Резолютивная часть постановления объявлена 23 декабря 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 декабря 2015 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Грибиниченко О.Г.,

судей Муравьевой Е.Ю., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Безденежных М.К.,

при участии:

от заявителя Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации (государственное учреждение) по Удмуртской Республике (ОГРН 1021801668437, ИНН 1833005196): Лужбин С.Ю., паспорт, доверенность от 05.08.2015, Пушина О.Л., паспорт, доверенность от 19.03.2015;

от заинтересованного лица Управления надзорной деятельности и профилактической работы города Ижевска Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Удмуртской Республике (ОГРН 1041800279014, ИНН 1831100790): не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Удмуртской Республике

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики

от 12 октября 2015 года по делу N А71-6242/2015,

принятое судьей Калининым Е.В.,

по заявлению Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации (государственное учреждение) по Удмуртской Республике

к Управлению надзорной деятельности и профилактической работы города Ижевска Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Удмуртской Республике

о признании ненормативного акта недействительным,

Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации (государственное учреждение) в городе Ижевске (межрайонное) Удмуртской Республики (далее - ОПФ в г. Ижевске, Пенсионный фонд, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным предписания Управления надзорной деятельности и профилактической работы города Ижевска Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Удмуртской Республике (далее - Отдел надзорной деятельности г. Ижевска, административный орган) N 66/1/1-2 от 13.04.2015.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 12.10.2015 (резолютивная часть решения объявлена 05.10.2015) заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением суда первой инстанции, административный орган обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

Доводы жалобы заинтересованного лица сводятся к законности и обоснованности вынесенного предписания. Ссылается на то, что любое нарушение требований пожарной безопасности не обеспечивает состояния защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров, следовательно, несет потенциальную угрозу жизни и здоровью людей; отражение имеющейся угрозы жизни, здоровью людей в акте проверки, предписании, не предусмотрено бланкетной формой документов. Относительно п. 2 предписания отмечает, что из анализа формулировки п. 11.25 СП 42.13330.2011 следует, что данное требование распространяется на любые виды стоянок, в частности парковки, автостоянки, гостевые стоянки и пр.; ссылается на отсутствие запрета определения расстояния визуально.

ОПФ в г. Ижевске по мотивам, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность судебного акта.

Представители заявителя в судебном заседании апелляционного суда доводы отзыва поддержали.

Административный орган надлежащим образом извещен о времени и месте рассмотрения жалобы, явку своих представителей не обеспечил, что в силу ч. 3 ст. 156 АПК РФ не препятствует рассмотрению дела судом.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, установлено судом на основании распоряжения заместителя главного государственного инспектора города Ижевска по пожарному надзору А.В.Королевым N 66 от 13.03.2015, в период с 17.03.2015 по 13.04.2015 государственным инспектором г. Ижевска по пожарному надзору Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Удмуртской Республике Крюковым В.П. проведена внеплановая выездная проверка соблюдения Отделением Пенсионного фонда Российской Федерации (государственным учреждением) по Удмуртской Республике (далее - Отделение) правил пожарной безопасности в административном здании по адресу: г. Ижевск, ул. Карла Маркса, 272а, закрепленном за Отделением на праве оперативного управления.

В ходе проведения проведения проверки административным органом установлено следующее.

В подвальном этаже размещены мастерская, иные хозяйственные помещения (склады инв. N 4, 5 по техническому паспорту), при этом выход из подвала не изолирован противопожарными преградами от южной лестничной клетки.

На прилегающей территории с восточной стороны здания осуществляется временное хранение (парковка) автомобилей на расстоянии ближе 10 м от здания общественного назначения (фактически 4 м) противопожарные расстояния не выдержаны.

По итогам проверки составлен акт проверки от 13.04.2015 N 66 и выдано предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности от 13.04.2015 N 66/1/1-2.

Считая данный указанное предписание незаконным, Пенсионный фонд обратился в арбитражный суд с заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд пришел к выводу о наличии совокупности оснований для признания предписания недействительности.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и письменного отзыва, заслушав представителей заявителя, проверив правильность применения и соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со ст. 198, 201 АПК РФ для признания ненормативного правового акта недействительным необходима совокупность двух условий: несоответствие его закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту в силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ возложена на орган или лицо, принявший данный акт.

Общие правовые вопросы регулирования в области обеспечения пожарной безопасности, отношения между учреждениями, организациями и иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, определяются Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ). Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ) определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения. Правила противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 N 390, содержат требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов (далее - объекты) в целях обеспечения пожарной безопасности (далее - ППР в РФ).

В соответствии со ст. 1 Федерального закона N 69-ФЗ пожарная безопасность - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности; нормативные документы по пожарной безопасности - национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

В соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона N 123-ФЗ к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

В соответствии с ч. 3 ст. 4 Федерального закона N 123-ФЗ к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона.

Кроме того, требования пожарной безопасности содержатся в строительных нормах и правилах, которые подлежат исполнению, поскольку их применение также обеспечивает соблюдение требований технического регламента о требованиях пожарной безопасности к объекту технического регулирования.

Таким образом, требования пожарной безопасности могут содержаться как в федеральных законах, иных нормативных правовых актах, а также законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актах, так и в нормативных документах по пожарной безопасности, подлежат выполнению всеми лицами в зависимости от возложенных на них действующим законодательством задач и обязанностей.

Статьей 37 Федерального закона N 69-ФЗ установлены обязанности организаций в области пожарной безопасности, к числу которых относится обязанность руководителя организации соблюдать требования пожарной безопасности, выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции (ст. 38 Федерального закона N 69-ФЗ).

Согласно ст. 6.1 Федерального закона N 69-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон о защите прав юридических лиц) с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных данной статьей.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона N 69-ФЗ государственные инспекторы по пожарному надзору имеют право давать руководителям юридических лиц и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности.

Суд первой инстанции, принимая решении, по п. 1 предписания пришел к выводу о том, что административным органом не доказано наличие угрозы возникновения пожара, связанного с указанном в данном пункте предписания нарушением требований пожарной безопасности.

Апелляционный суд считает указанные выводы суда подробно мотивированными, соответствующими содержанию исследованных судом доказательств и норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, не вызывающими у апелляционного суда сомнений в их законности и обоснованности.

Согласно пп. г п. 23 Постановления Правительства РФ от 25.04.2012 N 390 "О противопожарном режиме" на объектах запрещается устраивать в подвалах и цокольных этажах мастерские, а также размещать иные хозяйственные помещения, размещение которых не допускается нормативными документами по пожарной безопасности, если нет самостоятельного выхода или выход из них не изолирован противопожарными преградами от общих лестничных клеток.

Исходя из смысла ч. 1 ст. 80 Федерального закона N 123-ФЗ конструктивные, объемно-планировочные и инженерно-технические решения зданий и сооружений должны обеспечивать в случае пожара: эвакуацию людей в безопасную зону до нанесения вреда их жизни и здоровью вследствие воздействия опасных факторов пожара; возможность проведения мероприятий по спасению людей; возможность доступа личного состава подразделений пожарной охраны и доставки средств пожаротушения в любое помещение зданий и сооружений; возможность подачи огнетушащих веществ в очаг пожара; нераспространение пожара на соседние здания и сооружения.

Положение ч. 1 ст. 88 Федерального закона N 123-ФЗ гласит, что части зданий, сооружений, пожарных отсеков, а также помещения различных классов функциональной пожарной опасности должны быть разделены между собой ограждающими конструкциями с нормируемыми пределами огнестойкости и классами конструктивной пожарной опасности или противопожарными преградами. Требования к таким ограждающим конструкциям и типам противопожарных преград устанавливаются с учетом классов функциональной пожарной опасности помещений, величины пожарной нагрузки, степени огнестойкости и класса конструктивной пожарной опасности здания, сооружения, пожарного отсека.

Согласно п. 4.18 Приказа МЧС России от 24.04.2013 N 288 (ред. от 18.07.2013) "Об утверждении свода правил СП 4.13130 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям" в зданиях всех классов функциональной пожарной опасности (кроме зданий Ф1.3 свыше 5 этажей) допускается по условиям технологии предусматривать отдельные лестницы для сообщения между подвальным этажом и цокольным или первым этажом. Они должны быть ограждены противопожарными перегородками 1-го типа с устройством на одном из входов (выходов) - тамбур-шлюза с подачей воздуха при пожаре.

Вместе с тем, в соответствии с ч. 4 ст. 4 Федерального закона N 123-ФЗ в случае, если положениями настоящего Федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 настоящего Федерального закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования настоящего Федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.

Как установлено судом, нежилое административное здание, расположенное по адресу: г. Ижевск, ул. Карла Маркса, 272-а, в отношении которого проводилась проверка, построено в 1979 году.

Поскольку здание построено в 1979 году и с учетом конкретных обстоятельств дела, апелляционный суд в рассматриваемом случае поддерживает выводы суда первой инстанции о том, что в части пункта п. 1 оспариваемого предписания подлежит применению ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ, согласно которой на существующие здания, сооружения и строения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действовавшими требованиями пожарной безопасности, положения этого Закона не распространяются, за исключением случаев, если дальнейшая эксплуатация указанных зданий, сооружений и строений приводит к угрозе жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара. В таких случаях собственник объекта или лицо, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться зданиями, сооружениями и строениями, должны принять меры по приведению системы обеспечения пожарной безопасности.

Согласно абз. 7 Письма Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий и стихийных бедствий N 19-3-1-2086 от 02.06.2011 "О применении ПТЭЭП, ПУЭ, СНиП" на здания, строения, сооружения, запроектированные и построенные по действующим ранее нормам, требования новых нормативных документов не распространяются.

Кроме того, Пенсионным фондом приведены доводы о том, что в ходе проведения выборочного капитального ремонта здания отделения в 2013-2014 г. г. в подвальном этаже была установлена несгораемая ограждающая конструкция с пределом огнестойкости 1 ч. (представлены в материалы дела сертификат соответствия), чем обеспечены требования безопасности в подвальном этаже административного здания; устройство тамбур-шлюза - невозможно.

Следовательно, обоснованными являются выводы суда о том, что административный орган, вменяя обществу несоответствие объекта защиты (здания) действующим требованиям пожарной безопасности, должен обосновать невозможность дальнейшей его эксплуатации в существующем состоянии вследствие угрозы возникновения пожара.

Соответствующее обоснование административным органом суду не представлено, обстоятельства того, представляет ли выявленное нарушение с учетом существующего состояния объекта угрозу жизни и здоровью граждан, не проанализированы и не отражены в процессуальных документах административного органа.

Оснований для иной оценки выводов суда первой инстанции по п. 2 оспариваемого предписания по указанным в жалобе обстоятельствам и удовлетворения доводов жалобы административного органа, апелляционный суд также не находит.

Апелляционный суд согласен с выводами суда, проанализировавшего положения правовых норм, нарушение которых вменено заявителю, понятия "автостоянка" и "парковка" о том, что в рассматриваемой ситуации не могут быть применены противопожарные нормы относительно эксплуатации автостоянок, поскольку у здания Отделения отсутствует автостоянка, а имеется лишь парковка, размещенная в границах земельного участка, закрепленного за Отделением на праве постоянного (бессрочного) пользования, и открытая только в период рабочего времени учреждения.

Из анализа п. 11.25 СП 42.13330.2011, на положения которого ссылается апеллятор, обратного апелляционный суд не усматривает.

Кроме того, нарушение, предписанное к устранению в п. 2 предписания также не может быть признано доказанными ввиду того, что ни в акте проверки, ни в предписании органа пожарного надзора не отражено, каким образом производились измерения, методика проводимых замеров с учетом технических характеристик используемого прибора, а также с помощью каких технических средств и приборов производилось измерение расстояния. Административный орган не отрицает факт того, что замеры им не производились, расстояние определено визуально.

Таким образом, совокупность оснований, указанных в ст. 198, 201 АПК РФ, для признания оспариваемого предписания недействительным судом апелляционной инстанции установлена.

Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции при рассмотрении дела установлены и исследованы все существенные для принятия правильного решения обстоятельства, им дана надлежащая правовая оценка, выводы, изложенные в судебном акте, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 АПК РФ, основанием для отмены или изменения судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Решение суда первой инстанции отмене или изменению, а апелляционная жалоба заинтересованного лица удовлетворению - не подлежат.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 12 октября 2015 года по делу N А71-6242/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий по Удмуртской Республике - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Удмуртской Республики.