Резолютивная часть постановления объявлена 20 января 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 1 февраля 2011 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменева Г.Г.,

судей Желтоухова Е.В., Доржиева Э.П.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Малановой А.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Отдела государственного пожарного надзора по г. Усть-Илимску и Усть-Илимскому району Управления государственного пожарного надзора ГУ МЧС России по Иркутской области на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 27 октября 2010 года по делу N А19-17125/10 по заявлению Открытого акционерного общества "Дорожная служба Иркутской области" (ОГРН 1073808009330, ИНН 3808166080) к Отделу государственного пожарного надзора по г. Усть-Илимску и Усть-Илимскому району Управления государственного пожарного надзора ГУ МЧС России по Иркутской области о признании незаконным и отмене постановления от 20 августа 2010 года N 2-11-555 о наложении административного взыскания за нарушение требований пожарной безопасности

(суд первой инстанции: Дмитриенко Е.В.)

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

Открытое акционерное общество "Дорожная служба Иркутской области" (далее - Общество, ОАО "ДСИО") обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к Отделу государственного пожарного надзора по г. Усть-Илимску и Усть-Илимскому району Управления государственного пожарного надзора ГУ МЧС России по Иркутской области (далее - орган пожарного надзора, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 20 августа 2010 года N 2-11-555 о наложении административного взыскания за нарушение требований пожарной безопасности.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 27 октября 2010 года заявленные требования удовлетворены, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что органом пожарного надзора допущены существенные нарушения порядка привлечения Общества к административной ответственности, выразившиеся в неизвещении законного представителя ОАО "ДСИО" о времени и месте составления протокола об административном правонарушении. Кроме того, судом первой инстанции установлено, что протокол об административном правонарушении был составлен, а оспариваемое постановление вынесено, в один и тот же день, что не позволило Общество воспользоваться предусмотренными законом правами при рассмотрении административного дела.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, административный орган обжаловал его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на то, что о времени и месте составления протокола об административном правонарушении ОАО "ДСИО" было извещено надлежащим образом. В частности, соответствующее уведомление (вместе с иными документами) были направлены законному представителю Общества Кайдашу А.А. заказным письмом, которое было получено ОАО "ДСИО" 5 августа 2010 года. Кроме того, копия уведомления о времени и месте составления протокола об административном правонарушении была вручена руководителю Усть-Илимского филиала ОАО "ДСИО" Мурзабаеву Л.Т., действующему на основании доверенности от 15 июля 2010 года. Одновременное составление протокола об административном правонарушении и рассмотрение административного дела, по мнению органа пожарного надзора, не противоречит требованиям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Обществом письменный отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

О месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается почтовыми уведомлениями N 67200032908229, 67200032908212 и 67200032908236, а также размещенной 8 декабря 2010 года на официальном сайте Четвертого арбитражного апелляционного суда в сети "Интернет" информацией о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Органом пожарного надзора заявлено ходатайство от 12 января 2011 года N 2-11-1-14 о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

В соответствии с частью 2 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, в результате проведенных органом пожарного надзора в период с 15 по 26 июля 2010 года мероприятий по надзору за соблюдению требований пожарной безопасности на территории, в зданиях и сооружениях Усть-Илимского филиала ОАО "ДСИО", расположенных по адресу: Иркутская область, Усть-Илимский район, п. Невон, карьер Диабазовый, п. Эдучанка и п. Седаново, установлены нарушения отдельных требований Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденных Приказом МЧС России от 18.06.2003 N 313, СНиП 21-02-99, СНиП 2.04.02-84, ВСН 01-89, ГОСТ 12.3.003-86.

Выявленные нарушения зафиксированы в Акте проверки от 26 июля 2010 года N 262 (л.д. 32 - 34) и протоколе об административном правонарушении от 20 августа 2010 года N 2-11-555 (л.д. 18 - 21, 46 - 48).

Постановлением органа пожарного надзора от 20 августа 2010 года N 2-11-55 о наложении административного взыскания за нарушение правил пожарной безопасности ОАО "ДСИО" привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 15 000 рублей (л.д. 12 - 13, 40 - 41).

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о незаконности названного постановления, исходя из следующего.

Частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение правил пожарной безопасности.

Зафиксированные в акте проверки и протоколе об административном правонарушении нарушения требований пожарной безопасности Обществом по существу не оспариваются, в том числе и в заявлении о признании незаконным и отмене постановления административного органа, что свидетельствует о наличии в действиях ОАО "ДСИО" признаков вменяемого ему административного правонарушения.

Вместе с тем, судом первой инстанции установлено существенное нарушение органом пожарного надзора порядка привлечения Общества к административной ответственности.

Поддерживая позицию суда первой инстанции в этой части, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Таким образом, при рассмотрении данной категории дел арбитражный суд, в числе прочего, проверяет соблюдение административным органом установленного законом порядка привлечения к административной ответственности.

В пункте 2.2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12 июля 2006 года N 267-О указано, что право каждого на защиту своих прав и свобод всеми не запрещенными законом способами, закрепленное статьей 45 Конституции Российской Федерации, предполагает наличие гарантий, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах не только в рамках судопроизводства, но и во всех иных случаях привлечения к юридической ответственности.

Применительно к производству по делам об административных правонарушениях действующее законодательство предусматривает для лиц, привлекаемых к административной ответственности, ряд гарантий реализации права на защиту.

Так, в силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Таким образом, действующее законодательство содержит императивное требование о том, что лицо может быть привлечено к административной ответственности только при условии соблюдения порядка производства по делу об административном правонарушении.

На основании части 2 статьи 26.2 и части 1 статьи 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении является доказательством по делу об административном правонарушении.

В пункте 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 года N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" указано, что положения статьи 28.2 КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В частности, в протоколе отражается объяснение физического лица или законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (часть 2); при составлении протокола названным лицам разъясняются их права и обязанности, о чем надлежит сделать запись в протоколе (часть 3); указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к этому протоколу прилагаются (часть 4).

Суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Установив при рассмотрении дела несоответствие между датой составления протокола и моментом выявления правонарушения, суд оценивает это обстоятельство с учетом необходимости обеспечения административным органом лицу, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, гарантий, предусмотренных статьей 28.2 КоАП РФ. При выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношение которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Кроме того, судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ (пункт 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года N 10).

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ). Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым.

Согласно части 1 статьи 273 Трудового кодекса Российской Федерации руководителем организации является физическое лицо, которое в соответствии с законом или учредительными документами организации осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа.

В соответствии со статьей 69 Федерального закона от 26.12.95 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" руководство текущей деятельностью акционерного общества осуществляется единоличным исполнительным органом общества (директором, генеральным директором) или единоличным исполнительным органом общества (директором, генеральным директором) и коллегиальным исполнительным органом общества (правлением, дирекцией). К компетенции исполнительного органа общества относятся все вопросы руководства текущей деятельностью общества, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции общего собрания акционеров или совета директоров (наблюдательного совета) общества. Единоличный исполнительный орган общества (директор, генеральный директор) без доверенности действует от имени общества, в том числе представляет его интересы.

Из материалов дела следует, что протокол об административном правонарушении от 20 августа 2010 года N 2-11-555 был составлен с участием представителя ОАО "ДСИО" - директора Усть-Илимского филиала Мурзабаева Фануза Абдулловича, действующего на основании доверенности от 15 июля 2010 года N 129/10 (л.д. 44), ему же разъяснялись предусмотренные КоАП РФ права и обязанности.

В то же время законным представителем ОАО "ДСИО" является генеральный директор Кайдаш Андрей Анатольевич, назначенный на эту должность решением Министерства имущественных отношений Иркутской области от 17 июня 2010 года.

Следовательно, именно Кайдаш А.А. является законным представителем Общества, о чем административному органу было достоверно известно, что подтверждается протоколом об административном правонарушении, в котором содержатся сведения о генеральном директоре Общества.

Однако надлежащих доказательств уведомления о времени и месте составления протокола об административном правонарушении законного представителя ОАО "ДСИО" - генерального директора Кайдаша А.А. в материалах дела не имеется.

В подтверждение извещения законного представителя Общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении заявитель апелляционной жалобы ссылается на уведомление от 16 июля 2010 года N 2-11-1582 (л.д. 37), врученное 26 июля 2010 года директору Усть-Илимского филиала ОАО "ДСИО" Мурзабаеву Ф.А. и направленное 29 июля 2010 года в адрес ОАО "ДСИО" заказным письмом N 6666810811450 (л.д. 38).

Оценив указанное доказательство по правилам, предусмотренным статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оно не подтверждает достоверно факт извещения Общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

В уведомлении от 26 июля 2010 года N 2-11-1582, адресованном генеральному директору Общества Кайдашу А.А., указано, что "в рамках проведения административного расследования в отношении ОАО "Дорожная служба Иркутской области" по признакам административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.4 ч. 1 КоАП РФ прошу... прибыть в 14 часов 000 минут 20 августа 2010 г. в отдел ОГПН по г. Усть-Илимску и УИ району... для ознакомления с материалами административного дела, вручения протокола об административном правонарушении, дачи объяснений в рамках административного расследования, рассмотрения административного дела по существу".

Таким образом, как правильно отметил суд первой инстанции, данное уведомление не содержало каких-либо сведений о вызове законного представителя ОАО "ДСИО" для составления протокола об административном правонарушении.

При этом статья 28.2 КоАП РФ разграничивает понятия "составление протокола об административном правонарушении" (части 1, 3 и 4.1) и "вручение протокола об административном правонарушении" (часть 6).

Представитель Общества приглашался органом пожарного надзора именно для вручения протокола об административном правонарушении, но не для его составления.

Кроме того, судом первой инстанции установлено, что составление протокола об административном правонарушении и рассмотрение административного дела имели место в один и тот же день - 20 августа 2010 года, то есть практически одновременно, что с учетом изложенных выше обстоятельств (отсутствие надлежащих доказательств извещения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении) фактически лишило законного представителя ОАО "ДСИО" возможности воспользоваться предоставленными КоАП РФ правами и гарантиями защиты, поскольку он не мог квалифицированно возражать и давать объяснения по существу предъявленных обвинений, а также воспользоваться помощью защитника.

В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 3 августа 2004 года N 5960/04 указано, что подобные процессуальные нарушения (составление протокола об административном правонарушении и рассмотрение административного дела в один день при отсутствии надлежащих доказательств извещения о времени и месте составления протокола) являются существенными, так как не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении.

Участие в составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении административного дела директора Усть-Илимского филиала ОАО "ДСИО" Мурзабаева Ф.А. не свидетельствует о соблюдении органом пожарного надзора порядка привлечения к административной ответственности.

В пункте 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Имеющаяся в материалах дела доверенность от 15 июля 2010 года N 129/10 носит общий характер (л.д. 44). Выдача подобной доверенности руководителю филиала предусмотрена пунктом 3 статьи 55 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Учитывая, что указанная доверенность была выдана Обществом 15 июля 2010 года, а протокол об административном правонарушении был составлен 20 августа 2010 года, а также то, что эта доверенность является общей, суд апелляционной инстанции не может расценить ее как доказательство надлежащего извещения законного представителя ОАО "ДСИО" (Кайдаша А.А.) о времени и месте составления указанного протокола об административном правонарушении.

В Постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2004 года N 12133/03 указано, что установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

При таких фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для изменения или отмены решения суда первой инстанции.

Разъясняя порядок обжалования настоящего постановления, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

В соответствии с частью 5.1 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ, действующей с 1 ноября 2010 года) решение по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, если размер административного штрафа за административное правонарушение не превышает для юридических лиц 100 000 рублей, может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Такое решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по данному делу, могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 этого Кодекса.

Учитывая, что настоящее постановление вынесено после 1 ноября 2010 года и наложенный на Общество административный штраф не превышает 100 000 рублей, то в силу части 4 статьи 3 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации применяется порядок обжалования, установленный частью 5.1 статьи 211 этого Кодекса.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 27 октября 2010 года по делу N А19-17125/10, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 27 октября 2010 года по делу N А19-17125/10 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа только по основаниям предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.