоотношения между органом государственного контроля (надзора) и контролируемым лицом в условиях действия ограничительных мер, обеспечить должную эффективность деятельности органов федерального государственного пожарного надзора, направленную на защиту жизни и здоровья граждан.