Резолютивная часть постановления объявлена 07 ноября 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 ноября 2017 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Кузнецова Ю.А., судей Бояршиновой Е.В. и Малышевой И.А., при ведении протокола секретарем судебного заседания Садреевой С.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 03.08.2017 по делу N А07-2919/2017 (судья Чернышова С.Л.)

14.02.2017 муниципальное автономное дошкольное образовательное учреждение детский сад комбинированного вида N 35 "Сказка" городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан (далее по тексту - заявитель, детский сад "Сказка") обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании недействительным предписания N 114/1/1 от 14.11.2016, выданного Главным управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Башкортостан (далее - административный орган, Управление).

Управлением проведена внеплановая проверка выполнения ранее выданного предписания от 25.12.2015 об устранении нарушений пожарной безопасности, срок исполнения которого истек. По результатам проверки выдано новое предписание об устранении нарушений.

Выданное предписание является незаконным и неисполнимым:

- проверка проведена за пределами сроков установленных в распоряжении о ее проведении,

- в предписании указаны нарушения, для устранения которых необходимы внесения изменений в конструкцию здания. Детский сад "Сказка" является бюджетным учреждением и осуществляет свою деятельность в пределах лимитов бюджетных средств, нецелевое использование которых может повлечь привлечение руководителя к административной ответственности. Денежные средства для проведения капитального ремонта или реконструкции из бюджета не выделялись,

- предписание не содержит перечня допущенных нарушений, контролирующий орган ограничился ссылками на законодательство о пожарной безопасности, что не позволяет определить - в чем именно заключается нарушение, и какие действия заявитель должен совершить,

- здание детского сада было построено и введено в эксплуатацию в 1988 году, в тот момент требования, предъявляемые к высоте ступеней и другим конструктивным особенностям помещения соответствовали техническим нормам (т. 1 л.д. 20-23,79-81).

Управление возражало против заявленных требований, указывало на обстоятельства, установленные проверкой, неисполнение заявителем ранее выданного предписания об устранении нарушений (т. 1 л.д. 57-60).

Решением суда первой инстанции от 03.08.2017 требования удовлетворены, предписание признано недействительным, указано на его несоответствие требованиям закона и невозможность исполнения.

В акте проверки отсутствует время, дата и продолжительность проведения проверки, в предписании указано время проведения проверки с 27.11.2016 по 15-00 27.10.2016.

Не проведен анализ имеющихся документов, не выяснены обстоятельства, относящиеся к предмету проверки, что привело к выдаче предписания по неисследованным обстоятельствам. Управление ограничилось установлением факта неисполнения ранее выданного предписания.

Контролирующий орган не указал перечень действий, которые заявитель должен совершить для устранения требований пожарной безопасности, в связи с чем, предписание является неисполнимым (т. 2 л.д. 162-178).

05.09.2017 от Управления поступила апелляционная жалоба об отмене судебного решения, в котором судом нарушены нормы материального и процессуального права.

Не было рассмотрено заявление о неподведомственности спора арбитражному суду, не вынесено об этом определение, административный орган был лишен права его обжаловать. Заявитель является некоммерческой организацией, он создан для выполнения работ и оказания услуг в сфере образования, и его деятельность не связана с предпринимательством.

Неуказание конкретных действий в предписании не может быть основанием для признания его незаконным, поскольку эти действия определены в законодательстве о противопожарной безопасности.

Заявитель представил в судебное заседание документы, которые не представлялись в ходе проверки, а суд не проверил законность их получения.

Составления акта проверки за 30 минут не является нарушением, это обстоятельство не затрагивает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Не учтено, что предписание не выполнялось в течение 5 лет, и на сегодняшний день является неисполненным, необходимые мероприятия по обеспечению пожарной безопасности не проведены (т. 3 л.д. 3-7).

Заявитель в отзыве возражает против апелляционной жалобы, указывает на принятие мер по обеспечению пожарной безопасности - установлении технических средств системы оповещения, аварийного освещения, автоматической пожарной сигнализации, периодических проверках их технического состояния.

Вид деятельности "Образование дошкольное" включено в Общероссийский классификатор видов экономической деятельности" (далее ОКВЭД), и спор, связанный с ведением этой деятельности, подведомственен арбитражному суду.

Исходя из представленных уточнений проверка проведена 14.11.2016, в этот день проверка проводилась в 7 дошкольных образовательных учреждениях в различных частях города, акты проверок составлены с интервалом в 30 мин., что указывает на недостоверность указанных в документе сведений, неверно указано проверяемое учреждение.

Неверными являются ссылки на неисполнение предписаний, которые выдавались с 2011 года и были заявителем исполнены.

Представлены дополнительные документы - акты проверки работоспособности средств пожарной безопасности, копия журнала регистрации работ, служебные письма в отдел образования Администрации города Октябрьский о выделение денежных средств на оплату противопожарного оборудования, акты приемки технических средств.

По ч. 2 ст. 268 АПК РФ документы, представленные для обоснования возражений относительно апелляционной жалобы в соответствии со статьей 262 настоящего Кодекса, принимаются и рассматриваются арбитражным судом апелляционной инстанции по существу.

Стороны о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, их представители в судебное заседание не явились. В соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) - в пределах оснований указанных в апелляционной жалобе.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, установил следующее.

Муниципальное автономное дошкольное образовательное учреждение детский сад комбинированного вида N 35 "Сказка" городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан зарегистрировано в качестве юридического лица свидетельством от 18.04.2013 (т. 1 л.д. 34).

04.10.2016 Управлением издано распоряжение N 114 о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица с целью контроля за выполнением ранее выданного предписания N 114/1/1 от 25.12.2015, с которым 25.12.2015 ознакомлена заведующая Якимова М.Ю. (т. 1 л.д. 33- предписание). Сроки проведения проверки указаны с 17.10.2016 по 14.11.2016. В процессе проверки предусмотрено проведение визуального осмотра объекта надзора с целью его оценки требованиям пожарной безопасности; установление уровня знаний требований пожарной безопасности; истребование информации, документов, предоставление которых необходимо для достижения целей и задач проведения проверки (т. 1 л.д. 27-28).

14.11.2016 в присутствии заведующей Якимовой М.Ю. составлен акт проверки N 114, в котором указано о невыполнении ранее выданного предписания, перечислены установленные нарушения. В акте не указан срок проведения проверки (т. 1 л.д. 29-30).

По результатам плановой проверки 14.11.2016 Управлением выдано предписание N 114/1/1 об устранении нарушений правил пожарной безопасности, указано, что

1) объект защиты не имеет системы обеспечения пожарной безопасности, на объекте защиты отсутствуют документы о наличии системы предотвращения пожара, системы противопожарной защиты, комплекса организационно-технических мероприятий по обеспечению пожарной безопасности, исключающий возможность превышения значений допустимого пожарного риска, установленного Федеральным законом "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", направленных на предотвращение опасности причинения вреда третьим лицам в результате пожара,

2) при эксплуатации эвакуационных путей и выходов руководитель организации не обеспечивает соблюдение проектных решений и требований нормативных документов по пожарной безопасности. Эксплуатируемые ступени на уличных площадках используемых на путях эвакуации, не соответствуют требованиям п. 6.28 СНиП 21-01-97*... (т. 1 л.д. 31-32).

По утверждению общества здание детского сада построено в 1988 году в период действия иных технических нормативов, по которым требования к эвакуационным выходам и размерам ступенек соответствовали требованиям этим нормативов.

Административному органу предлагалось соотнести нормативы, действовавшие на дату здания в эксплуатацию и на дату проведения проверки по каждому нарушению. Если требования ужесточились, то обосновать применение новых нормативов к помещениям, построенным до их введения, для чего рассмотрение дела было отложено.

Управление указало, что Детским садом была представлена декларация пожарной безопасности о соответствии объекта требованиям Федерального закона N 123-ФЗ, в связи с этим предъявленные в предписании требования являются законными. Иные обоснования своей позиции представлены не были.

По утверждению подателя жалобы - Управления, не указание конкретных действий в предписании не является основанием для его отмены, данный спор не подведомственен арбитражному суду. Нарушений при проведении проверке и выдаче предписания не было допущено.

Суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности выданного предписания.

Суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, в частности: выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Полномочия органов МЧС определены в п. 4 абзаца 5 статьи 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ) и в подпункте 4 пункта 47 Административного регламента.

Согласно абзацам 3 и 4 пункта 25 Административного регламента исполнение государственной функции включает в себя, в числе прочего следующие административные процедуры: проведение проверок; оформление результатов проверок и принятие мер по их результатам, в соответствии с пунктом 26 - составлением и вручением органом государственного пожарного надзора акта проверки, выдачей предписаний об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара и о проведении мероприятий в отношении реализуемой продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов.

Указанные в предписании мероприятия обязательны для исполнения проверяемым лицом. Предписание должно содержать только законные требования, на юридическое лицо, индивидуального предпринимателя может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать, как наличие реальной возможности у лица устранить в указанный срок выявленное нарушение.

В п. 2 предписания указано, что при эксплуатации эвакуационных путей и выходов руководитель организации не обеспечивает соблюдение проектных решений и требований нормативных документов по пожарной безопасности. Эксплуатируемые ступени на уличных площадках используемых на путях эвакуации, не соответствуют требованиям п. 6.28 СНиП 21-01-97*.

Судом первой инстанции сделан правильный вывод, что предписание не содержит информации о мероприятиях, которые должны быть проведены в целях устранения выявленных нарушений, т.е. не указано, каким именно образом заявитель должен исполнить выданное ему предписание, какие действия ему надлежит совершить. Исходя из содержания предписания нарушения СНиП касаются конструктивных особенностей здания, что требует проведения реконструкции или капитального ремонта, который не может производить балансодержатель нежилого помещения. Управление не представило сведения о соответствии пожарным нормам и правила конструктивных особенностей здания на дату его сдачи в эксплуатацию.

Судом сделан верный вывод о невозможности исполнения предписания силами заявителя, а доводы подателя жалобы об отсутствии обязанности указывать в предписания совершение конкретных действий подлежат отклонению.

Несоответствие дат и наименований в акте проверки носят технический характер и не являются существенными при оценке законности предписания.

По ст. 27 АПК РФ арбитражным делам подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе, возникающие из административных отношений.

Верховный Суд Российской Федерации в пункте 33 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" применительно к обжалованию постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей разъяснил, что жалобы указанных лиц на постановление о привлечении к административной ответственности, исходя из положений, закрепленных в части 3 статьи 30.1 КоАП РФ и пункте 3 части 1 статьи 29 АПК РФ, подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции, если юридическое лицо или индивидуальный предприниматель привлечены к административной ответственности не в связи с осуществлением указанными лицами предпринимательской и иной экономической деятельности. Например, когда объективная сторона совершенного ими административного правонарушения выражается в действиях (бездействии), направленных на нарушение или невыполнение норм действующего законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда.

Данное разъяснение касается порядка обжалования постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности, а не проверки законности ненормативных актов государственных и иных органов, осуществляющих публичные полномочия, которая входит в полномочия арбитражного суда.

Суд первой инстанции не допустил процессуального нарушения, рассмотрев дело по существу.

При таких обстоятельствах основания для отмены судебного решения отсутствуют.

Не установлены нарушения, перечисленные в п. 4 ст. 270 АПК РФ: имеется составленный в установленном порядке протокол судебного заседания, участники дела о рассмотрении извещены, судебные документы оформлены в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 176, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 03.08.2017 по делу N А07-2919/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.