Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Ралько О.Б., судей Пестеревой О.Ю. и Тарасовой О.А. при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Боровичского городского поселения на решение Арбитражного суда Новгородской области от 3 октября 2011 года по делу N А44-3457/2011 (судья Куропова Л.А.),

администрация Боровичского городского поселения (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к главному государственному инспектору Боровичского и Любытинского районов по пожарному надзору (далее - инспектор, административный орган) о признании незаконным и об отмене постановления от 15.07.2011 N 200 о наложении административного наказания за нарушение требований пожарной безопасности.

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 3 октября 2011 года в удовлетворении заявленных требований администрации отказано.

Администрация с судебным решением не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. В обоснование апелляционной жалобы ссылается на то, что инспектором при проведении проверки нарушены положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ). По мнению администрации, в связи с тем, что ей передано имущество только в составе зеленых насаждений, расположенных в городе Боровичи, она не вправе осуществлять первичные меры по обеспечению пожарной безопасности. Также заявитель ссылается на малозначительность совершенного правонарушения.

Инспектор в отзыве на апелляционную жалобу не согласен с апелляционной жалобой, решение суда считает законным и обоснованным.

Администрация и инспектор надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания апелляционной инстанции, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, административным органом проведена внеплановая проверка в отношении администрации с целью контроля за выполнением предписания пожарного надзора от 15.04.2011 N 165/1/145 и соблюдения требований пожарной безопасности.

По результатам проверки составлен акт от 05.07.2011 N 299, в котором отражено, что администрацией не обеспечены первичные меры пожарной безопасности, а именно:

не созданы условия для организации деятельности добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;

мероприятия по обеспечению пожарной безопасности не включены в планы, схемы и программы развития территории поселения в полном объеме;

не проведено обучение пожарно-техническому минимуму с отрывом от производства лиц, обучение, которых обязательно в силу пункта 36 Норм пожарной безопасности, утвержденных приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 12.12.2007 N 645 (далее - Нормы пожарной безопасности);

не проведено обучение пожарно-техническому минимуму без отрыва от производства лиц, обучение, которых обязательно в силу пункта 39 Норм пожарной безопасности;

не соблюдено противопожарное расстояние от границ застройки по ряду улиц и объектов (в количестве девяти), вместо 15 метров от 0 до 5 метров;

не предусмотрены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных и торфяных пожарах на здания и сооружения (устройство защитных противопожарных полос, посадка лиственных насаждений, удаление в летний период сухой растительности;

не предусмотрены в границах поселения в радиусе 200 метров подъезды с площадками с твердым покрытием размерами не менее 12 x 12 метров для установки пожарных автомобилей и забора воды к рекам Мста, Вельгия, Круппа, озеро Сушанское;

не обеспечен требуемый по нормам расход воды на нужды пожаротушения в сетях противопожарного водопровода по ряду улиц и объектов;

отсутствует наружное освещение территории населенного пункта в темное время суток, что исключает возможность быстрого нахождения пожарных гидрантов, наружных пожарных лестниц и мест размещения пожарного инвентаря, а также подъездов к пирсам пожарных водоемов, к входам в здания и сооружения с 01 час. 00 мин. до 04 час. 40 мин. ежесуточно.

По факту нарушения требований пожарной безопасности 05.07.2011 инспектором в отношении администрации составлен протокол об административном правонарушении N 409 и 15.07.2011 вынесено постановление N 200, которым заявитель признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и которым ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 150 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, администрация обратилась в Арбитражный суд Новгородской области с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая администрации в удовлетворении заявленных требований, правомерно руководствовался следующим.

Часть 1 статьи 20.4 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 указанного Кодекса и частями 3 - 8 названной статьи.

Отношения в области пожарной безопасности регулируются Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) и иными нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, в том числе правилами и нормами пожарной безопасности.

Статьей 1 указанного Закона предусмотрено, что требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом. Нормативные документы по пожарной безопасности представляют собой технические регламенты и стандарты, а также действующие до вступления в силу технических регламентов и вновь разрабатываемые нормы пожарной безопасности, правила пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие соответственно обязательные и рекомендательные требования пожарной безопасности.

Под нарушением требований пожарной безопасности согласно вышеназванной статье понимается невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 20 Закона N 69-ФЗ к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения организациями, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, и их должностными лицами, установлены Правилами пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденными приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18.06.2003 N 313 (далее - Правила).

Пунктом 11 указанных правил предусмотрено, что в соответствии с Законом N 69-ФЗ федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции:

реализуют меры пожарной безопасности в подведомственных организациях и на соответствующих территориях;

создают и содержат в соответствии с установленными нормами органов управления и подразделений пожарной охраны, финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов;

оказывают необходимую помощь пожарной охране при выполнении возложенных на нее задач;

создают условия для привлечения населения к работам по предупреждению и тушению пожаров;

организуют проведение противопожарной пропаганды и обучение населения мерам пожарной безопасности;

принимают в муниципальную собственность имущество пожарной охраны при отказе собственника указанного имущества от его содержания и используют указанное имущество по его прямому назначению;

обеспечивают необходимые условия для успешной деятельности добровольных пожарных и объединений пожарной охраны.

Согласно статье 19 закона N 69-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов относятся:

создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;

включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;

оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;

установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

Пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со статьей 63 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ) (часть 4 статьи 63 указанного Закона).

Статьей 63 Закона N 123-ФЗ определено, что первичные меры пожарной безопасности включают в себя:

1) реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования;

2) разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности;

3) разработку и организацию выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности;

4) разработку плана привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории муниципального образования и контроль за его выполнением;

5) установление особого противопожарного режима на территории муниципального образования, а также дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия;

6) обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара;

7) обеспечение связи и оповещения населения о пожаре;

8) организацию обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганду в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний;

9) социальное и экономическое стимулирование участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране, в том числе участия в борьбе с пожарами.

Административным органом при проведении проверки установлено, что в нарушение вышеперечисленных норм администрацией не созданы условия для организации деятельности добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах; а также мероприятия по обеспечению пожарной безопасности не включены в планы, схемы и программы развития территории поселения в полном объеме.

Частью 15 статьи 69 Закона N 123-ФЗ предусмотрено, что противопожарные расстояния от границ застройки городских поселений до лесных массивов должны быть не менее 50 метров, а от границ застройки городских и сельских поселений с одно-, двухэтажной индивидуальной застройкой до лесных массивов - не менее 15 метров.

Для населенных пунктов, расположенных в лесных массивах, органами местного самоуправления должны быть разработаны и выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных и торфяных пожарах на здания и сооружения (устройство защитных противопожарных полос, посадка лиственных насаждений, удаление в летний период сухой растительности и другие) (пункт 112 Правил).

Инспектором установлено, что в нарушение указанных норм противопожарное расстояние от границ застройки по ряду улиц и объектов (в количестве девяти) не соблюдено, вместо 15 метров от 0 до 5 метров; а также то, что администрацией не предусмотрены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных и торфяных пожарах на здания и сооружения (устройство защитных противопожарных полос, посадка лиственных насаждений, удаление в летний период сухой растительности.

В соответствии с пунктом 94 Правил при наличии на территории объекта или вблизи его (в радиусе 200 м) естественных или искусственных водоисточников (реки, озера, бассейны, градирни и тому подобное) к ним должны быть устроены подъезды с площадками (пирсами) с твердым покрытием размерами не менее 12 x 12 м для установки пожарных автомобилей и забора воды в любое время года. Поддержание в постоянной готовности искусственных водоемов, подъездов к водоисточникам и водозаборных устройств возлагается на соответствующие организации (в населенных пунктах - на органы местного самоуправления).

Администрацией же не предусмотрены в границах поселения в радиусе 200 метров подъезды с площадками с твердым покрытием размерами не менее 12 x 12 метров для установки пожарных автомобилей и забора воды к рекам Мста, Вельгия, Круппа, озеро Сушанское, что подтверждается материалами дела.

Противопожарные системы и установки (противодымная защита, средства пожарной автоматики, системы противопожарного водоснабжения, противопожарные двери, клапаны, другие защитные устройства в противопожарных стенах и перекрытиях и т.п.) помещений, зданий и сооружений должны постоянно содержаться в исправном рабочем состоянии (пункт 34 Правил).

Пунктом 89 Правил предусмотрено, что сети противопожарного водопровода должны находиться в исправном состоянии и обеспечивать требуемый по нормам расход воды на нужды пожаротушения.

Согласно статье 68 Закона N 123-ФЗ на территориях поселений и городских округов должны быть источники наружного или внутреннего противопожарного водоснабжения.

Поселения и городские округа должны быть оборудованы противопожарным водопроводом. При этом противопожарный водопровод допускается объединять с хозяйственно-питьевым или производственным водопроводом.

При этом расход воды на наружное пожаротушение в поселениях из водопроводной сети установлен в таблицах 7 и 8 приложения к вышеуказанному Закону.

Нормы расхода воды на нужды пожаротушения в сетях противопожарного водопровода также установлены пунктами 2.11, 2.12, 4.3, 4.6, таблицей 5 СНиП 2.04.02-84*. Водоснабжение. Наружные сети и сооружения, утвержденных постановлением Госстроя СССР от 27.07.1984 N 123.

При том, что пунктом 4 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения поселения относится в том числе организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.

Административный орган установил, что заявителем не обеспечен требуемый по нормам расход воды на нужды пожаротушения в сетях противопожарного водопровода по ряду улиц и объектов.

Территории населенных пунктов и организаций должны иметь наружное освещение в темное время суток для быстрого нахождения пожарных гидрантов, наружных пожарных лестниц и мест размещения пожарного инвентаря, а также подъездов к пирсам пожарных водоемов, к входам в здания и сооружения. Места размещения (нахождения) средств пожарной безопасности и специально оборудованные места для курения должны быть обозначены знаками пожарной безопасности, в том числе знаком пожарной безопасности "Не загромождать". Сигнальные цвета и знаки пожарной безопасности должны соответствовать требованиям нормативных документов по пожарной безопасности (пункт 27 Правил).

В нарушение указанной нормы наружное освещение территории населенного пункта в темное время суток отсутствует, что исключает возможность быстрого нахождения пожарных гидрантов, наружных пожарных лестниц и мест размещения пожарного инвентаря, а также подъездов к пирсам пожарных водоемов, к входам в здания и сооружения с 01 час. 00 мин. до 04 час. 40 мин. ежесуточно.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции, соглашаясь с позицией административного органа, пришел к правильному выводу о наличии в деянии администрации состава правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ.

Частью 1 статьи 1.5 КоАП РФ установлено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Пунктом 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" предусмотрено, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ.

Суд апелляционной инстанции на основании всесторонней оценки предъявленных в материалы дела доказательств и установленных на их основании обстоятельств, считает, что администрация не доказала принятие ею всех необходимых мер по соблюдению установленных требований пожарной безопасности.

Ссылка подателя жалобы на распоряжение администрации Новгородской области от 24.12.2008 N 318-рз "О разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между вновь образованными городским, сельскими поселениями и Боровичским муниципальным районом, в границах которого они образованы", согласно которому в собственность Боровичского городского поселения передано имущество - зеленые насаждения в городе Боровичи, не принимается апелляционным судом.

В соответствии с пунктами 8, 9 статьи 14 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения поселений относится участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; обеспечение мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения.

Таким образом, исполнение вышеуказанных норм пожарной безопасности возложено именно на администрацию как на властно-распорядительный орган, действующий на территории Боровичского городского поселения.

Также, по мнению подателя жалобы, административный орган при проведении проверки нарушил требования Закона N 294-ФЗ. Апелляционный суд считает данный довод жалобы необоснованным, поскольку порядок привлечения администрации к административной ответственности, установленный КоАП РФ инспектором соблюден. При этом на правоотношения, связанные с привлечением лица к административной ответственности, положения Закона N 294-ФЗ не распространяются.

Администрация в апелляционной жалобе ссылается на то, что составление акта проверки и протокола об административном правонарушении в один день является нарушением порядка привлечения администрации к административной ответственности, поскольку ее представитель был лишен предоставленных ему КоАП РФ гарантий защиты, ввиду невозможности квалифицированно возражать и давать объяснения по существу предъявленных обвинений, тоже отклоняется апелляционным судом.

Доводы заявителя о том, что данное обстоятельство препятствовало надлежащему представлению интересов администрации в административном органе, подлежат отклонению, поскольку из материалов дела видно, что законный представитель присутствовал при вынесении акта и составлении протокола, ему были разъяснены права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, с указанными актом и протоколом он ознакомлен, копии получил, каких-либо объяснений не давал. Таким образом гарантий защиты, предусмотренных КоАП РФ, представитель заявителя лишен не был, кроме того действующее законодательство не содержит запрета на составление акта проверки и вынесение протокола об административном правонарушении по результатам рассмотрения соответствующего акта в один день.

По мнению администрации, данное правонарушение может быть признано малозначительным.

При малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием (статья 2.9 КоАП РФ).

Однако применение при рассмотрении дел об административном правонарушении статьи 2.9 КоАП РФ, предусматривающей возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения, является правом, а не обязанностью суда.

Согласно пункту 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Пунктом 18.1 названного постановления установлено, что квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях, и производится с учетом положений пункта 18 указанного постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

Администрацией не представлено доказательств, подтверждающих наличие исключительных обстоятельств, свидетельствующих о малозначительности совершенного правонарушения.

По смыслу статьи 2.9 КоАП РФ оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо угрозой причинения вреда личности, обществу или государству.

Таким образом, административные органы обязаны установить не только формальное сходство содеянного с признаками того или иного административного правонарушения, но и решить вопрос о социальной опасности деяния.

Апелляционный суд полагает, что допущенные администрацией правонарушения, в отношении которых имеется состав, представляют существенную угрозу охраняемым общественным отношениям.

Объектом правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, являются общественные отношения по обеспечению защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров.

По смыслу части 1 статьи 20.4 КоАП РФ рассматриваемое административное правонарушение посягает на требования пожарной безопасности.

Состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, является формальным, не предполагает наступления каких-либо неблагоприятных материально-правовых последствий и для привлечения к ответственности за указанное правонарушение достаточно самого факта нарушения (невыполнения) требований пожарной безопасности, так как административные правонарушения в рассматриваемой сфере считаются оконченными с момента совершения самих противоправных деяний.

Существенная угроза охраняемым общественным отношениям по указанному правонарушению заключается в пренебрежительном отношении заявителя к исполнению своих публично-правовых обязанностей, к формальным требованиям публичного права.

КоАП РФ не содержит исключений применения статьи 2.9 в отношении какого-либо административного правонарушения. Одним из отличительных признаков малозначительного правонарушения является то, что оно, при формальном наличии всех признаков состава правонарушения, само по себе, не содержит каких-либо угроз для личности, общества и государства.

Таким образом, наличие (отсутствие) существенной угрозы охраняемым общественным отношением может быть оценено судом только с точки зрения степени вреда (угрозы вреда), причиненного непосредственно установленному публично-правовому порядку деятельности.

В силу статьи 1 Закона N 69-ФЗ требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности; меры пожарной безопасности - действия по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности; под противопожарным режимом понимаются правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания помещений (территорий), обеспечивающие предупреждение нарушений требований пожарной безопасности и тушение пожаров.

Выявленные административным органом правонарушения свидетельствуют об отсутствии со стороны администрации надлежащего контроля за соблюдением исполнения соответствующих публично-правовых обязанностей, пренебрежительном отношении заявителя к выполнению требований пожарной безопасности.

Учитывая вышеизложенное, особую значимость охраняемых противопожарными правилами, нормами и стандартами отношений, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что допущенное администрацией административное правонарушение не является малозначительным.

Суд апелляционной инстанции считает, что избранная административным органом мера наказания соответствует тяжести совершенного правонарушения и обусловлена достижением целей, предусмотренных частью 1 статьи 3.1 КоАП РФ, в связи с этим применение к администрации административного наказания в виде штрафа в размере 150 000 рублей является правомерным.

Суд всесторонне и полно исследовал материалы дела, нормы процессуального права им соблюдены. Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие решение суда, которое является законным и обоснованным. Оснований для отмены принятого по данному делу решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы администрации не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

решение Арбитражного суда Новгородской области от 3 октября 2011 года по делу N А44-3457/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Боровичского городского поселения - без удовлетворения.