Вопрос контроля деятельности автономных учреждений является для них одним из самых актуальных. Необходимость проведения такого контроля обусловлена положениями федерального законодательства. В настоящей статье, открывающей серию материалов по данной теме, рассматриваются следующие ее аспекты. В чем заключается этот контроль? Что понимать под деятельностью АУ? Что должно в ней контролироваться? Кто вправе осуществлять контроль?

Согласно положениям федерального законодательства об автономных учреждениях (ч. 3.23 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ)) контроль за деятельностью АУ ведется:

- федеральными государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителей АУ, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;

- в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, в отношении АУ, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;

- в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, в отношении АУ, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Понятие "контроль" не имеет какого-либо закрепленного определения в действующем федеральном законодательстве. Поэтому, рассматривая его, можно обратиться к словарному значению - "наблюдение с целью проверки соответствия наблюдаемого состояния необходимому состоянию, предусмотренному законами, положениями, инструкциями, другими нормативными актами, а также программами, планами, договорами, проектами, соглашениями" <1>. То есть под контролем за деятельностью АУ можно понимать проверку соответствия этой деятельности тем правилам, которые нормативно закреплены в отношении автономных учреждений.

--------------------------------

<1> Современный экономический словарь / Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева. М.: ИНФРА-М, 2006.

Деятельность АУ в федеральном законодательстве об автономных учреждениях делится на основную, направленную на достижение целей, ради которых учреждение создано (ч. 1 ст. 4 Закона N 174-ФЗ), и "иную". Причем последняя также должна служить достижению указанных целей и соответствовать им (ч. 7 ст. 4 Закона N 174-ФЗ). Таким образом, данное разделение фактически не имеет смысла - любая деятельность АУ должна быть связана с достижением целей создания учреждения. А к целям этим относится выполнение работ, оказание услуг в рамках осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах) (ч. 1 ст. 2 Закона N 174-ФЗ).

Что касается содержания этой деятельности, ее можно разделить на некую "автономную" часть, обусловленную положениями федерального законодательства об автономных учреждениях, отраслевую часть, осуществляемую учреждениями определенного профиля, и ту часть деятельности, которая должна осуществляться любыми организациями независимо от их организационно-правовой формы.

К первой части относятся:

1) выполнение учреждением установленного государственного или муниципального задания (ч. 2 и 2.1 ст. 4 Закона N 174-ФЗ);

2) оказание платных услуг и выполнение платных работ вне рамок государственного или муниципального задания (ч. 6 ст. 4 Закона N 174-ФЗ);

3) осуществление иных действий, предусмотренных федеральным законодательством об автономных учреждениях или федеральным законодательством, относящимся к АУ. Например, к таким действиям могут быть причислены организация работы наблюдательного совета (ст. 10 Закона N 174-ФЗ), согласование с ним крупных сделок (ч. 1 ст. 11 Закона N 174-ФЗ), согласование с органом Федерального казначейства или финансовым органом расходов средств, поступающих в АУ в рамках обязательного медицинского страхования (ч. 3.11 ст. 2 Закона N 174-ФЗ), осуществление закупок в соответствии с установленными для автономных учреждений нормами <2> и т.д.;

4) выполнение автономным учреждением положений своих учредительных документов (устава).

--------------------------------

<2> Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ).

Примечание. Объектами контроля за деятельностью АУ являются его действия, осуществляемые в рамках федерального законодательства об автономных учреждениях, отраслевого законодательства, а также тех положений законодательства, которые распространяются на любые организации независимо от их организационно-правовой формы.

Ко второй части деятельности можно отнести выполнение автономным учреждением положений законодательства, регулирующего ту отрасль, в которой работает учреждение, - законодательства об образовании, здравоохранении, социальном обслуживании и т.д. Например, если федеральным законодательством об образовании предусмотрено, что деятельность образовательных учреждений осуществляется на основе утвержденных образовательных программ <3>, то государственное или муниципальное автономное образовательное учреждение должно в своей деятельности следовать этим программам.

--------------------------------

<3> Часть 1 ст. 12 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (далее - Закон об образовании).

К третьей части деятельности относится совершение автономным учреждением действий, связанных с выполнением требований налогового, трудового, бухгалтерского законодательства, санитарных норм и правил, требований к пожарной безопасности и т.д.

Перечисленные действия, осуществляемые автономным учреждением, можно назвать объектами контроля за деятельностью АУ, а соблюдение при этом установленных требований, норм и правил - предметами контроля.

Орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя АУ. В федеральном законодательстве об автономных учреждениях в явном виде полномочием контроля за деятельностью АУ наделяются только федеральные государственные органы, осуществляющие функции и полномочия учредителей федеральных государственных автономных учреждений (п. 1 ч. 3.23 ст. 2 Закона N 174-ФЗ). В отношении государственных автономных учреждений субъекта РФ и муниципальных АУ говорится, что контроль за их деятельностью должен осуществляться в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или местной администрацией муниципального образования соответственно (п. п. 2, 3 ч. 3.23 ст. 2 Закона N 174-ФЗ). Однако контрольная функция органов, осуществляющих функции и полномочия учредителя АУ, по отношению к этим учреждениям здесь тоже очевидна, поэтому прежде всего необходимо рассмотреть компетенцию и права этих органов по осуществлению данного контроля в соответствии с федеральным законодательством.

Уникальной контрольной функцией органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, является контроль за выполнением автономным учреждением государственного или муниципального задания, которое учредитель для учреждения и устанавливает (ч. 2 ст. 4 Закона N 174-ФЗ). Согласно ч. 1 ст. 69.2 БК РФ порядок такого контроля определяется в самом задании.

Кроме того, в силу ч. 1 ст. 10 Закона N 174-ФЗ указанный орган принимает участие в работе наблюдательного совета АУ и тем самым участвует в контроле за действиями учреждения, которые должны предварительно рассматриваться (а некоторые и утверждаться) этим советом, - внесение учреждением денежных средств и иного имущества в уставный капитал других юридических лиц, совершение крупных сделок <4> и т.д.

--------------------------------

<4> Часть 1 ст. 11 Закона N 174-ФЗ.

Отметим, что на практике орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя АУ, имеет возможность контролировать все происходящее в автономном учреждении. Это обусловлено тем, что данный орган является работодателем руководителя учреждения (п. 6 ст. 9 Закона N 174-ФЗ), и вряд ли руководитель АУ сможет игнорировать интерес и рекомендации своего работодателя по тому или иному аспекту деятельности учреждения.

Контрольно-счетные органы. В субъекте РФ или муниципальном образовании они являются постоянно действующими органами внешнего государственного или муниципального финансового контроля, образуются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ или представительным органом муниципального образования, подотчетны этим органам и осуществляют свою работу самостоятельно <5>. Таким образом, в своей деятельности контрольно-счетные органы не зависят от органов, осуществляющих функции и полномочия учредителя АУ.

--------------------------------

<5> Части 1 - 3 ст. 3 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон о контрольно-счетных органах).

Правовым основанием для того, чтобы контрольно-счетные органы могли осуществлять проверку деятельности АУ (в том числе финансовой), является следующее. К полномочиям этих органов относятся организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов (в том числе средств, получаемых местным бюджетом из других источников) и иных источников, предусмотренных законодательством РФ, а также за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта РФ или муниципальной собственности <6>.

--------------------------------

<6> Пункты 4 - 5 ч. 1 и п. п. 4 - 5 ч. 2 ст. 9 Закона о контрольно-счетных органах.

Как видно из представленной формулировки, полномочия контрольно-счетных органов достаточно широки. Контроль за результативностью и эффективностью расходования средств подразумевает возможность проверки этими органами выполнения государственного или муниципального задания. Контроль за законностью расходования средств позволяет им проверять выполнение автономным учреждением требований различного законодательства при этом расходовании, например обязательность использования неизрасходованных средств субсидии, полученной на выполнение государственного или муниципального задания, в следующем финансовом году только на те цели, ради достижения которых учреждение создано (ч. 3.15 ст. 2 Закона N 174-ФЗ), а также осуществление деятельности учреждением в соответствии с уставом.

Однако особое внимание следует обратить на то, что в предмет контроля включено такое понятие, как экономность расходования средств. Вот здесь при проверках деятельности автономного учреждения контрольно-счетными органами как раз и могут возникать разночтения о том, что считать экономным или неэкономным. Например, как относиться к тому, что руководитель учреждения решил приобрести для себя новый, более дорогой ноутбук? На этот счет мнения представителей контрольно-счетных органов и автономного учреждения могут быть прямо противоположными, но тут необходимо, чтобы каждая сторона аргументировала свою точку зрения ссылками на определенные положения конкретных нормативных правовых актов, а не просто какими-то субъективными представлениями.

При рассмотрении ситуации с покупкой дорогого ноутбука позиция автономного учреждения может обосновываться тем, что в соответствии с ч. 8 ст. 2 Закона N 174-ФЗ любые доходы АУ, в том числе субсидии из бюджетов, поступают в его самостоятельное распоряжение, за исключением ограниченного перечня случаев, предусмотренных в самом федеральном законодательстве об автономных учреждениях (совершение крупных сделок, сделок с заинтересованностью, согласование отдельных видов расходов с органами Казначейства и т.д.). А вот возможная негативная позиция контрольно-счетных органов по этому вопросу каких-либо оснований в нормативно-правовой базе не имеет. Хоть как-то обоснованно обвинить учреждение в покупке "ненужного" имущества можно только при условии, если АУ не смогло выполнить государственное или муниципальное задание в связи с тем, что в ходе его выполнения закончились выделенные на это средства субсидии.

Органы Федерального казначейства. Согласно ч. 3.10 и 3.11 ст. 2 Закона N 174-ФЗ они санкционируют расходы автономных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются средства субсидий, предоставленных АУ на цели, не связанные с выполнением государственного (муниципального) задания, бюджетных инвестиций, а также средства обязательного медицинского страхования.

Органы Федеральной антимонопольной службы. К их компетенции в отношении автономных учреждений относится прежде всего проверка соблюдения учреждением при закупках товаров, работ и услуг требований Закона N 223-ФЗ. Также эти органы могут интересоваться соблюдением правил осуществления автономным учреждением сделок, в совершении которых имеется заинтересованность (ст. 17 Закона N 174-ФЗ).

Отраслевые надзорные органы. Сюда относятся органы, осуществляющие надзор в той отрасли, в которой функционирует АУ, - Росздравнадзор, Рособрнадзор и т.д. Их компетенция установлена в федеральном отраслевом законодательстве <7>. Целью работы этих органов является проверка соблюдения автономными учреждениями требований отраслевого законодательства.

--------------------------------

<7> См., например, Закон об образовании, Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".

Органы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Ими являются органы Роспотребнадзора. К его компетенции относится осуществление надзора и контроля за исполнением автономными учреждениями обязательных требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка <8>.

--------------------------------

<8> Пункт 5.1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322.

Органы федеральной противопожарной службы. Их компетенция включает в себя предупреждение, выявление и пресечение нарушений автономными учреждениями требований, установленных федеральным законодательством о пожарной безопасности <9>. Эти полномочия реализуются посредством организации и проведения в установленном порядке <10> проверок деятельности учреждений, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты. В компетенцию этих органов также входит систематическое наблюдение за исполнением требований пожарной безопасности, анализ и прогнозирование состояния исполнения указанных требований при осуществлении учреждениями своей деятельности.

--------------------------------

<9> Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности).

<10> Статья 6.1 Закона о пожарной безопасности.

Налоговые органы. К компетенции федеральной налоговой службы относится проверка соблюдения автономными учреждения федерального законодательства о налогах и сборах (ст. 82 НК РФ). На практике налоговый контроль может включать в себя и контроль соблюдения автономными учреждениями установленных правил бухгалтерского учета <11>.

--------------------------------

<11> Федеральный закон от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете".

Неограниченный круг лиц. Согласно федеральному законодательству об автономных учреждениях эти учреждения должны обеспечивать открытость и общедоступность таких своих документов, как:

Кроме того, в соответствии с установленными правилами осуществления автономными учреждениями закупок товаров, работ и услуг планы и информация об этих закупках должны размещаться в открытом доступе в Интернете (ст. 4 Закона N 223-ФЗ).

Таким образом, любое заинтересованное лицо (хоть юридическое, хоть физическое) может ознакомиться с указанной информацией о деятельности АУ и при обнаружении каких-либо нарушений в ней обратиться в соответствующие контрольные и надзорные органы. Также необходимо обратить внимание на то, что открытыми и общедоступными должны быть отчетные документы, составленные различными органами в результате проверок деятельности АУ.

От редакции. В следующем номере мы продолжим рассмотрение темы контроля за деятельностью автономных учреждений.