Резолютивная часть постановления объявлена 17 августа 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 августа 2017 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.,

судей Соловьевой М.В., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем с/з Шемшиленко А.А.,

при участии:

от учреждения: представитель по доверенности от 03.05.2017, Кузнецов Ю.В., паспорт;

от Отдела: представитель по доверенности от 25.01.2017, Сапрыкин В.А., удостоверение;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Таганрогу Главного управления МЧС России по Ростовской области,

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 06.06.2017 по делу N А53-7534/2017,

по заявлению государственного бюджетного учреждения Ростовской области "Онкологический диспансер" в г. Таганроге,

к Отделу надзорной деятельности и профилактической работы по г. Таганрогу Главного управления МЧС России по Ростовской области,

о признании недействительным предписания,

принятое судьей Паутовой Л.Н.

государственное бюджетное учреждение Ростовской области "Онкологический диспансер" в г. Таганроге (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Отделу надзорной деятельности и профилактической работы по г. Таганрогу Главного управления МЧС России по Ростовской области (далее - отдел) о признании недействительным предписания N 334/1/1 от 29.12.2016 (с учетом уточнений первоначально заявленных требований, произведенных в порядке ст. 49 АПК РФ).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 06.06.2017 уточненные требований удовлетворены. Решение мотивировано тем, что оспариваемое предписание не отвечает критериям законности и исполнимости в сроки, указанные Отделом, в связи с чем, предписание является недействительным и не соответствует законодательству о пожарной безопасности.

Не согласившись с принятым судебным актом, общество подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт. Жалоба мотивирована тем, что судом не были оценены все обстоятельства по делу. Доводы суда о том, что функциональное назначение здания не изменялось, выявленные нарушения невозможно устранить без выполнения работ капитального характер, являются ошибочными. Вопрос разработки компенсирующих мероприятий, что делает устранения любых нарушений абсолютно возможным в любой ситуации без капитальных ремонтов и значительных затрат.

Учреждение представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

Представитель отдела в судебном заседании поддержал жалобу по доводам, изложенным в ней, просил решение суда отменить и отказать в удовлетворении требований учреждения.

Представитель учреждения в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просил решение суда оставить без изменения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит (не подлежит) удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, учреждение включено в Ежегодный план проведения плановых проверок на 2015 год в соответствии с пунктом 31 Приказа МЧС России от 28.06.2012 N 375 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности" в связи с истечением одного года и более со дня окончания проведения последней плановой проверки объекта защиты, используемого (эксплуатируемого) организацией, осуществляющей отдельные виды деятельности, перечень которых устанавливается Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.11.2009 N 944 "Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, в сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью", а также истечением срока действия (3 года) Заключения от 10.10.2010 N ПБ 584/17-2010.

В порядке, установленном п. 1 ч. 2 ст. 10, ст. 13, 14, 16 Федерального закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", 29.12.2016 была проведена внеплановая выездная проверка учреждения, расположенного по адресу: Ростовская область, г. Таганрог, ул. Московская, 17, по исполнению ранее выданного предписания от 12.10.2015 N 358/1/1.

По результатам проверки 29.12.2016 был составлен акт проверки N 334, в котором зафиксирован факт невыполнения учреждением пунктов 7, 8, 10 предписания от 12.10.2015 N 358/1/1.

Выявленные нарушения послужили основанием для выдачи 29.12.2016 предписания N 334/1/1, которым учреждению предписано в срок до 25.12.2017 устранить выявленные нарушения, а именно: увеличить ширину маршей лестниц, предназначенных для эвакуации людей, в том числе, расположенных в лестничных клетках, до не менее 1,35 м, ширину лестничных площадок выполнить не менее 1,35 м, ширину эвакуационных выходах в обоих торцах здания и из лестничных клеток 1-го этажа, а также в этажных коридорах между отсеками выполнить в свету менее 1,2 м (видимо должно быть указано "не менее") при числе эвакуирующихся более 15 человек.

Не согласившись с указанными предписанием, используя право на обжалование, предусмотренное статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, учреждение обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с настоящим заявлением.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашел достаточных оснований для переоценки вывода суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частями 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, исходя из указанных выше правовых норм, в предмет судебного исследования по настоящему делу входят следующие обстоятельства:

- нарушение оспариваемыми протоколами от 04.02.2013 прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности;

- несоответствие оспариваемыми протоколами от 04.02.2013 закону или иному нормативному правовому акту.

При этом, отсутствие хотя бы одного из перечисленных условий является основанием для отказа в удовлетворения требований заявителя.

Частью 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономический деятельности.

Под ненормативным правовым актом государственного органа, который может быть оспорен в арбитражном суде, понимается документально оформленное одностороннее властно-распорядительное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти (органа, должностного лица), содержащее обязательные предписания по конкретному вопросу, обращенное к конкретному лицу и направленное на установление, изменение или прекращение правоотношений.

Общие правовые вопросы регулирования в области обеспечения пожарной безопасности, отношения между обществами, организациями и иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, определяются Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; пожаром является неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства; требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

В силу статьи 5 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ) каждый объект защиты должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности (часть 1). Система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты включает в себя систему предотвращения пожара, систему противопожарной защиты, комплекс организационно-технических мероприятий по обеспечению пожарной безопасности (часть 3).

В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона N 123-ФЗ пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной, если в полном объеме выполнены обязательные требования пожарной безопасности, установленные федеральными законами о технических регламентах; пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим федеральным законом.

Согласно статье 34 Федерального закона N 69-ФЗ о пожарной безопасности граждане обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, иметь в помещениях и строениях, находящихся в их собственности (пользовании), первичные средства тушения пожаров и противопожарный инвентарь в соответствии с Правилами пожарной безопасности и перечнями, утвержденными соответствующими органами местного самоуправления.

Частью 1 статьи 38 Федерального закона N 69-ФЗ установлено, что ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности, собственники имущества, а также лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Согласно статье 20 Федерального закона N 69-ФЗ к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и Правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 "О противопожарном режиме" утверждены Правила противопожарного режима в Российской Федерации (далее - Правила), которые содержат требования пожарной безопасности, устанавливают правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов (далее - объекты) в целях обеспечения пожарной безопасности.

В силу пунктов 1, 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации права владения, пользования и распоряжения имуществом принадлежат собственнику этого имущества.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290 утверждено Положение о федеральном государственном пожарном надзоре (далее - Положение о пожарном надзоре). Требования, изложенные в данном положении, наделяют всех государственных инспекторов пожарного надзора МЧС правом проверки соблюдения организациями требований пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона N 69-ФЗ и подпунктом 5 пункта 9 Положения о федеральном пожарном надзоре государственные инспекторы по пожарному надзору имеют право давать руководителям юридических лиц и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности.

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного пожарного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.

Таким образом, предписание должностного лица, осуществляющего государственный пожарный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований пожарной безопасности, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

В силу пункта 4.4.1 СП 1.13130.2009 Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы (утв. Приказом МЧС России от 25.03.2009 N 171) (ред. от 09.12.2010) предусмотрено, что ширина марша лестницы, предназначенной для эвакуации людей, в том числе расположенной в лестничной клетке, должна быть не менее расчетной или не менее ширины любого эвакуационного выхода (двери) на нее, но, не менее: а) 1,35 м - для зданий класса Ф1.1;

Согласно пункту 4.4.3 СП 1.13130.2009, ширина лестничных площадок должна быть не менее ширины марша, а перед входами в лифты с распашными дверями - не менее суммы ширины марша и половины ширины двери лифта, но не менее 1,6 м.

Промежуточные площадки в прямом марше лестницы должны иметь длину не менее 1 м.

Двери, выходящие на лестничную клетку, в открытом положении не должны уменьшать требуемую ширину лестничных площадок и маршей.

Согласно пункту 5.2.14 СП 1.13130.2009 ширина эвакуационных выходов из помещений должна быть не менее 1,2 м при числе эвакуирующихся более 15 чел.

Судом первой инстанции установлено, что замеры ширины лестничных маршей, лестничных площадок, а также эвакуационных выходов фактически не производились. Материалы дела не содержат доказательств, какими средствами измерениями производились замеры, поверены ли они надлежащим образом. Данное обстоятельство представитель Отдела не отрицал.

Таким образом, суд первой инстанции признал факт нарушений, зафиксированных в Акте проверки и подлежащих устранению по оспариваемому предписанию, не доказанным.

Кроме того, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что вынесенное Отделом предписание не исполнимо.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 10.09.2013 N АКПИ13-662 установлено, что нормативные акты, содержащие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности и действовавшие в сфере регулирования Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ до его вступления в законную силу, подлежат применению в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений этого Закона, в части, ему не противоречащей, и при условии установления Федеральным законом более высоких требований пожарной безопасности.

Из материалов дела следует, что здание, занимаемое ГБУ РО "Онкологический диспансер" в г. Таганроге, согласно техническому паспорту, построено в 1979 году. Доказательств того, что здание, занимаемое ГБУ РО "Онкологический диспансер" в г. Таганроге, либо проектная документация на здание направлена на экспертизу либо фактов проведения капитального ремонта, реконструкции или технического перевооружения, после дня вступления в силу Федерального закона N 123-ФЗ, Отделом при проверке не установлена и в материалы дела не представлены.

Невозможность устранения указанных нарушений вызвана тем, что здание, в котором Отделом были выявлены нарушения, построено и сдано в эксплуатацию в 1979 году, здание построено по типовому проекту и сдано в эксплуатацию в соответствии с действовавшими в актуальный период СНиПами.

Согласно пункту 1.7 СНиП 21-01-97 новые нормативные документы должны применяться в случае изменения функционального назначения существующих зданий или отдельных помещений в них, а также при изменении объемно-планировочных и конструктивных решений в соответствии с новым назначением этих зданий или помещений. Аналогичная норма закреплена и в части 3 статьи 80 Федерального закона N 123-ФЗ.

Учитывая, что функциональное назначение здания не изменялось, здание реконструкциям не подвергалось, то Предписание Отдела не основано на законе.

Таким образом, выявленные нарушения, указанные в предписании, невозможно устранить, поскольку для их устранения требуется выполнение работ капитального характера, более того, выполнение некоторых видов работ может привести к нарушению целостности строительных конструкций здания.

Следовательно, суд первой инстанции сделал вывод, что оспариваемое предписание не соответствует требованию законодательства об исполнимости.

Аналогичные выводы сделаны Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в постановлении от 22.03.2012 по делу N А28-5393/2011, в решении Арбитражного суда Ростовской области от 06.09.2011 по делу N А53-4585/12.

Оспариваемое предписание Отдела нарушает прав и законных интересов учреждения.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Оценив доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, а также с учетом установленных фактических обстоятельств, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое предписание не отвечает критериям законности и исполнимости в сроки, указанные Отделом, в связи с чем, предписание является недействительным и не соответствует законодательству о пожарной безопасности.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции полагает правомерными выводы Арбитражного суда Ростовской области о том, что предписание отдела не соответствует действующему законодательству и нарушает права Учреждения.

При таких обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу, что суд первой инстанции обоснованно, с соблюдением требований статьи 71 АПК РФ, признал недействительным оспариваемое предписание.

Доводы, приведенные отделом в апелляционной жалобе, не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, и, соответственно, не влияют на законность принятого судом решения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

Учитывая изложенное, решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.06.2017 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу отдела - без удовлетворения.

Вопрос по уплате государственной пошлины судом апелляционной инстанции не рассматривался, поскольку в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.06.2017 по делу N А53-7534/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объеме), через Арбитражный суд Ростовской области.