Муталиева Лэйла Сасыкбековна, заместитель начальника кафедры гражданского права Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России, кандидат юридических наук, доцент.

Меньшиков Андрей Владимирович, заведующий кафедрой гражданского права Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России, кандидат педагогических наук, доцент.

Илло Денис Анатольевич, доцент кафедры гражданского права Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России, кандидат юридических наук.

Обеспечение безопасности при возникновении чрезвычайных ситуаций является первостепенной задачей государства. С этой целью создана система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Эту систему образуют наряду с постоянными органами власти и органы координационные. В статье рассматривается компетенция координационных органов системы, выявляются особенности их функционирования в разных субъектах Российской Федерации.

Ключевые слова: координационные органы, органы власти, чрезвычайная ситуация, компетенция, безопасность.

The Competence of Commissions for Prevention and Liquidation of Emergencies and Fire Safety Support

L.S. Mutalieva, A.V. Menshikov, D.A. Illo

Mutalieva Leyla S., Deputy Head of the Department of Civil Law of the Saint Petersburg University of State Fire Service of EMERCOM of Russia, PhD (Law), Associate Professor.

Menshikov Andrey V., Head of the Department of Civil Law of the Saint Petersburg University of State Fire Service of EMERCOM of Russia, PhD (Pedagogy), Associate Professor.

Illo Denis A., Associate Professor of the Department of Civil Law of the Saint Petersburg University of State Fire Service of EMERCOM of Russia, PhD (Law).

Ensuring safety in case of emergency is a very important task of the state. For this purpose, a system for the prevention and liquidation of emergency situations has been created. This system includes coordinating authorities, permanent authorities and authorities for day-to-day management of the system. The article discusses the competence of the system's coordinating authorities, reveals the features of their functioning in different subjects of the Russian Federation.

Key words: coordinating authorities, emergency, competence, security.

В основу построения Российского государства положена идея разделения власти на три ветви. Наряду с представительной и судебной существует исполнительная ветвь власти, деятельность которой направлена на непосредственное управление государством, исполнение функций государства. Систему исполнительных органов определяет Президент Российской Федерации. В нашем государстве идет постоянный поиск оптимальных способов организации исполнительной власти. Создаются новые органы исполнительной власти, другие прекращают свое существование, происходит перераспределение функций в целях наиболее эффективного осуществления государственных функций. Одной из функций государства является обеспечение безопасности при возникновении чрезвычайных ситуаций. Под понятие чрезвычайной ситуации попадает не любое явление, а только то, которое обладает признаками, определенными в законе. К ним относятся наличие или возможность причинения вреда жизни и здоровью граждан, нарушения функционирования экосистем, следствием чего могут стать нарушения обычной жизни людей, а также экономический ущерб всем сферам, носящий значительный характер.

Исходя из этого понятие чрезвычайной ситуации, сконструированное нашим законодателем, относит к чрезвычайным ситуациям и ту обстановку, в которой эти негативные факторы проявились, и ту, в которой только существует гипотетическая возможность наступления этих негативных последствий.

В этих условиях законодательной неопределенности большая ответственность возлагается на лицо, которое принимает решение о признании какой-либо обстановки чрезвычайной. Статья 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ определяет принципы функционирования РСЧС - единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Постановления Правительства РФ N 794 и N 1007 предусматривают существование функциональных и территориальных подсистем РСЧС, а также определяют силы и средства, которые в нее входят. Координацию деятельности единой системы осуществляют комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности федерального, межрегионального, регионального, муниципального и объектового уровней. Их деятельность возглавляется соответствующим руководителем. Функции федеральной комиссии может взять на себя Правительство Российской Федерации. Соответственно, решение о введении на определенной территории режима чрезвычайной ситуации берет на себя соответствующий руководитель территориального образования, на котором произошла чрезвычайная ситуация.

Согласно Федеральному закону N 68-ФЗ, регулирующему основы функционирования РСЧС, существует три типа органов управления этой системой. Первую группу составляют координационные органы, вторая группа представлена постоянно действующими органами управления, а в третью группу входят органы повседневного управления системой. Координационными органами являются комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (далее - комиссии). На федеральном уровне это Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (далее - Правительственная комиссия). Полномочия комиссий определяются Постановлением Правительства РФ N 794. Указанное Постановление определяет перечень задач, решаемых комиссиями, при этом соответствующие органы власти могут расширить перечень задач, возлагаемых на них. Среди задач комиссий, возложенных на них Постановлением Правительства РФ, выделяется, во-первых, разработка предложений по совершенствованию государственной политики в сфере безопасности в чрезвычайных ситуациях, во-вторых, рассмотрение вопросов о привлечении к ликвидации чрезвычайных ситуаций сил гражданской обороны, а также вопросов оповещения населения и, в-третьих, координация и обеспечение согласованности органов власти в вопросах обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях. Компетенция комиссий должна определяться положениями о них либо решениями по их созданию.

Вопросы значения координации в сфере государственного управления были наиболее изучаемыми в советский период развития теории административного права. Анализ исследований природы координационных управленческих отношений приводит к выводу о наличии различных подходов к определению этого явления. В литературе выделяют вспомогательные органы, которые осуществляют содействие органам власти в принятии решений. К такого рода органам можно отнести совещательные или консультативные органы. По мнению Е.А. Кравцовой, координационные органы не наделяются властными полномочиями, они существуют для организации взаимодействия и улучшения деятельности постоянно действующих органов власти <1>.

--------------------------------

<1> Кравцова Е.А. Вспомогательные и консультативные органы, создаваемые при органах государственной власти субъектов Российской Федерации: сравнительно-правовой анализ // Вестник Уфимского юридического института МВД России. 2019. N 4 (86). С. 24 - 29.

Цели создания комиссий законом определены, но общая неурегулированность вопросов правового положения координационных органов в нашей стране налагает негативный отпечаток и на деятельность вышеуказанных комиссий. Так, неурегулированным является вопрос о юридической силе решений, принимаемых комиссиями и соответственно этому об обязательности этих решений для иных субъектов. В качестве примера можно рассмотреть Методические рекомендации по организации работы органов власти по отнесению чрезвычайной ситуации к федеральному уровню, которые утверждены протоколом Правительственной комиссии <2>. Данными Методическими рекомендациями устанавливается порядок действий должностных лиц, а также сроки для принятия решения о признании межрегиональными или федеральными масштабных чрезвычайных ситуаций. Исполнение или неисполнение данного порядка может повлечь возникновение конкретных прав и обязанностей, соответственно, данные Методические рекомендации устанавливают правила поведения, имеющие признаки нормы права. Но согласно теории административного права координационные органы только согласовывают деятельность органов власти в определенной сфере. По нашему мнению, все решения координационных органов, к которым относятся комиссии, должны приобретать силу только после их принятия в качестве нормативного правового акта органом власти, в чью компетенцию входит решение подобных вопросов. Существующей в настоящее время ситуации способствует многозначность понимания терминов, определяющих пределы компетенции органов власти. По мнению Е.С. Шугриной, эта ситуация характерна не только для координационных, но и для постоянно действующих органов власти <3>.

--------------------------------

<2> Методические рекомендации по организации работы федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для принятия Правительственной комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности решения об отнесении возникшей чрезвычайной ситуации к чрезвычайной ситуации федерального или межрегионального характера (утв. Протоколом заседания Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности от 10.03.2020 N 1) // "ИС МЕГАНОРМ".

<3> Шугрина Е.С. Должны ли гидротехнические сооружения находиться в составе муниципального имущества: подходы органов прокуратуры, судов общей юрисдикции и Конституционного Суда Российской Федерации // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2019. N 2. С. 3 - 8.

Невозможность для координационных органов принимать нормативные правовые акты, а также принимать управленческие решения или акты правоприменения послужила основанием для передачи полномочия по признанию обстановки в качестве чрезвычайной ситуации от комиссий единоличным органам власти. Согласно действующим нормативным правовым актам, решение о введении чрезвычайной ситуации на определенной территории принимает руководитель соответствующего публично-правового образования. Мнение членов комиссии носит рекомендательный характер. Тем не менее в сложных обстоятельствах руководители опираются на мнение членов комиссии. В случаях возникновения чрезвычайных ситуаций, причиняющих вред окружающей среде, необходимо участие в деятельности комиссии руководителей соответствующих специалистов в сфере обеспечения экологической безопасности. При этом анализ состава членов вышеуказанных комиссий в отдельных регионах свидетельствует об отсутствии в составе комиссий специалистов-экологов. Предложенная нами мера послужит реальным механизмом реализации экологического менеджмента - при принятии решения о введении режима чрезвычайной ситуации будет учтено мнение специалиста эколога. Мы согласны с авторами статьи, рассматривающими особенности экологического надзора в Российской Федерации, которые отмечают необходимость усиления полномочий специалистов в сфере обеспечения экологической безопасности <4>. Более того, считаем целесообразным осуществление в отношении всех членов таких комиссий обучения по программам обеспечения экологической безопасности. В настоящее время установлено требование о прохождении обучения членов комиссий не менее одного раза в пять лет, но требования к программе обучения также не сформулированы <5>.

--------------------------------

<4> The substance and content of environmental supervisory activities in the Russian Federation / V.V. Safronov, A.A. Babaeva, E.L. Farafontova [et al.] // IOP Conference Series: Earth and Environmental Science (Krasnoyarsk, 20 - 22 июня 2019 г.) / Krasnoyarsk Science and Technology City Hall of the Russian Union of Scientific and Engineering Associations. Krasnoyarsk: Institute of Physics and IOP Publishing Limited, 2019. P. 22020. DOI 10.1088/1755-1315/315/2/022020.

<5> Вайткус С.А. Пути повышения эффективности обучения председателей комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организаций при проведении практических занятий / С.А. Вайткус, А.А. Жук // Фундаментальные проблемы образования в области безопасности жизнедеятельности: материалы XXIV научно-практической конференции, Санкт-Петербург, 11 ноября 2020 г. Казань: Бук, 2020. С. 49 - 53.

Еще одной проблемой, существующей в деятельности комиссий, является некоторая неопределенность ее состава. Согласно Постановлению Правительства, полномочия комиссии определяются положением о ней. Наглядным примером может послужить Постановление Правительства Санкт-Петербурга, которым утверждено Положение "О Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Санкт-Петербурга". Согласно этому Положению, определен субъектный состав комиссии, при этом существует строгая привязка к должностям в отношении руководителей комиссии, в отношении же рядовых членов комиссии определены очень широкие рамки сферы деятельности указанных лиц - должностные лица территориальных органов федеральных органов власти и должностные лица исполнительных органов Санкт-Петербурга, а также представители организаций. Ни перечня органов власти, ни хотя бы сферы деятельности этих органов власти и организаций положением не установлено. На практике это приводит к размыванию требований к субъектному составу комиссий и, как следствие, снижению эффективности деятельности этого координационного органа.

Анализ Положения о комиссии в г. Хабаровске <6> показал, что положение возлагает на этот координационный орган реальные функции. Так, положением на комиссию возлагается функция контроля за осуществлением мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций. При этом Постановление Правительства РФ N 1013 возлагает надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на МЧС России. В современной науке административного права отсутствует четкое разделение между контрольной и надзорной функцией органов власти. Так, М.С. Кукурузников считает контроль и надзор понятиями эквивалентными с точки зрения лингвистики <7>. Напротив, другие авторы считают, что контрольные и надзорные функции преследуют различные цели. А.П. Мясников отмечает, что неопределенность, допускаемая законодателем в понятийном аппарате, в конечном итоге может привести к нарушению прав лиц, в отношении которых проводятся такие контрольные и надзорные мероприятия <8>. Несмотря на различные мнения по поводу их правовой природы, все исследователи сходятся в том, что и контрольные, и надзорные функции являются государственными функциями, которые отражают саму сущность властной деятельности государства. При этом возможность самостоятельно определять полномочия комиссий приводит к тому, что им придаются полномочия, которые порождают конкретные права и обязанности для иных лиц, выходящие далеко за рамки координации деятельности органов власти. Более того, возлагаемые на комиссии функции дублируют функции постоянно действующих органов власти, что приводит к необоснованному увеличению контролирующих органов, что негативно отражается на состоянии безопасности и экономической активности субъектов в соответствующем регионе.

--------------------------------

<6> URL: https://docs.cntd.ru/document/995121466?marker (дата обращения: 22.04.2022).

<7> Кукурузников М.С. К вопросу о понятиях "конституционный контроль" и "конституционный надзор" // Вестник Волгоградского института бизнеса. 2015. N 1 (30). С. 229 - 232.

<8> Мясников А.П. К вопросу о дальнейшем совершенствовании государственного контроля (надзора) и муниципального контроля // Криминалистика: актуальные вопросы теории и практики: сборник материалов Международной научно-практической конференции, Ростов-на-Дону, 7 июня 2019 г. / отв. ред. В.В. Осяк. Ростов-на-Дону: Ростовский юридический институт МВД России, 2019. С. 125 - 130.

Проведенное исследование приводит к выводу о том, что сейчас существует неразработанность правового положения координационных органов в науке административного права. В качестве неопределенных вопросов остаются вопросы компетенции координационных органов, юридической силы принимаемых ими решений. На практике сложности деятельности комиссий на всех уровнях вытекают из этих теоретических проблем. Сложности заключаются в неурегулированности состава этих комиссий, юридической силы решений, принимаемых комиссиями, а также юридической ответственности за решения этого коллегиального органа. Исходя из этого, считаем необходимым детальным образом урегулировать данные вопросы в Постановлении Правительства РФ N 794.

1. Вайткус С.А. Пути повышения эффективности обучения председателей комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организаций при проведении практических занятий / С.А. Вайткус, А.А. Жук // Фундаментальные проблемы образования в области безопасности жизнедеятельности: материалы XXIV научно-практической конференции (г. Санкт-Петербург, 11 ноября 2020 г.): сборник научных статей / ответственные редакторы: П.В. Станкевич, Э.М. Ребко. Казань: Бук, 2020. С. 49 - 53.

2. Кравцова Е.А. Вспомогательные и консультативные органы, создаваемые при органах государственной власти субъектов Российской Федерации: сравнительно-правовой анализ / Е.А. Кравцова // Вестник Уфимского юридического института МВД России. 2019. N 4 (86). С. 24 - 29.

3. Кукурузников М.С. К вопросу о понятиях "конституционный контроль" и "конституционный надзор" / М.С. Кукурузников // Вестник Волгоградского института бизнеса. 2015. N 1 (30). С. 229 - 232.

4. Мясников А.П. К вопросу о дальнейшем совершенствовании государственного контроля (надзора) и муниципального контроля / А.П. Мясников // Криминалистика: актуальные вопросы теории и практики: материалы Международной научно-практической конференции (г. Ростов-на-Дону, 7 июня 2019 г.): сборник научных статей / А.В. Варданян, О.В. Айвазова, Е.С. Стешич, Г.В. Бондарева; ответственный редактор В.В. Осяк. Ростов-на-Дону: Ростовский юридический институт МВД России, 2019. С. 125 - 130.

5. Шугрина Е.С. Должны ли гидротехнические сооружения находиться в составе муниципального имущества: подходы органов прокуратуры, судов общей юрисдикции и Конституционного Суда Российской Федерации / Е.С. Шугрина // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2019. N 2. С. 3 - 8.

1. Safronov V.V. The substance and content of environmental supervisory activities in the Russian Federation / V.V. Safronov, A.A. Babaeva, E.L. Farafontova [et al.] // IOP Conference Series: Earth and Environmental Science: Krasnoyarsk Science and Technology City Hall of the Russian Union of Scientific and Engineering Associations (Krasnoyarsk, 20 - 22 июня 2019 г.). Vol. 315. Krasnoyarsk: Institute of Physics and IOP Publishing Limited, 2019. P. 22020. DOI: 10.1088/17551315/315/2/022020.