Резолютивная часть постановления объявлена 05 декабря 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 декабря 2017 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П.,

судей Кузнецова Ю.А., Малышевой И.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Гариповой А.Ж.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 25.09.2017 по делу N А47-6635/2017 (судья Мирошник А.С.).

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Оренбургская областная клиническая психиатрическая больница N 1" (далее - заявитель, ГБУЗ "ООКПБ N 1", учреждение) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Главному управлению министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Оренбургской области (далее - заинтересованное лицо, ГУ МЧС России по Оренбургской области, административный орган) о признании недействительным предписания N 154/1/1 от 17.03.2017 об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 25.09.2017 (резолютивная часть решения объявлена 18.09.2017) требования ГБУЗ "ООКПБ N 1" удовлетворены: предписание N 154/1/1 от 17.03.2017 признано недействительным.

ГУ МЧС России по Оренбургской области (далее также - податель жалобы) не согласилось с вынесенным решением и обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ГУ МЧС России по Оренбургской области указывает, что выявленные при проведении проверки нарушения требований пожарной безопасности создают прямую угрозу жизни и здоровью людей, находящихся в зданиях, в случае возникновения пожара, так как не позволят произвести быструю и безопасную эвакуацию людей из здания, а также будут создавать препятствия при эвакуации людей и способствовать развитию и распространению пожара и задымления.

Податель жалобы не согласен с выводом суда первой инстанции, что заинтересованным лицом не доказаны нарушения, указанные в п. 2, 3, 4, 5, 8 предписания. Указывает, что при проведении внеплановой проверки с целью контроля ранее выданного предписания у инспектора нет необходимости дополнительно проводить какие-либо замеры и измерения, если со стороны проверяемого объекта не представлены документы, подтверждающие проведение ремонтных работ, среди которых фигурируют работы, связанные с устранением фигурирующих в ранее выданном предписания.

Также административный орган не согласен с указанием суда первой инстанции на то, что СНиП 2.08.02-89* утратил силу, в связи с чем, обоснование им нарушений является не правомерным. Учитывая, что нарушение п. 1.96 СНиП 2.08.02-89* фигурировало в акте проверки N 25 от 26.06.2009, указанное нарушение является обоснованным и не противоречит требований действующего законодательства.

Отзыв в материалы дела представлен не был.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения указанной информации на официальном сайте в сети Интернет, в судебное заседание представители участвующих в деле лиц не явились. ГУ МЧС по Оренбургской области представил ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в его отсутствие.

В соответствии со статьями 123, 156, 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ГУ МЧС России по Оренбургской области издано распоряжение N 154 от 09.03.2017 о проведении внеплановой выездной проверки в отношении ГБУЗ "ООКПБ N 1", по адресу: г. Оренбург, ул. Цвиллинга, 5, с целью осуществления контроля за выполнением ранее выданного предписания по устранению нарушений в области гражданской обороны ГПН N 43/1/1 от 15.03.2016 (т. 1 л.д. 55-56).

Составлен акт проверки от 17.03.2017 (т. 1 л.д. 53-54), в котором зафиксированы следующие нарушения:

- отсутствует второй рассредоточенный эвакуационный выход со второго этажа здания (СНиП 21-01-97* п. 6.13*, п. 6.15*, п. 6.16);

- ширина лестничного марша в свету менее 1,20 м и ширина лестничной площадке менее ширины лестничного марша (СНиП 2.08.02-89* п. 1.96);

- ширина лестничных маршей (правого и левого крыла) в свету менее 1,35 м и ширина лестничных площадок менее ширины лестничных маршей (СНиП 21-01-97* п. 6.29, п. 6.31);

- ширина лестничных маршей (правого крыла) в свету менее 1,35 м (фактически 1,27 м) и ширина лестничных площадок менее ширины лестничных маршей (СНиП 21-01-97* п. 6.29, п. 6.31);

- высота эвакуационного выхода из лестничной клетки (правого и левого крыла) в свету менее 1,9 (СНиП 21-01-97* п. 6.16);

- ширина эвакуационных выходов из лестничной клетки (правого и левого крыла) на улице в свету менее 1,35 (СНиП 21-01-97* п. 6.16, п. 6, 29);

- выход из подвального этажа не обособлен об общей лестничной клетки глухой противопожарной перегородкой 1-го типа в правом крыле (СНиП 21-01-97* п. 6.9*);

- ширина лестничных маршей (правого крыла) в свету менее 1,35 и ширина лестничных площадок менее ширины лестничных маршей (СНиП 21-01-97* п. 6.29, п. 6.31).

В этот же день 17.03.2017 с целью устранения нарушений требований пожарной безопасности ГУ МЧС России по Оренбургской области выдано предписание N 154/1/1 со сроком устранения нарушений - до 17.03.2018. Данное предписание вручено представителю заявителя в тот же день, о чем свидетельствует подпись (т. 1 л.д. 51-52).

Не согласившись с предписанием N 154/1/1 от 17.03.2017, ГБУЗ "ООКПБ N 1" обратилось в арбитражный суд с заявлением, в котором просит признать данное предписание недействительным.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что предписание не соответствует требованиям действующего законодательства.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В силу пункта 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействия).

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

Законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ, Закон о пожарной безопасности), принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Федеральный закон N 69-ФЗ определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (далее - организации), а также между общественными объединениями, индивидуальными предпринимателями, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства. Обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства.

Статьей 38 Федерального закона N 69-ФЗ предусмотрено, что ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в том числе, собственники имущества; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности.

Таким образом, из приведенных норм права следует, что ответственность за нарушение правил пожарной безопасности возлагается на лицо, владеющее, пользующееся или распоряжающееся имуществом на законных основаниях.

Согласно части 2 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся федеральные законы о технических регламентах, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

Федеральный государственный пожарный надзор осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности (статья 6 Федерального закона N 69-ФЗ).

Пунктом 1 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290 (далее - Положение N 290), установлено, что федеральный государственный пожарный надзор осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы (далее - органы государственного пожарного надзора), являющимися государственными инспекторами по пожарному надзору.

Судом первой инстанции установлено, что учреждению вменяется в вину нарушение пунктов 6.9, 6.13*, 6.15*, 6.16, 6.29, 6.31 СНиП 21-01-97*.

СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений", принятых и введенных в действие постановлением Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 13 февраля 1997 года N 18-7 (далее - СНиП 21-01-97*) регулирует правоотношения в области пожарной безопасности и содержит противопожарные требования, подлежащие обязательному соблюдению; в тех случаях, когда предполагается возможность отступления от какого-либо требования, оно излагается с оговоркой "как правило" и с условиями, при которых допускаются отступления.

Данные нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий и других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации, а также пожарно-техническую классификацию зданий, их элементов и частей, помещений, строительных конструкций и материалов. Противопожарные нормы и требования системы нормативных документов в строительстве должны основываться на требованиях названных норм. Наряду с данными нормами должны соблюдаться противопожарные требования, изложенные в других нормативных документах, утвержденных в установленном порядке. Эти нормативные документы могут содержать дополнения, уточнения и изменения положений названных норм, учитывающие особенности функционального назначения и специфику пожарной защиты отдельных видов зданий, помещений и инженерных систем.

В пункте 1.7* СНиП 21-01-97* указано, что при изменении функционального назначения существующих зданий или отдельных помещений в них, а также при изменении объемно-планировочных и конструктивных решений должны применяться действующие нормативные документы в соответствии с новым назначением этих зданий или помещений. При этом необходимость приведения существующих зданий в соответствие с данными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", которые утратили силу с 01.10.2003.

В соответствии с пунктом 8.5 СНиП 10-01-94, действовавших на момент введения в действие СНиП 21-01-97*, на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях в силу приведенной нормы компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений.

По смыслу пункта 4.3 названных строительных норм и правил в процессе эксплуатации следует обеспечить содержание здания и работоспособность средств его противопожарной защиты в соответствии с требованиями проектной и технической документации на них; обеспечить выполнение правил пожарной безопасности, утвержденных в установленном порядке; не допускать изменений конструктивных, объемно-планировочных и инженерно-технических решений без проекта, разработанного в соответствии с действующими нормами и утвержденного в установленном порядке.

Таким образом, изначально при введении в действие СНиП 21-01-97* распространение их действия на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения не предусматривалось, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей. И даже в этом случае соответствующие требования СНиП 21-01-97* по смыслу пункта 4.3 данных правил и пункта 8.5 СНиП 10-01-94 подлежали применению лишь в ходе проведения реконструкции или ремонта здания.

Таким образом, системный анализ приведенных выше положений СНиП 21-01-97* и действовавших на момент введения их в действие СНиП 10-01-94 позволяет сделать вывод о том, что в отношении введенных в эксплуатацию до введения в действие указанных строительных норм и правил объектов капитального строительства данные правила подлежат применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта.

Содержащиеся в СНиП 21-01-97* требования пожарной безопасности, относящиеся не к противопожарному режиму эксплуатации здания (сооружения), а к его конструктивным, объемно-планировочным и инженерно-техническим характеристикам, соблюдение которых применительно к конкретному эксплуатируемому зданию (сооружению) потребует их изменения, подлежат соблюдению только в случае реконструкции или капитального ремонта данного здания (сооружения), а не в процессе его текущей эксплуатации.

Таким образом, учреждение, использующее здание, построенное до введения в действие СНиП 21-01-97*, не обязано вплоть до проведения реконструкции или капитального ремонта данного здания соблюдать требования СНиП 21-01-97*.

Согласно техническим паспортам учреждение эксплуатирует здания, построенные в 1909, 1952, 1972 и 1975 годах (т. 1, л.д. 24-36).

Проанализировав вышеизложенное, суд первой инстанции пришел к правильному заключению о том, что ссылки административного органа на нарушение Учреждением пунктов 6.9, 6.13*, 6.15*, 6.16, 6.29, 6.31 СНиП 21-01-97* являются необоснованными.

Также Учреждению вменяется нарушение пункта 1.96 СНиП 2.08.02-89* "Общественные здания и сооружения".

Вместе с тем, суд первой инстанции, обоснованно указал, что указанные Строительные нормы и правила утратили силу с 1 января 2010 года в связи с изданием Приказа Минрегиона РФ от 01.09.2009 N 390, утвердившего новую редакцию документы с изменением его номер на СНиП 31-06-2009. В свою очередь, СНиП 31-06-2009 утратил силу с 1 января 2013 года в связи с изданием Приказа Минрегиона России от 29.12.2011 N 635/10, которым утвержден Свод правил СП 118.13330.2012.

Кроме того, особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определенных действий.

Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

Поскольку обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения.

Предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию исполнимости, то есть содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которого возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Несоблюдение требования об исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

Судом первой инстанции сделан правильный вывод, что предписание не содержит информации о мероприятиях, которые должны быть проведены в целях устранения выявленных нарушений, то есть не указано, каким именно образом заявитель должен исполнить выданное ему предписание, какие действия ему надлежит совершить. Исходя из содержания предписания нарушения СНиП касаются конструктивных особенностей здания, что требует проведения реконструкции или капитального ремонта, который не может производить балансодержатель нежилого помещения. Управление не представило сведения о соответствии пожарным нормам и правила конструктивных особенностей здания на дату его сдачи в эксплуатацию.

Судом сделан верный вывод о невозможности исполнения предписания силами заявителя, а ссылка подателя жалобы на ограниченные возможности по указанию конкретных способов устранения нарушений и выполнения пунктов предписаний подлежит отклонению.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не нашли своего подтверждения в суде апелляционной инстанции, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанций при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи, с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены судебного акта.

Из указанного выше следует, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для полного, всестороннего и своевременного рассмотрения настоящего дела, правильно установлены подлежащие применению нормы материального права, нарушение либо неправильное применение норм материального права не допущено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции не подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 25.09.2017 по делу N А47-6635/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.