На сайте МЧС размещен обзор правоприменительной практики <1>, содержащий ответы на вопросы по надзорной деятельности. Рассмотрим наиболее актуальные для бюджетных учреждений.

--------------------------------

<1> "Обзор правоприменительной практики органов надзорной деятельности МЧС России. Ответы на наиболее актуальные вопросы организации и осуществления надзорной деятельности МЧС России", адрес в Сети 14.mchs.gov.ru/document/5365127.

Правомерно ли предписание об устранении нарушений требований противопожарной безопасности, выданное в результате проверки неэксплуатируемого объекта?

МЧС разъясняет, что неосуществление эксплуатации объектов защиты не освобождает собственника от соблюдения требований пожарной безопасности на этих объектах. В качестве примера рассмотрена ситуация, когда при плановой проверке законсервированного объекта были выявлены нарушения требований пожарной безопасности и составлено предписание об их устранении. Собственник обратился в суд, поскольку проверяемый объект не эксплуатировался, так как был приобретен в собственность недавно. Суд отклонил требование.

Проверенный объект был куплен и передан пользователю до начала плановой проверки. То есть на момент проверки заявитель фактически владел этим объектом. В актах проверки отражено, что организация в указанные периоды осуществляла деятельность, связанную с эксплуатацией объекта. Суду не были предъявлены убедительные доказательства консервации здания.

Однако рассмотрим другой пример из судебной практики, где аналогичная ситуация разрешилась в пользу собственника имущества, - Постановление ФАС ПО от 30.07.2014 по делу N А12-26929/2013. Административный орган выявил факт несоответствия пожарных шкафов, находящихся в неработающей столовой, требованиям пожарной безопасности. Суд нижестоящей инстанции счел недостаточными представленные заявителем доказательства того, что столовая не эксплуатируется и находится на консервации. Кроме того, по мнению суда, заявитель не привел нормы права, освобождающие его от соблюдения требований правил пожарной безопасности в здании, которое временно законсервировано и эксплуатация которого может быть в любое время возобновлена.

Примечание. Собственник должен издать приказ о прекращении эксплуатации объекта и закрыть на него доступ.

Судебная коллегия кассационной инстанции указала на ошибочность выводов по следующим основаниям. В силу п. 1 ч. 2 ст. 1 Пожарного техрегламента <2> его положения обязательны для исполнения, в том числе при эксплуатации объекта, то есть именно при фактическом использовании соответствующего имущества. В материалах же дела имелся приказ руководителя о прекращении деятельности столовой, выводе из штатного расписания данного структурного подразделения и переводе объекта на длительную консервацию. Здание было обесточено, закрыто на замок в целях исключения доступа людей и не использовалось в производственной деятельности в связи с упразднением структурного подразделения.

--------------------------------

<2> Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

Кроме того, в материалах дела не было доказательств невыполнения требований приказа о консервации здания. Таким образом, суд установил, что ответчик не использовал столовую в своей деятельности.

Правомерна ли выездная плановая проверка объекта защиты, собственник которого изменился при реорганизации?

По мнению МЧС, реорганизация не может служить препятствием для проведения плановой проверки, если адрес объекта защиты указан в плане проверок. В качестве примера МЧС приводит случай из судебной практики. Административный орган узнал, что объект, включенный в план, перешел к новому собственнику в результате реорганизации, и издал новое распоряжение о плановой проверке. В ходе мероприятия инспекторы выявили ряд нарушений требований пожарной безопасности на указанном объекте, выдали предписание об их устранении. Новый собственник обратился в суд, посчитав, что объект не был включен в план проверок объектов, принадлежащих именно ему.

Суды сочли действия инспекторов правильными. На основании п. 17 ч. 4 ст. 1 Закона N 294-ФЗ <3> особенности организации и проведения проверок в части, касающейся их вида, предмета, оснований, сроков и периодичности, могут устанавливаться другими федеральными законами, в том числе при осуществлении федерального государственного пожарного надзора. По смыслу данной нормы, если в федеральном законодательстве о пожарной безопасности есть специальные правила, регулирующие перечисленные вопросы, соответствующие общие положения Закона N 294-ФЗ при пожарном надзоре не применяются.

--------------------------------

<3> Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В силу ст. 6.1 Закона о пожарной безопасности <4> к отношениям, связанным с осуществлением государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных ст. 6.1. Из ее абз. 2 следует, что предметом проверки при осуществлении надзора является не соблюдение юридическим лицом обязательных требований, а соблюдение на объекте защиты требований пожарной безопасности.

--------------------------------

<4> Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".

Предмет проверки был указан - соблюдение на объекте защиты, используемом организацией в своей деятельности, требований пожарной безопасности. Согласно ст. 5 Пожарного техрегламента такие требования должны выполняться постоянно в ходе эксплуатации объектов защиты независимо от того, какие именно лица являются их собственниками или пользователями, и независимо от их смены.

В целях обеспечения постоянного планового контроля соблюдения указанных требований законодатель в ст. 6.1 Закона о пожарной безопасности предусмотрел, что в плане проверок дополнительно указываются наименование и место нахождения объекта защиты, в отношении которого планируется проведение мероприятий по контролю.

Суды пришли к выводу, что планирование проверок соблюдения требований пожарной безопасности осуществляется прежде всего в отношении объектов защиты, а не в отношении их собственников. Проверка конкретного объекта защиты была запланирована. План был размещен на сайте административного органа с указанием адреса. Кроме этого, у нового собственника объекта защиты был тот же самый учредитель, что и у предыдущего.

Могут ли проверки по пожарной безопасности и в области гражданской обороны проводиться одновременно?

МЧС разъясняет, что указанные проверки могут проводиться в отношении одного юридического лица как одновременно, так и в разные сроки с учетом оснований, предусмотренных ст. 9, 10 Закона N 294-ФЗ. Вместе с тем надзорными органами МЧС осуществляются плановые проверки одновременно с учетом соблюдения периодичности, установленной федеральным законодательством. Внеплановые проверки проводятся на основании установленных сроков в выданных предписаниях.

Может ли инспекция в результате проверки выполнения требований предписания привлечь учреждение к административной ответственности за нарушения, которые были выявлены ранее, но еще не устранены?

Неустранение выявленных нарушений в отведенный срок - это основание для привлечения к ответственности, напоминает МЧС и растолковывает ситуацию на примере Постановления Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.03.2015 N 20АП-7770/2014.

Проверка инспекцией по гражданской обороне исполнения учреждением предписания, выданного по результатам предыдущего контрольного мероприятия, показала, что недостатки не устранены, имеются новые нарушения. Учреждение получило еще одно предписание, было составлено постановление об административном правонарушении. Учреждение обратилось в суд с требованием отменить результаты проверки, поскольку нарушения, указанные в постановлении, уже были выявлены ранее и по ним уже было назначено наказание. Арбитражный суд требование удовлетворил, посчитав, что проверка прошла с нарушением положений Закона N 294-ФЗ, и к тому же истек срок привлечения к административной ответственности.

Арбитражный апелляционный суд отменил указанное решение.

Организации обязаны выполнять требования пожарной безопасности (ст. 37, 38 Закона о пожарной безопасности). Факт невыполнения этих требований подтвержден материалами дела и учреждением не оспаривался.

В силу ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если установлено, что оно имело возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но не приняло все зависящие от него меры по их соблюдению.

Учреждение не смогло доказать, что приняло все меры по предупреждению совершения правонарушения или что имелись объективные препятствия для выполнения требований пожарной безопасности. Ссылки на отсутствие финансирования на устранение выявленных нарушений суд отклонил, поскольку в период между двумя проверками учреждение не обращалось к учредителю за выделением дополнительных средств - не приняло все меры для предупреждения совершения правонарушения.

Применение положения о годичном сроке давности привлечения к административной ответственности (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ) также было признано ошибочным. В силу ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой наказание было назначено. То есть виновное лицо должно и получить наказание, и исполнить обязанность.

Если лицо длительное время продолжает не выполнять обязанности и это действие характеризуется непрерывным осуществлением противоправного деяния, такое нарушение считается длящимся <5>. Обязанность по обеспечению пожарной безопасности учреждение не исполнило, поэтому суд счел правонарушение длящимся.

--------------------------------

<5> В соответствии с правовой позицией Пленума ВАС, изложенной в п. 19 Постановления от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КоАП РФ".

Длящееся правонарушение начинается с момента совершения противоправного действия и прекращается вследствие устранения нарушения самим лицом или вмешательства уполномоченного госоргана. Длящееся правонарушение является юридически оконченным правонарушением.

Примечание. Если нарушение признано длящимся, то к нему не применяется срок давности.

Суд указал, что в рассматриваемом случае фактически имеет место единое противоправное деяние, однако юридически дальнейшее противоправное поведение учреждения необходимо расценивать как повторное, характеризующееся длительностью противоправного поведения, связанного с тем, что возложенная на лицо обязанность в течение определенного периода не исполняется. Тот факт, что соответствующие нарушения были выявлены по результатам предыдущей проверки, не свидетельствует о том, что учреждение не совершает указанные нарушения вновь <6>. В противном случае предыдущий факт выявления нарушений и вынесения предписания устранить их может повлечь невозможность в дальнейшем применения мер принуждения при непрекращающемся противоправном поведении. По сути, такое толкование позволило бы учреждению избежать наказания при продолжительном нарушении требований закона и не предпринимать попыток к их устранению.

--------------------------------

<6> Аналогичная правовая позиция изложена в Постановлении Президиума ВАС РФ от 27.10.2009 N 6417/09 по делу N А13-10162/2008.

Поэтому новый срок давности привлечения к административной ответственности за неустраненное правонарушение начинает течь с момента, когда закончился срок исполнения, указанный в предписании.

Судебная коллегия апелляционного суда не согласилась с указанием арбитражного суда на грубые нарушения Закона N 294-ФЗ, допущенные инспекцией при повторной проверке.

Предметом внеплановой проверки является в том числе выполнение предписаний органов надзора (ч. 1 ст. 10 Закона N 294-ФЗ). Основание для такой проверки - истечение срока исполнения юридическим лицом ранее выданного предписания (п. 1 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ). Отсюда следует: если цель внеплановой проверки - контроль исполнения предписания, то выявление иных нарушений свидетельствует о проведении новой проверки, которая должна иметь самостоятельные основания.

Административный орган внепланово проверил исполнение ранее выданного предписания и установил, что учреждение продолжает работать с указанными в предписании нарушениями требований пожарной безопасности. Таким образом, административный орган выявил в том числе отдельное правонарушение - нарушение требований пожарной безопасности, зафиксированное в акте проверки. Оно образует самостоятельный состав правонарушения.

Объектом правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 20.4 КоАП РФ, являются общественные отношения в сфере пожарной безопасности. Значит, независимо от оснований проведения проверки должностное лицо может возбудить дело, если обнаружит достаточно данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ). Нарушение учреждением правил пожарной безопасности, за которые предусмотрена административная ответственность, подтверждается материалами дела. Порядок привлечения к административной ответственности был соблюден - поэтому суд сделал вывод, что штраф учреждению по результатам повторной проверки был назначен правомерно.

Если проверка проходила по разным адресам одного и того же юрлица и выявлены разные нарушения требований пожарной безопасности, имеет ли право инспекция возбуждать сразу два дела и назначать наказания "по каждому адресу"?

МЧС предлагает рассмотреть этот вопрос на примере решения Верховного суда <7>, подтверждающего, что если нарушения выявлены в рамках одной проверки, являются результатом действия или бездействия одного юридического лица и рассмотрение дел, возбужденных по результатам проверки, подведомственно одному должностному лицу, то наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей более строгое административное взыскание.

--------------------------------

<7> Постановление ВС РФ от 25.01.2016 N 46-АД15-36.

Проверка требований пожарной безопасности прошла по двум адресам бюджетного учреждения (БУ). И там, и там выявились нарушения. Были возбуждены два дела и назначены два штрафа по разным статьям КоАП РФ, поскольку согласно ч. 1 ст. 4.4 КоАП РФ при совершении лицом двух и более правонарушений наказание назначается за каждое.

Верховный суд пересмотрел назначение санкций, указав, что при совершении лицом одного действия, содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями КоАП РФ и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, применяется только санкция, предусматривающая более строгое наказание (ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ) <8>.

--------------------------------

<8> Аналогичная правовая позиция изложена в п. 24 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ" (далее - Постановление ВС РФ N 5).

Нарушения требований пожарной безопасности были допущены одним юрлицом - бюджетным учреждением, выявлены в рамках одной проверки, а рассмотрение дел, возбужденных по результатам проверки, подведомственно одному должностному лицу. Суд указал, что в этом случае к учреждению должна быть применена одна более строгая мера. И не важно, что нарушения выявлены по разным адресам осуществления деятельности учреждения.