Резолютивная часть постановления объявлена 25 июля 2013 года

Постановление изготовлено в полном объеме 30 июля 2013 года

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Рыжикова О.Ю.

судей Киричек Ю.Н., Кливера Е.П.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Плехановой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-4696/2013) отдела надзорной деятельности по г. Нягани и Октябрьскому району Управления надзорной деятельности Главного Управления Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 02.11.2012 по делу N А75-6222/2012 (судья Истомина Л.С.), принятое по заявлению Администрации города Нягани к отделу надзорной деятельности по г. Нягани и Октябрьскому району Управления надзорной деятельности Главного Управления Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности,

при участии в деле в качестве заинтересованного лица - Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре,

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, - Департамента имущественных и земельных отношений администрации города Нягани,

при участии в судебном заседании представителей:

от Администрации города Нягани - Косенко А.М. по доверенности N 53 от 25.12.2012 сроком действия по 31.12.2013, личность установлена на основании паспорта гражданина Российской Федерации;

от отдела надзорной деятельности по г. Нягани и Октябрьскому району Управления надзорной деятельности Главного Управления Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

от Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом;

от Департамента имущественных и земельных отношений администрации города Нягани - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом,

Администрация города Нягани (далее - заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к отделу надзорной деятельности по г. Нягани и Октябрьскому району Управления надзорной деятельности Главного Управления Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - ОНД по г. Нягани и Октябрьскому району ГУ МЧС России по ХМАО - Югре, административный орган, заинтересованное лицо) об отмене постановления от 17.07.2012 N 64 о привлечении к административной ответственности.

Определением суда от 02.08.2012 к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Главное Управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - ГУ МЧС России по ХМАО - Югре, административный орган).

Определением суда от 04.09.2012 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечен Департамент имущественных и земельных отношений администрации города Нягани (далее - Департамент).

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 02.11.2012 по делу N А75-6222/2012 заявление Администрации удовлетворено: признано незаконным и отменено постановление ОНД по г. Нягани и Октябрьскому району ГУ МЧС России по ХМАО - Югре от 17.07.2012 N 64.

Удовлетворяя требования заявителя, арбитражный суд исходит из того, что административным органом нарушена процедура привлечения к административной ответственности, не доказаны наличие события и состав административного правонарушения.

Не согласившись с принятым решением, ОНД по г. Нягани и Октябрьскому району ГУ МЧС России по ХМАО - Югре обратился в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

ОНД по г. Нягани и Октябрьскому району ГУ МЧС России по ХМАО - Югре, Главное Управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре, Департамент имущественных и земельных отношений администрации города Нягани, надлежащим образом извещенные в порядке статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей в суд не обеспечили.

В порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено в отсутствие поименованных лиц.

В судебном заседании представитель Администрации с доводами апелляционной жалобы не согласен, просит оставить решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, выслушав представителя заявителя, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

В соответствии с распоряжением начальника отдела надзорной деятельности по городу Нягани и Октябрьскому району УНД Главного Управления МЧС России по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре М.В. Мясоедова от 27.03.2012 N 135 в период с 04 апреля по 23 апреля 2012 проведена внеплановая выездная проверка в отношении общества с ограниченной ответственностью "УЮТ" (далее - ООО "УЮТ") на предмет соблюдения противопожарного состояния здания, находящегося на его обслуживании.

В ходе проверки здания (общежития), расположенного по адресу: Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, г. Нягань, ул. Пионерская, д. 5, выявлены нарушения требований ППБ 01-03 "Правила пожарной безопасности в Российской Федерации", Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ), неисполнение которых вследствие возникновения пожара создает угрозу для жизни и здоровья людей, а именно:

1. автоматическая пожарная сигнализация находится в неисправном состоянии и не соответствует требованиям пожарной безопасности (нарушены п. п. 3, 98 ППБ 01-03, п. п. 4.14 таблицы 1 п. 6.1 НПБ 110-03, ст. ст. 54, 83, 103, 151 Федерального закона N 123-ФЗ, п. 61 Правил противопожарного режима в Российской Федерации);

2. отсутствует система оповещения людей о пожаре 2-го типа (нарушены п. 3 ППБ 01-03, п. 5.1 таблицы 2, п. 18 НПБ 104-03, ст. ст. 84, 151 Федерального закона N 123-ФЗ, п. 7 таблицы 2 п. 4 СП 3.13130.2009).

23.04.2012 в отношении ООО "УЮТ" составлен протокол об административном правонарушении, который был передан по подведомственности на рассмотрение в Няганский городской суд.

Постановлением Няганского городского суда от 11.05.2012 производство в отношении ООО "УЮТ" прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

14.06.2012 административным органом по факту нарушений требований пожарной безопасности возбуждено административное дело в отношении муниципального образования г. Нягань.

В ходе административного расследования установлено, что здание общежития, расположенное по адресу: г. Нягань, ул. Пионерская, д. 5, на основании свидетельства о государственной регистрации права N 72 НЛ 170316 от 08.05.2009 находится в собственности муниципального образования г. Нягань (основание: распоряжение главы администрации города Нягани N 125-р от 19.03.1996).

04.07.2012 в отношении Администрации города Нягани составлен протокол об административном правонарушении N 123 по признакам совершения административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановлением N 64 от 17.07.2012 Администрация города Нягани привлечена к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде административного штрафа в размере 150 000 рублей.

Не согласившись с вышеуказанным постановлением, Администрация города Нягани обратилась с настоящим заявлением в суд.

02.11.2012 Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры принято обжалуемое решение.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.

В силу части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При привлечении к административной ответственности должны быть соблюдены требования статей 25.1, 28.2 и 29.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, обеспечивающие гарантию прав и интересов лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Согласно пункту 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2, положения статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. Из чего следует, что нарушение порядка составления протокола следует рассматривать как нарушение порядка привлечения к административной ответственности.

В соответствии со статьей 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях одним из доказательств по делу об административном правонарушении является протокол об административном правонарушении. Составление протокола с нарушением установленного порядка исключает его из числа допустимых доказательств по делу об административном правонарушении.

В силу части 2 статьи 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, содержащее сведения, предусмотренные статьей 28.2. настоящего Кодекса.

Согласно статье 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, протокол о совершении административного правонарушения составляется во всех случаях, за исключением тех, которые предусмотрены частью 1 статьи 28.4, частью 1 статьи 28.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Положения указанной статьи содержат ряд гарантий защиты прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. К таким гарантиям относятся участие законного представителя юридического лица при составлении протокола, дача им объяснения по поводу вменяемого правонарушения, подписание протокола законным представителем юридического лица, право представить замечания по содержанию протокола.

В силу пункта 4.1 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие.

В соответствии с частью 5 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях протокол об административном правонарушении должен быть подписан законным представителем юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. После составления протокола об административном правонарушении его копия вручается под расписку законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело.

Следовательно, на административный орган возложена обязанность по извещению законного представителя юридического лица о месте и времени составления постановления о возбуждении производства по делу. Составление протокола об административном правонарушении, а в данном случае постановления о возбуждении дела без надлежащего уведомления привлекаемого к ответственности лица является основанием для отмены оспариваемого постановления.

В силу статьи 25.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законным представителем юридического лица выступает его руководитель или другое лицо, признаваемое законом или учредительными документами органом данного юридического лица. Полномочия законного представителя должны быть подтверждены документами, удостоверяющими его служебное положение.

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. Вместе с тем Кодекс допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника.

Согласно разъяснениям Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенным в пункте 24 Постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", при рассмотрении дел об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле.

Вопрос о соблюдении административным органом процедуры привлечения Администрации к административной ответственности должным образом исследован судом первой инстанции.

Так, из протокола об административном правонарушении и оспариваемого постановления по делу об административном правонарушении следует, что при совершении процессуальных действий в качестве представителя Администрации города Нягани был допущен Косенко А.М., действующий на основании общей доверенности N 11 от 10.01.2012.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 24 Постановления от 26.07.2007 N 46 "О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Суд первой инстанции правомерно указал, что доверенность, выданная Косенко А.М., является общей, в связи с чем не может служить доказательством надлежащего извещения законного представителя Администрации (главы города) о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Иных доказательств, подтверждающих извещение главы города о времени и месте совершения процессуальных действий, в материалы дела не представлены.

Более того, в апелляционной жалобе административный орган, ссылаясь на уведомление от 03.07.2012, подтвердил, что о дате и времени составления протокола (14 час. 20 мин. 04.07.2012) заявитель извещался менее чем за сутки, следовательно, его право на реализацию гарантий защиты, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, нарушено. У суда апелляционной инстанции отсутствуют основания считать такое уведомление заблаговременным.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенным в пункте 17 Постановления от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", суду при оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа по части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исходя из смысла и содержания указанной нормы, административный орган обязан предоставить лицу, привлекаемому к административной ответственности, возможность реализовать гарантии защиты, предусмотренные названной нормой Кодекса.

Учитывая, что заявитель оспаривает привлечение его к ответственности и отрицает свою вину, вынесение без заблаговременного уведомления о составлении протокола, является нарушением права лица, которое не смогло в должной мере воспользоваться своими правами и обязанностями, ознакомиться с материалами проверки, представить необходимые документы, аргументировано возражать и давать объяснения по существу вменяемого ему правонарушения, воспользоваться помощью защитника, уполномоченного специальной доверенностью.

В рассматриваемом случае гарантии защиты прав и законных интересов Администрации не предоставлено.

В соответствии с пунктом 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Апелляционная коллегия пришла к выводу, что допущенные процессуальные нарушения являются существенными, поскольку лишили заявителя возможности воспользоваться процессуальными правами, предоставленными статьей 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что является самостоятельным основание для отмены оспариваемого постановления административного органа.

Более того, суд первой инстанции правомерно счел неподтвержденным статус многоквартирного дома по адресу: г. Нягань, ул. Пионерская, 15, как общежития, а, следовательно, факт несоблюдения требований пожарной безопасности, предъявляемых к общежитиям.

Так, регистрационная запись о праве собственности муниципального образования город Нягань на общежитие прекращена 18.10.2012.

Административным органом при вынесении оспариваемого постановления также не учтено, что органом, осуществляющим правомочия по владению и распоряжению муниципальным имуществом, является Департамент имущественных и земельных отношений администрации города Нягани, в связи с чем Администрация города Нягани не может рассматриваться как надлежащий субъект административного правонарушения.

Судом апелляционной инстанции отклоняются, как основанные на неверном толковании норм материального права, доводы подателя жалобы о том, что Администрация является надлежащим субъектом административного правонарушения, со ссылкой пункты 1.2 и 1.9 Положения о Департаменте имущественных и земельных отношении Администрации от 2009 года, в соответствии с которыми, по мнению административного органа, Департамент является органом Администрации с правами юридического лица и в своей деятельности подчинен Главе администрации г. Нягань.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы не опровергают выводов суда первой инстанции и не являются основанием для отмены или изменения обжалуемого решения арбитражного суда по основаниям, предусмотренным статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного решение суда от 02.11.2012 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ОНД по г. Нягани и Октябрьскому району ГУ МЧС России по ХМАО - Югре - без удовлетворения.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине с апелляционной жалобы не рассматривался с учетом части 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 02.11.2012 по делу N А75-6222/2012-оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.