Семенова Ульяна Сергеевна, инспектор отдела надзорной деятельности по городу Симферополь Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Республике Крым, магистрант Института безопасности жизнедеятельности Санкт-Петербургского университета государственной противопожарной службы МЧС России.

Шеншин Виктор Михайлович, доцент кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского университета государственной противопожарной службы МЧС России, член Национальной ассоциации административистов, кандидат юридических наук, доцент.

Шеншина Людмила Александровна, доцент кафедры педагогики и психологии экстремальных ситуаций Санкт-Петербургского университета государственной противопожарной службы МЧС России, кандидат педагогических наук.

В представленной статье исследователи обосновывают необходимость совершенствования деятельности должностных лиц МЧС России, для чего требуется принятие нормативного правового акта, наделяющего их полномочиями по истребованию документов, удостоверяющих личность гражданина, в случае обнаружения административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.4 КоАП. Указывается, что данный акт позволит избежать случаев безнаказанности граждан, нарушивших закон, а также минимизирует сроки производства по делам об административных правонарушениях, и в частности по составлению протокола.

Ключевые слова: пожарная безопасность, МЧС России.

Peculiarities of Bringing of Guilty Persons to Administrative Liability by Officials of the EMERCOM of Russia for Violation of Fire Safety Requirements

U.S. Semenova, V.M. Shenshin, L.A. Shenshina

Semenova Ulyana S., Inspector of the Department of Supervisory Activities for Simferopol of the Directorate of Supervisory Activities and Preventive Work for the Republic of Crimea of the Chief Directorate of the EMERCOM, Graduate Student of the Institute of Health and Safety of the Saint-Petersburg University of State Fire Service of EMERCOM of Russia.

Shenshin Viktor M., Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law of the Saint Petersburg University of State Fire Service of EMERCOM of Russia, Member of the National Association of Administrative Law Scientists, PhD (Law), Associate Professor.

Shenshina Lyudmila A., Associate Professor of the Department of Pedagogics and Emergency Psychology of the Saint Petersburg University of State Fire Service of EMERCOM of Russia, PhD (Pedagogy).

In this article the researchers justify the need for the improvement of activities of officials of EMERCOM of Russia, which requires the adoption of regulatory act gives them the authority to demand documents certifying the identity of the citizen, in case of detection of an administrative offense under article 20.4 of the administrative code. It is indicated that this act will avoid cases of impunity for citizens who have violated the law, as well as minimize the time of proceedings in cases of administrative offenses and, in particular, on the preparation of a protocol.

Key words: fire safety, EMERCOM of Russia.

В настоящее время вопросы всестороннего развития правового обеспечения, в том числе и в сфере пожарной безопасности в России, играют все более значимую роль, поскольку пожары относятся к разрушительным явлениям, наносящим существенный вред как экономике государства, так и имуществу физических и юридических лиц.

В России, согласно данным, приведенным в Статистическом сборнике <1>, за 2019 г. зарегистрировано 471 426 пожаров, каждый из которых произошел по причине несоблюдения обязательных требований в области пожарной безопасности.

--------------------------------

<1> Пожары и пожарная безопасность в 2019 году: Ст. сб. / Под общ. ред. Д.М. Гордиенко. М.: ВНИИПО, 2020. 80 с.

Меры административного принуждения, включающие в себя и административную ответственность, обеспечивают стабильность охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а также повышение гарантий защищенности прав граждан.

В судебной практике указывается на ряд упущений, позволяющих виновным лицам избежать наказания <2>. В связи с чем на повестке дня встает вопрос о необходимости принятия нормативного правового акта, позволяющего должностным лицам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России) более эффективно осуществлять административно-юрисдикционную деятельность. Тем самым структурный административный элемент в системе государственного аппарата обеспечивает противопожарную безопасность и безопасность в сфере предотвращения чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий.

--------------------------------

<2> Пункт 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (ред. от 21.12.2017) // "ИС МЕГАНОРМ".

В Российской Федерации таким органом является МЧС России и подчиненные ему структурные и подведомственные органы и службы.

Основная цель деятельности МЧС России - обеспечение безопасности личности, общества и государства от различных событий природного и техногенного характера.

Статьей 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон "О пожарной безопасности") должностным лицам органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, предписано:

- осуществлять производство по делам, связанным с нарушениями требований пожарной безопасности, и принимать меры по предотвращению административных правонарушений;

- производить дознание по делам о пожарах и по делам о нарушениях требований пожарной безопасности в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Дознавателями МЧС России в соответствии с п. 6 ч. 3 ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ) дознание производится по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. 168, ч. 1 ст. 219, ч. 1 и 2 ст. 261 УК РФ.

Что касается производства по делам об административных правонарушениях, связанных с нарушениями требований пожарной безопасности, то данный вопрос в первую очередь урегулирован ст. 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Федеральным законом "О пожарной безопасности" устанавливается обязанность органов государственной власти принимать нормативные правовые акты, направленные на обеспечение пожарной безопасности.

Полный перечень документов, определяющих требования, соблюдение которых оценивается должностными лицами в момент проведения проверки, определен Приказом МЧС России от 14 апреля 2017 г. N 171.

Нормативные правовые акты, устанавливающие требования пожарной безопасности, носят как обязательный характер, так и рекомендательный характер. Согласно ст. 4 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности. Национальные стандарты, своды правил и иные документы, применение которых на добровольной основе обеспечит соблюдение требований указанного Закона, носят рекомендательный характер.

При выявлении административных правонарушений виновные лица подлежат привлечению к административной ответственности, устанавливаемой в ходе определенной процедуры. Фактом возбуждения такого производства выступает протокол, составленный должностным лицом МЧС России.

Перечень статей, предусматривающих административные правонарушения, по которым должностные лица МЧС России вправе составлять протоколы, содержится в ч. 42 ст. 28.3 КоАП РФ. Отметим, что в вышеупомянутом перечне отсутствует ст. 20.4 КоАП РФ, что, по нашему мнению, ставит под сомнение наличие полномочий у должностных лиц МЧС России по составлению.

Ярким примером указанного является практика Отдела надзорной деятельности по городу Симферополю, где имелся случай, когда юридическое лицо, обвиняемое в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 20.4 КоАП РФ, подало жалобу на законность составления протокола и его рассмотрения соответствующим должностным лицом. В жалобе юридического лица делается ссылка на ст. 28.3 КоАП РФ, которая напрямую не предоставляет должностному лицу органа государственного пожарного надзора полномочий на составление протокола об административном правонарушении, предусмотренного ст. 20.4 КоАП РФ.

Однако следует учесть, что согласно разд. V Указа Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. N 868 глава МЧС России - Министр определяет перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, и организует их деятельность.

В соответствии с Приказом МЧС России от 5 апреля 2012 г. N 176 протоколы об административных правонарушениях, в том числе и предусмотренных ст. 20.4 КоАП РФ, вправе составлять государственные инспекторы городов (районов) субъектов Российской Федерации по пожарному надзору.

Кроме того, особенностью составления протокола является тот факт, что на законодательном уровне не закреплено право должностного лица проверять документ, удостоверяющий личность гражданина. Так, например, при совершении лицом правонарушения должностное лицо МЧС России обязано немедленно составить протокол, в котором необходимо отобразить сведения, содержащиеся в документе, удостоверяющем личность. Однако данное основание для проверки документов должностным лицом МЧС России не закреплено никаким ведомственным нормативным правовым актом.

В свою очередь, например, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" регулирует случаи, когда сотрудник имеет право потребовать предъявления паспорта, среди которых поступление информации о совершении лицом административного правонарушения, в том числе когда гражданин был застигнут на месте совершения правонарушения.

Поэтому рассматриваемый нами факт является некоторым упущением, способствующим возможности избежать наказания виновным лицом, что создает проблемы в процессе осуществления административно-юрисдикционной деятельности должностными лицами МЧС России.

Пунктом 6 ч. 2 ст. 23.34 КоАП РФ установлен перечень должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и назначать административные наказания от имени органов, указанных в ч. 1 указанной статьи, в пределах своих полномочий.

Частью 3 ст. 23.34 КоАП РФ предусмотрено, что должностные лица, указанные в п. 5 - 7 ст. 23.34 КоАП РФ, вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных гражданами и должностными лицами. Следовательно, осуществлять производство по таким делам в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей вправе вышестоящие должностные лица в пределах своих полномочий.

Согласно данным, представленным в Докладах с обобщением и анализом правоприменительной практики, типовых и массовых нарушений обязательных требований <3>, в 2019 г. должностными лицами МЧС России возбуждено 193 042 дела, из которых в отношении физических лиц - 142 032, в отношении юридических лиц - 51 010. В 2018 г. показатель количества возбужденных административных дел равнялся 174 066, в отношении физических лиц - 129 933, в отношении юридических лиц - 44 132.

--------------------------------

<3> Доклады с обобщением правоприменительной практики, типовых и массовых нарушений обязательных требований (утв. МЧС России 17.04.2019). URL: https://www.mchs.gov.ru/dokumenty/2761.

Приведенные показатели свидетельствуют о повышении уровня эффективности реализации административно-юрисдикционной деятельности должностных лиц МЧС России в виде осуществления производства, поскольку увеличение количества составленных протоколов произошло на 10,9%. Что касается дел, возбужденных в отношении физических и юридических лиц, то рост составил 9,3 и 15,6% соответственно.

За совершение правонарушений, предусмотренных ст. 20.4 КоАП РФ, устанавливаются такие виды административных наказаний, как предупреждение, наложение административного штрафа, административное приостановление деятельности на определенный срок, дисквалификация. При рассмотрении дел и установлении мер административного наказания необходимо учитывать как смягчающие, так и отягчающие административную ответственность обстоятельства.

Важным с этой точки зрения выступает вопрос о разграничении ответственности за нарушение требований пожарной безопасности, которая может быть возложена как на физических лиц, так и на должностных лиц и юридических лиц.

В соответствии с положениями ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Статьей 2.10 КоАП РФ установлен порядок привлечения юридических лиц к административной ответственности за совершение правонарушений, предусмотренных статьями разд. II КоАП РФ. При этом в отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП РФ форму вины не устанавливает <4>.

--------------------------------

<4> Шеншин В.М. Установление формы вины юридического лица при привлечении к административной ответственности в рамках осуществления Росгвардией административно-юрисдикционной деятельности // Оборонно-промышленный комплекс: вопросы права. 2020. N 5. С. 76 - 84.

Любое законное обнаружение факта административного правонарушения позволяет должностному лицу составить протокол в отношении виновного физического или юридического лица. Однако факт отсутствия полномочий у должностного лица МЧС России по истребованию документов, удостоверяющих личность гражданина, совершившего административное правонарушение, усложняет процесс осуществления производства по делу об административном правонарушении.

На основе сложившейся правоприменительной практики и рассмотренных вопросов следует сделать вывод о том, что для деятельности должностных лиц МЧС России требуется принятие нормативного правового акта, наделяющего их полномочиями по истребованию документов, удостоверяющих личность гражданина, в случае обнаружения административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.4 КоАП РФ. Указывается, что данный акт позволит избежать случаев безнаказанности граждан, нарушивших закон, а также минимизирует сроки производства по делам об административных правонарушениях, и в частности по составлению протокола.

1. Пожары и пожарная безопасность в 2019 году: Статистический сборник / Под общей редакцией Д.М. Гордиенко. Москва: ВНИИПО, 2020. 80 с.

2. Шеншин В.М. Установление формы вины юридического лица при привлечении к административной ответственности в рамках осуществления Росгвардией административно-юрисдикционной деятельности / В.М. Шеншин // Оборонно-промышленный комплекс: вопросы права. 2020. N 5. С. 76 - 83.

1. Pozhary' i pozharnaya bezopasnost v 2019 godu: Statisticheskiy sbornik / Pod obschey redaktsiey D.M. Gordienko [Fires and Fire Safety in 2019: statistical digest / Under the general editorship of D.M. Gordienko]. Moskva: VNIIPO - Moscow: VN IIPO, 2020. 80 s.

2. Shenshin V.M. Ustanovlenie formy' viny' yuridicheskogo litsa pri privlechenii k administrativnoy otvetstvennosti v ramkakh osuschestvleniya Rosgvardiey administrativno-yurisdiktsionnoy deyatelnosti [The Establishment of the Form of Guilt of a Legal Entity in Bringing to Administrative Liability within the Framework of Performance of Administrative Jurisdiction Activities by the Federal National Guard Troops Service] / V.M. Shenshin // Oboronno-promy'shlenny'y kompleks: voprosy' prava - Military Industrial Complex: Issues of Law. 2020. N 5. S. 76 - 83.