Евдокимов Алексей Сергеевич, доцент кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии, кандидат юридических наук, доцент кафедры "Техносферная безопасность и транспортно-технологические машины" Саратовского государственного аграрного университета имени Н.И. Вавилова (Саратовский ГАУ).

В статье рассмотрены административно-правовые и организационные вопросы обеспечения пожарной безопасности объектов проживания людей. Несмотря на то что именно данная категория объектов является наиболее потенциально опасной, вопросы пожарной безопасности жилого сектора представляются фактически полностью неурегулированными в административно-правовом поле, не до конца изученными в теоретическом смысле. Отмечается, что пожарная безопасность жилого сектора, являющаяся функцией системы обеспечения пожарной безопасности, не выделена в отдельную категорию, не обозначена в качестве целей государственной политики в области пожарной безопасности, вопросы государственного пожарного надзора в рассматриваемой сфере не обладают признаками системности, в связи с чем административно-правовое регулирование риска возникновения пожаров в жилье фактически не осуществляется.

Ключевые слова: пожарная безопасность, жилой сектор, объект пожара, объект проживания, государственный пожарный надзор, обязательные требования, органы публичной власти.

Ensuring of Fire Security of the Residential Sector: Administrative Law and Organizational Problems, Fire Supervision Issues

A.S. Evdokimov

Evdokimov Aleksey S., Associate Professor of the Department of Administrative and Municipal Law of the Saratov State Law Academy, PhD (Law), Associate Professor of the Department of Technogenic Safety and Transport and Technological Machines of the Saratov State Agrarian University named after N.I. Vavilov (Saratov SAU).

The article deals with administrative, legal and organizational issues of ensuring fire safety of objects of people's residence. Despite the fact that this category of objects is the most potentially dangerous, the issues of fire safety of the residential sector seem to be virtually completely unsettled in the administrative and legal field, not fully studied in the theoretical sense. It is noted that the fire safety of the residential sector, which is a function of the fire safety system, is not allocated to a separate category, is not designated as the goals of the state policy in the field of fire safety, the issues of state fire supervision in this area do not have signs of consistency, and therefore the administrative and legal regulation of the risk of fires in housing is not actually carried out.

Key words: fire safety, the residential sector, the object of the fire, the accommodation, the state fire supervision, the regulatory requirements, public authorities.

Обеспечение пожарной безопасности - одна из важнейших функций Российского государства, в целях реализации которой создана система обеспечения пожарной безопасности <1>. Ее важность и значимость сложно переоценить. В работу по обеспечению пожарной безопасности вовлечены органы публичной власти всех уровней, организации, граждане. Эффективность функционирования любой системы безопасности характеризуется прежде всего способностью предотвращать опасности в той сфере, на которую она воздействует. Если говорить о системе обеспечения пожарной безопасности, безусловно, речь идет о количестве пожаров, ежегодно происходящих в России (см. табл. 1).

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ (ред. от 11.06.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2021) "О пожарной безопасности" // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649.

--------------------------------

<*> См.: Государственный доклад "О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2017 г.". М.: МЧС России; ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2018. С. 56; Государственный доклад "О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2018 г.". М.: МЧС России; ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2019. С. 57; Государственный доклад "О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2019 г.". М.: МЧС России; ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2020. С. 60.

<**> С 1 января 2019 г. в Российской Федерации изменился порядок учета пожаров в части, касающейся учета всех случаев загораний, которые до изменений не учитывались, в связи с чем количество пожаров в 2019 г. существенно увеличилось до 471 тыс. Большой долей являются пожары на открытых территориях (мусор, сухая растительность) - 295 тыс. (62,8% от общего числа пожаров). В таблице за 2019 г. представлены пожары, произошедшие только в зданиях и сооружениях.

Ежегодно в России возникает более 100 тысяч пожаров в зданиях и сооружениях, на которых, к сожалению, гибнет более 7,5 тысячи человек. Наибольшее количество пожаров ежегодно происходит на объектах проживания людей, в жилом секторе, удельный вес данных пожаров в общем количестве стабильно держится на уровне 70%. При этом доля погибших людей на пожарах в жилом секторе составляет более 90%.

Достаточно несложный анализ позволяет выделить пожары на объектах проживания людей в обособленную категорию, характеризующуюся высоким риском их возникновения и еще более высоким риском неблагоприятных последствий в виде гибели людей на данных пожарах.

Если рассмотреть иные объекты пожаров, то мы увидим, что, к примеру, пожары на объектах здравоохранения, образования составляют лишь небольшую их часть и в общем количестве пожаров на объектах занимают примерно 1% (см. табл. 2).

--------------------------------

<*> См.: Государственный доклад "О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2019 г.". М.: МЧС России; ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2020. С. 59 - 62.

На наш взгляд, места проживания людей в качестве основного объекта пожаров должны являться главным объектом внимания всей системы обеспечения пожарной безопасности. Вместе с тем административно-правовой анализ Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) показывает, что основной нормативный правовой акт, регулирующий деятельность в сфере обеспечения пожарной безопасности, не содержит каких-либо механизмов регулирования правоотношений в сфере обеспечения пожарной безопасности жилого сектора, кроме того, он в принципе не содержит такого понятия - "пожарная безопасность объектов проживания людей" (либо аналогичных по смыслу дефиниций, категорий).

Если обратиться к Основам государственной политики в области пожарной безопасности на период до 2030 г. <2>, являющимся основным документом стратегического планирования в рассматриваемой сфере, то также обнаруживается игнорирование данной проблематики. Отсутствуют какие-либо сведения о борьбе с пожарами в жилом секторе (за исключением статистических сведений) и в государственном докладе "О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", ежегодно готовящемся МЧС России <3>.

--------------------------------

<2> Указ Президента Российской Федерации от 1 января 2018 г. N 2 "Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области пожарной безопасности на период до 2030 г." // СЗ РФ. 2018. N 2. Ст. 411.

<3> См.: Государственный доклад "О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2019 г." М.: МЧС России; ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2020. 259 с.

Создается впечатление, что законодатель старается не обращать внимания на этот аспект пожарной безопасности. Это тем более странно, так как основная часть пожаров и погибших приходится на пожары в жилом секторе. На наш взгляд, любая проблема может быть решена только в том случае, если она обозначена и начата выработка инструментов и механизмов ее решения. В рассматриваемом случае проблема даже не обозначена, следовательно, отсутствуют и механизмы воздействия на нее.

Рассматривая практику правоприменения, можно сделать вывод о том, что органами МЧС России систематически проводятся профилактические рейды по жилому сектору в зависимости от времени года и опасностей, характерных для конкретного периода <4>. К примеру, в сухую жаркую погоду важно не разводить открытый огонь на земельных участках, при сильном морозе особое внимание стоит обращать на правила обращения с печным отоплением и нагревательными приборами и т.п. В ходе данных рейдов, как правило, проводятся инструктажи с жильцами, им выдаются памятки о соблюдении мер пожарной безопасности.

--------------------------------

<4> URL: https://64.mchs.gov.ru/deyatelnost/press-centr/novosti/4365050.

Однако целенаправленного воздействия на риск возникновения пожаров в жилом секторе не оказывается, системно данной проблематике не уделяется должного внимания. Одними рейдами, не умаляя их значимости, вряд ли можно предотвратить то количество пожаров, которое происходит в жилом секторе. Да и количества сотрудников, проводящих эти рейды, явно недостаточно для полного охвата населения. Как итог, проводимая работа не приносит видимых качественных результатов: количество пожаров и погибших в жилом секторе существенным образом не снижается и, к сожалению, традиционно остается на уровне 70 и 90% соответственно на протяжении многих десятков лет. Колебания происходят лишь в рамках статистической погрешности. О необходимости повышения качества системной работы по обеспечению пожарной безопасности жилого сектора свидетельствуют и данные статистики: отечественные средние значения рисков погибнуть при пожаре превышают среднемировые в 18 раз <5>. Проблемам обеспечения пожарной безопасности жилого сектора посвящено достаточно большое количество научных работ <6>, вместе с тем основная их часть не предлагает каких-либо действенных механизмов решения этой проблемы.

--------------------------------

<5> Костюченко Д.В. Модели и алгоритмы управления пожарными рисками на объектах жилого сектора городских поселений: автореф. дис. ... канд. техн. наук. М., 2016. 26 с.

<6> См. напр.: Новиков В.В., Цопов С.В. Проблемы обеспечения пожарной безопасности жилого сектора и пути их решения // Пожаровзрывобезопасность. 2013. Т. 22. N 8. С. 53 - 60; Сметанкина Г.И., Султанов М.Г. К вопросу о пожарной опасности жилых зданий и их противопожарной защите // Проблемы обеспечения безопасности при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. 2016. N 1 - 2. С. 330 - 332.

Не уделяется должного внимания вопросам предотвращения пожаров в жилом секторе и при осуществлении федерального государственного пожарного надзора. Анализ Положения о надзоре <7>, Административного регламента исполнения функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности <8> позволяет сделать вывод о том, что основной объем административно-правового регулирования приходится на надзор за объектами защиты (в основном это объекты с массовым пребыванием людей). Подкрепляется этот вывод и анализом Правил противопожарного режима в Российской Федерации (далее - ППР) <9>, фактически не содержащих требований к объектам проживания граждан (в основном требования распространяются на руководителя организации), а зачастую и прямо указывающих на то, что требования пожарной безопасности не применяются к объектам проживания людей (например п. 2, 6, 24, 27, 81 ППР). Раздел IV ППР "Здания для проживания людей" состоит всего из четырех пунктов, существенным образом не регулирующих объем требований к таким зданиям.

--------------------------------

<7> Постановление Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 г. N 290 "О федеральном государственном пожарном надзоре" // СЗ РФ. 2012. N 17. Ст. 1964.

<8> Приказ МЧС России от 30 ноября 2016 г. N 644 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности" // "ИС МЕГАНОРМ". (Документ утратил силу или отменен.)

<9> Постановление Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2020 г. N 1479 "Об утверждении Правил противопожарного режима в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2020. N 39. Ст. 6056.

Объективным препятствием на пути реализации осуществления надзорных мероприятий является конституционное право граждан на неприкосновенность жилища, закрепленное в ст. 25 Конституции Российской Федерации <10>. Однако существуют законодательно-установленные исключения, которые прежде всего связаны с вопросами устранения угроз безопасности. Считаем, что и в случае надзора за обеспечением пожарной безопасности объектов проживания людей необходима выработка механизма, позволяющего осуществлять проверки противопожарного состояния квартир, домов. Тема является дискуссионной, вместе с тем среди правоприменителей преобладает мнение, что безопасность в данной сфере может быть важнее права на неприкосновенность жилища <11>. Однако на практике проверки жилого сектора фактически не проводятся, а действующая система органов государственного пожарного надзора вряд ли сможет охватить проверками весь жилой сектор, даже если такое право будет предоставлено: количество инспекторов явно меньше фактической возможности проверки всех мест проживания граждан. Сложившаяся ситуация свидетельствует о необходимости разработки механизма осуществления пожарного надзора в данной сфере.

--------------------------------

<10> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // "ИС МЕГАНОРМ".

<11> URL: https://iz.ru/1087854/mariia-perevoshchikova/razriad-obstanovki-v-rossii-predlozhili-vvesti-proverki-provodki-v-kvartirakh.

Профилактическая работа инспекторов государственного пожарного надзора фактически осуществляется в рамках ведомственных надзорно-профилактических операций "Жилище" <12>, "Отопление" <13> и т.п., которые предусматривают проведение рейдов по жилому сектору, о которых говорилось выше, и распространение разнообразных материалов в средствах массовой информации. При этом программы профилактики, утверждаемые на федеральном уровне, мероприятий по профилактике нарушений требований пожарной безопасности в жилом секторе не содержат <14>.

--------------------------------

<12> URL: https://02.mchs.gov.ru/deyatelnost/press-centr/vse_novosti/1469772.

<13> URL: https://09.mchs.gov.ru/deyatelnost/press-centr/novosti/4012386.

<14> Распоряжение МЧС России от 14 декабря 2020 г. N 948 "Об утверждении Программы профилактики нарушений обязательных требований в области пожарной безопасности при осуществлении федерального государственного пожарного надзора на 2021 г." // "ИС МЕГАНОРМ".

Таким образом, федеральный государственный пожарный надзор также не обладает инструментарием по принципиальному воздействию на пожарную безопасность жилого сектора. Более того, являясь важнейшей частью системы обеспечения пожарной безопасности, пожарный надзор имеет целевую направленность по надзору за объектами, из данной работы объекты проживания граждан фактически исключены. На наш взгляд, пожарный надзор за объектами жилого сектора является самостоятельным видом надзора, который также не нашел своего отображения в административно-правовом поле законодательного регулирования и практической реализации.

Таким образом, являясь "основной проблемой" системы обеспечения пожарной безопасности, требующей системного решения, пожарная безопасность жилого сектора остается фактически не урегулированной правовыми нормами областью и, как следствие, нерешенной проблемой в организационном плане. В целях обеспечения должной правовой регламентации вопросов обеспечения пожарной безопасности объектов проживания людей необходимо внесение ряда важных системных изменений в нормативные правовые акты, а именно:

1. Закрепить дефиницию "пожарная безопасность жилого сектора" нормами Федерального закона N 69-ФЗ, определив ее обеспечение одной из функций системы обеспечения пожарной безопасности.

2. Включить данное направление деятельности в полномочия органов публичной власти, предусмотрев четкий механизм воздействия на риск возникновения данного вида пожаров.

3. Закрепить обеспечение пожарной безопасности жилого сектора в качестве основной цели и приоритетного направления государственной политики в области пожарной безопасности, предусмотрев перечень мероприятий по их реализации.

4. Выделить государственный пожарный надзор за объектами проживания людей в обособленный вид надзора с четким перечнем требований и механизмом надзора за их соблюдением.

Безусловно, реализация данных предложений потребует институционного пересмотра самих подходов в функционировании системы обеспечения пожарной безопасности, внесения изменений во множество нормативных правовых актов, однако без организации данной работы невозможно будет качественным образом влиять на риск возникновения пожаров и гибели людей в жилом секторе, а значит, невозможно и говорить о качественном уровне функционирования системы обеспечения пожарной безопасности, которая не может повлиять на возникновение пожаров в 70% случаев, что ставит под сомнение эффективность фактически всей работы по обеспечению пожарной безопасности.

1. Костюченко Д.В. Модели и алгоритмы управления пожарными рисками на объектах жилого сектора городских поселений: автореферат диссертации ... кандидата технических наук / Д.В. Костюченко. Москва, 2016. 26 с.

2. Новиков В.В. Проблемы обеспечения пожарной безопасности жилого сектора и пути их решения / В.В. Новиков, С.В. Цопов // Пожаровзрывобезопасность. 2013. Т. 22. N 8. С. 53 - 60.

3. Сметанкина Г.И. К вопросу о пожарной опасности жилых зданий и их противопожарной защите / Г.И. Сметанкина, М.Г. Султанов // Проблемы обеспечения безопасности при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. 2016. N 1 - 2. С. 330 - 332.