Резолютивная часть постановления объявлена 07 ноября 2019 года

Постановление изготовлено в полном объеме 13 ноября 2019 года

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Скачковой О.А.,

судей Логачева К.Д., Павлюк Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Фаст Е.В. с использованием средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Токмакова Александра Николаевича (N 07АП-10371/2019) на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 30 августа 2019 года по делу N А45-18965/2019 (судья Шашкова В.В.)

по заявлению индивидуального предпринимателя Токмакова Александра Николаевича, г. Новосибирск

к Департаменту промышленности, инноваций и предпринимательства Мэрии города Новосибирска

о признании решения N 19/07-02/00496 от 11.03.2019 об отказе в заключении договора на размещение и эксплуатацию нестационарного торгового объекта незаконным,

В судебном заседании приняли участие:

от заявителя - Токмаков А.Н, паспорт,

от заинтересованного лица - без участия (извещен),

индивидуальный предприниматель Токмаков Александр Николаевич (далее - заявитель, предприниматель, ИП Токмаков А.Н.) обратился в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Департаменту промышленности, инноваций и предпринимательства Мэрии города Новосибирска (далее - заинтересованное лицо, департамент) о признании решения N 19/07-02/00496 от 11.03.2019 об отказе в заключении договора на размещение и эксплуатацию нестационарного торгового объекта незаконным.

Решением суда от 30.08.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, заявитель обратился в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель ссылается на пункт 4.3 "СП 4.13130.2013. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", утвержденных приказом МЧС России от 24 апреля 2013 г. N 288 (далее - СП 4.13130.2013) и полагает, что нестационарный торговый объект (киоск) является сооружением производственного назначения, в связи с чем на него распространяются требования пункта 4.3 СП 4.13130.2013. Также ссылается на письма ФГБУ ВНИИПО МЧС России N 7004эп-13-4-4 от 09.11.2018, N 7327ф-13-4-4. Указывает на нарушение оспариваемым отказом прав и законных интересов предпринимателя, поскольку отказ в заключении договора на размещение создает заявителю препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Департамент представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать в полном объеме. По его мнению, решение суда законно и обоснованно.

В судебном заседании апеллянт поддержал доводы жалобы, настаивал на ее удовлетворении.

Заинтересованное лицо о месте и времени судебного разбирательства извещено надлежащим образом, в судебное заседание арбитражного суда апелляционной инстанции своего представителя не направило. На основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционный суд считает возможным рассмотреть дело в настоящем судебном заседании в отсутствие представителя заинтересованного лица.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав апеллянта, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене или изменению по следующим основаниям.

Как установлено судом первой инстанции, 05.02.2019 от ИП Токмакова А.Н. в адрес департамента поступило заявление о заключении договора на размещение и эксплуатацию нестационарного торгового объекта - киоска площадью 12,7 кв. м по адресу: г. Новосибирск, ул. Солидарности, 14.

Решением комиссии по вопросам заключения договоров на размещение и эксплуатацию нестационарных торговых объектов на территории города Новосибирска от 05.03.2019 (протокол N 4 от 05.03.2019) заявителю отказано в заключении договора на размещение и эксплуатацию нестационарного торгового объекта - киоска площадью 12,7 кв. м по адресу: г. Новосибирск, ул. Солидарности, 14.

Отказ в заключении договора на размещение департамент изложил в письме N 19/07-02/00496 от 11.03.2019.

Полагая, что данное решение является незаконным, предприниматель обратился в суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что киоск является временным строением, в связи с чем при принятии решения о возможности заключения договора на размещение и эксплуатацию либо об отказе в заключении договора на размещение и эксплуатацию подлежат применению правила благоустройства территории города Новосибирска, правила противопожарного режима в Российской Федерации.

Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается по существу с судебным актом суда первой инстанции по следующим основаниям.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Из содержания приведенных правовых норм вытекает, что удовлетворение требований о признании незаконными актов, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц возможно лишь при наличии совокупности двух условий, а именно нарушения прав и интересов заявителя и несоответствия оспариваемых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц нормам закона или иного правового акта.

Как следует из материалов дела, 05.02.2019 предприниматель обратился в департамент с заявлением о заключении договора на размещение и эксплуатацию нестационарного торгового объекта - киоска площадью 12,7 кв. м по адресу: г. Новосибирск, ул. Солидарности, 14.

Рассмотрев поступившее заявление, департамент отказал заявителю в заключении договора на размещение на основании абзаца 7 пункта 4.7 Положения о нестационарных объектах на территории города Новосибирска и признании утратившими силу отдельных решений Совета депутатов города Новосибирска, утвержденного решением Совета депутатов г. Новосибирска от 29.04.2015 N 1336 (далее - Положение), размещение нестационарного торгового объекта не соответствует пункту 2.2.5.3 Правил благоустройства территории города Новосибирска, утвержденных решением Совета депутатов города Новосибирска от 27.09.2017 N 469 (далее - Правила N 469), пункту 74 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 (далее - Правила N 390), поскольку размещение объекта планировалось заявителем менее 15 метров от рядом стоящих зданий и сооружений.

Порядок размещения нестационарных объектов на территории города Новосибирска установлен Положением о нестационарных объектах на территории города Новосибирска, утвержденным решением Совета депутатов г. Новосибирска от 29.04.2015 N 1336.

Согласно пункту 1.2 Положения нестационарный объект - объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

Пунктом 1.3 Положения установлено, что к нестационарным торговым объектам в соответствии с национальным стандартом Российской Федерации ГОСТ Р 51303-2013 "Торговля. Термины и определения", утвержденным приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 28.08.2013 N 582-ст, относятся, в том числе торговый павильон, киоск.

Физические и юридические лица, заинтересованные в размещении на территории города Новосибирска нестационарного торгового объекта, обращаются в департамент промышленности, инноваций и предпринимательства мэрии города Новосибирска (далее - департамент) с письменным заявлением о заключении договора на размещение (пункт 4.1 Положения).

Абзацем 7 пункта 4.7 Положения предусмотрено, что основания для отказа в заключении договора на размещение является несоответствие размещения нестационарного торгового объекта требованиям нормативных правовых актов Российской Федерации, Новосибирской области и муниципальных правовых актов города Новосибирска.

Согласно пункту 2.2.5.3 Правил N 469 размещение нестационарных объектов не должно мешать пешеходному движению, нарушать противопожарные требования, условия инсоляции территории и помещений, рядом с которыми они расположены, ухудшать визуальное восприятие среды города Новосибирска и благоустройство территории и застройки.

Пунктом 74 Правил N 390 определено, что запрещается использовать противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями и строениями для складирования материалов, оборудования и тары, для стоянки транспорта и строительства (установки) зданий и сооружений, для разведения костров и сжигания отходов и тары.

Временные строения должны располагаться на расстоянии не менее 15 метров от других зданий и сооружений или у противопожарных стен.

Из материалов дела следует, что предполагаемое ИП Токмаковым А.Н. место размещения нестационарного торгового объекта находится менее 15 метров от рядом стоящих зданий и сооружений, что и явилось основанием для отказа в заключении договора на размещение.

Апеллянт в жалобе ссылается на пункт 4.3 "СП 4.13130.2013. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", утвержденных приказом МЧС России от 24 апреля 2013 г. N 288 (далее - СП 4.13130.2013) и полагает, что суд первой инстанции необоснованно не принял во внимание довод заявителя о том, что нестационарный торговый объект (киоск) является сооружением производственного назначения, в связи с чем на него распространяются требования пункта 4.3 СП 4.13130.2013.

Суд апелляционной инстанции отклоняет данные доводы в связи с тем, что отказ мотивирован именно нарушением требований Положения N 1336, Правил N 469 и N 390.

Так, Правила N 390 приняты в соответствии со статьей 16 Федерального закона "О пожарной безопасности".

Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" в статье 16 предусматривает полномочие Правительства Российской Федерации принимать нормативный правовой акт, устанавливающий противопожарный режим.

Правительство Российской Федерации на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"). Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.

Во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем, Правительство Российской Федерации постановлением от 25.04.2012 N 390 утвердило Правила.

Нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 7 мая 2012 г., N 19 (действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 г. N 1717, размещенного на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) 9 января 2018 г. и опубликованного в Собрании законодательства Российской Федерации 15 января 2018 г., N 3).

Правила содержат требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов.

Определяя порядок содержания территорий, пункт 74 Правил запрещает использование противопожарных расстояний между зданиями, сооружениями и строениями для складирования материалов, оборудования и тары, для стоянки транспорта и строительства (установки) зданий и сооружений, для разведения костров и сжигания отходов и тары, а абзац второй данного пункта устанавливает требование к размещению "временных строений".

Данные положения нормативного правового акта соответствуют действующему законодательству.

Противопожарный режим согласно Федеральному закону "О пожарной безопасности" - это совокупность требований пожарной безопасности, определяющих правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, земельных участков, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты (статья 1).

Градостроительный кодекс Российской Федерации в пункте 10.2 статьи 1 определяет некапитальные строения, сооружения как строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киосков, навесов и других подобных строений, сооружений).

Понятие "временные строения" по своему смыслу соотносится с понятием "некапитальные строения, сооружения", приведенному в пункте 10.2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Определяя основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности, Федеральный закон "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" предусматривает противопожарные преграды в зависимости от способа предотвращения распространения опасных факторов пожара, одним из которых является установление и соблюдение противопожарного разрыва (противопожарного расстояния). В статье 2 названного Федерального закона дано определение противопожарного разрыва (противопожарного расстояния) как нормированного расстояния между зданиями, строениями, устанавливаемого для предотвращения распространения пожара.

Для предотвращения распространения пожара абзац второй пункта 74 Правил предусматривает расположение временных строений на расстоянии не менее 15 метров от других зданий и сооружений, что соответствует требованиям Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности". Следовательно, Правительство Российской Федерации, устанавливая правила противопожарного режима, вправе было определить допустимые параметры расположения временных строений.

Действующее законодательство широко использует понятие "строение" применительно к различным объектам гражданского оборота в зависимости от регулирования отношений в той или иной сфере деятельности (торговля, налоги, строительство, пожарная безопасность).

Так, Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" определяет понятия "здание", "сооружение" как результат строительства. Результатом строительной деятельности является создание как здания, сооружения, так и другого строения.

Гражданский кодекс Российской Федерации в статье 222 определяет, что самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные на земельном участке.

Налоговый кодекс Российской Федерации в статье 346.27 определяет такие категории торговых объектов, как павильоны, киоски через понятие строения.

Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" определяет нестационарный торговый объект как временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение (пункт 6 статьи 2).

Из анализа приведенных выше нормативных правовых актов следует, что законодатель не разграничивает и не придает различный правовой смысл объектам "строение" и "сооружение", к каждому из которых применяются требования Правил N 390.

В данном случае СП 4.13130.2013 имеет меньшую юридическую силу по сравнению с Правилами N 390.

Указанная позиция сформирована в решении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 05.12.2018 N АКПИ18-1010.

Ссылка апеллянта на письма ФГБУ ВНИИПО МЧС России N 7004эп-13-4-4 от 09.11.2018, N 7327ф-13-4-4 несостоятельна, поскольку при рассмотрении споров арбитражные суды не связаны разъяснениями, содержащимися в данных актах, так как они в силу статьи 13 АПК РФ не относятся к тем нормативным правовым актам, которыми руководствуется арбитражный суд при рассмотрении дела.

Кроме того пункт 74 Правил N 390 не содержит каких-либо изъятий относительно сферы его применения.

Оценивая иные доводы заявителя о нарушении оспариваемым отказом прав и законных интересов предпринимателя, отказ в заключении договора на размещение создает заявителю препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, апелляционный суд отклоняет по следующим основаниям.

Статьей 65 АПК РФ предусмотрено, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом этого, заявитель по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действия (бездействия) государственных органов обязан доказать только те обстоятельства, на которые он ссылается в обоснование своих доводов, в том числе в части подтверждения нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В нарушение указанных норм заявителем не представлены доказательства, свидетельствующие о безусловном нарушении прав и законных интересов предпринимателя, указанные в ходе рассмотрения дела заявителем обстоятельства сами по себе об этом не свидетельствуют.

Между тем в подтверждение нарушения прав и интересов заявителя судом могут быть приняты только такие последствия издания ненормативного правового акта, совершения действий (бездействия), которые в результате действия оспариваемого акта, совершения действий (бездействия) в определенный период времени фактически повлекли возникновение либо прекращение юридических прав или обязанностей в отношении заявителя, нарушающих его законные интересы. Само по себе издание ненормативного правового акта, совершение действий (бездействия), не может свидетельствовать о нарушении прав и интересов заявителя, при отсутствии доказательств обратного.

Таким образом, поскольку материалами дела не подтверждено нарушение прав и законных интересов заявителя, принимая во внимание, что указанные предпринимателем нарушения прав носят лишь вероятностный характер и не подтверждены соответствующими доказательствами, указанное в силу статьи 4 АПК РФ исключает возможность защиты прав, ограничение и нарушение которых не наступило в результате принятия решения департаментом.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Таким образом, заявитель по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц обязан доказать только те обстоятельства, на которые он ссылается в обоснование своих доводов.

С учетом вышеуказанных положений процессуального и материального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее по отдельности, оценив все имеющиеся доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи согласно требованиям статей 65, 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что из представленных заявителем доказательств и иных материалов дела не усматривается несоответствия оспариваемого решения департамента положениям действующего законодательства.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, выводы суда первой инстанции о законности оспариваемого решения департамента и об отсутствии нарушений в данном случае прав и законных интересов заявителя являются обоснованными.

В целом доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном толковании норм права, не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств по нему, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Согласно статье 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины по апелляционной инстанции в связи с отсутствием оснований для удовлетворения апелляционной жалобы относятся на ее подателя.

При обращении апеллянта в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой поступила квитанция N 55545152/80459780620 от 27.09.2019 на сумму 3000 руб.

В соответствии с частью 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 21.07.2014 N 221-ФЗ) и пунктом 34 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах", уплаченная государственная пошлина в размере 2850 руб., на основании статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации подлежит возврату подателю жалобы.

Руководствуясь статьями 104, 110, 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

решение Арбитражного суда Новосибирской области от 30 августа 2019 года по делу N А45-18965/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Токмакова Александра Николаевича - без удовлетворения.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Токмакову Александру Николаевичу из федерального бюджета государственную пошлину в размере 2850 руб., излишне уплаченную квитанции N 55545152/80459780620 от 27.09.2019.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Новосибирской области.