Резолютивная часть постановления объявлена 15 августа 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 18 августа 2022 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего О.Ю. Еремеевой,

судей Н.Н. Анисимовой, А.В. Гончаровой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.Д. Спинки,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Находкинского городского округа,

апелляционное производство N 05АП-4570/2022,

на решение от 16.06.2022

судьи Ю.А. Тимофеевой

по делу N А51-560/2022 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению администрации Находкинского городского округа (ИНН 2508020000, ОГРН 1022500699704)

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Приморскому краю (ИНН 2536150266, ОГРН 1042503038467)

о признании незаконным пункта 1 предписания от 27.10.2022 N 77/1/1,

при участии:

от администрации Находкинского городского округа: представитель Ким В.С. (при участии онлайн) по доверенности от 27.01.2022, сроком действия до 31.01.2023;

от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Приморскому краю: не явились, извещены,

Администрация Находкинского городского округа (далее - заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным пункта 1 предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Приморскому краю (далее - управление, ГУ МЧС России по Приморскому краю) от 27.10.2022 N 77/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 16.06.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, заявитель обратился в Пятый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции от 16.06.2022 отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов жалобы указывает, что требование по размещению подразделений пожарной охраны в поселениях и городских округах, является требованием, связанным с организацией тушении пожаров и не относится к первичным мерам пожарной безопасности, реализуемым органами местного самоуправления. Полагает, что Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" неприменим к спорным правоотношениям. Представленные управлением паспорт проекта "Создание пожарного добровольчества в Приморском крае", а также информационное письмо МКУ "Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Находкинского городского округа" от 10.03.2022 N 178 не имеют отношения к рассматриваемому спору. Кроме того, бюджетным законодательством установлен запрет муниципальному образованию на установление исполнение расходных обязательств, не связанных с решением вопросов местного значения.

ГУ МЧС России по Приморскому краю, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явилось, заявлений, ходатайств не представило, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрела апелляционную жалобу без его участия по имеющимся в материалах дела документам.

В канцелярию суда от администрации поступили письменные дополнения к апелляционной жалобе, которые приобщены к материалам дела в порядке статьи 81 АПК РФ.

В судебном заседании представитель администрации доводы апелляционной жалобы с учетом представленных дополнений поддержал в полном объеме.

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено следующее.

Управлением в рамках реализации надзорной деятельности за выполнением требований пожарной безопасности на основании распоряжения от 27.09.2021 N 77 проведена плановая выездная проверка по вопросу соблюдения администрацией требований в области пожарной безопасности, о чем составлен акт проверки от 27.10.2021 N 77.

В ходе данной проверки управлением выявлен ряд нарушений, в то числе нарушение статьи 76 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", выразившееся в превышении установленного 10-минутного времени прибытия первого подразделения пожарной охраны к месту вызова в с. Душкино Находкинского городского округа.

По результатам проверки администрации вынесено предписание от 27.10.2021 N 77/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности в срок до 03.11.2022, в пункте 1 которого указано выявленное управлением нарушение статьи 76 Закона N 123-ФЗ.

Не согласившись с указанным пунктом оспариваемого предписания, посчитав, что оно не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя, администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением, который отказал в удовлетворении заявленных требований.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе и дополнениях, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции в связи со следующим.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отношения в области обеспечения пожарной безопасности регулируются Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) и иными нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, в том числе правилами и нормами пожарной безопасности, строительными нормами и правилами.

В соответствии со статьей 1 названного Закона под пожарной безопасностью понимается состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; под требованиями пожарной безопасности подразумеваются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушением требований пожарной безопасности представляет собой невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

В силу статьи 2 Закона N 69-ФЗ законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Система обеспечения пожарной безопасности представляет собой совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами. Основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 3 Закона N 69-ФЗ).

Обязанность организаций по соблюдению требований пожарной безопасности установлена в статье 37 Закона N 69-ФЗ. Указанной правовой нормой предусмотрено, что организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны, разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности.

По правилам статьи 38 Закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут:

- собственники имущества;

- руководители федеральных органов исполнительной власти;

- руководители органов местного самоуправления;

- лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций;

- лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности;

- должностные лица в пределах их компетенции.

По смыслу статьи 20 Закона N 69-ФЗ техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности.

В целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров также принят Закон N 123-ФЗ, который определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции).

Согласно частям 2 и 3 статьи 4 данного Закона к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся федеральные законы о технических регламентах, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила).

В соответствии с частью 4 статьи 6 Закона N 123-ФЗ пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со статьей 63 настоящего Федерального закона.

В соответствии с пунктом 10 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа.

Под первичными мерами пожарной безопасности понимается реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров (статья 1 Закона N 69-ФЗ).

Статьей 63 Закона N 123-ФЗ установлено, что первичные меры пожарной безопасности включают в себя:

1) реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования;

2) разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности;

3) разработку и организацию выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности;

4) разработку плана привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории муниципального образования и контроль за его выполнением;

5) установление особого противопожарного режима на территории муниципального образования, а также дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия;

6) обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара;

7) обеспечение связи и оповещения населения о пожаре;

8) организацию обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганду в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний;

9) социальное и экономическое стимулирование участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране, в том числе участия в борьбе с пожарами.

Статьей 21 Закона N 69-ФЗ предусмотрено, что меры пожарной безопасности для населенных пунктов и территорий административных образований разрабатываются и реализуются соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления.

Муниципальная пожарная охрана является одним из видов пожарной охраны, которая создается органами местного самоуправления на территории муниципальных образований (часть 1 статьи 4 Закона N 69-ФЗ).

Цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного самоуправления (статья 11.1 Закона N 69-ФЗ).

На основании пункта 10 части 1 статьи 8 Устава Находкинского городского округа Приморского края, принятого решением Находкинской городской Думы от 18.05.2005 N 390, к вопросам местного значения городского округа относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в Находкинском городском округе.

Территорию Находкинского городского округа составляют исторически сложившиеся земли города Находки, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования, рекреационные земли, земли для развития Находкинского городского округа независимо от форм собственности и целевого назначения, в том числе территории поселка Берегового, села Анна, села Душкино, что определено частью 1 статьи 2 Устава.

На основании изложенного, обеспечение первичных мер пожарной безопасности является обязанностью органов местного самоуправления, в данном случае, администрации Находкинского городского округа.

В соответствии с пунктом 8.1 части 1 статьи 14.1 Закон N 131-ФЗ создание муниципальной пожарной охраны отнесено к правам органов местного самоуправления поселений.

Из оспариваемого пункта 1 предписания от 27.10.2021 N 77/1/1 следует, что администрации вменено нарушение статьи 76 Закона N 123-ФЗ в части превышения лимита времени прибытия первого подразделения к месту вызова в с. Душкино Находкинского городского округа, которое не должно превышать 10 минут.

Соответственно предписание управления от 27.10.2021 N 77/1/1 в части пункта 1 является законным и обоснованным.

Апелляционный суд отмечает, что актом проверки от 27.10.2021 прямо установлено, что с. Душкино находится за пределами нормативного времени прибытия первого подразделения пожарной охраны, при этом об отсутствии муниципальной пожарной охраны в этих населенных пунктах управление в отзыве указало информативно, как на одну из возможностей обеспечения исполнения требований статьи 76 Закона о требованиях пожарной безопасности. Никаких требований относительно необходимости создания муниципальной пожарной охраны ни акт проверки, ни оспариваемое предписание не содержат.

При этом, контролирующему органу не предоставлено право на ограничение деятельности хозяйствующего субъекта, в том числе относительно мероприятий, позволяющих устранить нарушение требований действующего законодательства.

Соответственно, заявитель самостоятельно избирает приемлемый для него механизм исполнения предписания, следовательно, наличие в ненормативном правовом акте конкретных мер по соблюдению требований действующего законодательства может повлиять на права и законные интересы лица, которому адресовано предписание.

Таким образом, выбор необходимого способа устранения нарушения обязательного требования пожарной безопасности, является прерогативой органа местного самоуправления, которым в данном случае является администрация.

Следовательно, установленные факты нарушений свидетельствуют о том, что заявителем не были приняты все зависящие от него меры по обеспечению соблюдения требований пожарной безопасности.

У администрации имелась возможность для соблюдения требований пожарной безопасности, однако ею не были приняты своевременные меры для их соблюдения. Отсутствие финансирования на проведение противопожарных мер не освобождает заявителя от соблюдения требований закона и не является основанием для освобождения от ответственности за неисполнение данной обязанности.

На основании положений Закона N 123-ФЗ, Закона N 69-ФЗ Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", пунктов 1 и 2, подпункта 3 пункта 7 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 N 868, Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290, управление является уполномоченным государственным органом по вопросам обеспечения пожарной безопасности.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 90 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" в случае выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия нарушений обязательных требований контролируемым лицом контрольный (надзорный) орган в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязан выдать после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также других мероприятий, предусмотренных федеральным законом о виде контроля.

В силу пункта 1 статьи 34 Закона N 184-ФЗ органы государственного контроля (надзора) на основании настоящего Федерального закона и требований технических регламентов вправе, в том числе, выдавать предписания об устранении нарушений требований технических регламентов в срок, установленный с учетом характера нарушения.

Таким образом, из анализа указанных норм права следует, что ГУ МЧС России по Приморскому краю как орган, осуществляющий контроль (надзор) в сфере обеспечения требований пожарной безопасности, обладает полномочиями по выдаче предписаний об устранении нарушений требований пожарной безопасности.

Предписание об устранении выявленных нарушений представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретной организации и выносится в случае установления нарушений законодательства в целях их устранения.

При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Предписание административного органа, целью которого является обязание лица совершить действия в целях устранения нарушений, должно быть исчерпывающим образом мотивировано, чтобы не вызвать сомнение в наличии выявленных нарушений и способу их устранения.

Исходя из буквального прочтения оспариваемого предписания, суд апелляционной инстанции отмечает, что оно предполагает для администрации возможность его исполнения. Приведенные в предписании формулировки не вызывает неопределенности, двоякого понимания, направлены на понуждение администрации устранить нарушения требований пожарной безопасности и не свидетельствует о невозможности исполнения предписания, что соответствует принципам конкретности и исполнимости властного предписания контролирующего органа.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку не содержат фактов, которые не были проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, суд первой инстанции в соответствии со статьей 71 АПК РФ дал полную и всестороннюю оценку имеющимся в деле доказательствам в их взаимосвязи и совокупности и пришел к обоснованному выводу об отказе заявителю в удовлетворении требований.

С учетом изложенного выше, решение Арбитражного суда Приморского края следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации администрация освобождена от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

Решение Арбитражного суда Приморского края от 16.06.2022 по делу N А51-560/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.