Резолютивная часть постановления объявлена 01 октября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 октября 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Смирникова А.В.,

судей Комнатной Ю.А., Кузьмичева С.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Тюкиной А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда апелляционную жалобу отделения надзорной деятельности по Центральному району отдела надзорной деятельности по г. Волгограду Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 25 июня 2013 года по делу N А12-7918/2013 (судья Пономарев А.В.)

по заявлению Министерства финансов Волгоградской области (400066, г. Волгоград, ул. Порт-Саида, д. 7, ОГРН 10634444006922, ИНН 3444130624)

к отделению надзорной деятельности по Центральному району отдела надзорной деятельности по г. Волгограду Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области (400131, г. Волгоград, ул. 13-ой Гвардейской дивизии, д. 15),

третьи лица: Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области (400005, г. Волгоград, ул. 13-й Гвардейской, д. 15а, ОГРН 1043400340356, ИНН 3444118546), Управление надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области (г. Волгоград), Отдел надзорной деятельности по г. Волгограду Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области (г. Волгоград), Министерство по управлению государственным имуществом по Волгоградской области (400087, г. Волгоград, ул. Новороссийская, д. 15, ОГРН 1053444031299, ИНН 3444054540), Министерство культуры Волгоградской области (400131, г. Волгоград, пл. Павших Бойцов, д. 2, ОГРН 1023403454469, ИНН 3444051490),

о признании незаконными акта проверки и предписания,

В Арбитражный суд Волгоградской области обратилось Министерство финансов Волгоградской области (далее - заявитель) с заявлением о признании недействительными и отмене акта проверки от 29.12.2012 N 713 и предписания N 713/1/1 от 29.12.2012 отделения надзорной деятельности по Центральному району отдела надзорной деятельности по г. Волгограду Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области (далее - ОНД по Центральному району ОНД по г. Волгограду УНД ГУ МЧС России по Волгоградской области, административный орган).

Решением суда первой инстанции от 25 июня 2013 года требования заявителя удовлетворены частично. Суд признал недействительными и отменил пункты 1, 2, 6, 7, 8, 9 предписания N 713/1/1 от 29.12.2012 ОНД по Центральному району ОНД по г. Волгограду УНД ГУ МЧС России по Волгоградской области.

В удовлетворении остальной части заявленных требований Министерству финансов Волгоградской области отказано.

Административный орган не согласился с принятым судебным актом и обратился в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и вынести по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении требований заявителя в полном объеме.

Лица, участвующие в деле, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. В соответствии с пунктом 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом норм материального и соблюдение норм процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу об обоснованности доводов апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, 20.12.2012 на основании распоряжения от 05.12.2012 N 713 государственным инспектором г. Волгограда по пожарному надзору - старшим инспектором ОНД по Центральному району ОНД по г. Волгограду УНД ГУ МЧС России по Волгоградской области Поповым А.Г. проведена плановая выездная проверка соблюдения Министерством финансов Волгоградской области обязательных требований пожарной безопасности при эксплуатации здания, расположенного по адресу: г. Волгоград, ул. Порт-Саида, д. 7.

В ходе проверки административным органом выявлены нарушения требований Федерального закона N 69-ФЗ от 21.12.1994 "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ от 21.12.1994), Федерального закона N 123-ФЗ от 22.07.2008 "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ от 22.07.2008) и других нормативных актов в области пожарной безопасности.

По результатам проведенной проверки составлен акт от 29 декабря 2012 года N 713, в котором отражены допущенные Министерством финансов Волгоградской области нарушения требований пожарной безопасности:

1. В помещения для хранения (малый архив в подвальном этаже, помещение душевой используемое под хранение горючих материалов (бумаги), помещение типографии с хранением горючих материалов (упаковки с бумагой), склады - помещение N 45, N 5 (бильярдная) по техническому паспорту, технических помещений (вентиляционных помещений N 3, и N 4 по техническому паспорту, мастерской по ремонту оргтехники), помещение серверной в подвальном этаже, установлены входные двери не имеющая нормированного предела огнестойкости (не противопожарная с пределом огнестойкости не ниже EI 30). Нарушены пункт 1 статьи 4, пункт 1 статьи 59, статьи 88 Федерального закона N 123-ФЗ от 22.07.2008, пункт 1.82 СНиП 2.08.02-89*, пункт 7.4 СНиП 21-01-97*.

2. Для отделки стен и ограждений основного лестничного марша, основного пути эвакуации, допущено применение горючих декоративно-отделочных материалов (стеновых панелей, МДФ). Нарушены пункты 1, 2, 5 статей 52, 53 (таблица 3, 29) Федерального закона N 123-ФЗ от 22.07.2008, пункт 33 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 (далее - ППР РФ).

3. Допущена эксплуатация огнетушителей N 20, 21, 2319, 16, 15 и одного огнетушителя без номера, требующих перезарядки. Нарушены пункты 70, 475, 478 ППР РФ.

4. Руководителем и лицом, ответственным за обеспечение пожарной безопасности, не пройдено обучение по программе пожарно-технического минимума. Нарушен пункт 31 Приказа МЧС России N 6 45 от 12.12.2007, пункт 3 ППР РФ.

5. Инструкция о мерах пожарной безопасности не переработана в соответствии с Правилами противопожарного режима в Российской Федерации. Нарушены пункты 2, 460, 461, 462 ППР РФ.

6. Места пересечения электрических кабелей с противопожарной преградой в помещении электрощитовой не заделаны строительным раствором, для обеспечения требуемого предела огнестойкости и дымогазонепроницаемости. Нарушен пункт 22 ППР РФ.

7. При выходе в чердачное помещение установлен люк без учета требуемого предела огнестойкости (не противопожарный второго типа). Нарушен пункт 8.4 СНиП 21-01-97*, статья 88 Федерального закона N 123-ФЗ от 22.07.2008.

8. Отсутствуют дверные полотна, отделяющие коридоры 1, 2, 3 от основного лестничного марша. Нарушен пункт 19 статьи 88 Федерального закона N 123-ФЗ от 22.07.2008, пункты 7.1, 7.25 СНиП 21-01-97*.

9. Не заключен договор на проведение технического обслуживания и планово предупредительного ремонта системы аварийного удаления продуктов горения при пожаре (дымоудаления). Нарушен пункт 61 ППР РФ.

10. Для складских и производственных помещений не определена категория взрывопожарной и пожарной опасности, а также класса зоны в соответствии с главами 5, 7 и 8 Федерального закона N 123-ФЗ от 22.07.2008. На входных дверях отсутствуют соответствующие пиктограммы. Нарушен пункт 20 ППР РФ.

29.12.2012 ОНД по Центральному району ОНД по г. Волгограду УНД ГУ МЧС России по Волгоградской области вынесено предписание N 713/1/1, в соответствии с которым Министерство финансов Волгоградской области указано не необходимость устранения выявленных нарушений в срок до 01.06.2013 по пунктам 1, 7 предписания, в срок до 01.03.2013 по остальным пунктам предписания.

Не согласившись с актом проверки и вынесенным предписанием, Министерство финансов Волгоградской области обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований заявителя о признании недействительными акта проверки от 29 декабря 2012 года N 713 и пунктов 3 - 5, 10 оспариваемого предписания, суд первой инстанции пришел к выводу о соблюдении административным органом требований, предъявляемых к составлению акта проверки, а также о доказанности допущенных Министерство финансов Волгоградской области требований пожарной безопасности, зафиксированных в указанных пунктах предписания от 29.12.2012 N 713/1/1.

Суд апелляционной инстанции считает данные выводы обоснованными.

Решение суда в данной части не обжалуется.

Удовлетворяя требования Министерства финансов Волгоградской области и признавая недействительными пункты 1, 2, 6, 7, 8, 9 предписания N 713/1/1 от 29.12.2012, суд первой инстанции, основываясь на положениях Федерального закона N 73-ФЗ от 25.06.2002 и статьи 12 Закона Волгоградской области от 01.07.2009 N 1908-ОД "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Волгоградской области", пришел к выводу о необходимости согласования административным органом до выдачи оспариваемого предписания с компетентным органом в области охраны объектов культурного наследия наличия возможности выполнения на объекте культурного наследия, эксплуатируемого Министерством финансов Волгоградской области, работ, направленных на обеспечение соблюдения требований пожарной безопасности, без нарушения при этом законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия. Суд посчитал, что нормы законодательства об охране объектов культурного наследия имеют приоритет перед нормами законодательства о пожарной безопасности. В связи с этим суд сделал вывод о том, что оспариваемые пункты предписания не отвечают требованиям реальной исполнимости способами, не противоречащими законодательству об охране объектов культурного наследия.

Апелляционная коллегия считает, что решение суда первой инстанции в данной части подлежит отмене по следующим основаниям.

Согласно статье 1 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ (ред. от 23.07.2013) "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ от 25.06.2002). предметами регулирования настоящего Федерального закона являются:

1) отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

2) особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации как особым видом недвижимого имущества;

3) порядок формирования и ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

4) общие принципы государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 33 Федерального закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Пунктом 9 части 2 статьи 33 Федерального закона N 73-ФЗ установлено, что государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя согласование в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ и проектов проведения указанных работ.

В силу части 4 статьи 35 Федерального закона N 73-ФЗ проектирование и проведение работ по сохранению памятника или ансамбля и (или) их территорий осуществляются в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия - в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 45 Федерального закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, и в соответствии с документацией, согласованной с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном пунктом 2 настоящей статьи, и при условии осуществления указанным органом контроля за проведением работ.

Выдача задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, а также согласование проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия осуществляются в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия - в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом.

Согласно пункту 1 статьи 12 Закона Волгоградской области от 01.07.2009 N 1908-ОД (ред. от 13.11.2012) "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Волгоградской области" проектирование и проведение работ по сохранению памятника или ансамбля и (или) их территорий, хозяйственных работ на территории памятника и (или) ансамбля, не нарушающих их и не создающих угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения, согласовываются в отношении объектов культурного наследия регионального значения (выявленных объектов культурного наследия) и их территорий - с областным органом охраны объектов культурного наследия.

В соответствии с преамбулой Федерального закона N 69-ФЗ от 21.12.1994 "О пожарной безопасности" (далее - Федерального закона N 69-ФЗ от 21.12.1994) настоящий Федеральный закон определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (далее - организации), а также между общественными объединениями, индивидуальными предпринимателями, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства.

Согласно статье 1 Федерального закона N 69-ФЗ от 21.12.1994 под требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом.

В силу статьи 37 Федерального закона N 69-ФЗ от 21.12.1994 руководители организаций обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты; предоставлять по требованию должностных лиц государственного пожарного надзора сведения и документы о состоянии пожарной безопасности на предприятиях.

Согласно статье 38 Федерального закона N 69-ФЗ от 21.12.1994 ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности, собственники имущества и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций, а также лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности.

Из приведенных правовых норм следует, что законодательство об охране объектов культурного наследия и законодательство о пожарной безопасности регулируют различные области общественных отношений, являются законодательством одного уровня. Поэтому нормы законодательства об охране объектов культурного наследия не имеют приоритета в применении перед нормами законодательства о пожарной безопасности. Указанные нормы двух видов законодательства применяются субъектами их регулирования самостоятельно и независимо друг от друга.

При этом положения законодательства об охране объектов культурного наследия о необходимости согласования проведения работ по сохранению объекта культурного наследия (получение письменного разрешения и задания на проведение работ) адресованы не органам пожарного надзора, а лицам, использующим памятник культуры.

Нормы законодательства о пожарной безопасности не содержат положений, обязывающих компетентные органы в каких-либо случаях согласовывать определяемые им виды и объем мероприятий в области пожарной безопасности с уполномоченными органами охраны объектов культурного наследия.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что согласно постановлению Волгоградской областной Думы N 62/706 от 05.06.1997 здание, расположенное по адресу: г. Волгоград, ул. Порт-Саида, д. 7, включено в список объектов культурного наследия, как памятник истории и культуры регионального значения (охранный номер 364/81).

Оспариваемыми пунктами предписания орган пожарного надзора обязал лицо, использующее объект культурного наследия установить в подвальных помещениях и на чердаке противопожарные двери (люк), при отделке стен путей эвакуации применить негорючие материалы, в местах пересечения электрических кабелей с противопожарной преградой в помещении электрощитовой обеспечить требуемый предел огнестойкости и дымогазонепроницаемости (заделать отверстия), отделить дверными полотнами коридоры от основного лестничного марша, заключить договор на проведение технического обслуживания и планово- предупредительного ремонта системы аварийного дымоудаления.

Указанные пункты предписания указывают на необходимость устранить допущенные заявителем нарушения требований пожарной безопасности. В них отсутствует указание на способы и методы устранения выявленных нарушений, что свидетельствует о необходимости избрания таковых заявителем при исполнении предписания в соответствии с положениями законодательства об охране объектов культурного наследия.

Апелляционный суд находит несостоятельным вывод суда первой инстанции об отсутствии у Министерства финансов Волгоградской области возможности устранить выявленные нарушения в силу того, что проверенный административным органом объект недвижимого имущества является памятником истории и культуры регионального значения.

По смыслу требований Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ и Закона Волгоградской области от 01.07.2009 N 1908-ОД "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Волгоградской области" приспособление объекта культурного наследия для современного использования в целях исполнения предписания подлежит согласованию с соответствующими органами охраны объектов культурного наследия.

Из материалов дела не усматривается, что Министерство финансов Волгоградской области получило отказ уполномоченного органа на проведение работ по реконструкции или капитальному ремонту принадлежащего заявителю помещения в силу технической невозможности (недопустимости) изменений конструктивных элементов объекта недвижимости, равно как не усматривается того, что заявитель обращался в уполномоченный орган с заявлением о согласовании работ, направленных на устранение выявленных нарушений законодательства о пожарной безопасности.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что Министерством финансов Волгоградской области в нарушение требований статей 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также пункта 6 Постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации и Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 не представлено доказательств несоответствия пунктов 1, 2, 6, 7, 8, 9 предписания N 713/1/1 от 29.12.2012 закону, а также доказательств нарушения оспариваемым предписанием прав и охраняемых законом интересов заявителя, в связи с чем у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения требований в данной части.

Апелляционная коллегия считает, что в связи с изложенным решение суда первой инстанции в данной части нельзя признать законным и оно подлежит отмене с вынесением нового судебного акта об отказе Министерству финансов Волгоградской области в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 25 июня 2013 года по делу N А12-7918/2013 в части признания недействительными и отмены пунктов 1, 2, 6, 7, 8, 9 предписания отделения надзорной деятельности по Центральному району отдела надзорной деятельности по г. Волгограду Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области N 713/1/1 от 29.12.2012 отменить, принять в данной части новый судебный акт.

В удовлетворении требований Министерства финансов Волгоградской области о признании недействительными и отмене пунктов 1, 2, 6, 7, 8, 9 предписания отделения надзорной деятельности по Центральному району отдела надзорной деятельности по г. Волгограду Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области N 713/1/1 от 29.12.2012 отказать.

В остальной части решение Арбитражного суда Волгоградской области от 25 июня 2013 года по делу N А12-7918/2013 оставить без изменения.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа путем подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции, принявший решение, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.