Резолютивная часть постановления объявлена 21 сентября 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 сентября 2011 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.

судей Н.Н. Ивановой, С.С. Филимоновой

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шапкиным П.В.

при участии:

от администрации: главного специалиста Сячиной Е.Б. (доверенность N 01-9/3712 от 28.10.10 г., сроком на 1 год);

от МЧС: начальника отделения Фролина О.В. (доверенность от 26.05.11 г. N 5786, удостоверение <...>);

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Ворошиловского района г. Ростова-на-Дону на решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.07.2011 по делу N А53-8279/2011 по заявлению Администрации Ворошиловского района г. Ростова-на-Дону к заинтересованному лицу Главному управлению Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области об оспаривании решения, принятое в составе судьи Еремина Ф.Ф.

Администрация Ворошиловского района г. Ростова-на-Дону (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Главному управлению Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области (далее - управление) о признании незаконным постановления от 25.04.11 N 5-34/2011/3 по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ за содержание в непригодном состоянии дорожного покрытия.

Решением суда от 02.08.11 г. постановление признано незаконным и отменено в части наложения административного штрафа в размере 10000 рублей и применена административная ответственность в виде предупреждения. Судебный акт мотивирован тем, что в действиях администрации имеется состав административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ. Вместе с тем, в материалах дела имеются доказательства, позволяющие сделать вывод о наличии смягчающих ответственность администрации обстоятельства.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация подала в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить. Жалоба мотивирована тем, что в деле отсутствуют документы, фиксирующие вмененное администрации правонарушение.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

Представитель администрации поддержал изложенные в апелляционной жалобы доводы, настаивал на отмене решения суда первой инстанции.

Представитель управления возражал против отмены решения суда первой инстанции, сославшись на доводы, приведенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы, изучив отзыв на апелляционную жалобу, выслушав представителей администрации и управления, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что решение арбитражного суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 09.03.11 в 11 час. 00 мин. управлением выявлен факт нарушения администрацией требований пожарной безопасности, что выразилось в непригодном состоянии дорожного покрытия по адресам: ул. Криворожская, 57 - 65, ул. Тибетская до ул. Омская, ул. Гурьевская, булл. Комарова, 12 - 18, ул. Орбитальная, 14 - 34, ул. Атарбекова, ул. Башкирская, 3, ул. Завкомовская, 50.

15.04.11 по факту выявленного нарушения заместителем главного государственного инспектора Ростовской области по пожарному надзору Устиным В.Г. составлен протокол об административном правонарушении N 5-34/2011/1.

25.04.11 управлением вынесено постановление о назначении административного наказания от N 5-34/2011/3 о привлечении администрации к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ в виде штрафа в размере 10 000 рублей.

Не согласившись с вынесенным постановлением, администрация обратилась в арбитражный суд.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что в действиях администрации имеется состав административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ.

Часть 1 ст. 20.4 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 Кодекса, в виде предупреждения или наложения административного штрафа на юридических лиц от 10000 до 20000 рублей.

Объективная сторона правонарушения заключается в нарушении или невыполнении должностным лицом, гражданином или юридическим лицом требований пожарной безопасности. Противоправное деяние виновного лица не связывается правовой нормой с обязательным наступлением вредных последствий. Для привлечения к административной ответственности достаточно самого факта нарушения (невыполнения) требований пожарной безопасности, так как административное правонарушение в рассматриваемой сфере считается оконченным с момента совершения самих противоправных деяний.

Принципы правового регулирования определены Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности". Правовое регулирование создает специальный правовой режим, имеющий целью защиту определенных законом публичных интересов, одним из них является контроль государства за безопасностью личности, имущества, общества и государства от пожаров.

Статьей 37 Федерального закона "О пожарной безопасности" от 21.12.1994 N 69-ФЗ предусмотрено, что предприятия обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности.

Согласно статье 38 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут: собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции.

В соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" законные требования сотрудников Государственной противопожарной службы в рамках осуществления мероприятий по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности обязательны для исполнения гражданами, должностными и юридическими лицами.

Согласно пункта 10 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденных Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18.06.2003 N 313, зарегистрированных в Минюсте Российской Федерации 27.06.2003, регистрационный номер 4838 (далее - Правила пожарной безопасности 01-03), лица, уполномоченные пользоваться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, должны обеспечивать своевременное выполнение требований пожарной безопасности.

Согласно пункту 23 ППБ 01-03 дороги, проезды и подъезды к зданиям, сооружениям, открытым складам, наружным пожарным лестницам и водоисточникам, используемых для целей пожаротушения, должны быть всегда свободными для проезда пожарной техники, содержаться в исправном состоянии, а зимой быть очищенными от снега и льда.

О закрытии дорог или проездов для их ремонта или по другим причинам, препятствующим проезду пожарных машин, необходимо немедленно сообщать в подразделения пожарной охраны.

На период закрытия дорог в соответствующих местах должны быть установлены указатели направления объезда или устроены переезды через ремонтируемые участки и подъезды к водоисточникам.

Как верно установлено судом первой инстанции, в нарушение указанных требований по следующим адресам в г. Ростове-на-Дону дорожное покрытие содержится в непригодном состоянии: ул. Криворожская, 57 - 65, ул. Тибетская до ул. Омская, ул. Гурьевская, булл. Комарова, 12 - 18, ул. Орбитальная, 14 - 34, ул. Атарбекова, ул. Башкирская, 3, ул. Завкомовская, 50.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о совершении администрацией административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ.

Довод администрации о том, что она не является надлежащим субъектом за совершение данного правонарушения, обоснованно не принят судом первой инстанции по следующим основаниям.

В соответствии с подпунктом 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения относятся к вопросам местного значения поселения.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог; содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

Опоры наружного освещения, расположенные вдоль дорог, относятся к дорожным сооружениям, а отсутствие надлежащего состояния наружного освещения дорог является одной из основных помех по безопасному движению на дорогах (особенно в ночное время), и не столько со стороны автомобильного транспорта, сколько при появлении пешеходов.

Согласно стать 18 Устава города Ростова-на-Дону город Ростов-на-Дону является единым муниципальным образованием. Его деление на районы как внутригородские административно-территориальные единицы осуществляется в целях обеспечения оптимальной системы управления, приближения населения к создаваемым на территории районов органам местного самоуправления, расширения возможностей решения местных вопросов в интересах и с учетом мнения жителей различных районов города и не должно нарушать целостность городского муниципального образования.

Территория муниципального образования подразделяется на восемь районов города: Ворошиловский, Железнодорожный, Кировский, Ленинский, Октябрьский, Первомайский, Пролетарский, Советский. Границы районов определены актами об образовании этих районов и фиксируются в плане города.

Согласно пункту 11 статьи 21 Устава города Ростова-на-Дону к вопросам местного значения муниципального образования относятся обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах города.

В силу статьи 51 Устава города Ростова-на-Дону районы в городе Ростове-на-Дону являются территориальными подразделениями единого городского муниципального образования. Администрация района, являясь территориальным органом Администрации города, осуществляющим отдельные исполнительно-распорядительные функции.

Администрации города, обладает собственной компетенцией. Руководителем районной администрации является ее глава.

Администрация района имеет статус юридического лица, обладает правами по созданию собственных структурных подразделений. Структура районной администрации разрабатывается на базе типовой городской структуры главой районной администрации и утверждается Мэром города.

Согласно статье 53 Устава города Ростова-на-Дону Администрация района как территориальный орган Администрации города осуществляет отдельные исполнительно-распорядительные функции Администрации города, закрепленные за районной администрацией настоящим Уставом, нормативно-правовыми актами городской Думы и Мэра города, Положением об администрации района.

Администрация района города обладает следующими полномочиями по решению вопросов местного значения: содержание и благоустройство дорог местного значения и территорий районов, обеспечение санитарного благополучия населения (пункт 2.7); выдача разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт и разрешений на ввод в эксплуатацию объектов индивидуального жилищного строительства (пункт 2.9); осуществление контроля за эксплуатацией и ремонтными работами в жилых и нежилых помещениях муниципальной собственности; благоустроительными и дорожными работами (пункт 2.17); решение в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления вопросов об установке павильонов, гаражей, других малых архитектурных форм и демонтаже незаконно установленных временных сооружений (пункт 2.19); осуществление контроля за соблюдением гражданами, предприятиями, организациями, учреждениями, независимо от форм собственности, ведомственной подчиненности, законодательства Российской Федерации, решений городской и районных администраций в части содержания в надлежащем состоянии внешнего благоустройства, санитарии, озеленения, строительных площадок, предприятий мелкорозничной торговли, общепита, бытового и коммунального обслуживания, фасадов зданий и элементов художественного оформления (пункт 2.20).

Постановлением Мэра г. Ростова-на-Дону от 08.04.05 N 455 (в действующей редакции) утверждены разграничения полномочий между администрацией города и администрациями районов города г.Ростова-на-Дону.

В соответствии с указанным постановлением к полномочиям администраций районов г. Ростова-на-Дону отнесены в том числе:

- обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа: в жилом фонде, образовательных учреждениях и на районных объектах, предприятиях, учреждениях; на городских объектах здравоохранения, образования, культуры и др. (п. 10 ст. 16);

- содержание автомобильных дорог общего пользования, текущий ремонт городских дорог районного подчинения, капитальный ремонт внутриквартальных проездов, содержание городских дорог (п. 5 ст. 16);

- обеспечение соответствия состояния дорог после ремонта и в процессе эксплуатации (зимнее и летнее содержание) установленным правилам, стандартам, техническим нормам... (п. 38 приложения 2);

- подготовка предложений по вопросам организации освещения улиц (п. 27 ст. 16).

Таким образом, администрация будучи юридическим лицом, в ведении которого находится состояние, содержание и ремонт дорог в границах поселения, а также отвечающее за обеспечение первичных мер пожарной безопасности является субъектом правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ.

Нарушений прав и законных интересов администрации при производстве по делу об административном правонарушении административным органом не допущено, производство по делу велось в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Протокол об административном правонарушении составлен уполномоченным должностным лицом, в присутствии представителя по доверенности Ануфриевой Т.С., при надлежащем извещении администрации, что подтверждается письмом-уведомлением от 13.04.2011 N 5-5/3770, полученным 14.04.11.

Определением о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении от 15.04.11 рассмотрение дела об административном правонарушении назначено на 25.04.11. Указанное определение получено представителем администрации Ануфриевой Т.С.

Постановление по делу об административном правонарушении вынесено в отсутствие законного представителя Администрации, извещенного надлежащим образом.

Вместе с тем, одним из принципов привлечения к ответственности является правовой принцип индивидуализации, который выражается в том, что при привлечении лица к административной ответственности, учитываются не только характер правонарушения, степень вины нарушителя, но и обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.

Установление обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность за совершение административного правонарушения, в соответствии со статьей 4.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отнесено к компетенции суда, органа, должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, который при вынесении решения о привлечении к административной ответственности последние обязан учитывать.

Как верно установлено судом первой инстанции администрация ранее не привлекалась к административной ответственности, вступивших в законную силу постановлений о привлечении администрации за совершение аналогичных правонарушений нет.

Судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что вышеназванные обстоятельства позволяют сделать вывод о наличии смягчающего ответственность администрации обстоятельства.

Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" установлено, что при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности судам необходимо исходить из того, что оспариваемое постановление не может быть признано законным, если при назначении наказания не были учтены обстоятельства, указанные в частях 2 и 3 статьи 4.1 Кодекса.

Ответственность за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, предусмотрена в виде предупреждения, либо административного штрафа в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Таким образом, при назначении административного наказания административный орган в оспариваемом постановлении не обосновал применение к администрации административной ответственности в виде наложения административного штрафа в размере 10000 рублей.

Учитывая альтернативный характер санкции ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, принимая во внимание наличие обстоятельств, смягчающих административную ответственность, и отсутствие обстоятельств, отягчающих административную ответственность, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о целесообразности применения к администрации административного наказания в виде предупреждения, как наиболее адекватной меры правового воздействия.

С учетом изложенного, суд первой инстанции правильно признал оспариваемое постановление от 25.04.11 г. N 5-28/2011/3 о привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ незаконным в части назначения наказания и применил административная ответственность в виде предупреждения.

При таких обстоятельствах, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для удовлетворения апелляционной жалобы администрации и отмены решения суда первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решение Арбитражного суда Ростовской области оставить без изменения, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.