Резолютивная часть постановления объявлена 26 ноября 2012 года

Полный текст постановления изготовлен 03 декабря 2012 года

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Е.В. Желтоухова, судей В.А. Сидоренко, Д.В. Басаева, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Е.Н. Федосеевой, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Республиканского агентства лесного хозяйства Республики Бурятия на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 29 августа 2012 года по делу N А10-2170/2012 по заявлению Муниципального казенного учреждения Администрация муниципального образования "Тарбагатайский район" (ОГРН 1020300904348, ИНН 0319001979) к Республиканскому агентству лесного хозяйства Республики Бурятия (ОГРН 1070326000513, ИНН 0326041154) о признании незаконным предписания об устранении нарушений лесного законодательства Российской Федерации N 232-п/2 от 12.04.2012, принятое судьей В.И. Ботоевой,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: не было;

от заинтересованного лица: Перелыгиной Л.В., представителя по доверенности от 16.01.2012;

Заявитель, Муниципальное казенное учреждение Администрация муниципального образования "Тарбагатайский район", обратился с заявлением о признании незаконным предписания Республиканского агентства лесного хозяйства Республики Бурятия (далее - Агентство) об устранении нарушений лесного законодательства Российской Федерации N 232-п/2 от 12.04.2012.

Решением суда первой инстанции от 29 августа 2012 года, требования заявителя удовлетворены полностью.

Суд признал недействительным предписание Республиканского агентства лесного хозяйства Республики Бурятия об устранении нарушений лесного законодательства Российской Федерации N 232-п/2 от 12.04.2012, как несоответствующее Федеральному закону от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Суд предписал Республиканскому агентству лесного хозяйства Республики Бурятия устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя - Администрация муниципального образования "Тарбагатайский район".

Принимая указанное решение, суд первой инстанции исходил из следующего.

Ликвидация свалок не относится к полномочиям органов местного самоуправления района.

Агентство, не согласившись с выводами суда первой инстанции, заявило апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить и отказать заявителю в удовлетворении требований.

Представитель Агентства в судебном заседании поддержала доводы апелляционной жалобы, пояснив суду следующее.

В настоящем деле идет речь о ликвидации мусора в лесах, относящихся к Федеральной собственности. При этом в силу статьи 15 Федерального закона "Об организации местного самоуправления в Российской Федерации", данным предписанием Агентство ставить цель обязать Администрацию муниципального района создать полигон, на который поселковые муниципальные образования данного района могли бы вывозить мусор. Суд первой инстанции не принял указанные доводы и принял ошибочное решение.

Представитель Администрации в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом, о чем свидетельствует уведомление N 67200054787789.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена судом апелляционной инстанции на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет 11.10.2012.

Согласно пункту 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке частей 1, 6 статьи 121, статей 122, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе и возражениях на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права и заслушав доводы сторон, пришел к следующим выводам.

Республиканским агентством лесного хозяйства издан приказ от 27.03.2012 N 232-П, которым предписано провести охранные мероприятия в границах лесного фонда Тарбагатайского района Республики Бурятия по осуществлению федерального государственного лесного надзора и федерального государственного пожарного надзора в лесах (т. 1, л. 38).

В ходе проверки установлено, что в квартале N 5, выделы N 3, 7, 5, 11, 9, 10 Тарбагатайского сельского участкового лесничества (СПК "Искра"), Заудинского лесничества, организована сплошная несанкционированная свалка твердых бытовых отходов вдоль лесной дороги в выделах N 9, 11 размерами 900 x 100 метров, на площади 9 га в объеме 200 тонн. На части выделов N 3, 5, 7, 10 общей площадью 30 га складированы разрозненные кучи бытового мусора в объеме 100 тонн.

На лесных участках, примыкающих к поселку Николаевский со стороны кладбища и карьера в квартале N 4, на части выделов N 14, 27, 10, 15 Тарбагатайского сельского участкового лесничества (СПК "Искра"), Заудинского лесничества имеются разрозненные кучи бытового мусора в объеме 50 тонн.

На участках леса не отнесенных к лесному фонду вдоль автодороги "Улан-Удэ - Подлопатки" с 6,5 км до пос. Николаевский, справа и слева от трассы, вне отвода под автотрассу имеются разрозненные кучи мусора, порубочные остатки общим объемом 50 тонн.

По результатам проверки Агентством составлен акт от 12.04.2012 N 232-п\2 проверки соблюдения требований лесного законодательства Российской Федерации (т. 1, л. 11) и вынесено предписание от 12.04.2012 N 232-п\2 (т. 1, л. 13) руководителю администрации МО "Тарбагатайский район" Павлову К.И., в котором предписано в срок до 01.10.2012 организовать ликвидацию несанкционированных свалок твердых бытовых отходов, находящихся в:

- квартале N 5 выделы N 3, 7, 5, 11, 9, 10 Тарбагатайского сельского участкового лесничества (СПК "Искра"), Заудинского лесничества;

- в квартале N 4 на части выделов N 14, 27, 10, 15 Тарбагатайского сельского участкового лесничества (СПК "Искра"), Заудинского лесничества;

- вдоль автодороги "Улан-Удэ - Подлопатки" с 6,5 км до пос. Николаевский.

В качестве оснований для вынесения предписания указаны пункт 9 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2007 N 417 (далее - Правила N 417), пункт 14 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Как указывает заявитель по делу, Агентство указанным предписанием незаконно возложило на орган местного самоуправления обязанность по очистке леса, не относящегося к муниципальным лесам. Законом не установлена компетенция муниципального образования района по осуществлению очистки леса от бытового мусора (проведению санитарно-оздоровительных мероприятий).

Согласно статье 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5).

В соответствии с Постановлением Правительства Республики Бурятия от 25.01.2007 N 13 "Об утверждении Положения о Республиканском агентстве лесного хозяйства", Республиканское агентство лесного хозяйства является исполнительным органом государственной власти Республики Бурятия, осуществляющим нормативно-регулятивные, исполнительно-распорядительные функции, функции по предоставлению государственных услуг, использованию и распоряжению лесами, их охране, защите и воспроизводству, правоприменительные функции в сфере лесных отношений, функции по федеральному государственному лесному надзору (лесной охране), федеральному государственному пожарному надзору в лесах в пределах предоставленных органам государственной власти Республики Бурятия полномочий (далее - установленная сфера деятельности).

Основными задачами Агентства в установленной сфере деятельности являются:

"... 2.1. Пользование и распоряжение лесами, их охрана, защита и воспроизводство в пределах предоставленных полномочий в соответствии с действующим законодательством.

2.4. Осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах.

3.1. Агентство в установленной сфере деятельности:

3.1.5. Организует использование лесов, их охрану (в том числе осуществление мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров), защиту (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводство (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечивает охрану, защиту, воспроизводство лесов (в том числе создание и эксплуатацию лесных дорог, предназначенных для охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях.

3.1.19. Осуществляет федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану) на землях лесного фонда, землях иных категорий, за исключением земель обороны и безопасности, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, федеральный государственный пожарный надзор в лесах, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Бурятия".

В соответствии с Регламентом, утвержденным Указом Президента Республики Бурятия от 26.04.2012 N 76 "Об утверждении Административного регламента Республиканского агентства лесного хозяйства исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного пожарного надзора в лесах", должностные лица Агентства имеют право:

1) осуществлять федеральный государственный пожарный надзор в лесах за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами;

2) вносить в исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления предложения о выполнении мер пожарной безопасности в лесах;

3) проводить обследования и проверки лесных участков и расположенных на них объектов в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах и пресечения их нарушений;

4) давать руководителям организаций, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности в лесах.

Лесным кодексом Российской Федерации установлено, что лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются в том числе на следующих принципах: 6) обеспечение охраны и защиты лесов; 10) недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления (статья 1)

Статьей 3 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что лесное законодательство регулирует лесные отношения (часть 1).

Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом, другими федеральными законами (часть 2).

Статьей 4 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что участниками лесных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, граждане и юридические лица (часть 1).

От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в лесных отношениях участвуют соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами (часть 2).

Статьей 6 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий (часть 1).

Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются (часть 2).

Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности (часть 3).

Статьей 8 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (часть 1).

Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством (часть 2).

Пунктом 9 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2007 N 417, запрещается засорение леса бытовыми, строительными, промышленными и иными отходами и мусором.

Из указанного следует, что Агентство является уполномоченным органом, осуществляющим нормативно-регулятивные, исполнительно-распорядительные функции, функции по предоставлению государственных услуг, использованию и распоряжению лесами, их охране, защите и воспроизводству, правоприменительные функции в сфере лесных отношений, функции по федеральному государственному лесному надзору (лесной охране), федеральному государственному пожарному надзору в лесах, наделенное правом выдавать обязательные к исполнению предписания.

Как следует из материалов дела и доводов Агентства оспариваемое предписание выдано Администрации для принятия санитарно-оздоровительные мероприятий в отношении лесов расположенных на землях лесного фонда.

Согласно статье 55 Лесного кодекса Российской Федерации, в целях обеспечения санитарной безопасности в лесах осуществляются (часть 1) в том числе: 4) санитарно-оздоровительные мероприятия (вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений, очистка лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия).

Правила санитарной безопасности в лесах устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 3).

Из статьи 55 Лесного кодекса Российской Федерации, прямо следует, что санитарно-оздоровительные мероприятия состоят в вырубке погибших и поврежденных лесных насаждений, очистке лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия.

При этом суд апелляционной инстанции понимает, что захламление, загрязнение лесов состоит, в том числе в размещении на землях лесного фонда, вне рамок установленного порядка, твердых бытовых отходов.

Правилами санитарной безопасности в лесах утвержденных, Постановлением Правительства Российской Федерацией от 29.06.2007 N 414, установлено, что настоящие Правила устанавливают единые порядок и условия организации защиты лесов от вредных организмов, а также от негативных воздействий на леса и санитарные требования к использованию лесов, направленные на обеспечение санитарной безопасности в лесах (пункт 1).

Пунктом 2 Правил, в целях обеспечения санитарной безопасности в лесах осуществляются в том числе, санитарно-оздоровительные мероприятия (вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений, очистка лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия).

Пунктом 3 Правил установлено, что меры санитарной безопасности в лесах включают в себя в том числе:

б) лесозащитное районирование, лесопатологические обследования, авиационные и наземные работы по локализации и ликвидации очагов вредных организмов, санитарно-оздоровительные мероприятия, проведение которых обеспечивается:

в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления соответственно;

в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по защите которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по защите которых не передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, - Федеральным агентством лесного хозяйства;

в отношении лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, - Федеральной службой по надзору в сфере природопользования;

в отношении лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, находящихся в федеральной собственности, - соответствующими федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области обороны, безопасности.

Как следует из материалов дела и доводов Агентства оспариваемое предписание выдано Администрации для принятия указанных мер в отношении лесов расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по защите которых не передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации.

Из названной нормы следует, что меры санитарной безопасности в виде санитарно-оздоровительных мероприятий в лесах обеспечивается органами местного самоуправления соответственно, в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся в собственности муниципальных образований.

Между тем доказательств, соблюдения указанных условий Агентством в суд не представлено.

Согласно материалам дела, муниципальное казенное учреждение Администрация муниципального образования "Тарбагатайский район", является органом управления муниципального образования "Тарбагатайский район".

В соответствии со статьей 1 Федерального закона Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации (часть 1).

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (часть 2).

Статьей 14 Федерального закона Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что к вопросам местного значения поселения в том числе относятся (часть 1):

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

19) утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

32) осуществление муниципального лесного контроля;

Статьей 15 Федерального закона Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено (часть 1), что к вопросам местного значения муниципального район, в том числе относятся:

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;

9) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

14) организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

29) осуществление муниципального лесного контроля.

Статьей 8 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" установлено, что к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области обращения с отходами относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора (часть 1).

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами относится организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (часть 2).

К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (часть 3).

Статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, установлено, что собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Из указанного следует, что муниципальное образование наделено властно-распорядительными, контрольными функциями в пределах определенной компетенции в отношении владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района, в том числе, осуществляет организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды и организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Из анализа названных норм права и доводов Агентства, суд апелляционной инстанции не усматривает наличие у Администрации муниципального образования "Тарбагатайский район" компетенции по организации ликвидации несанкционированных свалок твердых бытовых отходов (проведению санитарно-оздоровительных мероприятий) в лесах находящихся на немуниципальных землях (не являющимися муниципальными лесами).

В отношении организации ликвидации несанкционированных свалок твердых бытовых отходов вдоль автодороги "Улан-Удэ-Подлопатки" с 6.5 км до пос. Николаевский, суд апелляционной инстанции также не находит в деле доказательств, что указанный объект относится к собственности указанного муниципального образования, в силу чего Администрация обязана принять меры по организации ликвидации свалок твердых бытовых отходов.

Доводы представителя Агентства о том, что оспариваемым предписанием, они преследуют цель, понудить Администрацию создать на территории муниципального образования полигон для утилизации твердых бытовых отходов, не принимается судом апелляционной инстанции как основание для удовлетворения апелляционной жалобы, поскольку указанное не следует из оспариваемого предписания. Более того, в компетенцию Агентства не входит понуждение органов муниципального самоуправления к реализации ими возложенных на них полномочий.

При этом суд апелляционной инстанции не допускает толкования статьи 8 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", как исключающей обязанность собственников земель лесного фонда надлежащим образом содержать указанные земельные участки, включая проведение ими санитарно-оздоровительных мероприятий в таких лесах.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции считает, что материалами дела подтверждается нарушение оспариваемым предписанием прав и законных интересов заявителя и его не соответствие нормам Лесного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, суд первой инстанции в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дал полную и всестороннюю оценку имеющимся в деле доказательствам в их взаимосвязи и совокупности и пришел к обоснованному выводу об удовлетворении требований заявителя.

На основании изложенного, у суда апелляционной инстанции отсутствуют законные основания для удовлетворения апелляционной жалобы.

Суд, руководствуясь статьями 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 29 августа 2012 года по делу N А10-2170/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу.