Резолютивная часть постановления объявлена 14 мая 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 мая 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Караваевой А.В.,

судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Четверговым Д.С.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности города Сыктывкара Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Коми

на решение Арбитражного суда Республики Коми от 21.02.2012 по делу N А29-7603/2011, принятое судом в составе судьи Князевой А.А.,

по заявлению муниципального дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N 96 общеобразовательного вида" города Сыктывкара (ИНН: 1101484247; ОГРН: 1021100532420)

к отделу надзорной деятельности города Сыктывкара Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Коми, Управлению надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Коми, Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Коми,

о признании недействительными: предписания N 852/1/1 от 30.08.2011, протокола об административном правонарушении N 872 от 30.08.2011, протокола об административном правонарушении N 875 от 30.08.2011, представления от 08.09.2011 N 3642-2-11-13, постановления о назначении административного наказания от 08.09.2011 N 741, требования по обязательному применению элементов ФЭС, изложенных в предписании,

об отмене постановления о назначении административного наказания от 08.09.2011 N 741,

муниципальное дошкольное образовательное учреждение "Детский сад N 96 общеобразовательного вида" города Сыктывкара (далее - заявитель, Учреждение, МДОУ "Детский сад N 96 общеобразовательного вида") обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании недействительными предписания N 852/1/1 от 30.08.2011, протокола об административном правонарушении N 872 от 30.08.2011, протокола об административном правонарушении N 875 от 30.08.2011, представления от 08.09.2011 N 3642-2-11-13, постановления о назначении административного наказания от 08.09.2011 N 741, требования по обязательному применению элементов ФЭС, изложенных в предписании, об отмене постановления о назначении административного наказания по части 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) от 08.09.2011 N 741 отдела надзорной деятельности города Сыктывкара Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Коми (далее - ответчик, административный орган, ОНД г. Сыктывкара).

Решением Арбитражного суда Республики Коми от 21.02.2012 заявленные требования Учреждения частично удовлетворены, предписание N 852/1/1 от 30.08.2011 признано недействительным, постановление N 741 о назначении административного наказания от 08.09.2011 и представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения от 08.09.2011 N 3642-1-11-13 признаны незаконными и отменены. В остальной части требований заявителя производство по делу прекращено.

ОНД по г. Сыктывкару с принятым решением суда первой инстанции не согласен, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Республики Коми от 21.02.2012 по делу N А29-7603/2011.

По мнению административного органа, указание в решении суда первой инстанции о том, что ответчик не представил доказательств того, что Учреждением не используется система оповещения и управления эвакуацией (далее - СОУЭ) 3-го типа и выше не имеет отношения к рассматриваемому делу ввиду того, что вопрос об оборудовании на объекте защиты СОУЭ не ставился; подпункт 6 таблицы 2 пункта 5 Норм пожарной безопасности "Системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожарах в зданиях и сооружениях", утвержденных Приказом МЧС РФ от 20.06.2003 N 323 (далее - НПБ 104-03) приведен как необходимый параметр оборудования объекта защиты фотолюминесцентной эвакуационной системой (далее - ФЭС) во взаимосвязи с требованиями ГОСТа Р 12.2.143-2009 "Система стандартов безопасности труда. Системы фотолюминесцентные эвакуационные. Требования и методы контроля", утвержденный приказом Федерального агентства по техническому регулированию от 23.07.2009 N 260-ст (далее - ГОСТ Р 12.2.143-2009); необходимость установки ФЭС на объекты защиты регламентируется положениями ГОСТа Р 12.2.143-2009.

Ответчик полагает, что исходя из части 3 статьи 4 Федерального закона Российской Федерации от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ), пункта 3 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации, утвержденных приказом МЧС России от 18.06.2003 N 313 (далее - ППБ 01-03), требования пункта 51 ППБ 01-03, ГОСТа Р 12.2.143-2009 являются обязательными для исполнения в процессе эксплуатации здания.

В апелляционной жалобе ОНД по г. Сыктывкару указывает, что пункты 4.2, 4.3 ГОСТа Р 12.2.143-2009 не содержат императивного указания не устанавливать системы ФЭС или отдельные элементы ФЭС, а лишь допускает совместное использование ФЭС с иными системами, в связи с чем вывод суда первой инстанции в данной части ошибочны.

Более подробно доводы административного органа указаны в апелляционной жалобе.

МДОУ "Детский сад N 96 общеобразовательного вида" отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание суда апелляционной инстанции не обеспечили, направили ходатайства о проведении судебного заседания в отсутствие своих представителей.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения N 852 от 25.07.2011 в период с 11.08.2011 по 31.08.2011 ОНД г. Сыктывкара проведена проверка в отношении МДОУ "Детский сад N 96 общеобразовательного вида".

Результаты указанной проверки зафиксированы в акте проверки от 30.08.2011 N 852 (л.д. 12-13).

Так же по результатам проверки в отношении Учреждения составлены протоколы об административном правонарушении N 872, N 875 от 30.08.2011 (л.д. 17-18) и вынесено постановление N 741 от 08.09.2011 о назначении административного наказания за совершение административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 4 статьи 20.4. КоАП РФ, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 150 000 рублей (л.д. 14).

Кроме того, заявителю выдано предписание N 852/1/1 (л.д. 16) по устранению нарушений требований пожарной безопасности и представление N 3642-2-11-13 от 08.09.2011 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (л.д. 15).

Оспариваемым предписанием заявителю предписано в срок до 01.08.2012 устранить нарушение пункта 3 ППБ-01-03, пункта 5.1 таблицы 2, подпункта 6 НПБ 104-03, подпункта "а" пункта 4.1.1, пункта 4.4, абзаца 2 пункта 4.5 ГОСТ Р 12.2.143-2009, выразившееся в том, что на объекте не предусмотрена ФЭС, включающая в себя обозначение (визуализацию) элементами ФЭС (путей эвакуации, эвакуационных дверей (аварийных выходов), опасных мест, расположенных вдоль путей эвакуации, мест размещения спасательных средств, средств противопожарной защиты и противоаварийной защиты и т.п., объектов оперативного опознания) в соответствии с ГОСТом Р 12.2.143-2009.

Оспариваемым представлением Учреждению предписано незамедлительно рассмотреть его, принять исчерпывающие меры по устранению нарушений требований пожарной безопасности, способствовавших административному правонарушению, в течение одного месяца с момента получения представления, письменно сообщить о принятых решениях в ОНД г. Сыктывкара.

Считая, что в результате вынесения оспариваемых предписания, представления и постановления о назначении административного наказания, а также протоколами об административных правонарушениях нарушены права и законные интересы учреждения, заявитель обратился в Арбитражный суд Республики Коми с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил требования заявителя в части признания недействительным предписания N 852/1/1 от 30.08.2011, признания незаконными и отмене постановления N 741 о назначении административного наказания от 08.09.2011 и представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения от 08.09.2011 N 3642-1-11-13.

Удовлетворяя требования Учреждения в указанной части, суд первой инстанции исходил из незаконности оспариваемого предписания, а также отсутствия основания для квалификации совершенного административного правонарушения по части 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Кроме того, суд первой инстанции указал на то, что оспариваемое представление административного органа от 08.09.2011 следует признать незаконным по той причине, что в нарушение требований статьи 29.13 КоАП РФ оно никаких сведений об установленных административным органом причинах административного правонарушения и условиях, способствовавших его совершению, не содержит, поскольку в нем имеется лишь указание на факт нарушения требований пожарной безопасности и требование об устранении этого нарушения, что не соответствует правовой природе представления, предусмотренного статьей 29.13 КоАП РФ.

В части признания недействительными составленных протоколов об административных правонарушениях от 30.08.2011 N 872, N 875 Арбитражным судом Республики Коми производство по делу прекращено по основанию, предусмотренному пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения суда исходя из нижеследующего.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела (часть 6 статьи 210 АПК РФ).

В силу части 2 статьи 211 АПК РФ, установив, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Частью 4 статьей 20.4 КоАП РФ установлена ответственность за нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений.

Отношения в области пожарной безопасности регулируются Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон "О пожарной безопасности") и иными нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, в том числе правилами и нормами пожарной безопасности, строительными нормами и правилами.

Требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их должностными лицами, предпринимателями без образования юридического лица, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды установлены в ППБ 01-03.

Также в силу пункта 3 ППБ 01-03 следует руководствоваться иными нормативными документами по пожарной безопасности и нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, утвержденными в установленном порядке.

ГОСТ Р 12.2.143-2009 утвержден приказом Федерального агентства по техническому регулированию от 23.07.2009 N 260-ст как национальный стандарт для добровольного применения (пункт 1) в соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), которым регулируются отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении как обязательных, так и подлежащих применению на добровольной основе требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации (статья 1 Федерального закона N 184-ФЗ).

Согласно статье 2 Федерального закона N 184-ФЗ под стандартом понимается документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг.

В соответствии со статьей 13 и пунктами 1, 2 статьи 15 Федерального закона N 184-ФЗ к документам в области стандартизации, используемым на территории Российской Федерации, относятся: национальные стандарты и предварительные национальные стандарты; правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации; применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации; стандарты организаций. Национальные стандарты, национальные предварительные стандарты и общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации, в том числе правила их разработки и применения, представляют собой национальную систему стандартизации. Национальные стандарты и национальные предварительные стандарты разрабатываются в порядке, установленном указанным Федеральным законом; национальные стандарты утверждаются национальным органом по стандартизации в соответствии с правилами стандартизации, нормами и рекомендациями в этой области; применяются на добровольной основе равным образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ и оказания услуг, видов или особенностей сделок и (или) лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями.

В пункте 4.2 ГОСТ Р 1.0-2004 "Стандартизация в Российской Федерации. Основные положения" указано, что обязательность соблюдения национальных стандартов наступает при прямом указании на это в действующем законодательстве, договорах, контрактах, правомерно принятых нормативных документах федеральных органов исполнительной власти или предприятий любых форм собственности.

Пунктом 3 статьи 4 Федерального закона N 184-ФЗ установлено, что федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, за исключением случаев, установленных статьями 5 и 9.1 настоящего Закона.

Таким образом федеральный законодатель разграничил акты в сфере технического регулирования, носящие исключительно рекомендательный характер, и акты, изданные для обязательного применения.

Согласно пункту 1 статьи 46 Федерального закона N 184-ФЗ, со дня вступления в силу настоящего Федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям:

защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей;

обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения.

Федеральный закон N 123-ФЗ требований об обязательном установлении ФЭС не содержит, следовательно, ГОСТ Р 12.2.143-2009 не может быть отнесен к исключениям, предусмотренным в пункте 1 статьи 46 Федерального закона N 184-ФЗ.

В силу прямого указания в пункте 1 Приказа Федерального агентства по техническому регулированию от 23.07.2009 N 260-ст ГОСТ Р 12.2.143-2009, на обязательном применении которого настаивает ответчик, утвержден для добровольного применения, носит рекомендательный характер и не содержит обязательных требований.

В Приказе Ростехрегулирования от 30.04.2009 N 1573 "Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" ГОСТ Р 12.2.143-2009 также не упомянут, как национальный стандарт, обязательный для применения в целях соблюдения требований названного Федерального закона.

Неприменение стандартов и (или) сводов правил не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов. В этом случае допускается применение иных документов для оценки соответствия требованиям технических регламентов.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции приходит выводу о том, что ГОСТ Р 12.2.143-2009 утвержден для добровольного применения, носит рекомендательный характер и не содержит обязательных требований.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно признал недействительным предписание ОНД г. Сыктывкара N 852/1/1 от 30.08.2011, неправомерно (в нарушение вышеуказанных норм) возлагающее на предпринимателя обязанность по установке ФЭС на принадлежащих ему объектах в соответствии с требованиями ГОСТа Р 12.2.143-2009.

Так же суд первой инстанции правильно признал незаконным и отменил постановление N 741 от 08.09.2011, которым Учреждение привлечено к административной ответственности за отсутствие на объекте ФЭС, поскольку ГОСТ Р 12.2.143-2009 не содержат обязательных требований, а доказательств отсутствия на объекте иных способов обеспечения требований пожарной безопасности, ответственность за которые предусмотрена частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ, административным органом не представлено.

Из оспариваемого представления следует, что Учреждение обязано:

- незамедлительно рассмотреть данное представление;

- принять исчерпывающие меры по устранению нарушений требований пожарной безопасности, способствовавших административному правонарушению;

- в течение одного месяца с момента получения представления, письменно сообщить о принятых решениях в ОНД г. Сыктывкара.

В соответствии с частью 1 статьи 29.13 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Апелляционный суд соглашается с оценкой суда первой инстанции о неисполнимости представления от 08.09.2011 N 3642-2-11-13 и его несоответствии действующему законодательству.

В то же время вывод суда о признании незаконным и отмене оспариваемого представления суд апелляционной инстанции считает необходимым уточнить в силу следующего.

Под ненормативным актом государственного органа или органа местного самоуправления понимается документ властно-распорядительного характера, содержащий индивидуальные предписания, направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретного лица. Одним из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта является наличие в нем обязательных к исполнению властных предписаний, имеющих целью установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц.

По указанным признакам, оспариваемое представление является актом ненормативного характера.

Согласно части 1 статьи 201 АПК РФ решение по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц принимается арбитражным судом по правилам, установленным в главе 20 АПК.

В силу части 2 названной статьи арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, оспариваемое представление административного органа подлежит признанию недействительным.

Однако вывод суда первой инстанции о признании незаконным и отмене оспариваемого представления не привел к принятию неправильного решения, поскольку последствия признания ненормативного правового акта недействительным и незаконным практически идентичны.

Суд апелляционной инстанции также соглашается с решением суда первой инстанции о прекращении производства по делу в части признания недействительными протоколов об административных правонарушениях от 30.08.2011 N 872, N 875.

В соответствии с положениями статьи 30.1 КоАП РФ обжалованию по делу об административном правонарушении подлежат постановление по делу об административном правонарушении либо определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Протокол об административном правонарушении не обладает признаками ненормативного акта, поскольку является лишь процессуальным документом, в котором фиксируются фактические данные в рамках дела об административном правонарушении, по результатам рассмотрения которого в соответствии со статьей 29.9 КоАП РФ выносится постановление о привлечении к административной ответственности либо о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Протоколы об административном правонарушении не являются решениями государственного органа, оспаривание которых возможно в арбитражном суде по правилам главы 25 АПК РФ. Возможность обжалования протокола об административном правонарушении нормами КоАП РФ не предусмотрена.

Следовательно, протокол об административном правонарушении не может быть предметом самостоятельного судебного обжалования.

Учитывая, что положения статьи 29.9, статьи 30.1 и главы 25 КоАП РФ указывают на отсутствие в действующем законодательстве норм, предусматривающих возможность обжалования протокола об административном правонарушении, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что это обстоятельство является основанием для прекращения производства по делу в указанной части, предусмотренным подпунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Доводы апелляционной жалобы рассмотрены судом апелляционной инстанции, однако учтены быть не могут, поскольку не опровергают обстоятельств, установленных судами первой и апелляционной инстанций, основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства и, соответственно, не влияют на законность принятого судебного акта.

При таких обстоятельствах арбитражный суд апелляционной инстанции находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными, а обжалуемое решение суда законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства, и не усматривает правовых оснований для его отмены.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

решение Арбитражного суда Республики Коми от 21.02.2012 по делу N А29-7603/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности г. Сыктывкара Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Коми - без удовлетворения.

Уточнить резолютивную часть решения в части признания незаконным и отмене представления, изложив ее в следующей редакции: "Признать недействительным представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения от 08 сентября 2011 года N 3642-2-11-13, внесенное МДОУ "Детский сад N 96" г. Сыктывкара".

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.