Резолютивная часть постановления объявлена 21 июля 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 июля 2014 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Захаровой Е.И., Драгоценновой И.С., при ведении протокола судебного заседания Загнедкиной Н.Н., с участием:

от открытого акционерного общества "Российские железные дороги" - представителя Киреевой Т.М. (доверенность от 13 июля 2014 года),

от Главного управления МЧС России по Ульяновской области - представителя Старостиной Н.В. (доверенность от 09 сентября 2013 года),

третье лицо: главный государственный инспектор Сенгилеевского района по пожарному надзору Угланов Р.А. - не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании 21 июля 2014 года апелляционную жалобу Главного управления МЧС России по Ульяновской области

на решение Арбитражного суда Ульяновской области от 07 мая 2014 года по делу N А72-2359/2014 (судья Каданцев Ю.А.), принятое по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (ОГРН 1037739877295; ИНН 7708503727), г. Москва, к Главному управлению МЧС России по Ульяновской области, г. Ульяновск, третье лицо: главный государственный инспектор Сенгилеевского района по пожарному надзору Угланов Роман Александрович, Ульяновская область, г. Сенгилей,

о признании недействительным предписания от 14 февраля 2014 года N 2/1/1,

ОАО "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД", заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением о признании недействительным предписания Главного управления МЧС России по Ульяновской области (далее - ГУ МЧС России по Ульяновской области, административный орган) от 14 февраля 2014 года N 2/1/1.

Суд привлек к участию в деле в качестве заинтересованных лиц Главное управление МЧС России по Ульяновской области и главного государственного инспектора Сенгилеевского района по пожарному надзору Угланова Романа Александровича.

Решением Арбитражного суда Ульяновской области от 07 мая 2014 года принятое главным государственным инспектором Сенгилеевского района по пожарному надзору предписание от 14 февраля 2014 года N 2/1/1 признано недействительным.

В апелляционной жалобе административный орган просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на законность оспариваемого предписания, отсутствие нарушений требований, предъявляемых законодательством к процедуре проведения проверки.

В отзыве на апелляционную жалобу заявитель просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого решения суда.

Дело рассмотрено в соответствии с требованиями ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя третьего лица, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства.

В судебном заседании представитель ГУ МЧС России по Ульяновской области поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления.

Представитель заявителя возражал против удовлетворения апелляционной жалобы и просил оставить решение суда без изменения.

Проверив материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения N 2 от 09 января 2014 года в отношении Ульяновского отделения структурного подразделения Куйбышевской железной дороги филиала ОАО "РЖД" ОНД по Сенгилеевскому району УНД ГУ МЧС России по Ульяновской области была проведена внеплановая выездная проверка с целью контроля исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности N 1/1/2 от 11 февраля 2013 года.

О проведении проверки юридическое лицо уведомлено посредством направления распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки по адресу: Куйбышевская железная дорога - филиал ОАО "РЖД", 443030, г. Самара, ул. Комсомольская площадь, д. 2/3 (получено 21 января 2014 года).

Проверка проведена в присутствии представителя ОАО "РЖД" - юрисконсульта Волго-Камского отдела правового обеспечения юридической службы филиала Киреевой Т.М. (доверенность от 26.07.2011 N НЮ-46/184).

По результатам проверки был составлен акт N 2 от 14 февраля 2014 года, фиксирующий факт невыполнения в установленный срок предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности N 1/1/2 от 11 февраля 2013 года. С актом проверки N 2 от 14 февраля 2014 года ознакомлен представитель ОАО "РЖД" Киреева Т.М..

Все материалы и результаты проверки направлены 14 февраля 2014 года почтой заказным письмом с уведомлением о вручении начальнику Куйбышевской железной дороги - филиала ОАО "РЖД", по адресу: 443030, г. Самара, ул. Комсомольская площадь, д. 2/3.

ОАО "РЖД" выдано предписание от 14 февраля 2014 года (почтовое отправление получено 24 февраля 2014 года Куйбышевской железной дорогой-филиалом ОАО "РЖД").

Статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) предусмотрено, что предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Государственный надзор и контроль в указанной области осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 27 Федерального закона N 68-ФЗ).

В силу подп. "а" п. 4 Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01 декабря 2005 года N 712, (далее - Положение) органы государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий организуют и осуществляют надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций, требований в области предупреждения чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения населения, а также за готовностью должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения.

Как следует из п. 6 Положения должностные лица органов государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций в пределах своей компетенции имеют право выдавать организациям предписания по устранению нарушений требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с приказом МЧС РФ от 25 января 2011 года N 14 (зарегистрировано в Минюсте РФ 15.03.2011 N 20115) к должностным лицам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, уполномоченных осуществлять государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера относится начальник отдела в главных управлениях МЧС России по субъектам Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемое предписание выдано административным органом в рамках предоставленных ему полномочий.

Вместе с тем суд первой инстанции посчитал, что административным органом нарушены требования Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Федеральным законом N 294-ФЗ установлен порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок; права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок и пр. (часть 2 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ).

В соответствии с пунктом 16 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ о проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пункте 2 части 2 настоящей статьи, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

В силу пункта 1 части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ нарушение требований, предусмотренных частью 16 статьи 10, в части срока уведомления о проведении проверки отнесено к грубым нарушениям законодательства при осуществлении контроля.

Должностным лицом ГУ МЧС по Ульяновской области было вынесено распоряжение о проведении внеплановой проверки от 09 января 2014 года N 2, которое не было направлено в адрес юридического лица - ОАО "РЖД" (г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2). В адрес Куйбышевской железной дороги - филиала ОАО "РЖД" (находящегося по адресу: г. Самара, ул. Комсомольская площадь, д. 2/3) было направлено уведомление от 06 февраля 2014 года N 70, которое было вручено работнику указанного филиала ОАО "РЖД" 24 января 2014 года, что подтверждается копиями указанного уведомления от 06 февраля 2014 года N 70 и извещения о вручении почтового отправления, копии которых представлены в электронном виде с сопроводительным письмом от 03 апреля 2014 года N 189.

Таким образом, судом первой инстанции сделан вывод о проведении внеплановой проверки в отношении общества ОАО "РЖД", г. Москва, уведомлено не было.

Данные обстоятельства расценены судом первой инстанции как грубое нарушение требований к организации и проведению проверок, установленных Федеральным законом N 294-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных данным Законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

С учетом вышеизложенного все результаты внеплановой проверки, проведенной в отношении заявителя по распоряжению от 09 января 2014 года N 2, суд первой инстанции не принял в качестве доказательств нарушения ОАО "РЖД" обязательных требований, исходя из того, что они подлежат отмене в силу требования части 1 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ.

Вместе с тем судом первой инстанции сделан ошибочный вывод о нарушении процедуры проведения проверки, предусмотренной Федеральным законом N 294-ФЗ.

Судом первой инстанции не учтено, что выбранный административным органом способ уведомления общества (в лице его структурного подразделения - филиала) о проводимых надзорных мероприятиях обусловлен механизмом, установленным совместными соглашениями ОАО "РЖД" и МЧС России.

В частности, письмом ОАО "РЖД" от 18 декабря 2013 года N ЦБТПБ-454, телеграмма от 16 декабря 2013 года N 3418/ЦБТ, совместным письмом МЧС России и ОАО "РЖД" от 21 апреля 2014 года N 2-4-46-777-ББ), которые направлены в адрес ГУ МЧС России по Ульяновской области вышестоящей организацией - Приволжским региональным центром МЧС России письмами от 13 января 2014 года N 267-5-3-4, от 25 апреля 2014 года N 6141-5-3-4, предусмотрено, что уведомление о проведении мероприятий по надзору направляется по месту нахождения органа управления филиала, в отношении объекта защиты которого проводится указанное мероприятие, и является надлежащим уведомлением ОАО "РЖД". Данный порядок обусловлен тем, что филиалы ОАО "РЖД" осуществляют свою деятельность от имени общества.

Следует также принять во внимание, что согласно п. 26 устава ОАО "РЖД", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2003 года N 585 (с учетом изменений, внесенных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2007 года N 483), законными представителями общества признаются лица, уполномоченные президентом общества, руководители филиалов и уполномоченные ими лица.

Таким образом, руководители филиалов и уполномоченные ими лица вправе представлять интересы компании в качестве законных представителей. Это право также содержится и в генеральных доверенностях, выданных каждому руководителю филиала.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу том, что о проведении внеплановой проверки и о ее результатах общество уведомлено надлежащим образом: распоряжение о проведении внеплановой выездной проверки направлено 24 января 2014 года; материалы и результаты проверки направлены 14 февраля 2014 года по месту нахождения органа управления филиала ОАО "РЖД" - Куйбышевской железной дороги.

Вместе с тем данное обстоятельство не привело к принятию судом первой инстанции неправильного решения в связи с тем, что оспариваемое предписание является незаконным в связи со следующими обстоятельствами.

Оспариваемое предписание содержит следующие требования:

1. Станция Кучуры: здание и помещения пункта обогрева не оборудованы автоматической пожарной сигнализацией (нарушены п. 4 обязательное приложение таблицы N 1 и N 3 НПБ 110-03, п. 5.12 раздела 5 ППБО-109-92).

2. Станция Кучуры: здание и помещения пункта обогрева не оборудованы системой оповещения управления эвакуацией людей о пожаре (нарушены НПБ 104-03, п. 1.2, п. 3.2, п. 3.9, п. 5.1 таблицы N 1 и N 2).

3. Станция Кучуры: здание и помещения пассажирского здания не оборудованы автоматической пожарной сигнализацией (нарушены п. 4 обязательное приложение таблицы N 1 и N 3 НПБ 110-03, п. 5.12 раздела 5 ППБО-109-92).

4. Станция Кучуры: здание и помещения пассажирского здания не оборудованы системой оповещения управления эвакуацией людей о пожаре (нарушены НПБ 104-03, п. 1.2, п. 3.2, п. 3.9, таблица N 1).

5. Здание и помещения пункта технического обслуживания вагонов ВЧДЭ-16 станция Красный Гуляй не оборудованы автоматической пожарной сигнализацией (нарушены п. 4 обязательное приложение таблицы N 1 и N 3 НПБ 110-03, п. 5.12 раздела 5 ППБО-109-92).

6. Здание и помещения пункта технического обслуживания вагонов ВЧДЭ-16 станция Красный Гуляй не оборудованы системой оповещения управления эвакуацией людей о пожаре (нарушены НПБ 104-03, п. 1.2, п. 3.2, п. 3.9, таблица N 1).

7. В зданиях поста ЭЦ станция Красный Гуляй и ПТО ВЧДЭ-16 станция Красный Гуляй имеющиеся планы эвакуации людей выполнены не по ГОСТ 12.2.143 (нарушены п. 2.4 ППБО 109-92. п. 4.6 ГОСТ 12.2.143-2002).

8. В здании поста ЭЦ ст.Кучуры имеющийся план эвакуации людей выполнены не по ГОСТ12.2.143 (нарушены п. 2.4 ППБО 109-92. п. 4.6 ГОСТ 12.2.143-2002).

Требования пожарной безопасности установлены в Федеральном законе от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ).

Положения Федерального закона N 123-ФЗ об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения при: 1) проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, техническом перевооружении, изменении функционального назначения, техническом обслуживании, эксплуатации и утилизации объектов защиты; 2) разработке, принятии, применении и исполнении федеральных законов о технических регламентах, содержащих требования пожарной безопасности, а также нормативных документов по пожарной безопасности; 3) разработке технической документации на объекты защиты.

В соответствии с частью 4 статьи 4 Федерального закона N 123-ФЗ на существующие здания, сооружения и строения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими требованиями пожарной безопасности, положения настоящего Федерального закона не распространяются, за исключением случаев, если дальнейшая эксплуатация указанных зданий, сооружений и строений приводит к угрозе жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара. В таких случаях собственник объекта или лицо, уполномоченное владеть, пользоваться или распоряжаться зданиями, сооружениями и строениями, должны принять меры по приведению системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты в соответствие с требованиями настоящего Федерального закона.

ОАО "РЖД" представило в 2013 году ОНД по Сенгилеевскому району технические паспорта на проверяемые объекты на станции Красный Гуляй и станции Кучуры, а именно: пункт технического обслуживания вагонов на ст. Красный Гуля (1984 года постройки, площадь по зданию 178,1 кв. м); здание пассажирское на станции Кучуры (1957 года постройки, площадь здания 81,5 кв. м); здание пункта обогрева на станции Кучуры (1968 года постройки, 98,2 кв. м).

Согласно указанным техническим паспортам зданий проверенные объекты построены до ввода в действие Федерального закона N 123-ФЗ, а именно: в 1957, 1968, 1984 годах.

Таким образом, для возложения на собственника здания, введенного в эксплуатацию до вступления вышеозначенного Технического регламента, обязанности принять меры по приведению системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты в соответствии с требованиями технического регламента, административный орган должен доказать, что пожарный риск на этом объекте защиты превышает допустимые значения, установленные законом.

Однако в акте проверки данные обстоятельства не отражены; в частности, не указано на то, что невозможность дальнейшей эксплуатации проверенных зданий в существующем состоянии создает угрозу возникновения пожара.

В пунктах 1, 3, 5 оспариваемого предписания указано на нарушение требований HПБ 110-03, утвержденных приказом МЧС РФ от 18 июня 2013 года N 315 "Об утверждении норм пожарной безопасности "Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией".

В пунктах 2, 4, 6 предписания содержатся ссылки на нарушения требований НПБ 104-03"Нормы пожарной безопасности "Системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожарах в зданиях и сооружениях", утвержденных приказом МЧС РФ от 20 июня 2003 года N 323.

Между тем минимально необходимые требования пожарной безопасности к зданиям и сооружениям установлены Федеральным законом от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Федеральный закон N 384-ФЗ).

Согласно части 2 статьи 5 Федерального закона N 384-ФЗ безопасность обеспечивается посредством соблюдения требований данного Федерального закона и требований стандартов и сводов правил, включенных в указанные в частях 1 и 7 статьи 6 настоящего Федерального закона перечни, или требований специальных технических условий.

Правительство Российской Федерации утверждает перечень национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований данного Федерального закона (часть 1 статьи 6, часть 3 статьи 42 Федерального закона N 384-ФЗ).

В Перечень национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 года N 1047-р, НПБ 110-03 и НПБ 104-03 не включены.

Статьей 83 Федерального закона N 123-ФЗ установлено, что автоматические установки пожаротушения и пожарной сигнализации должны монтироваться в зданиях и сооружениях в соответствии с проектной документацией.

Проверенные здания построены в соответствии с проектной документацией, разработанной на основании законодательства, действовавшего на момент строительства и ввода здания в эксплуатацию.

Следовательно, в связи с отсутствием автоматической пожарной сигнализации, системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре может быть выдано предписание собственнику объекта защиты, если автоматическая пожарная сигнализация была предусмотрена проектной документацией, но не установлена на момент ввода здания в эксплуатацию.

Ссылка заинтересованного лица в пунктах 1, 3, 5 предписании на п. 5.12 Правил пожарной безопасности на железнодорожном транспорте (ППБО-109-92) несостоятельна, так как все проверенные здания не относятся к зданиям СЦБ и связи.

Требования, изложенные в пунктах 7, 8 оспариваемого предписания, основаны на положениях ГОСТ 12.2.143-2002, который распространяется на фотолюминесцентные эвакуационные системы (далее - ФЭС) и элементы систем, в том числе планы эвакуации, применяемые: в зданиях; в наземных и подземных сооружениях; на наземных, подземных, плавучих и воздушных транспортных средствах (например в железнодорожных пассажирских вагонах, автобусах, поездах метрополитенов, на морских и речных судах, самолетах и т.п.); на морских (речных) объектах - в целях обеспечения эвакуации и информации о правилах поведения в условиях ограниченной видимости (сумерек, задымления, тумана и т.п.) или полной темноты (аварийного отключения освещения), при угрозе возникновения и возникновении чрезвычайной ситуации (пожара, аварии, стихийного бедствия, катастрофы, угрозы совершения террористического акта и т.п.), вызывающей необходимость эвакуации и спасения людей.

Вместе с тем из текста предписания невозможно установить, в чем именно заключаются нарушения требований ГОСТ 12.2.143-2002 в имеющемся плане эвакуации людей. При этом ГОСТ 12.2.143-2002 содержит множество требований к размещению ФЭС и элементам ФЭС. Такая неопределенность в требованиях административного органа недопустима, поскольку неисполнение предписания может повлечь административную ответственность. В этой связи предписание в указанной части также является незаконным, поскольку в нем не конкретизированы нарушения, допущенные заявителем, которые подлежат устранению.

Предписание должностного лица, осуществляющего государственный пожарный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований пожарной безопасности, соблюдение которых обязательно в силу закона.

При изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о незаконности оспариваемого предписания, которое нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

С учетом вышеизложенного судом первой инстанции требования заявителя подлежат удовлетворению, что и было сделано судом первой инстанции.

Вопреки требованиям ч. 1 ст. 65, ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ГУ МЧС России по Ульяновской области не доказало обстоятельства, на которые ссылается в апелляционной жалобе как на основание своих требований, в том числе законность требований, изложенных в оспариваемом предписании.

Таким образом, приведенные в апелляционной жалобе доводы не являются основанием для отмены или изменения обжалуемого решения арбитражного суда по основаниям, предусмотренным статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного решение суда от 07 мая 2014 года следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ГУ МЧС России по Ульяновской области - без удовлетворения.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы относятся на ГУ МЧС России по Ульяновской области, однако взысканию не подлежат на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

Решение Арбитражного суда Ульяновской области от 07 мая 2014 года по делу N А72-2359/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.