Резолютивная часть постановления объявлена 26 сентября 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 сентября 2023 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Васильевой Е.В.,

судей Герасименко Т.С., Шаламовой Ю.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Климашевской К.И.

при участии с использованием системы веб-конференции информационной системы "Картотека арбитражных дел":

от Екатеринбургского городского отделения Свердловского областного отделения Общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное пожарное общество" Лысый С.В., удостоверение адвоката, доверенность от 02.08.2021,

от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Свердловской области Андриянов Д.Н., служебное удостоверение, доверенность от 18.01.2023;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя, Екатеринбургского городского отделения Свердловского областного отделения Общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное пожарное общество",

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 12 июля 2023 года

по делу N А60-19136/2023

по заявлению Екатеринбургского городского отделения Свердловского областного отделения Общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное пожарное общество" (ИНН 6670993041, ОГРН 1116600001572)

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Свердловской области (ИНН 6672176609, ОГРН 1046604426890)

о признании незаконным предостережения N 55 от 21.12.2022,

Екатеринбургское городское отделение Свердловского областного отделения Общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное пожарное общество" (далее - заявитель, Екатеринбургское городское отделение ВДПО) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Свердловской области (далее - административный орган, ГУ МЧС России по Свердловской области) о признании незаконным предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований N 55 от 21.12.2022.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 12 июля 2023 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, заявитель обратился в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просит решение суда отменить.

В обоснование апелляционной жалобы приводит доводы о том, что проект огнезащиты в отношении деревянных конструкций не требуется. Обязанность по наличию такого проекта не предусмотрена на объекте законодательством РФ, надзорным органом указаний на соответствующие обязывающие нормы не сделано. Следовательно, на момент проверки данный проект отсутствовал, так как действующим законодательством он не предусмотрен. Сертификат имеется и передан заказчику, а вменение обязанности по обеспечению его сохранности на объекте третьего лица является незаконным. Принятое предостережение о недопустимости нарушений от 21.12.2022 влияет на дальнейшее правовое положение апеллянта и может быть основанием для проведения дополнительных надзорных мероприятий, а также негативного воздействия в иных формах (привлечение к административной ответственности, наложение штрафов и т д.), что недопустимо при отсутствии соответствующих оснований.

ГУ МЧС России по Свердловской области представлен письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором решение суда считает законным и обоснованным, просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 АПК РФ.

Как установлено судом из материалов дела, при осуществлении федерального государственного лицензионного контроля (надзора) за деятельностью по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений (030), ФРГУ N 10002791367 в Отдел надзорной деятельности и профилактической работы городского округа Первоуральск, Шалинского городского округа, городского округа Староуткинск поступили следующие сведения: в период с 08.12.2022 по 16.12.2022 проведена внеплановая выездная проверка по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности в отношении Государственного автономного учреждения здравоохранения Свердловской области "Шалинская центральная городская больница", расположенного по адресу: 623030, Свердловская область, Шалинский район, р.п. Шаля, ул. Пушкина, 8.

Работы по ремонту, техническому обслуживанию и эксплуатации средств обеспечения пожарной безопасности в ГАУЗ Свердловской области "Шалинская центральная городская больница" производило Екатеринбургское городское отделение ВДПО по договору от 01.09.2022 N 127/22-04.

В ходе проведения проверки надзорным органом выявлены признаки нарушения лицензионных требований при выполнении заявителем работ по огнезащитной обработке деревянных конструкций чердачного помещения в составе лицензируемого вида деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, а именно: при выполнении работ по огнезащите деревянных конструкций на объекте отсутствует следующая документация:

- проект огнезащиты;

- сертификат соответствия средства огнезащиты.

Принимая во внимание, что выполнение лицензиатом требований к работам (услугам), составляющим лицензируемую деятельность, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности, является лицензионным требованием, заявителю в порядке пункта 40 Положения о лицензировании деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2020 N 1128 (далее - Положение), объявлено предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований N 55 от 21.12.2022.

Заявителю предложено принять меры по соблюдению на перечисленных объектах защиты требований пункта 6.1.1 ГОСТа Р 59637-2021 "Средства противопожарной защиты зданий и сооружений. Средства огнезащиты. Методы контроля качества огнезащитных работ при монтаже (нанесении), техническом обслуживании и ремонте" и уведомить ОНД и ПР ГО Первоуральск, Шалинского ГО, ГО Староуткинск ГУ МЧС России по Свердловской области об исполнении данного предостережения.

Заявитель направил возражения от 12.01.2023 в адрес Главного управления с просьбой отменить предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований от 21.12.2022 N 55.

20.02.2023 поступил ответ ГУ МЧС России по Свердловской области о результатах рассмотрения возражений на предостережение от 20.02.2023 N ИВ-226/4-47 с отказом в отмене предостережения.

01.03.2023 заявителем направлена жалоба заместителю Министра МЧС России - главному государственному инспектору РФ по пожарному надзору на незаконные действия (бездействие) должностных лиц Управления НДиПР ГУ МЧС России по Свердловской области. По результатам рассмотрения жалобы в адрес заявителя подготовлен мотивированный ответ об отказе в удовлетворении требований об отмене предостережения.

Не согласившись с вынесенным предостережением, Екатеринбургское городское отделение ВДПО обратилось в арбитражный суд о признании его недействительным.

Суд первой инстанции при рассмотрении дела оснований для признания предостережения не соответствующим действующему законодательству в данном случае не усмотрел.

Изучив материалы дела, исследовав представленные доказательства, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, приняв во внимание возражения, приведенные в отзыве на жалобу, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Часть 5 статьи 200 АПК РФ возлагает обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Руководствуясь статьей 6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) и Положением о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290 (далее - Положение) суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что оспариваемое предостережение выдано административным органом в рамках предоставленных ему полномочий.

Статьей 44 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" установлена профилактика рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям направлена на достижение следующих основных целей:

1) стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований всеми контролируемыми лицами;

2) устранение условий, причин и факторов, способных привести к нарушениям обязательных требований и (или) причинению вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;

3) создание условий для доведения обязательных требований до контролируемых лиц, повышение информированности о способах их соблюдения.

На основании части 1 статьи 45 Федерального закона N 248-ФЗ контрольные (надзорные) органы могут проводить профилактические мероприятия в виде объявления предостережения.

В соответствии с частью 1 статьи 49 Федерального закона N 248-ФЗ в случае наличия у контрольного (надзорного) органа сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований и (или) в случае отсутствия подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, контрольный (надзорный) орган объявляет контролируемому лицу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований.

Таким образом, при наличии у контрольного (надзорного) органа сведений о признаках нарушений обязательных требований, но отсутствие подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, контролируемому лицу выдается предостережение.

Под контролируемыми лицами в целях настоящего Федерального закона понимаются граждане и организации, деятельность, действия или результаты деятельности которых либо производственные объекты, находящиеся во владении и (или) в пользовании которых, подлежат государственному контролю (надзору), муниципальному контролю (часть 1 статьи 31 Федерального закона N 248-ФЗ).

Предостережение является документом, информирующим контролируемое лицо об обстоятельствах, которые могут привести к нарушению обязательных требований. То есть в случае, когда контрольный (надзорный) орган предполагает о наличии нарушений обязательных требований, но не имеет при этом подтвержденных данных, формирующих состав административного правонарушения, контролируемому лицу выдается предостережение. Выявление достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, является основанием для проведения контрольных мероприятий и (или) для возбуждения дела об административном правонарушении.

При этом согласно частям 1 и 2 статьи 8 Федерального закона N 248-ФЗ при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), является приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий. Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль должны обеспечивать стимулы к добросовестному соблюдению обязательных требований и минимизацию потенциальной выгоды от нарушений обязательных требований.

Изложенное свидетельствует, что предостережение является профилактическим мероприятием, цель которого не привлечь к ответственности контролируемое лицо или обязать его выполнить те или иные действия, а принять меры по недопущению в будущем нарушений обязательных требований, которые могут повлечь для контролируемого лица применения в отношении него уже конкретных мер административного наказания.

Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности) определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также между общественными объединениями, индивидуальными предпринимателями, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства. Обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства.

Согласно части 2 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся федеральные законы о технических регламентах, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

Федеральным законом N 123-ФЗ установлены основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям строениям.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона N 123-ФЗ система противопожарной защиты представляет собой комплекс организационных мероприятий и технических средств направленных на защиту людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара и (или ограничение последствий воздействия опасных факторов пожара на объект защиты (продукцию (пункт 41); пожарная сигнализация определена как совокупность технических средств предназначенных для обнаружения пожара, обработки, передачи в заданном виде извещения о пожаре, специальной информации и (или) выдачи команд на включение автоматически: установок пожаротушения и включение исполнительных установок систем противодымной защиты, технологического и инженерного оборудования, а также других устройств противопожарной защиты (п. 23).

В силу пункта 15 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон N 99-ФЗ) деятельность по монтажу, ремонту и обслуживанию средств пожарной безопасности зданий и сооружений может осуществляться только при наличии соответствующей лицензии.

Работы по ремонту, техническому обслуживанию и эксплуатации средств обеспечения пожарной безопасности, в целях обеспечения исправного состояния указанных средств, осуществляются обслуживающей организацией - ЕГО ВДПО на основании лицензии.

В соответствии с пунктом 4 предостережения лицензиату предложено принять меры по соблюдению требований пункта 6.1.1 РФ ГОСТ Р 59637-2021 "Средства противопожарной защиты зданий и сооружений. Средства огнезащиты. Методы контроля качества огнезащитных работ при монтаже (нанесении), техническом обслуживании и ремонте" и уведомить орган государственного контроля об исполнении данного предостережения.

Так, в целях обеспечения выполнения требований федеральных законов от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" и иных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы проектирования, монтажа, технического обслуживания, ремонта и проверки работоспособности систем противопожарной защиты, утвержден национальный стандарт РФ ГОСТ Р 59637-2021 "Средства противопожарной защиты зданий и сооружений. Средства огнезащиты. Методы контроля качества огнезащитных работ при монтаже (нанесении), техническом обслуживании и ремонте" (утв. и введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 24 августа 2021 г. N 790-ст).

Согласно пункту 4.1 ГОСТ Р 59637-2021 общие принципы обеспечения качества огнезащитных работ при монтаже (нанесении), техническом обслуживании и ремонте включают следующие мероприятия:

- выполнение контроля на всех стадиях огнезащитных работ при монтаже (нанесении), техническом обслуживании и ремонте, включая входной, пооперационный и приемочный контроль;

- соблюдение комплектности сопроводительной технической документации;

- соблюдение условий хранения и транспортирования, маркировки средств огнезащиты;

- соблюдение технологии выполнения огнезащитных работ;

- исключение случаев подмены огнезащитных и вспомогательных материалов путем проведения входного и пооперационного контроля;

- применение методов инструментальной оценки качества огнезащиты, нанесенной (смонтированной) на объекты огнезащиты.

В соответствии с пунктом 6.1.1 ГОСТ Р 59637-2021 в рамках контроля качества огнезащитных работ проверяется наличие комплекта документации на проведение огнезащитных работ (проект огнезащиты, ТД на средство огнезащиты, сертификат соответствия средства огнезащиты требованиям пожарной безопасности, документы о качестве, акты о проведении огнезащитной обработки).

Акт проведения огнезащитной обработки (акт выполненных огнезащитных работ) должен содержать сведения о месте проведения работ, виде объектов огнезащиты, их состоянии, нанесенных средствах огнезащиты и грунтовочных составах, их марках, расходе, технологии приготовления и нанесения, об организации - исполнителе огнезащитных работ, а также подписи лиц, производивших работы и осуществлявших приемку выполненных огнезащитных работ.

Однако, вопреки данным требованиям, акт проведения огнезащитной обработки (акт выполненных огнезащитных работ) лицензиатом не составлялся, не представлен как должностному лицу территориального отдела надзорной деятельности при проведении проверки, так и в ходе проведения консультаций по вопросу рассмотрения поступивших возражений, равно как и не представлен в судебном заседании.

Между тем согласно пункту 1.4 договора об оказании услуг N 127/22-04 от 01.09.2022 работы считаются выполненными после подписания именно акта выполненных работ.

Судом учтено и заявителем не оспорено, что при проверке были представлены акты сдачи-приемки работ по огнезащите деревянных конструкций от 07.09.2022, содержащие иные сведения, а именно информацию о приемке работ комиссией в составе представителей заказчика и исполнителя.

То есть в представленных должностному лицу органа государственного контроля документах отсутствовали сведения о состоянии объекта огнезащиты (деревянных конструкций), применении либо не применении грунтовочных составов, расходе, технологии приготовления и нанесения огнезащитного состава, сведения о лицах непосредственно производивших работы, применяемом оборудовании (средствах измерения), включая средства измерения, предусмотренные минимальным перечнем оборудования, инструментов, технических средств, в том числе средств измерения, для выполнения работ и оказания услуг в области пожарной безопасности, утвержденным приказом МЧС России от 31.07.2020 N 571, а также сведения об измерении температуры и влажности воздуха в месте проведения работ.

В свою очередь, наличие указанного оборудования является лицензионным требованием, предусмотренным п.п. "б" п. 4 Положения, и невыполнение которого, в силу пункта 5 Положения, относится к грубым нарушениям лицензионных требований.

Кроме этого, заявителем не были в полном объеме подготовлены документы о качестве огнезащитных работ (проведении входного и пооперационного контроля).

С учетом изложенных обстоятельств лицензиату правомерно объявлено предостережение о недопустимости нарушения лицензионных требований со ссылкой на то, что действия лицензиата могут привести к нарушению п. 6.1.1 ГОСТ Р 59637-2021 (п. 3 Предостережения).

Заявитель не приводит доказательств соблюдения им положений ГОСТ Р 59637-2021 при проведении работ по огнезащите, делая при этом акцент на том, что проект огнезащиты на деревянные контракции не требуется. Тем самым предостережение о том, что действия лицензиата могут привести к нарушению п. 6.1.1 ГОСТ Р 59637-2021, правомерно и обосновано.

Вопреки доводам жалобы, сведения о наличии сертификата соответствия на применяемый огнезащитный состав запрашивался в рамках проверки, что подтверждается требованием о предоставлении документов от 14.12.2022 и ответом и.о. главного врача ГАУЗ СО "Шалинская ЦГБ" от 15.12.2022 N 2146.

При проверке не представлены сведения, подтверждающие наличие сертификата на применяемый огнезащитный состав, а именно акт входного контроля применяемой продукции, содержащий сведения о комплектности товаросопроводительной и технической документации.

Основу правового регулирования при исполнении обязательных требований к продукции составляет Федеральный закон N 184-ФЗ.

Согласно статье 2 Закона N 184-ФЗ под сертификацией понимается форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, документам по стандартизации или условиям договоров.

Сертификат соответствия - документ, удостоверяющий соответствие объекта требованиям технических регламентов, документам по стандартизации или условиям договоров.

В силу статьи 18 названного Закона подтверждение соответствия осуществляется, в том числе в целях удостоверения соответствия продукции, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ, услуг или иных объектов техническим регламентам, стандартам, сводам правил, условиям договоров; содействия приобретателям, в том числе потребителям, в компетентном выборе продукции, работ, услуг.

Средства огнезащиты древесины и материалов на ее основе в соответствии с пунктом 12 Технического регламента Евразийского экономического союза "О требованиях к средствам обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения" (ТР ЕАЭС 043/2017), подлежат обязательному подтверждению соответствия.

Таким образом, выдача заявителю предостережения соответствует требованиям статьи 49 Федерального закона N 248-ФЗ и не влечет нарушение прав и законных интересов заявителя, поскольку, как ранее было отмечено, по смыслу статьи 49 Закона N 248-ФЗ предостережение является документом, информирующим контролируемое лицо об обстоятельствах, которые могут привести к нарушению обязательных требований.

Судебная коллегия также отмечает, что из оспариваемого предостережения не следует, что на заявителя возложена обязанность устранить нарушения обязательных требований; заявителю указано на недопустимость нарушения обязательных требований и предложено в целях профилактики нарушения обязательных требований провести самостоятельную оценку их соблюдения (самообследование).

С учетом изложенного принятое по настоящему делу судебное решение отмене не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта в порядке части 4 статьи 270 АПК РФ, не допущено.

В силу статьи 110 АПК РФ государственная пошлина по апелляционной жалобе относится на ее заявителя. Поскольку заявителем при подаче апелляционной жалобы государственная пошлина уплачена в размере 3000 руб., излишне уплаченная государственная пошлина в размере 1500 руб. подлежит возврату из федерального бюджета в силу статьи 333.40 НК РФ.

Руководствуясь статьями 104, 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 12 июля 2023 года по делу N А60-19136/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить Екатеринбургскому городскому отделению Свердловского областного отделения Общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное пожарное общество" (ИНН 6670993041, ОГРН 1116600001572) из федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в сумме 1500 (одна тысяча пятьсот) рублей, излишне уплаченную платежным поручением от 09.08.2023 N 720.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.