Резолютивная часть постановления объявлена 30 сентября 2020 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 октября 2020 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.А.,

судей Арямова А.А., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Козельской Е.М., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 16.07.2020 по делу N А76-37388/2019.

В судебном заседании приняли участие представители:

Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области - Лукьянова Е.В. (удостоверение, доверенность N 41 от 14.05.2020, диплом);

Прокуратуры Челябинской области - Дроженко И.Н. (удостоверение прокурора).

Муниципальное казенное учреждение социального обслуживания "Социальный приют для детей и подростков" города Троицка Челябинской области (далее - заявитель, МКУ "Приют") обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, ГУ МЧС России по Челябинской области) об отмене предписания от 26.04.2019 N 86/1/1 в части пункта 13 и продлении срока его исполнения в части пунктов 2 - 9 (с учетом уточнения заявления, принятого судом первой инстанции в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Определениями суда первой инстанции от 12.11.2019 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация города Троицка (далее - третье лицо, Администрация).

На основании статьи 52 АПК РФ определением суда от 20.03.2020 к участию в процессе допущен прокурор Челябинской области (далее - Прокуратура).

Решением суда первой инстанции от 16.07.2020 требования заявителя удовлетворены.

Не согласившись с вынесенным решением суда, ГУ МЧС по Челябинской области обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просило решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении требований отказать.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ссылается на то, что судом первой инстанции неправомерно применены положения пункта 8.3. СП 4.13130.2013, а также не применена норма права, подлежащая применению - пункт 75 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного приказом МЧС России от 30.11.2016 N 644.

До начала судебного заседания Прокурор Челябинской области представил в арбитражный апелляционный суд письменные пояснения, в котором соглашается с доводами апелляционной жалобы, ссылаясь на незаконность и необоснованность решения суда.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте слушания дела на интернет-сайте суда; в судебное заседание представитель заявителя и третьего лица не явились.

С учетом мнения лиц участвующих в деле, в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие иных лиц участвующих в деле.

В судебном заседании лица, участвующие в деле, поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве на нее.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ГУ МЧС по Челябинской области издано распоряжение от 04.03.2019 N 86 о проведении плановой выездной проверки в отношении объектов защиты МКУ "Приют" - территории, зданий и помещений, расположенных по адресу: Челябинская область, г. Троицк, ул. Октябрьская, 150 с целью исполнения ежегодного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2019 год (т. 1 л.д. 97-98).

Срок проведения проверки - 20 рабочих дней.

Период проверки - с 01.04.2019 по 26.04.2019.

Правовые основания проведения проверки: часть 3 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ).

В соответствии с требованием части 12 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ заявитель уведомлен о начале проведения плановой проверки 21.03.2019, о чем свидетельствует соответствующая отметка (т. 1 л.д. 98-оборот).

По итогам проведения данной проверки ГУ МЧС России по Челябинской области составлен акт проверки от 26.04.2019 N 86 (т. 1 л.д. 99-100) и вручен заявителю, о чем имеется соответствующая отметка (т. 1 л.д. 100).

Порядок организации и проведения плановой выездной проверки в отношении юридического лица регламентирован Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

В ходе проведения настоящей проверки выявлены нарушения требований и мероприятий в области гражданской обороны, установленные законодательством Российской Федерации, в связи с чем, 26.04.2019 вынесено оспариваемое предписание N 86/1/1 (т. 1 л.д. 8).

Не согласившись с вынесенным ГУ МЧС России по Челябинской области предписанием от 26.04.2019 N 86/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности части, полагая, что последнее нарушает права и законные интересы заявителя в экономической сфере, с пропуском срока, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ, МКУ "Приют" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что требование пункта 13 предписания от 26.04.2019 N 86/1/1 является неисполнимым, предписания ГУ МЧС России по Челябинской области по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности от 26.04.2019 N 86/1/1 в части сроков исполнения пунктов 2 - 9 не соответствуют действующему законодательству и нарушают права и законные интересы МКУ "Приют" при осуществлении им своей Уставной деятельности.

Исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела, действующему законодательству.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) под пожарной безопасностью понимается состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров, а под требованиями пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом, в свою очередь под государственным пожарным надзором понимается осуществляемая в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, деятельность по проверке соблюдения организациями и гражданами требований пожарной безопасности и принятие мер по результатам проверки.

Согласно статье 6 Закона N 69-ФЗ должностные лица органов пожарного надзора при осуществлении надзорной деятельности вправе беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного пожарного надзора о назначении проверки посещать объекты защиты, территории, земельные участки и проводить их обследование, а также проводить исследования, испытания, экспертизы, расследования и другие мероприятия по контролю.

На основании абзаца 2 пункта 1 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290 (далее - положение), органы государственного пожарного надзора осуществляют деятельность, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, посредством организации и проведения в установленном порядке проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, а также на систематическое наблюдение за исполнением требований пожарной безопасности, анализ и прогнозирование состояния исполнения указанных требований при осуществлении организациями и гражданами своей деятельности.

В силу подпункта "а" пункта 5 положения органы государственного пожарного надзора в рамках своей компетенции организуют и проводят проверки деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты.

Таким образом, предписание выдано уполномоченным органом в рамках предоставленных ему полномочий.

В части 2 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ) предусмотрено, что к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона (часть 3 статьи 4 Закона N 123-ФЗ).

Согласно статьям 2 и 20 Закона N 69-ФЗ законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности, принятые органами государственной власти, направленные на регулирование общественных отношений, связанных с обеспечением пожарной безопасности.

Согласно требованиям статьи 37 Закона N 69-ФЗ организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны.

Частью 4 статьи 4 Закона N 123-ФЗ предусмотрено, что в случае, если положениями настоящего Федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 настоящего Федерального закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования настоящего Федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.

Согласно статье 6 Закона N 123-ФЗ пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной, если:

1) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим Федеральным законом;

2) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и нормативными документами по пожарной безопасности.

Требования пожарной безопасности содержатся в строительных нормах и правилах, которые подлежат исполнению, поскольку их применение также обеспечивает соблюдение требований технического регламента о требованиях пожарной безопасности к объекту технического регулирования.

Таким образом, требования пожарной безопасности могут содержаться как в федеральных законах, иных нормативных правовых актах, а также законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актах, так и в нормативных документах по пожарной безопасности, и подлежат выполнению всеми лицами в зависимости от возложенных на них действующим законодательством задач и обязанностей.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждено, что основанием для выдачи оспоренного предписания послужил вывод управления о нарушении действиями заявителя требований СП 4.13130.2013 и Закона N 123-ФЗ.

Пунктом 13 оспариваемого предписания от 26.04.2019 N 86/1/1 на заявителя возложена обязанность устранить нарушение пункта 8.1 СП 4.13130.2013: "Не обеспечен круговой подъезд для пожарных автомобилей со всех сторон основного здания, а именно:

с западной стороны расстояние от стены здания до забора 4 м при требуемых 8,5 м, также на всей ширине проезда расположены металлические ворота;

с южной стороны расстояние от стены здания до забора 4,2 м при требуемых 8,5 м;

с восточной стороны расстояние от стены здания до ближайшей постройки 7,5 м при требуемых 8,5 м;

с северной стороны расстояние от стены здания то бордюра 6,5 м при требуемых 8,5 м.

Пунктом 1 части 1 статьи 90 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ предусмотрено, что для зданий и сооружений должно быть обеспечено устройство пожарных проездов и подъездных путей к зданиям и сооружениям для пожарной техники, специальных или совмещенных с функциональными проездами и подъездами.

В соответствии с п. 8.1 СП 4.13130.2013 подъезд пожарных автомобилей должен быть обеспечен с двух продольных сторон - к зданиям и сооружениям класса функциональной пожарной опасности Ф1.3 высотой 28 и более метров, классов функциональной пожарной опасности Ф1.2, Ф2.1, Ф2.2, ФЗ, Ф4.2, Ф4.3, Ф.4.4 высотой 18 и более метров; со всех сторон - к зданиям и сооружениям классов функциональной пожарной опасности Ф1.1, Ф4.1.

Согласно п. 8.6 СП 4.13130.2013 ширина проездов для пожарной техники в зависимости от высоты зданий сооружений должна составлять не менее: 3,5 метра - при высоте зданий или сооружения до 13,0 метра включительно; 4,2 метра - при высоте здания от 13,0 метра до 46,0 метра включительно; 6,0 метра - при высоте здания более 46 метров.

Согласно пункту 8.8 Свода правил СП 4.13130 расстояние от внутреннего края проезда до стены здания или сооружения должно быть не менее 5 метров для зданий высотой до 28 метров.

Между тем, как установлено судом и следует из материалов дела, вывод заинтересованного лица сделан без учета расстояния от здания до забора с восточной и северной сторон здания, поскольку в ходе проверки измерялось расстояние от здания до бордюра.

Также судом первой инстанции правомерно отмечено, что Акт проверки от 26.04.2019 N 86 не содержит каких-либо сведений о средствах измерения, применяемых в ходе проверки; не указано, каким способом производились замеры расстояний, документальная фиксация произведенных замеров (если они действительно производились) в материалы дела не представлена.

Кроме того, судом первой инстанции обоснованно учтено следующее.

По смыслу действующего законодательства предписание выносится в случае установления нарушений законодательства в целях их устранения.

При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Судом установлено и следует из материалов дела, информация о невозможности исполнения пункта 13 оспариваемого предписания получена МКУ "Приют" от Администрации г. Троицка.

Согласно ответу Управления по архитектуре и градостроительству администрации города Троицка, на обращение МКУ "Приют" о предоставлении информации о возможности переноса забора от основного здания, а именно с западной стороны на расстояние 4,5 метра, с южной стороны - на 4,3 метра от настоящего местоположения наружу, из которого следует, что (т. 1 л.д. 7):

"Со стороны ул. им. И.М. Чурикова существующие границы земельного участка МКУ "Социальный приют для детей и подростков" выходят за красную линию, установленную по проекту детальной планировки центральной части города Троицка, утвержденного решением исполнительного комитета Челябинской области Совета народных депутатов от 25.05.1982 N 241.

С южной стороны вышеуказанный земельный участок граничит с земельным участком по адресу: г Троицк, ул. им. И.М. Чурикова, 4, границы которого в соответствии с Публичной кадастровой картой поставлены на кадастровый учет.

Учитывая изложенное, перенести забор от основного здания, а именно с западной стороны на расстояние 4,5 метра, с южной стороны - на 4,3 - метра от настоящего местоположения наружу - невозможен".

Таким образом, суд первой инстанции пришел в верному выводу, что требование пункта 13 Предписания от 26.04.2019 N 86/1/1 является неисполнимым, так как исполнение требований указанного пункта не зависит от воли заявителя, а зависит от воли третьих лиц и может в свою очередь повлечь нарушение действующего законодательства, в том числе требований пожарной безопасности в отношении неопределенного круга лиц.

Довод жалобы об отсутствии основания для применения положений пунктов 8.3. СП 4.13130.2013 отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку в ходе рассмотрения дела судом установлено, что заинтересованным лицом при проверки не проводились замеры расстояния от стены здания до забора на соответствие требованиям пожарной безопасности, а также не устанавливалась исполнимость оспариваемого пункта предписания, в связи с чем применение указанного положения пункта 8.3. не привело к принятию неверного решения.

Рассматривая требования МКУ "Приют" об отмене пунктов 2 - 9 предписания ГУ МЧС России по Челябинской по Челябинской области от 26.04.2019 N 86/1/1 в части сроков их исполнения (с учетом уточнения заявления от 27.01.2020, которое с соблюдением положений статьи 49 АПК РФ принято арбитражным судом, т. 1 л.д. 133-134), руководствуясь положениями пунктов 9, 91 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного приказом МЧС России от 30.11.2016 N 644 (далее - Административный регламент от 30.11.2016 N 644), с учетом организационно-правового статуса заявителя (некоммерческая организация, созданная Администрацией г. Троицка в форме муниципального казенного учреждения) и порядка и источника финансирования его деятельности, содержание требований предписания и необходимых к их выполнению комплекса мероприятий, пришел к правомерному выводу о наличии основания для удовлетворения требования заявителя.

Коллегия судей соглашается с выводом суда первой инстанции в указанной части и отклоняет довод ГУ МЧС России по Челябинской области как несостоятельный. Указание на отсутствие необходимости разработки проектной документации в части исполнения пунктов 4, 6, 7, 8 предписания не является основанием для отмены законного судебного акта, поскольку при установлении единого срока для всех мероприятий заинтересованным лицом не учтены характер нарушений, имущественное и финансовое положение заявителя.

В целом доводы апелляционной жалобы повторяют позицию заявителя по делу, не опровергают выводов суда первой инстанции, направлены на переоценку уже исследованных и оцененных судом обстоятельств и материалов дела, не являются основанием для отмены состоявшегося судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Судебные расходы по апелляционной инстанции не подлежат распределению, поскольку в силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации ГУ МЧС по Челябинской области освобождено от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

решение Арбитражного суда Челябинской области от 16.07.2020 по делу N А76-37388/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.