Резолютивная часть постановления объявлена 21 августа 2013 года

Постановление в полном объеме изготовлено 28 августа 2013 года

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Марчик Н.Ю.,

судей Бажана П.В., Холодной С.Т.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Максимовым С.С.,

с участием:

от заявителя - Сорокина Т.П., доверенность от 17.08.2013 г.,

от ответчика - не явился, извещен,

от третьих лиц:

индивидуального предпринимателя Акчуриной Натальи Геннадьевны - не явился, извещен,

индивидуального предпринимателя Ишкина Касима Халиловича - не явился, извещен,

рассмотрев в открытом судебном заседании 21 августа 2013 года в помещении суда, в зале N 7, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Торосяна Саркиса Степановича

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 28.05.2013 г. по делу N А49-674/2013 (судья Стрелкова Е.А.)

по заявлению индивидуального предпринимателя Торосяна Саркиса Степановича (ОГРНИП 304580334900121), Пензенская область, г. Кузнецк,

к администрации города Кузнецка Пензенской области, Пензенская область, г. Кузнецк,

третьи лица:

индивидуальный предприниматель Акчурина Наталья Геннадьевна, г. Пенза,

индивидуальный предприниматель Ишкин Касим Халилович, Пензенская область, г. Кузнецк,

об оспаривании ненормативного правового акта,

Индивидуальный предприниматель Торосян Саркис Степанович (далее - заявитель, ИП Торосян С.С., предприниматель) обратился в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением о признании недействительным постановления администрации города Кузнецка Пензенской области (далее - ответчик, администрация) от 13.12.2012 г. N 1811 "Об отмене постановления администрации города Кузнецка от 09.11.2012 года N 1607 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка N RU 5803000-149 по ул. Белинского, 100" и об утверждении градостроительного плана земельного участка N RU 58303000-175 по ул. Белинского, 100".

Определением суда от 28.02.2013 г. к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ИП Акчурина Н.Г. и ИП Ишкин К.Х.

Определением суда от 23.04.2013 г. к участию в деле привлечены специалист-топограф ООО "Эксперт-Групп" Хлебников В.А. и специалист отдела по контролю за градостроительной деятельностью Министерства строительства, транспорта и дорожного хозяйства Пензенской области.

Решением суда первой инстанции от 28.05.2013 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ИП Торосян С.С. обратился с апелляционной жалобой, в которой, с учетом представленных дополнений, просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение норм материального права; нарушение норм процессуального права; неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела.

В отзывах на апелляционную жалобу ИП Акчурина Н.Г. и ИП Ишкин К.Х., считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просят осавить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представители иных лиц, участвующих в деле, в судебное заседание не явились.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ дело по апелляционной жалобе рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Проверив материалы дела, выслушав представителя заявителя, оценив в совокупности имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что ИП Тарояну С.С. на праве собственности принадлежит нежилое здание общей площадью 569,8 кв. м, расположенное по адресу: Пензенская область, г. Кузнецк, ул. Гражданская, 87, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 25.01.2006 г. серии 58АА N 028075 (т. 1 л.д. 63).

На расстоянии 0,8 м - 1 м от указанного нежилого здания проходит граница земельного участка площадью 3190 кв. м с кадастровым номером 58:31:0202092:134 по адресу: Пензенская область, г. Кузнецк, ул. Белинского, 100 (далее - земельный участок по ул. Белинского, 100), принадлежащего ИП Акчуриной Н.Г. и ИП Ишкину К.Х. на праве общей долевой собственности, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права от 08.11.2011 г. и от 26.10.2011 г. (т. 1 л.д. 126, 130).

Расстояние между объектом недвижимости по ул. Гражданская, 87, принадлежащем заявителю на праве собственности, и границей земельного участка по ул. Белинского, 100, установлено актом экспертного исследования от 11.02.2013 г. N 157/16 (т. 2 л.д. 2-10), показаниями, данными в судебном заседании экспертом Максимовым А.В. и свидетелем Жирковым В.А. (который производил топографическую съемку указанного земельного участка).

11.07.2011 г. ИП Акчурина Н.Г. и ИП Ишкин К.Х. обратились в администрацию города Кузнецка с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка под реконструкцию нежилого здания, расположенного по адресу: Пензенская область, г. Кузнецк, Белинского, 100, с кадастровым номером 58:31:02 02092:134, площадью 3190 кв. м.

Постановлением администрации города Кузнецка от 14.09.2011 г. N 996 утвержден градостроительный план земельного участка N RU 58303000-94 по ул. Белинского, 100.

Постановлением администрации города Кузнецка от 15.11.2011 г. N 1274 отменено постановление администрации города Кузнецка от 14.09.2011 г. N 996 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка N RU 58303000-94 по ул. Белинского,1 00".

09.02.2012 г. администрацией города Кузнецка издано постановление N 134 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка N RU 58303000-11 по ул. Белинского,100".

Указанное постановление было оспорено ИП Акчуриной Н.Г. и ИП Ишкиным К.Х. в судебном порядке.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Пензенской области от 11.10.2012 г. по делу N А49-3521/2012 требования заявителей удовлетворены. Признано недействительным как не соответствующее Градостроительному кодексу Российской Федерации постановление администрации города Кузнецка Пензенской области от 09.02.2012 г. N 134 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка N RU 58303000-11 по ул. Белинского,100". На администрацию города Кузнецка Пензенской области возложена обязанность в месячный срок со дня вступления настоящего решения в законную силу устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ИП Акчуриной Н.Г. и ИП Ишкина К.Х. путем издания соответствующего постановления об утверждении градостроительного плана земельного участка, расположенного по адресу: Пензенская область, г. Кузнецк, ул. Белинского, 100, кадастровый номер 58:31:0202092:134, в соответствии с законодательством, действующим на момент подачи ИП Акчуриной Н.Г. и ИП Ишкиным К.С. заявления от 11.07.2011 г. (т. 2 л.д. 105-121, т. 3I л.д. 9-24).

Постановлением администрации города Кузнецка от 09.11.2012 г. N 1607 утвержден градостроительный план земельного участка N RU 58303000-149.

На основании представления прокурора города Кузнецка от 04.12.2012 г. N 07-26-2012 администрацией вынесено постановление от 13.12.2012 г. N 1811 "Об отмене постановления администрации города Кузнецка от 09.11.2012 г. N 1607 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка N RU 5803000-149 по ул. Белинского, 100" и об утверждении градостроительного плана земельного участка N RU 58303000-175 по ул. Белинского, 100".

Полагая, что данное постановление не соответствует законодательству и нарушает права и законные интересы, предприниматель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В силу норм ст. 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) градостроительный план земельного участка является одним из видов документации по планировке территории, и согласно ч. 10 ст. 45 ГрК РФ его подготовка осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

В силу ст. 44 ГрК РФ подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам.

Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

В составе градостроительного плана земельного участка указываются: границы земельного участка; границы зон действия публичных сервитутов; минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента). При этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка; информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент); информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия; информация о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - технические условия); границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.

В состав градостроительного плана земельного участка может включаться информация о возможности или невозможности его разделения на несколько земельных участков.

Форма градостроительного плана земельного участка устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Как следует из преамбулы оспариваемого постановления администрации (т. 3 л.д. 31), оно принято в соответствии с решением Арбитражного суда Пензенской области от 11.10.2012 г. по делу N А49-3521/2012, протестом прокуратуры города Кузнецка от 04.12.2012 г. N 07-26-201, статьями 44, 46 ГрК РФ, Инструкцией о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 11.08.2005 г.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 11.10.2012 г. по делу N А49-3521/2012 на администрацию возложена обязанность издать постановление об утверждении градостроительного плана земельного участка, расположенного по адресу: Пензенская область, г. Кузнецк, ул. Белинского, 100, кадастровый номер 58:31:0202092:134, в соответствии с законодательством, действующим на момент подачи ИП Акчуриной Н.Г. и ИП Ишкиным К.С. заявления от 11.07.2011 г.

В соответствии с ч. 1 ст. 118 Конституции Российской Федерации правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. По смыслу данной статьи во взаимосвязи со ст. 10 Конституции Российской Федерации именно суду принадлежит исключительное полномочие принимать окончательные решения в споре о праве. В силу ст. 7 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" вступившие в законную силу судебные акты - решения, определения, постановления арбитражных судов обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

Следовательно, при утверждении градостроительного плана земельного участка по ул. Белинского, 100 администрация должна была основываться на нормах законодательства Российской Федерации, действовавшего на 11.07.2011 г. В связи с изложенным градостроительный план земельного участка, утвержденный оспариваемым постановлением, должен быть подготовлен по форме, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2005 г. N 840, и заполнен согласно Инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 11.08.2006 г. N 93.

Суд первой инстанции установил, что по форме и содержанию градостроительный план N RU 58303000-175, утвержденный оспариваемым постановлением, соответствует форме, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2005 г. N 840, и заполнен согласно требованиям Инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 11.08.2006 г. N 93.

Из входящего в состав градостроительного плана N RU 58303000-175 "Чертежа градостроительного плана земельного участка и линий градостроительного регулирования" усматривается, что место допустимого размещения зданий и сооружений предусмотрено по западной, северной и восточной границам земельного участка, минимальные отступы от границ земельного участка равны нулю.

Заявитель полагает, что такое указание места допустимого размещения зданий и сооружений на земельном участке предполагает строительство на данном земельном участке зданий и сооружений в непосредственной близости (на расстоянии менее 1 метра) от принадлежащего ему на праве собственности нежилого здания, что повлечет невозможность его эксплуатации в соответствии с требованиями действующих в Российской Федерации противопожарных норм.

Согласно п. 3 ч. 3 ст. 44 ГрК РФ в составе градостроительного плана земельного участка указываются минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений.

В соответствии со ст. 38 ГрК РФ Правилами землепользования и застройки применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются указанные в ч. 1 настоящей статьи размеры и параметры, их сочетание, в том числе и минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений.

Таким образом, по своей правовой природе градостроительный регламент является документом, отражающим существующую градостроительную ситуацию, в том числе градостроительные ограничения, применительно к конкретному земельному участку. При этом самим градостроительным планом градостроительные ограничения не устанавливаются.

Из системного анализа совокупности норм статей 36, 38, 44, 45 ГрК РФ следует, что нормативным актом, который устанавливает минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений, являются Правила землепользования и застройки.

Как установлено решением Арбитражного суда Пензенской области от 11.10.2012 г. по делу N А49-3521/2012, на 11.07.2011 г. Правила землепользования и застройки в городе Кузнецке Пензенской области не действовали, а Правила землепользования и застройки города Кузнецка, утвержденные решением Собрания представителей города Кузнецка от 27.10.2011 г. N 110-45/5, не подлежали применению. То есть отсутствовал нормативный правовой акт, устанавливающий размеры минимальных отступов от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых строительство запрещено.

В силу положений ч. 2 ст. 69 АПК РФ эти обстоятельства имеют преюдициальное значение и не подлежат доказыванию вновь при рассмотрении настоящего дела.

При этом порядок и методика определения минимальных отступов от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений законодательно не определены, что подтвердил в судебном заседании привлеченный к участию в деле судом первой инстанции специалист - консультант Управления архитектуры и градостроительства Министерства строительства, транспорта и дорожного хозяйства Пензенской области Николаева Т.Ю.

Градостроительный кодекс Российской Федерации также не содержит запрета на установление минимальных отступов равных нулю (нулевых отступов) от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Ссылки заявителя на противопожарные нормы, установленные статьями 49, 69 Технического регламента "О требованиях пожарной безопасности", утвержденного Федеральным законом от 22.07.2008 г. N 123-ФЗ, ст. 34 Федерального закона от 21.12.1994. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", п. 51 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18.06.2003 г. N 313, обоснованно отклонены судом первой инстанции, поскольку указанные нормативные правовые акты не регулируют правоотношения в сфере подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Так, согласно ст. 1 Федерального закона от 22.07.2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" настоящий Федеральный закон принимается в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

Положения настоящего Федерального закона об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения при:

1) проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, техническом перевооружении, изменении функционального назначения, техническом обслуживании, эксплуатации и утилизации объектов защиты;

2) разработке, принятии, применении и исполнении технических регламентов, принятых в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", содержащих требования пожарной безопасности, а также нормативных документов по пожарной безопасности;

3) разработке технической документации на объекты защиты.

Согласно преамбулы Федерального закона от 21.12.1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" настоящий Федеральный закон определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (далее - организации), а также между общественными объединениями, индивидуальными предпринимателями, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства (далее - граждане).

Вместе с тем, как правильно указал суд первой инстанции, ни из положений Федерального закона от 22.07.2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", ни из положений Федерального закона от 21.12.1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", ни из положений Правил пожарной безопасности в Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18.06.2003 г. N 313, не следует, что они устанавливают размеры минимальных отступов от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений при разработке документации планировки территорий.

Кроме того, из анализа содержащихся в указанных нормативных правовых актах норм следует, что все установленные ими противопожарные нормативы зависят от вида, этажности, категории пожаростойкости и иных параметров объектов капитального строительства. Между тем, разработка градостроительного плана земельного участка осуществляется применительно к земельному участку, а не к объекту капитального строительства, возведение (реконструкция) которого предполагается на данном земельном участке.

В письме Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Пензенской области от 09.11.2011 г. N 45-2-1 (т. 2 л.д. 129) указано, что до начала проектирования объекта защиты нельзя вести речь о противопожарных расстояниях, поскольку выбор способа предотвращения распространения опасных факторов пожара определяется организацией проектировщиком в каждом отдельном случае, в зависимости от специфики объекта противопожарной защиты.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что администрацией при подготовке градостроительного плана N RU 58303000175 правомерно не учтены и не могли быть учтены противопожарные расстояния, установленные Федеральным законом от 22.07.2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", а также общие требования о наличии и эксплуатации пожарных проездов, установленные п. 51 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18.06.2003 г. N 313. При этом общие (декларационные) положения Федерального закона от 21.12.1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" не содержат каких-либо норм, применимых к определению минимальных отступов от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений в градостроительном плане земельного участка.

Согласно ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, частям 2 и 3 ст. 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд первой инстанции при рассмотрении настоящего дела не установил нарушения оспариваемым постановлением прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Как правильно указал суд первой инстанции, доводы заявителя о нарушении его прав основываются исключительно на предположениях о том, что ИП Акчуриной Н.Г. и ИП Ишкиным К.Х. при реконструкции принадлежащего им нежилого здания на земельном участке по ул. Белинского, 100 новый объект недвижимости будет возведен по западной границе земельного участка в непосредственной близости от нежилого здания, принадлежащего заявителю.

Между тем, как было указано выше, градостроительный план земельного участка определяет параметры возможного размещения объекта капитального строительства на конкретном земельном участке без указания параметров объекта, без ситуационного размещения объекта и является документом, служащим основанием для подготовки проектной документации объекта капитального строительства. Параметры объекта капитального строительства (реконструкции), его ситуационное размещение на земельном участке будут определяться при проектировании объекта капитального строительства (реконструкции). Именно на этой стадии должны быть учтены требования противопожарных норм и правил.

В связи с отсутствием совокупности условий для признания недействительным оспариваемого ненормативного акта судом первой инстанции правомерно, в соответствии с ч. 3 ст. 201 АПК РФ, принято решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Доводы, приведенные ИП Торосяном С.С. в апелляционной жалобе, полно и всесторонне исследованы судебной коллегией, однако подлежат отклонению, поскольку основаны на ошибочном толковании закона и не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, и, соответственно, не влияют на законность принятого судом решения.

Таким образом, фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального и процессуального права не нарушены, в связи с чем суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены принятого судебного акта.

Руководствуясь ст. ст. 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Решение Арбитражного суда Пензенской области от 28.05.2013 г. по делу N А49-674/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.