Резолютивная часть постановления объявлена 09 октября 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 октября 2012 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.

судей Л.А. Захаровой, Н.Н. Иванова

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Михалицыной Л.В.

при участии:

от заявителя: представитель не явился (уведомление 344002 54 44703 8 вручено 14.09.12 г.);

от заинтересованного лица: представителя по доверенности Гаера Д.А. (удостоверение ГПН N 084501 от 27022012 действительно по 27022017 доверенность N 618 от 25.01.12)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Волгодонска

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 01.08.2012 по делу N А53-18464/2011

по заявлению Администрации города Волгодонска

к заинтересованным лицам Управлению надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий по Ростовской области, отделу надзорной деятельности по городу Волгодонску, Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий по Ростовской области

о признании незаконными действий, недействительными материалов дела об административном правонарушении,

принятое в составе судьи Паутовой Л.Н.

администрация города Волгодонска Ростовской области (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением Управлению надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области (далее - управление надзорной деятельности), отделу надзорной деятельности по городу Волгодонску (далее - отдел), Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области (далее - главное управление), в котором просила: признать незаконными действия отдела по проведению внеплановой выездной проверки Казенного учреждения администрации в период с 12.07.11 по 22.08.11 согласно распоряжению о проведении внеплановой выездной проверки от 07.07.2011 N 432; отменить акт проверки от 22.08.11 N 432 отдела; признать незаконными результаты выездной внеплановой проверки и вынесенные на ее основании отделом предписания об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности N 432/1/1, N 432/1/2, N 432/1/3, N 432/1/4, N 432/1/5, N 432/1/6, N 432/1/7, N 432/1/8, N 432/1/9, N 432/1/10, N 4323/1/11, N 432/1/12, N 432/1/13, N 432/1/14, N 432/1/15, N 432/1/16, N 432/1/17, N 432/1/18, N 432/1/19, N 432/1/20, N 432/1/21, N 432/1/22, N 432/1/23, N 432/1/24, N 432/1/25, N 432/1/26, N 432/1/27, N 432/1/28, N 432/1/29, N 432/1/30, N 432/1/31, N 432/1/32, N 432/1/33, N 432/1/34, N 432/1/35, N 432/1/36, N 432/1/37, N 432/1/38, N 432/1/39, N 432/1/40, N 432/1/41, N 432/1/42, N 432/1/43, N 432/1/44, N 432/1/45, N 432/1/46, N 432/1/47, N 432/1/48, N 432/1/49, N 432/1/50, N 432/1/51, N 432/1/52, N 432/1/53, N 432/1/54, N 432/1/55, N 432/1/56 без даты и способствовавших совершению административных правонарушений, определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования N 100-492/2011/1 от 22.08.2011 N 100-493/2011/1 от 22.08.2011, N 100-494/2011/1 от 22.08.2011, N 100-495/2011/1 от 22.08.2011, протоколы об административном правонарушении, определения о назначении места и времени рассмотрения административного дела о нарушении требований пожарной безопасности.

После принятия заявления к производству администрация в порядке ст. 49 АПК РФ произвела уточнение первоначально заявленных требований, в соответствии с которыми просила: 1) признать незаконными действия отдела по проведению внеплановой выездной проверки Казенного учреждения администрации в период с 12.07.11 по 22.08.11 согласно распоряжению о проведении внеплановой выездной проверки от 07.07.2011 N 432; 2) отменить акт проверки от 22.08.11 N 432 отдела; 3) признать недействительными предписания об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности N 432/1/1, N 432/1/2, N 432/1/3, N 432/1/4, N 432/1/5, N 432/1/6, N 432/1/7, N 432/1/8, N 432/1/9, N 432/1/10, N 4323/1/11, N 432/1/12, N 432/1/13, N 432/1/14, N 432/1/15, N 432/1/16, N 432/1/17, N 432/1/18, N 432/1/19, N 432/1/20, N 432/1/21, N 432/1/22, N 432/1/23, N 432/1/24, N 432/1/25, N 432/1/26, N 432/1/27, N 432/1/28, N 432/1/29, N 432/1/30, N 432/1/31, N 432/1/32, N 432/1/33, N 432/1/34, N 432/1/35, N 432/1/36, N 432/1/37, N 432/1/38, N 432/1/39, N 432/1/40, N 432/1/41, N 432/1/42, N 432/1/43, N 432/1/44, N 432/1/45, N 432/1/46, N 432/1/47, N 432/1/48, N 432/1/49, N 432/1/50, N 432/1/51, N 432/1/52, N 432/1/53, N 432/1/54, N 432/1/55, N 432/1/56 (т. 4, л.д. 54).

Суд принял к рассмотрению уточненные требования, указав в мотивировочной части решения на то, что производство в части требований об отмене определений о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, протоколов об административном правонарушении, определений о назначении места и времени рассмотрения административного дела о нарушении требований пожарной безопасности, акта проверки отдела от 22.08.11 N 432 в порядке п. 4 ч. 1 ст. 150 АПК РФ подлежит прекращению.

Решением от 01.08.11 с учетом определений об исправлении опечаток от 30.07.12 г. и от 30.08.12 г. суд на основании п. 4 ч. 1 ст. 150 АПК РФ прекратил производство по требованиям администрации об отмене определений о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, протоколов об административном правонарушении, определений о назначении места и времени рассмотрения административного дела о нарушении требований пожарной безопасности, акта проверки отдела от 22.08.11 N 432; отказал в удовлетворении требования о признании незаконными действий отдела по проведению внеплановой выездной проверки Казенного учреждения администрации в период с 12.07.11 по 22.08.11 согласно распоряжению о проведении внеплановой выездной проверки от 07.07.2011 N 432; признал недействительными предписания об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности N 432/1/1, N 432/1/2, N 432/1/3, N 432/1/5, N 432/1/6, N 432/1/14, N 432/1/20, N 432/1/21, N 432/1/25 N 432/1/33, N 432/1/43, N 432/1/44, N 432/1/45, N 432/1/46, N 432/1/47, N 432/1/48, N 432/1/49, N 432/1/50, N 432/1/51, N 432/1/52, N 432/1/53, N 432/1/54, N 432/1/55, N 432/1/56 полностью; признал недействительными предписания об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности N 432/1/7, N 432/1/8, N 432/1/9, N 432/1/10, N 4323/1/11, N 432/1/12, N 432/1/13, N 432/1/15, N 432/1/16, N 432/1/17, N 432/1/18, N 432/1/19, N 432/1/22, N 432/1/23, N 432/1/24, N 432/1/26, N 432/1/27, N 432/1/28, N 432/1/29, N 432/1/30, N 432/1/31, N 432/1/32, N 432/1/34, N 432/1/35, N 432/1/36, N 432/1/37, N 432/1/38, N 432/1/39, N 432/1/40, N 432/1/41, N 432/1/42 в части пунктов 1 - 6, 8, 9; отказал в удовлетворении требований о признании недействительными предписания об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности N 432/1/4 полностью и предписаний об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности N 432/1/7, N 432/1/8, N 432/1/9, N 432/1/10, N 4323/1/11, N 432/1/12, N 432/1/13, N 432/1/15, N 432/1/16, N 432/1/17, N 432/1/18, N 432/1/19, N 432/1/22, N 432/1/23, N 432/1/24, N 432/1/26, N 432/1/27, N 432/1/28, N 432/1/29, N 432/1/30, N 432/1/31, N 432/1/32, N 432/1/34, N 432/1/35, N 432/1/36, N 432/1/37, N 432/1/38, N 432/1/39, N 432/1/40, N 432/1/41, N 432/1/42 в части пункта 7.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация подала в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении всех заявленных требований. Жалоба мотивирована тем, что суд незаконно прекратил производство по требованию об отмене акта проверки отдела от 22.08.11 N 432 на основании п. 4 ч. 1 ст. 150 АПК РФ в связи с отказом администрации от данного требования и принятием данного отказа судом, в то время, как администрация в ходатайстве об уточнении заявленных требований от него не отказывалась и настаивала на его удовлетворении. Акт проверки, хотя и не является ненормативным правовым актом, подлежал отмене в соответствии со ст. 20 Федеральным законом от 28.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) в связи с грубыми нарушениями при проверке, допущенными сотрудниками отдела. Суд рассмотрел дело и принял решение в отношении не обжаловавшихся администрацией 56 предписаний, номера которых начинались с цифры "423", в то время, как администрация обжаловала 56 предписаний, начинавшихся с цифр "432", чем вышел за пределы своих полномочий. Суд не исследовал вопроса о законности предписаний, сославшись на преюдициальность судебных актов по делам N А53-20123/2011, N А53-20122/2011, N А53-20121/2011, в то время, как данные судебные акты преюдициальными для рассматриваемого дела не являются, поскольку подлежащие доказыванию по данным делам и настоящему делу различны. В делах N А53-20123/2011, N А53-20122/2011, N А53-20121/2011 нарушения, об устранении которых были выданы предписания N 432/1/1, N 432/1/2, N 432/1/3, N 432/1/5, N 432/1/6, N 432/1/43, N 432/1/44, N 432/1/45, N 432/1/46, N 432/1/47, N 432/1/48, N 432/1/49, N 432/1/50, N 432/1/51, N 432/1/52, N 432/1/53, N 432/1/54, N 432/1/55, N 432/1/56, не были предметом рассмотрения, следовательно, судебные акты по указанным делам не являются преюдициальными для требований по делу в этой части. Действия отдела по проведению проверки незаконны ввиду того, что при этом были допущены нарушения требований п. 3 ч. 2 ст. 20 Закона N 294-ФЗ (срок проверки превышает 20 дней и у отдела не имелось исключительных случаев для продления этого срока); продление срока проверки было осуществлено с нарушением требований Административного регламента, утвержденного Приказом МЧС России от 28.06.12 г. N 375 (рапорт о необходимости продления срока проведения проверки не составлялся, распоряжения о продлении срока проведения проверки не принималось); проверка в соответствии с распоряжением должна была проводится в отношении муниципального образования "город Волгодонск", а фактически была проведена в отношении юридического лица - казенное учреждение администрации города Волгодонска, администрация не извещалась о проведении проверки в отношении названного казенного учреждения; в решении суда не приведено мотивов отказа в удовлетворении требования о признании незаконными действий отдела о проведении проверки. Администрацией не допущено нарушений, об устранении которых выдано предписание N 432/1/4 и на устранение которых указано в пунктах 7 предписаний N 432/1/7, N 432/1/8, N 432/1/9, N 432/1/10, N 4323/1/11, N 432/1/12, N 432/1/13, N 432/1/15, N 432/1/16, N 432/1/17, N 432/1/18, N 432/1/19, N 432/1/22, N 432/1/23, N 432/1/24, N 432/1/26, N 432/1/27, N 432/1/28, N 432/1/29, N 432/1/30, N 432/1/31, N 432/1/32, N 432/1/34, N 432/1/35, N 432/1/36, N 432/1/37, N 432/1/38, N 432/1/39, N 432/1/40, N 432/1/41, N 432/1/42, так как дома, в отношении которых выданы предписания, возведены до вступления в действие Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ) и в соответствии с письмом МЧС России от 02.06.11 г. N 19-3-1-2086 на здания, строения и сооружения, запроектированные и построенные по действовавшим ранее нормам, требования новых нормативных документов не распространяются; администрация не имеет правовых оснований для реконструкции жилых домов и изменения планировочных решений территории при каждом изменении строительных норм и правил; присутствовавшие при завершении строительства и приемке в эксплуатацию спорных жилых домов представители органов пожарного надзора не заявляли о каких-либо нарушениях пожарных требований; проезды для пожарной техники проектировались вместе со спорными домами, по действовавшим на тот момент правилам и если дома были введены в эксплуатацию, эти проезды соответствовали действовавшим на тот момент нормам и правилам; администрация не является субъектом вменяемых нарушений, ответственность за содержание придомовых территорий в соответствии с требованиями пожарной безопасности должны собственники соответствующих земельных участков; в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 36 ЖК РФ зеленые насаждения на придомовой территории являются общим домовым имуществом, в связи с чем администрация не имеет правовых оснований вырубки данных насаждений, а также для инициирования их вырубки.

Заинтересованные по делу лица отзывов на жалобу не представили, возражений против решения суда в части, в которой суд удовлетворил требования администрации, не заявили.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ. Администрация своего представителя в судебное заседание не направила, о месте, дате и времени его проведения извещена надлежащим образом, известила суд о возможности рассмотрения апелляционной жалобы без его участия, в связи с чем и на основании ч. 3 ст. 156 АПК РФ судебное заседание проводится без участия представителя администрации.

В судебном заседании представитель главного управления возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения. Пояснил, что, учитывая принятые по итогам проверки постановлений отделения о привлечении администрации к административной ответственности за нарушения, об устранении которых выданы оспариваемые в деле предписания, судебные акты по делам N А53-20123/2011, N А53-20122/2011, которыми данные постановления судом отменены, заинтересованные лица по делу не возражают против решения суда первой инстанции в части, в которой требования администрации удовлетворены - в части признания судом недействительными полностью или в части оспариваемых в деле предписаний. Также главное управление просит отказать администрации в удовлетворении требования о признании недействительными предписаний, которые суд первой инстанции признал законными полностью или в части. Этот вывод суда соответствует выводам, сделанным судами при рассмотрении дела N А53-20121/2011, в котором проверялась законность постановления отделения о привлечении администрации к административной ответственности за нарушения, об устранении которых выданы признанные судом в настоящем деле законными полностью или в части предписания.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителя управления, суд апелляционной инстанции признал апелляционную жалобу подлежащей частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в период с 12.07.11 г. по 22.08.11 г. отделом на основании распоряжения начальника отдела N 432 от 07.07.11 была проведена внеплановая выездная проверка Муниципального образования Ростовской области город Волгодонск по соблюдению норм и правил пожарной безопасности (т. 2, л.д. 3 - 4).

22.08.11 г. по окончании проверки по всем выявленным нарушениям был составлен единый акт проверки N 432 (т. 1, л.д. 147 - 173).

22.08.11 г. в связи с выявлением перечисленных в акте проверки N 432 нарушений отделом вынесены определения о возбуждении в отношении администрации дел об административном правонарушении и проведении административного расследования:

- N 100-492/2011/1 по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ в связи с выявлением общих нарушений требований пожарной безопасности, в том числе касающихся нереализации органом местного самоуправления по социальному и экономическому стимулированию участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране;

- N 100-493/2011/1 по ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ в связи с выявлением нарушения требований пожарной безопасности к системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений;

- N 100-494/2011/1 по ч. 8 ст. 20.4 КоАП РФ в связи с выявлением нарушений требований пожарной безопасности об обеспечению проездов и подъездов к зданиям, сооружениям и строениям, в том числе в связи с необеспечением беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара;

- N 100-495/2011/1 по ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ - в связи с выявлением нарушений требований пожарной безопасности к внутреннему противопожарному водоснабжению, в том числе по решению вопросов материально-технического обеспечения пожарной безопасности по обеспечению наружным противопожарным водоснабжением в целях пожаротушения и обеспечения надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения.

По итогам проведения административного расследования 31.08.11 г. отделом в отношении администрации составлены протоколы об административном правонарушении по делам N 100-492/2011/1 (по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ), N 100-493/2011/1 (по ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ), N 100-494/2011/1 (по ч. 8 ст. 20.4 КоАП РФ), N 100-495/2011/1 (по ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ) (т. 3, л.д. 90 - 105).

28.09.11 г. отделом по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях вынесены постановления о привлечении администрации к административной ответственности за совершение выявленных в ходе проведенной проверки нарушений требований пожарной безопасности по делам N 100-492/2011/1 (по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ), N 100-493/2011/1 (по ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ), N 100-494/2011/1 (по ч. 8 ст. 20.4 КоАП РФ), N 100-495/2011/1 (по ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ) (т. 3, л.д. 143 - 150).

Законность постановления отдела N 100-493/2011/1 о привлечении администрации к административной ответственности по ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ проверялась Арбитражным судом Ростовской области в рамках дела N А53-20122/2011, которым данное постановление было признано незаконным и отменено. Решение суда не обжаловалось и вступило в законную силу.

Законность постановления отдела N 100-494/2011/1 о привлечении администрации к административной ответственности по ч. 8 ст. 20.4 КоАП РФ проверялась Арбитражным судом Ростовской области в рамках дела N А53-20121/2011, которым данное постановление было признано законным. Решение суда было оставлено в силе судами апелляционной и кассационной инстанций.

Законность постановления отдела N 100-495/2011/1 о привлечении администрации к административной ответственности по ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ проверялась Арбитражным судом Ростовской области в рамках дела N А53-20123/2011, которым данное постановление было признано незаконным и отменено. Решение суда не обжаловалось и вступило в законную силу.

По итогам проверки отделом администрации также выданы предписания (56 штук) об устранении выявленных в ходе проверки и зафиксированных в акте проверки от 22.08.11 г. нарушений обязательных требований пожарной безопасности, за допущение которых администрация указанными постановлениями отдела N 100-492/2011/1 (по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ), N 100-493/2011/1 (по ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ), N 100-494/2011/1 (по ч. 8 ст. 20.4 КоАП РФ), N 100-495/2011/1 (по ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ) была привлечена к административной ответственности. Это предписания N 432/1/1, N 432/1/2, N 432/1/3, N 432/1/4, N 432/1/5, N 432/1/6, N 432/1/7, N 432/1/8, N 432/1/9, N 432/1/10, N 4323/1/11, N 432/1/12, N 432/1/13, N 432/1/14, N 432/1/15, N 432/1/16, N 432/1/17, N 432/1/18, N 432/1/19, N 432/1/20, N 432/1/21, N 432/1/22, N 432/1/23, N 432/1/24, N 432/1/25, N 432/1/26, N 432/1/27, N 432/1/28, N 432/1/29, N 432/1/30, N 432/1/31, N 432/1/32, N 432/1/33, N 432/1/34, N 432/1/35, N 432/1/36, N 432/1/37, N 432/1/38, N 432/1/39, N 432/1/40, N 432/1/41, N 432/1/42, N 432/1/43, N 432/1/44, N 432/1/45, N 432/1/46, N 432/1/47, N 432/1/48, N 432/1/49, N 432/1/50, N 432/1/51, N 432/1/52, N 432/1/53, N 432/1/54, N 432/1/55, N 432/1/56 (т. 2, 13 - 160, т. 3 л.д. 1 - 81).

Не согласившись с признать указанными действия отдела по проведению внеплановой выездной проверки, актом проверки, определениями о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, протоколами об административном правонарушении, определениями о назначении места и времени рассмотрения административного дела о нарушении требований пожарной безопасности, предписаниями администрация обратилась с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением в арбитражный суд.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что у суда первой инстанции имелись предусмотренные п. 4 ч. 1 ст. 150 АПК РФ основания для прекращения производства по делу в части требований администрации об отмене определений о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, протоколов об административном правонарушении, определений о назначении места и времени рассмотрения административного дела о нарушении требований пожарной безопасности. Это обусловлено тем, что администрация отказалась от данных требований в заявлении об уточнении заявленных требований и этот отказ был принят судом первой инстанции (т. 4, л.д. 54).

Вместе с тем, у суда первой инстанции не имелось предусмотренных п. 4 ч. 1 ст. 150 АПК РФ оснований для прекращения производства по делу в части требований администрации об отмене акта проверки отдела от 22.08.11 N 432 (т. 4, л.д. 66 - 67), поскольку администрация от этого требования не отказывалась и настаивала на его удовлетворении в последнем из заявлений об уточнении заявленных требований (т. 4, л.д. 54). В данной части доводы апелляционной жалобы администрации признаются судом апелляционной инстанции правильными.

Вместе с тем, требование администрации об отмене акта проверки отдела от 22.08.11 N 432 не подлежало рассмотрению по существу арбитражным судом ввиду следующего.

В силу ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из понятий ненормативного и индивидуального актов, приведенных в пункте 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.01.2003 N 2, а также с учетом разъяснений, содержащихся в Информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.05.1993 N С-13/ОП-167 (п. 5) следует, что под ненормативными правовыми актами следует понимать акты, содержащие индивидуальные предписания, направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Ненормативные правовые акты имеют форму письменного документа того или иного наименования. При этом форма правового акта не является необходимым признаком отнесения его к числу ненормативных актов.

Соответственно, одним из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта является его властно-распорядительный характер, выражающийся в наличии в нем адресованных заявителю обязательных к исполнению властных предписаний, направленных на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц, исполнение которых обеспечивается принудительной силой издавшего акт органа и неисполнение которых влечет за собою применение санкций к лицу, которому адресован акт.

Оспариваемый администрацией акт проверки указанными признаками ненормативного правового акта не обладает, поскольку не имеет властно-распорядительного характера, не имеет в себе властных предписаний в адрес администрации или кого-либо еще, не направлен на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, а содержит в себе лишь перечень нарушений, выявленных отделом в ходе проведенной внеплановой выездной проверки.

Довод администрации о том, что отсутствие признаков ненормативности у названного акта проверки не лишает арбитражный суд обязанности рассмотреть заявленное администрацией требование об отмене данного акта, обоснованный ссылкой на ст. 20 Закона N 294-ФЗ, судом апелляционной инстанции отклоняется ввиду следующего.

Частью 1 ст. 20 Закона N 294-ФЗ установлено, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Вместе с тем, приведенное выше положение закона N 294-ФЗ не отменяет правил судопроизводства в арбитражных судах, установленных АПК РФ. В соответствии со ст. ст. 27, 29, 198 АПК РФ арбитражному суду предоставлено право на проверку законности актов, являющихся ненормативными правовыми по своей правовой природе. Оспариваемый в деле акт проверки таким актом не является. Кроме того, в сфере публичных правоотношений АПК РФ предоставляет арбитражным судам право на отмену только решений о привлечении к административной ответственности (глава 25 АПК РФ). Акт проверки таким решением не является.

При таких обстоятельствах производство по делу в части требования администрации об отмене акта проверки отдела от 22.08.11 N 432 подлежало прекращению на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ в связи с тем, что данное требование не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. В связи с этим решение суда первой инстанции о прекращении производства по делу по требованию об отмене указанного акта на основании п. 4 ч. 1 ст. 150 АПК РФ в связи с принятием судом отказа администрации от этого требования изменяется судом апелляционной инстанции. Производство по делу в части требования администрации об отмене акта проверки отдела от 22.08.11 N 432 прекращается арбитражным судом апелляционной инстанции на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ ввиду его неподведомственности арбитражному суду. Возражения администрации по поводу наличия (отсутствия) перечисленных в акте проверки нарушений могут быть заявлены и рассмотрены в рамках дел об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности за данные нарушения, и в рамках дел об оспаривании предписаний об устранении этих нарушений. Все эти возможности администрацией реализованы: законность постановлений о привлечении к административной ответственности проверена арбитражным судом по заявлениям администрации в рамках дел N А53-20121/2011, А53-20122/2011, А53-20123/2011. Законность предписаний проверяется в рамках настоящего дела.

Дополнительно изучив материалы дела с учетом приведенных в апелляционной жалобе доводов, суд апелляционной инстанции не нашел достаточных оснований для изменения решения суда первой инстанции, руководствуясь при этом также возможностью восполнения судом апелляционной инстанции как судом, повторно рассматривающим дело, имеющихся пробелов в мотивировочной части решения суда при отклонении некоторых заявленных администрацией требований.

Так, в решении суда действительно, как на то и указывает администрация, не приведены мотивы, по которым суд отказал администрации в удовлетворении требования о признании незаконными действий отдела по проведению внеплановой выездной проверки Казенного учреждения администрации в период с 12.07.11 по 22.08.11 согласно распоряжению о проведении внеплановой выездной проверки от 07.07.2011 N 432. Единственное обоснование отказа в удовлетворении данного требования сформулировано следующим образом: "Заявителем не представлено надлежащих доказательств в обоснование доводов о незаконности оспариваемых действий, а также не доказано, что этими действиями нарушаются его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Таким образом, заявленные требования в этой части не подлежат удовлетворению" (предпоследний абзац мотивировочной части решения, лист 11 решения).

Вместе с тем, поскольку дело рассматривается судом апелляционной инстанции, отсутствие мотивировки в принятом судом первой инстанции решении не является основанием для признания незаконным сформулированного в резолютивной части решения суда вывода о том, что требование администрации о признании незаконными действий отдела по проведению внеплановой выездной проверки Казенного учреждения администрации в период с 12.07.11 по 22.08.11 согласно распоряжению о проведении внеплановой выездной проверки от 07.07.2011 N 432.

В частности, в соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 2 ст. 201 АПК РФ заявление об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц подлежит удовлетворению при одновременном наличии двух условий: при несоответствии оспариваемых акта, решения, действия (бездействия) закону, иному нормативному правовому акту, и при нарушении ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Администрация мотивирует доводы о незаконности оспариваемых действий отдела по проведению проверки ссылками на то, что при проведении проверки отделом допущены нарушения требований п. 3 ч. 2 ст. 20 Закона N 294-ФЗ (срок проверки превышает 20 дней и у отдела не имелось исключительных случаев для продления этого срока); продление срока проверки было осуществлено с нарушением требований Административного регламента, утвержденного Приказом МЧС России от 28.06.12 г. N 375 (рапорт о необходимости продления срока проведения проверки не составлялся, распоряжения о продлении срока проведения проверки не принималось); проверка в соответствии с распоряжением должна была проводится в отношении муниципального образования "город Волгодонск", а фактически была проведена в отношении юридического лица - казенное учреждение администрации города Волгодонска, администрация не извещалась о проведении проверки в отношении названного казенного учреждения.

Оценив приведенные доводы, суд апелляционной инстанции отклоняет их как неосновательные ввиду следующего.

Из материалов дела следует, что проверка в отношении администрации проводилась на основании Закона N 294-ФЗ в порядке мероприятия по государственному контролю и в соответствии со специальным законом - Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ). Процедура проверки регламентировалась общим Законом N 294-ФЗ. Проверка была внеплановой выездной.

Согласно п. 3 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ основанием проведения внеплановой проверки является приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Распоряжение от 07.07.11 N 432 о проведении в отношении администрации внеплановой выездной проверки (т. 2, л.д. 3 - 4) вынесено на основании исполнения поручения Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации от 25.02.2011 N П4-1111 и от 20.06.2011 N ИШ-П4-4126, распоряжения Главного государственного инспектора Российской Федерации по пожарному надзору от 04.03.2011 N 42-172-19 (т. 2, л.д. 5 - 8). Данное распоряжение не признано недействительным и не отменено, следовательно, является законным.

Управление является органом государственного контроля в области обеспечения противопожарной безопасности.

В соответствии с ч. ч. 1, 2 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, который возглавляется главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

В соответствии с п. 10 ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа.

В соответствии с п. 11 ст. 10 Устава муниципального образования город Волгодонск, утвержденным решением Волгодонской городской Думы от 24.10.2007 N 135 (с изменениями и дополнениями), к вопросам местного значения отнесено обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах Волгодонска, а статья 29 гарантирует гражданам безопасную и здоровую среду проживания.

В полномочия администрации города в соответствии со статьей 57 Устава входит обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах Волгодонска (пункт 10).

Таким образом, организация обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального образования город Волгодонск является обязанностью администрации города Волгодонска как одного из органов муниципального образования.

Основываясь на изложенном суд отклоняет доводы администрации ор незаконности проведения проверки в отношении не того лица, которое было указано в распоряжении о проведении проверки - казенного учреждения администрации города Волгодонска вместо указанного в распоряжении муниципального образования "город Волгодонск", и без его извещения.

Проверка была проведена в отношении муниципального образования город Волгодонск в лице его исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования и уполномоченного в области обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального образования город Волгодонск.

Муниципальное образование город Волгодонск было извещено отделом управления о проведении внеплановой выездной проверки.

Следовательно, проверка проведена отделом управления на законных основаниях и в отношении надлежащего лица.

Из ч. 1 ст. 13 Закона N 294-ФЗ следует, что срок проведения внеплановой проверки не может превышать двадцать рабочих дней. При этом в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней (часть 3 названной статьи).

Следовательно, Законом N 294-ФЗ не установлен запрет на продление сроков проверки.

Первоначально в распоряжении о проведении проверки срок проведения проверки определен в 10 дней: с 12.07.11 по 08.08.11. Затем письмом от 08.08.11 N 2340 администрация уведомлена о продлении срока проверки на 10 дней (т. 2, л.д. 2). Продление срока проведения проверки на 10 дней мотивировано большим объемом мероприятий по контролю, значительной территорией проверяемого населенного пункта (города Волгодонска), а также большим объемом внеплановой работы, обусловленной необходимостью приемки до 12 августа текущего года расположенных на территории города Волгодонска образовательных учреждений и большим объемом внеплановых проверок, проводимых отделом с органами прокуратуры.

Оценив приведенные основания продления срока проверки, суд апелляционной инстанции не находит данные основания противоречащими ч. 3 ст. 13 Закона N 294-ФЗ, они доказывают наличие у отдела объективных, исключительных причин продления срока проверки ввиду большой длительности срока проведения осмотров и обследований подлежащих обследованию объектов всего муниципального образования город Волгодонск на предмет соблюдения правил пожарной безопасности. Законом N 294-ФЗ процедура продления срока проведения проверки не регламентирована. Таким образом, предусмотренные Законом N 294-ФЗ основания для продления срока проведения проверки у отдела имелись. Проверка продлена на срок, допускаемый Законом N 294-ФЗ - 10 дней. Администрация была извещена о продлении срока проведения проверки (т. 2, л.д. 2). Учитывая изложенное, отсутствие предусмотренного Административным регламентом рапорта о необходимости продления срока проведения проверки не составлялся и оформления распоряжения о продлении срока проведения проверки не является достаточным основанием для признания незаконными действий отдела по проведению проверки после истечения установленного распоряжением 20-дневного срока проверки в пределах 10-дневного срока продления данной проверки.

Нарушений процедуры проведения проверки, определенной Законом N 294-ФЗ отделом при проведении и проверки допущено не было.

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что действия отдела по проведению внеплановой выездной проверки являются законными, совершенными в соответствии с требованиями Закона N 294-ФЗ, 69-ФЗ и 131-ФЗ.

Соответственно, законные действия по проведению проверки объективно не могут нарушать прав и законных интересов администрации как исполнительного-распорядительного органа муниципального образования.

При таких обстоятельствах требование администрации о признании указанных действий отдела управления подлежало отклонению на основании ч. 3 ст. 201 АПК РФ. С учетом этого апелляционная жалоба администрации на решение суда в части отказа в удовлетворении данных действий отдела не подлежит удовлетворению. Решение суда первой инстанции в этой части не подлежит отмене по приведенным выше мотивам.

Суд апелляционной инстанции также не находит достаточных оснований для удовлетворения апелляционной жалобы в части, касающейся оспариваемых в деле предписаний отдела.

В частности, администрация обосновывает свои возражения против решения суда в данной части указывая на то, что суд рассмотрел дело и принял решение в отношении не обжаловавшихся администрацией 56 предписаний, номера которых начинались с цифры "423", в то время, как администрация обжаловала 56 предписаний, начинавшихся с цифр "432", чем вышел за пределы своих полномочий.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что указание в резолютивной и отдельных фрагментах мотивировочной части решения суда на предписания, номера которых начинались с цифры "423", является технической ошибкой, допущенной при изготовлении печатного текста резолютивной части решения суда и решения суда в полном объеме. Из заявления администрации с уточнениями, определения суда о принятии заявления к производству, определений об отложении судебных заседаний, приложенных к заявлению администрации копий оспаривавшихся предписаний однозначно усматривается, что администрация оспаривала в судебном порядке, а суд первой инстанции принял к своему рассмотрению и рассмотрел по существу требования администрации о признании недействительными 56 штук предписаний, выданных отделом администрации, номера которых начинаются с цифр: "432". Доказательств того, что по итогам проведенной на основании распоряжения от 07.07.12 г. N 432 отдел выдал администрации еще 56 предписаний об устранении нарушений правил пожарной безопасности, номера которых начинались бы с цифр: "423", в деле не имеется. Значительное количество опечаток в тексте судебного акта, на которое указывает администрация, объясняется тем, что эти опечатки допущены при указании номеров оспаривавшихся в деле предписаний, количество которых составляет 56. Суд первой инстанции также определениями от 30.07.12 г. и от 30.08.12 г. исправил данные опечатки, воспользовавшись предоставленным ему ст. 179 АПК РФ правом. Учитывая изложенное в совокупности, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда, принятого по требованиям о признании недействительными предписаний отдела по причине допущения при изготовлении печатного текста решения технической опечатки в номерах данных предписаний. Доводы апелляционной жалобы в данной части судом апелляционной инстанции отклоняются как неосновательные.

Суд апелляционной инстанции также не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции, принятого по требованиям администрации о признании недействительными предписаний отдела N 432/1/1, N 432/1/2, N 432/1/3, N 432/1/5, N 432/1/6, N 432/1/14, N 432/1/20, N 432/1/21, N 432/1/25 N 432/1/33, N 432/1/43, N 432/1/44, N 432/1/45, N 432/1/46, N 432/1/47, N 432/1/48, N 432/1/49, N 432/1/50, N 432/1/51, N 432/1/52, N 432/1/53, N 432/1/54, N 432/1/55, N 432/1/56 в полном объеме и предписаний N 432/1/7, N 432/1/8, N 432/1/9, N 432/1/10, N 4323/1/11, N 432/1/12, N 432/1/13, N 432/1/15, N 432/1/16, N 432/1/17, N 432/1/18, N 432/1/19, N 432/1/22, N 432/1/23, N 432/1/24, N 432/1/26, N 432/1/27, N 432/1/28, N 432/1/29, N 432/1/30, N 432/1/31, N 432/1/32, N 432/1/34, N 432/1/35, N 432/1/36, N 432/1/37, N 432/1/38, N 432/1/39, N 432/1/40, N 432/1/41, N 432/1/42 в части пунктов 1 - 6, 8, 9.

Администрация ссылается в апелляционной жалобе в данной части на то, что суд первой инстанции не исследовал вопроса о законности предписаний, сославшись на преюдициальность судебных актов по делам N А53-20123/2011, N А53-20122/2011, в то время, как данные судебные акты преюдициальными для рассматриваемого дела не являются, поскольку подлежащие доказыванию по данным делам и настоящему делу различны, а также в деле N А53-20121/2011, не были предметом рассмотрения нарушения, об устранении которых были выданы предписания N 432/1/1, N 432/1/2, N 432/1/3, N 432/1/5, N 432/1/6, N 432/1/43, N 432/1/44, N 432/1/45, N 432/1/46, N 432/1/47, N 432/1/48, N 432/1/49, N 432/1/50, N 432/1/51, N 432/1/52, N 432/1/53, N 432/1/54, N 432/1/55, N 432/1/56.

Изучив материалы дела, а также тексты судебных актов по делам N А53-20123/2011, N А53-20122/2011, N А53-2011/2011, суд апелляционной инстанции не нашел в них указаний на нарушения, об устранении которых администрации были выданы предписания N 432/1/1, N 432/1/2, N 432/1/3, N 432/1/5, N 432/1/6, N 432/1/43, N 432/1/44, N 432/1/45, N 432/1/46, N 432/1/47, N 432/1/48, N 432/1/49, N 432/1/50, N 432/1/51, N 432/1/52, N 432/1/53, N 432/1/54, N 432/1/55, N 432/1/56.

Вместе с тем, в указанной части решение по делу принято в пользу администрации, а именно: суд первой инстанции удовлетворил требования администрации, признав предписания отдела N 432/1/1, N 432/1/2, N 432/1/3, N 432/1/5, N 432/1/6, N 432/1/14, N 432/1/20, N 432/1/21, N 432/1/25 N 432/1/33, N 432/1/43, N 432/1/44, N 432/1/45, N 432/1/46, N 432/1/47, N 432/1/48, N 432/1/49, N 432/1/50, N 432/1/51, N 432/1/52, N 432/1/53, N 432/1/54, N 432/1/55, N 432/1/56 недействительными в полном объеме, а предписания N 432/1/7, N 432/1/8, N 432/1/9, N 432/1/10, N 4323/1/11, N 432/1/12, N 432/1/13, N 432/1/15, N 432/1/16, N 432/1/17, N 432/1/18, N 432/1/19, N 432/1/22, N 432/1/23, N 432/1/24, N 432/1/26, N 432/1/27, N 432/1/28, N 432/1/29, N 432/1/30, N 432/1/31, N 432/1/32, N 432/1/34, N 432/1/35, N 432/1/36, N 432/1/37, N 432/1/38, N 432/1/39, N 432/1/40, N 432/1/41, N 432/1/42 - в части пунктов 1 - 6, 8, 9.

В связи с этим, в данной части решение суда первой инстанции не может нарушать прав администрации, противоречить ее интересам - ее требования удовлетворены.

Кроме того, заинтересованные лица по делу решение суда первой инстанции в данной части не обжалуют и просят оставить его без изменения.

В дополнение к изложенному, решения суда по делам N А53-20123/2011 и N А53-20122/2011 были приняты в пользу администрации, ими были признаны незаконными и отменены постановления отдела о привлечении администрации к административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности по ч. ч. 3, 4 ст. 20.4 КоАП РФ, и об устранении которых администрации отделом были выданы оспариваемые в настоящем деле предписания N 432/1/14, N 432/1/20, N 432/1/21, N 432/1/25 N 432/1/33 - полностью, и предписания N 432/1/7, N 432/1/8, N 432/1/9, N 432/1/10, N 4323/1/11, N 432/1/12, N 432/1/13, N 432/1/15, N 432/1/16, N 432/1/17, N 432/1/18, N 432/1/19, N 432/1/22, N 432/1/23, N 432/1/24, N 432/1/26, N 432/1/27, N 432/1/28, N 432/1/29, N 432/1/30, N 432/1/31, N 432/1/32, N 432/1/34, N 432/1/35, N 432/1/36, N 432/1/37, N 432/1/38, N 432/1/39, N 432/1/40, N 432/1/41, N 432/1/42 - в части пунктов 1 - 6, 8, 9.

В рамках указанных дел суд установил следующие обстоятельства: отсутствие у администрации обязанностей по устранению нарушений правил пожарной безопасности, за неисполнение которых администрация была привлечена к административной ответственности оспаривавшимися в делах постановлениями. Руководствуясь изложенным, суд первой инстанции пришел к основанному на положениях ст. 69 АПК РФ выводу о том, что указанные обстоятельства имеют преюдициальное значение для рассматриваемого дела, в котором проверяется законность предписаний, которыми на администрацию возложена обязанность по устранению тех же самых нарушений правил пожарной безопасности.

Кроме того, из предписаний N 432/1/1, N 432/1/2, N 432/1/3, N 432/1/5, N 432/1/6, N 432/1/43, N 432/1/44, N 432/1/45, N 432/1/46, N 432/1/47, N 432/1/48, N 432/1/49, N 432/1/50, N 432/1/51, N 432/1/52, N 432/1/53, N 432/1/54, N 432/1/55, N 432/1/56 следует, что на администрацию возложено исполнение обязанностей в отношении содержания общего имущества жилых домов, садоводческих товариществ, кооперативов, товариществ огородников и т.п., субъектом которых является не она, а собственники домов, квартир в домах, управляющие компании, ТСЖ, члены некоммерческих садоводческих и тому подобных объединений граждан.

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции отклоняет приведенные выше доводы администрации и не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции об удовлетворении требований администрации в части оспаривания перечисленных выше предписаний полностью или в части.

Суд апелляционной инстанции также не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы администрации и отмены решения суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требований администрации о признании недействительными предписания N 432/1/4 полностью и предписаний N 432/1/7, N 432/1/8, N 432/1/9, N 432/1/10, N 4323/1/11, N 432/1/12, N 432/1/13, N 432/1/15, N 432/1/16, N 432/1/17, N 432/1/18, N 432/1/19, N 432/1/22, N 432/1/23, N 432/1/24, N 432/1/26, N 432/1/27, N 432/1/28, N 432/1/29, N 432/1/30, N 432/1/31, N 432/1/32, N 432/1/34, N 432/1/35, N 432/1/36, N 432/1/37, N 432/1/38, N 432/1/39, N 432/1/40, N 432/1/41, N 432/1/42 в части пункта 7.

В обоснование данной части апелляционной жалобы администрация ссылается на незаконность применения судом первой инстанции преюдиции из судебных актов по делу N А53-20121/2011 - администрация полагает что, незаконно сославшись на преюдицию, поскольку подлежащие доказыванию по данным делам и настоящему делу различны, суд не исследовал вопроса о законности указанных предписаний.

Администрация также полагает, что ею не было допущено нарушений, об устранении которых выданы перечисленные предписания.

Оценив приведенные выше доводы апелляционной жалобы, изучив тексты вступивших в законную силу решения суда первой инстанции, постановлений судов апелляционной и кассационной инстанций по делу N А53-20121/2011, суд апелляционной инстанции, аналогично приведенной выше позиции по судебным актам по делам N А53-20122/2011, N А53-20123/2011 признает законным вывод суда первой инстанции о преюдициальном значении для рассматриваемого дела выводов судов трех инстанций, изложенных в итоговых судебных актах по делу N А53-20121/2011 о наличии в деянии администрации нарушений правил пожарной безопасности, об устранении которых были выданы оспариваемые в деле предписания N 432/1/4 - полностью и N 432/1/7, N 432/1/8, N 432/1/9, N 432/1/10, N 4323/1/11, N 432/1/12, N 432/1/13, N 432/1/15, N 432/1/16, N 432/1/17, N 432/1/18, N 432/1/19, N 432/1/22, N 432/1/23, N 432/1/24, N 432/1/26, N 432/1/27, N 432/1/28, N 432/1/29, N 432/1/30, N 432/1/31, N 432/1/32, N 432/1/34, N 432/1/35, N 432/1/36, N 432/1/37, N 432/1/38, N 432/1/39, N 432/1/40, N 432/1/41, N 432/1/42 - в части пункта 7.

Обстоятельства данных нарушений были установлены судами трех инстанций при рассмотрении дела N А53-20121/2011, в котором проверялась законность постановления отдела о привлечении администрации к административной ответственности по ч. 8 ст. 20.4 КоАП РФ за те же самые нарушения, об устранении которых выданы данные предписания. Эти нарушения в частности касались необеспечения администрацией требований пожарной безопасности об обеспечению проездов и подъездов к зданиям, сооружениям и строениям, в том числе в связи с необеспечением беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара (отсутствует возможность установки коленчатого подъемника ввиду отсутствия площадок с твердым покрытием, имеет место посадка деревьев).

Довод администрации о том, что в рассматриваемом деле и в деле N А53-20121/2011 различны подлежащие доказыванию обстоятельства судом апелляционной инстанции не принимается. Определяющим для разрешения поставленного в настоящем деле вопроса о законности предписаний отдела является вопрос о том, имеются ли указанные в предписаниях нарушения в действительности, и допущены ли эти нарушения администрацией или кем-либо еще. Соответственно, эти же вопросы входили в предмет доказывания и исследования по делу N А53-20121/2011 при рассмотрении вопроса о наличии в деянии администрации объективной стороны вмененного ей в вину административного правонарушения.

С учетом этого, судебный акт по делу N А53-20121/2011, в котором приведены указанные обстоятельства, имеет преюдициальное значение для рассматриваемого дала в части оценки законности указанных предписаний полностью в части.

В связи с изложенным, суд первой инстанции правомерно на основании ст. 69 АПК РФ руководствовался судебными актами по делу N А53-20121/2011 при оценке законности предписания N 432/1/4 - полностью и предписаний N 432/1/7, N 432/1/8, N 432/1/9, N 432/1/10, N 4323/1/11, N 432/1/12, N 432/1/13, N 432/1/15, N 432/1/16, N 432/1/17, N 432/1/18, N 432/1/19, N 432/1/22, N 432/1/23, N 432/1/24, N 432/1/26, N 432/1/27, N 432/1/28, N 432/1/29, N 432/1/30, N 432/1/31, N 432/1/32, N 432/1/34, N 432/1/35, N 432/1/36, N 432/1/37, N 432/1/38, N 432/1/39, N 432/1/40, N 432/1/41, N 432/1/42 - в части пункта 7.

Из судебных актов по названному делу также следует, что администрация выдвигала против оспаривавшегося в указанном деле постановления доводы об отсутствии у нее обязанности по соблюдению правил пожарной безопасности сходные с теми, которые приведены ею в апелляционной жалобе.

В частности, пунктами 7 предписаний об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности N 423/1/7, N 423/1/8, N 423/1/9, N 423/1/10, N 423/1/11, N 423/1/12, N 423/1/13, N 423/1/15, N 423/1/16, N 423/1/17, N 423/1/18, N 423/1/19, N 423/1/22, N 423/1/23, N 423/1/24, N 423/1/26, 423/1/27, N 423/1/28, N 423/1/29, N 423/1/30, N 423/1/31, N 423/1/32, 423/1/34, N 423/1/35, N 423/1/36, N 423/1/37, N 423/1/38, N 423/1/39, N 423/1/40, N 423/1/41, N 423/1/42 предусмотрено, что администрацией не обеспечена реализация полномочий органа местного самоуправления, предусмотренных п. 6 ст. 63 Закона N 123-ФЗ, по обеспечению беспрепятственного проезда пожарной техники к месту поджара: отсутствует возможность установки коленчатого подъемника: с северо-западной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 3 по ул. М. Кошевого (отсутствует площадка с твердым покрытием, установлены заборы вдоль дорог); с северной и западной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 4 по ул. М. Кошевого (посадка деревьев); с юго-восточной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 5 по ул. М. Кошевого (отсутствует площадка с твердым покрытием, посадка деревьев); с северной, восточной, западной и южной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 6 по ул. М. Кошевого (отсутствует площадка с твердым покрытием, посадка деревьев); с северо-восточной стороны и юго-западной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 7 по ул. М. Кошевого (отсутствует площадка с твердым покрытием, посадка деревьев); с северной и южной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 14 по ул. М. Кошевого (отсутствует площадка с твердым покрытием, посадка деревьев); с западной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 12 по пр. Курчатова (отсутствует площадка с твердым покрытием); с южной, северной и западной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 15 по пр. Курчатова (отсутствует площадка с твердым покрытием, посадка деревьев, с западной стороны въезд невозможен); с западной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 14 по пр. Курчатова (отсутствует площадка с твердым покрытием); с северной и южной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 26 по пр. Курчатова (посадка деревьев); с северной и южной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 6 по ул. Дружбы (отсутствует площадка с твердым покрытием, посадка деревьев); с южной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 8 по ул. Дружбы (отсутствует площадка с твердым покрытием, посадка деревьев); с южной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 7 по пр. Строителей (посадка деревьев); с южной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 27 по пр. Строителей (посадка деревьев); с восточной и западной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 29 по пр. Строителей (отсутствует площадка с твердым покрытием, посадка деревьев); с южной и западной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 66 "а" по ул. Морской (посадка деревьев, с западной стороны нет подъезда); со всех сторон у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 132 по ул. Морской (посадка деревьев, нет подъезда); со всех сторон у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 134 по ул. Морской (посадка деревьев, нет подъезда); со всех сторон у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 136 по ул. Морской (посадка деревьев, нет подъезда); со всех сторон у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 138 по ул. Морской (посадка деревьев, нет подъезда); с южной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 113 по ул. Ленина (отсутствует площадка с твердым покрытием); с северной и восточной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 115 по ул. Ленина (с северной стороны нет подъезда, отсутствует площадка с твердым покрытием); с северной, южной и восточной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 119 по ул. Ленина (отсутствует площадка с твердым покрытием, посадка деревьев); с южной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 121 по ул. Ленина (отсутствует площадка с твердым покрытием); с восточной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 123 по ул. Ленина (посадка деревьев); с северной и восточной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 169 по ул. Степной (отсутствует площадка с твердым покрытием, посадка деревьев); со всех сторон у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 173 по ул. Степной (посадка деревьев, отсутствует площадка с твердым покрытием); с восточной и западной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 181 по ул. Степной (отсутствует площадка с твердым покрытием); с северной, южной и восточной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 191 по ул. Степной (посадка деревьев, отсутствует площадка с твердым покрытием); со всех сторон у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 195 по ул. Степной (посадка деревьев); с западной стороны у многоквартирного жилого дома повышенной этажности N 197 по ул. Степной (посадка деревьев), что является нарушением приложения 1* п. 2* СНиП 2.07.01-89*.

Предписанием N 432/1/4 дополнительно к указанным предписаниям установлено, что администрацией г. Волгодонска также не обеспечена реализация полномочий органа местного самоуправления, предусмотренных п. 6 ст. 63 Закона N 123-ФЗ, по обеспечению беспрепятственного проезда пожарной техники к месту поджара: отсутствует площадка с твердым покрытием, установлены заборы вдоль дороги; отсутствует возможность проезда пожарной техники по ул. Энтузиастов, в районе многоквартирного жилого дома N 49/8; отсутствует возможность проезда пожарной технике по ул. 30 лет Победы, в районе многоквартирного жилого дома N 3, N 16; отсутствует возможность проезда пожарной техники к многоквартирному жилому дому N 3 по ул. Молодежной; отсутствует возможность установки коленчатого подъемника с западной стороны у многоквартирного жилого дома площадка с твердым покрытием, посадка деревьев; отсутствует возможность проезда пожарной технике по всей длине многоквартирного жило дома N 13 по ул. Энтузиастов, дома N 25 по ул. 30 лет Победы, дома N 10 по ул. 30 лет Победы, дома N 7 по пр. Строителей по проезду внутри застройки микрорайона; отсутствует возможность проезда пожарной техники к МАУК Муниципального образования город Волгодонск ДК "Октябрь", в связи с блокировкой проезда с двух сторон по ул. Ленина в районе площади "Победы"; перекрыт проезд в районе пересечения ул. Ленина и ул. Думенко со стороны Универмага; перекрыт въезд на площадь "Победы" и подъезд пожарной техники к ГДК "Октябрь" со стороны ул. Ленина; перекрыт проезд по ул. Ленина со стороны ул. 50 лет ВЛКСМ и проезд через площадь "Победы" к ГДК "Октябрь"; перекрыт проезд к жилому дому N 7 "б" по пр. Строителей со стороны жилого дома N 7 "а" по пр. Строителей; перекрыт проезд по ул. Энтузиастов в районе жилого дома N 49/8; перекрыт проезд к жилому дому N 16 по ул. 30 лет Победы; перекрыт проезд вдоль жилого дома N 25 по ул. 30 лет Победы; перекрыт проезд на территорию парка "Победы" со стороны ул. М. Горького; перекрыт проезд к жилому дому N 3 по ул. 30 лет Победы; перекрыт проезд к жилому дому N 13 по ул. Энтузиастов; перекрыт проезд к жилому дому N 3 по ул. Гагарина со стороны ул. Молодежная; перекрыт проезд к жилому дому N 72 по ул. Морской со стороны ул. 50 лет ВЛКСМ; перекрыт проезд с торца жилого дома N 76 по ул. Морской; перекрыт проезд в районе рынка "Авангард" со стороны жилого дома N 14 по ул. Дружбы; перекрыт проезд к жилому дому N 64 по л. Морской со стороны ул. Думенко, что является нарушением п. 23 ППБ 01-03, приложения 1* п. 2* СНиП 2.07.01-89*.

Наличие данных нарушений со стороны администрации по обеспечению проездов и подъездов к зданиям, сооружениям и строениям, в том числе в связи с необеспечением беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара (по факту отсутствует возможность установки коленчатого подъемника ввиду отсутствия площадок с твердым покрытием, имеет место посадка деревьев) установлено судами первой, апелляционной и кассационной инстанции в судебных актах по делу N А53-20121/2011 при проверке законности постановления отдела о привлечении администрации к административной ответственности за данные нарушения.

Судебными актами по указанному делу также установлено, что субъектом перечисленных выше нарушений является администрация ввиду следующего.

Согласно ст. 1 Закона N 69-ФЗ под противопожарным режимом понимаются правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания помещений (территорий), обеспечивающие предупреждение нарушений требований пожарной безопасности и тушение пожаров.

В силу ст. 37 Закона N 69-ФЗ организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности. Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в том числе собственники имущества; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности (ст. 38 Закона N 69-ФЗ).

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона N 123-ФЗ данный Федеральный закон принимается в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

Пунктом 6 ст. 63 Закона N 123-ФЗ установлено, что первичные меры пожарной безопасности включают в себя, в частности, обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара и пр.

В соответствии с п. 10 ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа.

В соответствии с п. 11 ст. 10 Устава муниципального образования город Волгодонск, утвержденным решением Волгодонской городской Думы от 24.10.2007 N 135 (с изменениями и дополнениями), к вопросам местного значения отнесено обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах Волгодонска, а статья 29 гарантирует гражданам безопасную и здоровую среду проживания.

В полномочия администрации города в соответствии со статьей 57 Устава входит обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах Волгодонска (пункт 10).

Следовательно, администрация является субъектом исполнения перечисленных выше обязанностей, поскольку организация обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального образования город Волгодонск является обязанностью администрации. При этом, передача части функций муниципальным учреждениям не освобождает орган местного самоуправления от ответственности за несоблюдение мер пожарной безопасности на подведомственной ему территории муниципального образования.

Согласно приложению 1* п. 2* СНиП 2.07.01-89* при проектировании проездов и пешеходных путей необходимо обеспечивать возможность проезда пожарных машин к жилым и общественным зданиям, в том числе со встроенно-пристроенными помещениями, и доступ пожарных с автолестницами или автоподъемниками в любую квартиру или помещение. Расстояние от края проезда до стены здания, как правило, следует принимать 8-10 м для зданий свыше 10 этажей. В этой зоне не допускается размещать ограждения, воздушные линии электропередачи и осуществлять рядовую посадку деревьев.

Первичные меры пожарной безопасности включают в себя: в том числе обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара (ч. 6 ст. 63 Федерального закона N 123-ФЗ).

Дороги, проезды и подъезды к зданиям, сооружениям, открытым складам, наружным пожарным лестницам и водоисточникам, используемым для целей пожаротушения, должны быть всегда свободными для проезда пожарной техники (п. 23 ППБ 01-03).

Организация обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального образования город Волгодонск является обязанностью Администрации г. Волгодонска.

Основываясь на изложенном, суд первой инстанции при рассмотрении дела пришел к законному и обоснованному выводу о том, что администрация г. Волгодонска является надлежащим субъектом обязанностей, перечисленных в предписании N 432/1/4 и в пунктах 7 предписаний N 432/1/7, N 432/1/8, N 432/1/9, N 432/1/10, N 4323/1/11, N 432/1/12, N 432/1/13, N 432/1/15, N 432/1/16, N 432/1/17, N 432/1/18, N 432/1/19, N 432/1/22, N 432/1/23, N 432/1/24, N 432/1/26, N 432/1/27, N 432/1/28, N 432/1/29, N 432/1/30, N 432/1/31, N 432/1/32, N 432/1/34, N 432/1/35, N 432/1/36, N 432/1/37, N 432/1/38, N 432/1/39, N 432/1/40, N 432/1/41, N 432/1/42. В сиу этого возложение указанными предписаниями обязанностей на администрацию является законным, так как администрация обязана в силу Закона N 69-ФЗ, а также действующего на территории города Волгодонска нормативного акта - постановления Администрации г. Волгодонска от 18.12.2009 N 4248 "О порядке обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах города Волгодонска" обеспечить территории муниципального образования проездами с твердым покрытием и лишенными преград в виде зеленых насаждений.

Реализации данных обязанностей не препятствует наличие зеленых насаждений на придомовой территории, равно как и введение большинства перечисленных в предписаниях домов до вступления в силу Закона N 123-ФЗ.

В силу ч. 2 ст. 1 Закона 123-ФЗ положения данного Закона об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения в том числе при эксплуатации объектов защиты, к которым в силу ч. 1 ст. 1 Закона N 123-ФЗ также относятся здания и сооружения. Письмом МЧС России от 02.06.11 г. N 19-3-1-2086, на которое ссылается администрация, указанных положений Закона N 123-ФЗ о сфере его действия не отменяет.

Судя по материалам дела здания, в отношении обеспечения пожарной безопасности которых выданы оспариваемые предписания, эксплуатируются. В связи с этим их противопожарное обеспечение в том числе проездами для пожарных машин и местами для установления средств спасения людей при пожаре и средств пожаротушения, вне зависимости от соответствия данного обеспечения нормам в момент их введения в эксплуатацию, должно быть приведено в соответствие с требованиями технических регламентов в сфере обеспечения пожарной безопасности, действующими на данный момент. Это необходимо в целях защиты жизни и здоровья людей.

Администрация обязана принять меры к обеспечению такого соответствия как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, уполномоченный на обеспечение пожарной безопасности на территории данного муниципального образования.

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции признает правильным отказ суда первой инстанции в удовлетворении заявления администрации о признании недействительными предписания N 432/1/4 - в полном объеме, и пунктов 7 предписаний N 432/1/7, N 432/1/8, N 432/1/9, N 432/1/10, N 4323/1/11, N 432/1/12, N 432/1/13, N 432/1/15, N 432/1/16, N 432/1/17, N 432/1/18, N 432/1/19, N 432/1/22, N 432/1/23, N 432/1/24, N 432/1/26, N 432/1/27, N 432/1/28, N 432/1/29, N 432/1/30, N 432/1/31, N 432/1/32, N 432/1/34, N 432/1/35, N 432/1/36, N 432/1/37, N 432/1/38, N 432/1/39, N 432/1/40, N 432/1/41, N 432/1/42. В данной части апелляционная жалоба администрации судом апелляционной инстанции отклоняется. Решение суда первой инстанции в указанной части не подлежит отмене.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решение Арбитражного суда Ростовской области от 01.08.2012 по делу N А53-18464/2011 с учетом определений об исправлении опечатки от 30.07.2012 г. и от 30.08.2012 г. изменить, дополнив резолютивную часть решения суда абзацем следующего содержания: "Прекратить производство по требованию об отмене акта проверки от 22.08.2011 г. N 432 Отдела надзорной деятельности по г. Волгодонску Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Ростовской области". В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.