Резолютивная часть постановления объявлена 27 августа 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 августа 2018 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Скобелкина А.П., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Разиновой О.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения "Детский сад общеразвивающего вида с приоритетным осуществлением деятельности по физическому развитию детей N 195" на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 17.05.2018 по делу N А47-15537/2017 (судья Федорова С.Г.).

Муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение Детский сад общеразвивающего вида с приоритетным осуществлением деятельности по физическому развитию детей N 195" (далее - МБДОАУ N 195, учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствии стихийных бедствий по Оренбургской области (далее - ГУ МЧС РФ по Оренбургской области, управление) о признании недействительным предписания от 28.11.2017 N 529/1/1 об устранении нарушений требований пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 17.05.2018 (резолютивная часть решения объявлена 24.04.2018) в удовлетворении требований отказано. С МБДОАУ N 195 в доход федерального бюджета взыскана государственная пошлина в размере 3000 руб.

Не согласившись с принятым решением, МБДОАУ N 195 обратилось в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить.

В обоснование апелляционной жалобы учреждение ссылается на нарушение судом норм материального и процессуального права. Указывает на то, что используемое им здание было построено в 1988 году в соответствии с действующими на тот момент нормативными документами, реконструкция и капитальный ремонт не проводились, поэтому Санитарные нормы и правила Российской Федерации "Пожарная безопасность зданий и сооружений" СНиП 21-01-97*, введенные в действие Постановлением Минстроя России от 13.02.1997 N 18-7 (далее - СНиП 21-01-97*), к нему не применимы. Также считает, что суд неправомерно применяет Строительные нормы и правила "Противопожарные нормы" СНиП 2.01.02.85, утвержденные Постановлением Госстроя СССР от 17.12.1985 N 232 (далее - СНиП 2.01.02.85), так как проверка на соответствие этим нормам не входила в предмет требований заявителя. По мнению подателя жалобы, в силу части 4 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ) к существующим зданиям новые требования не применяются. Полагает не доказанным, что здание возведено с нарушением требований. Также считает, что учреждение не правомочно осуществлять устранение выявленных нарушений, так как доказательств угрозы обрушения здания не представлено. По мнению подателя жалобы, судом не дана оценка технической возможности реализации оспариваемого предписания. Обращает внимание на то обстоятельство, что учреждение является бюджетной организацией, расходы которой осуществляются из бюджетных средств в пределах доведенных учредителем лимитов.

Представители сторон, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. Управлением заявлено ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия его представителя. Апелляционная жалоба рассмотрена без участия представителей сторон по имеющимся документам.

В представленном в материалы дела отзыве на апелляционную жалобу управление против удовлетворения апелляционной жалобы возражает, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, полагает решение суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, МБДОАУ N 195 зарегистрировано в качестве юридического лица 05.03.2012, имеет основной государственный регистрационный номер 1025601027980 и осуществляет дошкольную образовательную деятельность в помещениях здания N 49а по пр. Гагарина в г. Оренбурге.

На основании распоряжения заместителя начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Оренбургу и Оренбургскому району N 529 от 06.11.2017, с целью выполнения ежегодного плана проведения плановых проверок за соблюдением требований пожарной безопасности в период с 13.11.2017 по 28.11.2017 должностным лицом управления проведена плановая выездная проверка объекта заявителя, результаты которой отражены в Акте проверки от 28.11.2017 N 529.

Актом проверки зафиксирован факт нарушения учреждением требований пожарной безопасности, установленных пунктами 6.12, 6.27 СНиП 21-01-97* и пунктами 5.2.12, 5.1., 4.2.5 СП 1.13130.2009 "Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы", утвержденного Приказом МЧС России от 25.03.2009 N 171 (далее - СП 1.13130.2009):

- помещение класса Ф1.1, предназначенные для одновременного пребывания более 10 чел., имеют менее двух эвакуационных выходов (имеют один эвакуационный выход из групповых ячеек);

- ширина эвакуационных выходов из помещений класса Ф1.1 при числе эвакуирующихся более 15 человек составляет менее 1,2 метра;

- ширина эвакуационных выходов со второго этажа выполнена менее 0,8 метров (фактически 0,5 метра).

По итогам проверки учреждению выдано предписание от 28.11.2017 N 529/1/1, в соответствии с которым предписано в срок до 01.10.2018 устранить указанные нарушения.

Полагая предписание не соответствующим закону, учреждение обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Спор рассмотрен судом первой инстанции по правилам, установленным главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Рассмотрев требования заявителя по существу, суд первой инстанции пришел к выводу о законности предписания управления.

Оценив материалы дела применительно к доводам заявителя, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными действий и решений органов, осуществляющих публичные полномочия, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

Полномочия управления по проведению проверок соблюдения требований пожарной безопасности, а также по выдаче предписаний в случае выявления нарушений требований пожарной безопасности при осуществлении функций по федеральному государственному пожарному надзору установлены статьями 1, 6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" и Административным регламентом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности, утвержденным приказом МЧС России от 01.10.2007 N 517.

На основании части 1 статьи 8 Федерального закона N 69-ФЗ от 21.12.1994 "О пожарной безопасности" ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут: собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; а также должностные лица в пределах их компетенции.

Содержащиеся в предписании требования предъявлены к заявителю в связи с наличием у него во владении здания по адресу: Оренбургская область, г. Оренбург, пр. Гагарина, д. 49а.

С учетом этих обстоятельств, суд апелляционной инстанции полагает предписание вынесенным Управлением в пределах предоставленных ему полномочий и адресованным надлежащему субъекту.

Оценивая законность предписания, суд апелляционной инстанции руководствуется следующим.

Из материалов дела следует, что основанием для выдачи оспоренного предписания послужил вывод управления о нарушении действиями заявителя требований пунктов 6.12, 6.27 СНиП 21-01-97* и пунктов 5.2.12, 5.1.1, 4.2.5 СП 1.13130.2009 ввиду отсутствия второго эвакуационного выхода из помещения, предназначенного для одновременного пребывания более 10 человек, а также ввиду недостаточной ширины эвакуационных выходов из помещений класса Ф1.1 и со второго этажа.

В силу пункта 1 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 (далее - ППР) эти Правила содержат требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов в целях обеспечения пожарной безопасности.

Наряду с указанными Правилами следует также руководствоваться иными нормативными документами по пожарной безопасности и нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, утвержденными в установленном порядке.

В соответствии с пунктом 33 ППР, при эксплуатации эвакуационных путей и выходов руководитель организации обеспечивает соблюдение проектных решений и требований нормативных документов по пожарной безопасности (в том числе по освещенности, количеству, размерам и объемно-планировочным решениям эвакуационных путей и выходов, а также по наличию на путях эвакуации знаков пожарной безопасности) в соответствии с требованиями статьи 84 Закона N 123-ФЗ).

В соответствии с пунктом 6.12* СНиП 21-01-97* помещения класса Ф1.1, предназначенные для одновременного пребывания более 10 человек должны иметь не менее двух эвакуационных выходов.

Положениями пункта 6.13* СНиП 21-01-97* предусмотрено, что этажи зданий детских дошкольных учреждений (здания класса Ф1.1) должны иметь не менее двух эвакуационных выходов. Не менее двух эвакуационных выходов должны иметь подвальные и цокольные этажи при площади более 300м2 или предназначенные для одновременного пребывания более 15 человек.

Положениями пункта 6.16* СНиП 21-01-97* предусмотрено, что высота эвакуационных выходов в свету должна быть не менее 1,9 м, ширина не менее: 1,2м - из помещений класса Ф1.1 при числе эвакуирующихся более 15 чел., из помещений и зданий других классов функциональной пожарной опасности, за исключением класса Ф1.3, - более 50 чел.; 0,8м - во всех остальных случаях. Во всех случаях ширина эвакуационного выхода должна быть такой, чтобы с учетом геометрии эвакуационного пути через проем или дверь можно было беспрепятственно пронести носилки с лежащим на них человеком.

СП 1.13130.2009 разработан и утвержден в соответствии со статьей 89 Закона N 123-ФЗ (пункт 1.1 СП 1.13130.2009) в 2009 году.

Пунктами 4.2.5, 5.1.1 и 5.2.12 указанного Свода правил установлено, что ширина выходов из лестничных клеток наружу, а также выходов из лестничных клеток в вестибюль должна быть не менее требуемой или ширины марша лестницы, за исключением специально оговоренных случаев. Во всех случаях ширина эвакуационного выхода должна быть такой, чтобы с учетом геометрии эвакуационного пути через проем или дверь можно было беспрепятственно пронести носилки с лежащим на них человеком. Ширина горизонтальных участков путей эвакуации и пандусов в свету должна быть не менее 1,2м - для общих коридоров, по которым могут эвакуироваться из помещений более 15 чел. Не менее двух эвакуационных выходов должны иметь помещения, предназначенные для одновременного пребывания более 10 чел.

В силу пункта 1.1 СНиП 21-01-97* эти нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации. Следовательно, пожени СНиП 21-01-97* подлежат применению как в процессе проектирования и строительства объекта, так и в ходе его эксплуатации.

Согласно пункту 1.7 СНиП 21-01-97*, необходимость приведения существующих зданий в соответствие с данными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", которые утратили силу с 1 октября 2003 года.

В соответствии с пунктом 8.5 СНиП 10-01-94, действовавших на момент введения в действие СНиП 21-01-97*, на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях в силу приведенной нормы компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений.

При введении в действие СНиП 21-01-97* распространение их действия на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения не предусматривалось, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей. При этом соответствующие требования СНиП 21-01-97*, по смыслу пункта 4.3 данных Правил и пункта 8.5 СНиП 10-01-94, подлежали применению лишь в ходе проведения реконструкции или ремонта здания.

Частью 4 статьи 4 Закона N 123-ФЗ предусмотрено, что в случае, если положениями этого Федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 настоящего Федерального закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования настоящего Федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.

Системный анализ приведенных выше норм позволяет сделать вывод о том, что в отношении зданий, введенных в эксплуатацию до введения в действие СНиП 21-01-97* и СП 1.13130.2009, положения этих нормативных правовых актов подлежат применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта. Содержащиеся в них требования пожарной безопасности, относящиеся не к противопожарному режиму эксплуатации здания (сооружения), а к его конструктивным, объемно-планировочным и инженерно-техническим характеристикам, соблюдение которых применительно к конкретному эксплуатируемому зданию (сооружению) потребует их изменения, подлежат соблюдению только в случае реконструкции или капитального ремонта данного здания (сооружения) а не в процессе его текущей эксплуатации. Аналогичная позиция изложена в Постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 20.05.2016 N 31-АД16-5.

Нарушения, правил пожарной безопасности, невыполнение которых вменено в вину МБДОАУ N 195, связаны с конструктивным изменением здания.

Между тем, вопросы о дате постройки здания заявителя, а также о проведении его реконструкции и капитального ремонта в ходе проверки управлением не исследовались, соответствующая документация не истребовалась, выводы в акте проверки не отражены.

В то же время, из пояснений учреждения, не оспоренных управлением, следует, что рассматриваемое здание детского сада введено в эксплуатацию в 1988 году, его реконструкция и капитальный ремонт не проводились. Доказательств, опровергающих эти обстоятельства, управлением в материалы дела не представлено.

Таким образом, учреждение, использующее здание, построенное до введения в действие СНиП 21-01-97* и СП 1.13130.2009, не обязано вплоть до проведения реконструкции или капитального ремонта данного здания соблюдать требования этих нормативных актов, касающиеся конструктивных, объемно-планировочных и инженерно-технических характеристик здания, на что обоснованно указывает заявитель.

Выявленные управлением нарушения касаются количества и ширины эвакуационных выходов. Вместе с тем, доказательств наличия в данном случае угрозы жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара в результате несоответствия проверяемого объекта положениям действующего законодательства не представлено. Приведенный в решении суда первой инстанции вывод о том, что сам по себе факт выявленных нарушений несет потенциальную угрозу жизни и здоровью людей (в связи с чем, по мнению суда, подлежат применению нормативы, принятые после введения объекта в эксплуатацию), следует признать необоснованным.

При этом, суд апелляционной инстанции отмечает, что при вводе рассматриваемого здания в эксплуатацию уполномоченными органами осуществлялась его проверка в том числе на предмет соблюдения действовавших на тот момент противопожарных требований, а потому сам по себе факт ввода здания в эксплуатацию (в отсутствие доказательств допущенных при этом нарушений) свидетельствует о соответствии здания таким требованиям.

В этой связи суд апелляционной инстанции полагает несостоятельной ссылку суда первой инстанции на действовавший до введения в действие СНиП 21-01-97* и СП 1.13130.2009 нормативный акт - СНиП 2.01.02.85, которым, по мнению суда, устанавливались такие же противопожарные требования.

Проверка помещений заявителя на соответствие требованиям СНиП 2.01.02.85 управлением не проводилась, соответствующие выводы в акте проверки и оспоренном предписании отсутствуют.

Кроме того, пунктом 4.6 СНиП 2.01.02.85 предусматривалась необходимая ширина путей эвакуации в свету - не менее 1м, а дверей - не менее 0,8м, тогда как оспоренным предписанием на учреждение возложена обязанность обеспечить ширину эвакуационных выходов из помещений класса Ф1.1 при числе эвакуирующихся более 15 человек - не менее 1,2 метра и ширину эвакуационных выходов со второго этажа не менее 0,8 метров. То есть, указанные требования предписания не соответствуют положениям действовавшего на момент ввода здания в эксплуатацию СНиП 2.01.02.85.

Таким образом, оспоренное предписание следует признать выданным в отсутствие законных оснований.

Поскольку оспоренным предписанием на заявителя необоснованно возложена обязанность по совершению экономически затратных действий, следует признать также подтвержденным нарушение этим предписанием прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене в соответствии с пунктом 4 части 1, пунктом 3 части 2 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, требования заявителя подлежат удовлетворению в полном объеме.

Принимая во внимание результаты рассмотрения дела по существу и апелляционной жалобы, в соответствии с частью 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с управления в пользу заявителя подлежит взысканию в возмещение расходов по уплате государственной пошлины 1500 рублей - за подачу апелляционной жалобы (платежное поручение от 18.06.2018 N 0126773).

На основании изложенного, руководствуясь статьями 110, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 17.05.2018 по делу N А47-15537/2017 отменить, апелляционную жалобу Муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения "Детский сад общеразвивающего вида с приоритетным осуществлением деятельности по физическому развитию детей N 195" удовлетворить.

Требования заявителя удовлетворить.

Признать недействительным вынесенное Главным управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствии стихийных бедствий по Оренбургской области предписание от 28.11.2017 N 529/1/1.

Взыскать с Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствии стихийных бедствий по Оренбургской области в пользу Муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение Детский сад общеразвивающего вида с приоритетным осуществлением деятельности по физическому развитию детей N 195" (ОГРН 1025601027980) в возмещение расходов по уплате государственной пошлины 1500 рублей.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.