Резолютивная часть постановления объявлена 08 июля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 июля 2013 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.

судей Т.Г. Гуденица, С.С. Филимоновой

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Михалицыной Л.В.

при участии:

от заявителя: представитель по доверенности от 14.03.2013 г. Заздравных В.А., представитель по доверенности 16.02.2013 г. Чалова О.В.,

от заинтересованного лица: удостоверение ГПН N 084278 от 14.02.2011 по 14.02.2016 Стрижаков В.С.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Местной религиозной организации Церковь христиан веры евангельской (пятидесятников) "Исход"

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 12.03.2013 по делу N А53-1053/2013

по заявлению Местной религиозной организации Церковь христиан веры евангельской (пятидесятников) "Исход"

к заинтересованным лицам Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области, Отделу надзорной деятельности по городу Новочеркасску Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области

о признании незаконным постановления по делу об административном правонарушении по ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ,

принятое в составе судьи Бондарчук Е.В.

Местная религиозная организация Церковь христиан веры евангельской (пятидесятников) "Исход" (далее - организация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области (далее - управление), Отделу надзорной деятельности по городу Новочеркасску Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области (далее - отдел) о признании незаконным постановления от 10.01.2013 N 310-534/2012/2 о привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ с наложением штрафа в сумме 150 000 руб.

Решением суда от 12.03.13 организации в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что в действиях организации имеется состав вмененного ему в вину административного правонарушения.

Не согласившись с принятым судебным актом, организация подала в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить. Жалоба мотивирована тем, что в действиях организации отсутствует состав и событие административного правонарушения и не доказаны обстоятельства, на основании которых вынесено постановление.

Отдел отзыв на апелляционную жалобу не представил.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

Представитель организации в судебном заседании поддержал изложенные в апелляционной жалобе доводы, настаивал на отмене решения суда первой инстанции.

Представитель отдела возражал против отмены решения суда первой инстанции, сославшись на его законность и обоснованность.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что решение арбитражного суда первой инстанции подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, прокуратурой г. Новочеркасска, во исполнение поручения прокуратуры Ростовской области от 27.11.12 о проведении проверки деятельности местной религиозной организации Церковь христиан веры евангельской (пятидесятников) "Исход" г. Новочеркасск совместно с заместителем начальника отдела 16.12.12 по адресу: Спуск Герцена, 5 "а", г. Новочеркасск, проведена проверка, в ходе которой выявлены нарушения требований пожарной безопасности, а именно:

- огнетушители установленные на объекте не имеют порядковых номеров (ПП N 390 от 25.04.2012 п. 475);

- отсутствует журнал учета огнетушителей (ПП N 390 от 25.04.2012 п. 478) В связи с выявленными нарушениями заместителем прокурора г. Новочеркасска.

20.12.12 возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ. Постановление с материалами административного дела были направлены в соответствии со статьями 23.34, 25.11, 28.8 КоАП РФ на рассмотрение в отдел.

27.12.12 начальником отдела было вынесено определение о назначении места и времени рассмотрения административного дела о нарушении требований в области пожарной безопасности N 310-534/2012/1. Дело в отношении организации назначено к рассмотрению на 10.01.13 на 10 часов 00 минут по адресу: г. Новочеркасск, ул. Буденновская, 96, кВ. 50.

10.01.13 начальником отдела вынесено постановление N 310-534/2012/2 о назначении административного наказания организации по ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 150 000 руб.

Не согласившись с вынесенным постановлением, организация обратилась в арбитражный суд.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что постановление отдела является незаконным ввиду следующего.

В соответствии с ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ нарушение требований пожарной безопасности к внутреннему противопожарному водоснабжению, электроустановкам зданий, сооружений и строений, электротехнической продукции или первичным средствам пожаротушения либо требований пожарной безопасности об обеспечении зданий, сооружений и строений первичными средствами пожаротушения влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от шести тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Объект административного правонарушения в сфере обеспечения пожарной безопасности выступает как совокупность общественных отношений, охраняемых противопожарными правилами, нормами и стандартами, и направленных на обеспечение государственных мер борьбы с огнем.

Объективная сторона правонарушения заключается в нарушении или невыполнении должностным лицом, гражданином или юридическим лицом правил, норм и стандартов пожарной безопасности. Противоправное деяние виновного лица не связывается правовой нормой с обязательным наступлением вредных последствий. Для привлечения к административной ответственности достаточно самого факта нарушения (невыполнения) требований пожарной безопасности, так как административные правонарушения в рассматриваемой сфере считаются оконченными с момента совершения самих противоправных деяний.

В силу ст. 38 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций, несут ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством.

Статьей 1 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" предусмотрено, что данный Закон устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

Согласно п. 2 ст. 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся федеральные законы о технических регламентах, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

Согласно части 1 статьи 6 названного Федерального закона пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной, если: в полном объеме выполнены обязательные требования пожарной безопасности, установленные федеральными законами о технических регламентах; пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим Федеральным законом.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 утверждены Правила противопожарного режима в Российской Федерации (далее - Правила N 390). Настоящие Правила N 390 содержат требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов (далее - объекты) в целях обеспечения пожарной безопасности.

Пунктом 475 Правил N 390 предусмотрено, что каждый огнетушитель, установленный на объекте, должен иметь паспорт и порядковый номер, нанесенный на корпус белой краской.

Пунктом 478 Правил N 390 определено, что руководитель организации обеспечивает наличие и исправность огнетушителей, периодичность их осмотра и проверки, а также своевременную перезарядку огнетушителей. Учет наличия, периодичности осмотра и сроков перезарядки огнетушителей, а также иных первичных средств пожаротушения ведется в специальном журнале произвольной формы.

Организации вменены нарушения ПП N 390 от 25.04.2012 п. 475, п. 478 Правил противопожарного режима в Российской Федерации.

Исходя из изложенного выше, материалы административного производства (а, следовательно, и материалы арбитражного дела) должны содержать достаточное описание события правонарушения для возможности квалификации объективной стороны как деяния, нарушающего соответствующие нормы закона.

Пунктом 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" предусмотрено, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 Кодекса.

Протокол об административном правонарушении (постановление о возбуждении дела об административном правонарушении) не является единственным, а в некоторых случаях и основным доказательством по делу об административном правонарушении.

В силу статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в том числе:

- наличие события административного правонарушения;

- лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность;

- виновность лица в совершении административного правонарушения.

Согласно части 1 статьи 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами.

Установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

Поводом для возбуждения дела об административном правонарушении в отношении организации послужили обстоятельства, свидетельствующие о нарушении требований пожарной безопасности, зафиксированные в акте проверки от 16.12.12 (л.д. 30-31), в материалах дела отсутствуют доказательства об ознакомлении организации с указанным документом.

17.12.12 у законного представителя церкви Текучева Александра Валерьевича были отобраны объяснения (л.д. 27-28) по вопросам, не связанным с выявленными ранее нарушениями противопожарного режима, отсутствуют пояснения по факту нарушений требований пожарной безопасности.

Организацией отрицается факт проведенной проверки.

Как видно из материалов дела, указанные в акте проверки нарушения послужили основанием для возбуждения прокуратурой дела об административном правонарушении.

В соответствии со ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Таким образом, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит прямого запрета на использование доказательств, полученных до возбуждения дела об административном правонарушении.

На этом основании собранные административным органом в обоснование вывода о нарушении учреждением доказательства не могут быть признаны полученными с нарушением требований КоАП РФ, поскольку их сбор нормами КоАП РФ не регламентировался.

Исходя из изложенного, собранные в ходе проверки доказательства также должны быть использованы судом для установления события правонарушения и иных обстоятельств по делу.

В силу частей 1 и 2 статьи 26.2 КоАП РФ наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, устанавливаются протоколом об административном правонарушении, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Исходя из положений ст. ст. 2.1, 26.1 КоАП РФ для привлечения к административной ответственности необходимо наличие состава административного правонарушения, включающего четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону.

Данные обстоятельства подлежат установлению на основании полученных административным органом в ходе административного производства соответствующих доказательств - протокола об административном правонарушении, иных протоколов, предусмотренных КоАП РФ, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаний потерпевшего, свидетелей, заключений эксперта, иных документов, а также показаний специальных технических средств, вещественных доказательств. Не допускается использования доказательств, полученных с нарушением закона (ч. ч. 2, 3 ст. 26.2 КоАП РФ).

Организация полагает, что проверка проведена с грубыми нарушениями норм Федерального закона от 26.12.08 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Указанный довод отклоняется, поскольку в силу части 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ положения данного закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении прокурорского надзора.

Статья 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1) устанавливает, что предметом надзора органов прокуратуры являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В числе полномочий прокурора в пункте 1 статьи 22 Закона N 2202-1 предусмотрено, что он при осуществлении возложенных на него функций вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. При этом в силу статьи 6 названного Федерального закона требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Согласно пункту 6 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" проверки исполнения законов необходимо проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.

Требования ст. 27.8 КоАП РФ не могут быть применены к проведению прокурором проверки в порядке, установленном Законом N 2202-1, и составлению акта проверки, поскольку во время проведения прокурором проверки осмотр принадлежащих заявителю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов как мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении не применялась и обязательность ее применения в данном случае законом не предусмотрена.

Привлечение к участию в проведении проверки специалистов (в данном случае - сотрудника отдела надзорной деятельности по г. Новочеркасску) предусмотрено пунктом 1 статьи 22 Закона о прокуратуре.

Согласно статье 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, полномочия прокурора по проведению проверок и возбуждению дел об административном правонарушении, а равно и привлечению к проведению проверки специалиста, вытекают из закона, в связи с чем доводы апелляционной жалобы на этот счет подлежат отклонению.

Между тем, сам факт проведения прокурором проверки соблюдения организацией законодательства в сфере обеспечения пожарной безопасности и привлечения для этих целей сотрудника отдела материалами дела не подтверждается. Событие правонарушения не подтверждено административным органом ни на стадии проверки, ни в ходе процедуры, регламентируемой КоАП РФ.

В удовлетворении запроса суда первой инстанции о предоставлении распоряжения о проведении проверки в отношении церкви прокуратура г. Новочеркасска отказала (л.д. 37-38). По результатам проверки специалистами отдела составлен акт проверки. Между тем, в акте от 16.12.12 отсутствуют сведения об участии в проведении проверки представителей организации. Представитель административного органа не смог пояснить суду апелляционной инстанции, как проводилась проверка и каким образом выявлены вменяемые организации нарушения. Акт проверки не содержит описания выявленных в ходе проверки нарушений, а лишь фиксирует нарушение пунктов Правил противопожарного режима в Российской Федерации. Фотофиксация и иные мероприятия по установлению события правонарушения ни прокуратурой, ни отделом не проводились. Пояснения у представителя церкви отобраны по вопросам, не относящимся к проверке соблюдения церковью законодательства в сфере обеспечения пожарной безопасности (л.д. 27-28).

Данные сведения административный орган должен был собрать в рамках проводимого административного расследования и отразить в процессуальных документах, являющихся доказательствами события и состава административного правонарушения.

Кроме того, судом апелляционной инстанции установлено и подтверждается пояснениями от 10.06.13 N 27-29, запрошенными судом апелляционной инстанции у прокуратуры, что с результатами проверки, в том числе, актом проверки от 16.12.12 представитель организации Текучев А.В. был ознакомлен 20.12.12.

Констатация в постановлении по делу об административном правонарушении только факта нарушения требований пожарной безопасности без указания на виновные действия либо бездействие организации, без установления причинно-следственной связи между такими действиями (бездействием) и совершенным правонарушением, а также без установления наличия у организации реальной возможности для соблюдения указанных правил и норм в данном случае не является достаточным основанием для привлечения организации к административной ответственности.

Такой подход к установлению состава правонарушения и квалификации противоправных действий не соответствует требованиям законодательства об административных правонарушениях.

При проверке законности постановления административного органа о привлечении к административной ответственности в полномочия суда не входит установление признаков административных правонарушений, а проверяется правильность установления этих признаков административным органом. При этом суд не должен подменять административный орган в вопросе о наличии вины в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности.

Действующие нормы КоАП РФ предписывают административному органу четко оформлять процессуальные документы, которые являются основными доказательствами при привлечении лиц к административной ответственности (статьи 26.2, 28.1, 28.2 КоАП РФ).

В соответствии с ч. 4 ст. 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Поскольку данная обязанность отделом исполнена не была, суд апелляционной инстанции считает недоказанным событие вменяемого нарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ.

Согласно частям 2, 3 ст. 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения (часть 2).

Исходя из изложенного, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об обоснованности требований организации. Решение суда при таких обстоятельствах подлежит отмене, оспариваемое постановление о привлечении к административной ответственности подлежит признанию незаконным и отмене. Апелляционная жалоба организации удовлетворяется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.03.2013 отменить. Признать незаконным и отменить принятое Отделом надзорной деятельности по г. Новочеркасску УНД ГУ МЧС по Ростовской области 10.01.2013 г. постановление N 310-534/2012/2 о привлечении Местной религиозной организации Церковь христиан веры евангельской (пятидесятников) "Исход" к административной ответственности по ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ. Апелляционную жалобу удовлетворить.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.