Резолютивная часть постановления объявлена 15 марта 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 марта 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лысовой Т.В.,

судей Караваевой А.В., Перминовой Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Чулковым Р.А.,

при участии в судебном заседании:

представителей заявителя Пономарева Н.В., действующего на основании доверенности от 11.03.2011 N 1, Кузьменковой Л.В., действующей на основании доверенности от 11.03.2011 N 2,

представителя ответчика Мамонова А.В., действующего на основании доверенности от 12.01.2011 N 1,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления МЧС России по Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 13.01.2011 по делу N А28-11731/2010, принятое судом в составе судьи Серегина Р.В.,

по заявлению Федерального государственного учреждения комбината "Сокол" Управления Федерального агентства по государственным резервам по Приволжскому федеральному округу

к Главному управлению МЧС России по Кировской области, Отделу государственного пожарного надзора Вятскополянского района Главного управления МЧС России по Кировской области

об оспаривании постановления о назначении административного наказания от 08.10.2010 N 112,

Федеральное государственное учреждение комбинат "Сокол" Управления Федерального агентства по государственным резервам по Приволжскому федеральному округу (далее - заявитель, Учреждение, Комбинат "Сокол") обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением к Главному управлению МЧС России по Кировской области, Отделу государственного пожарного надзора Вятскополянского района Главного управления МЧС России по Кировской области (далее - ответчик, административный орган) об оспаривании постановления о назначении административного наказания от 08.10.2010 N 112 за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением от 13.01.2011 требования заявителя удовлетворены.

Не согласившись с вынесенным решением, Главное управление МЧС России по Кировской области (далее также - ГУ МЧС России по Кировской области) обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять новый судебный акт о признании законным оспариваемого распоряжения.

Ответчик считает, что при вынесении решения судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права. В обоснование этого в жалобе указано, что при организации и проведении внеплановой проверки в отношении заявителя не допущено нарушений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), КоАП РФ. ГУ МЧС России по Кировской области отмечает, что имелись основания к проведению в отношении заявителя внеплановой проверки для установления факта исполнения ранее выданного законного предписания от 07.10.2009 N 142/186/13, в Законе N 294-ФЗ отсутствуют ограничения относительно пределов такой проверки при наличии самих оснований для ее проведения. Выводы решения о нарушении положений Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами обязательных требований пожарной безопасности, утвержденного Приказом МЧС РФ от 01.10.2007 N 517 (далее - Регламент), не имеют существенного значения, поскольку установленные данным актом дополнительные условия, которые в Законе N 294-ФЗ не предусмотрены, применению не подлежат. Кроме того, несоблюдение требований Регламента не отнесено к грубым нарушениям, влекущим недействительность результатов проверки. Ссылка суда на нарушение пункта 3 статьи 15 Закона N 294-ФЗ необоснованна ввиду отсутствия в материалах дела сведений о том, что административный орган осуществил или изъял из того, что перечислено в указанном пункте. В полном объеме результаты внеплановой проверки незаконными не признавались, проведенные мероприятия в части контроля ранее выданного предписания законны и обоснованны, поэтому у должностных лиц административного органа имелись основания для нахождения на объектах заявителя. Ссылаясь на положения статей 1.1, 2.1, 28.1 КоАП РФ, пункта 16 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", ГУ МЧС России по Кировской области считает неправильным вывод решения об основаниях возбуждения административного дела и составления протокола в отношении Учреждения. При этом указывает, что протокол об административном правонарушении составлен не на основании акта проверки, а в результате непосредственного обнаружения должностным лицом административного органа достаточных данных, указывающих на наличие события правонарушения. Акт проверки является дополнительным, но не основным доказательством, его содержание заявителем не оспаривалось. Также ответчик полагает, что нарушение требований Закона N 294-ФЗ при проведении проверки не может являться основанием для признания незаконным постановления по делу об административном правонарушении.

Учреждение, возражая против удовлетворения апелляционной жалобы, указало в отзыве на фактическое проведение в отношении заявителя повторной плановой проверки до истечения трех лет со дня проведения предыдущей проверки, что недопустимо в силу части 2 статьи 9 Закона N 294-ФЗ. В части контроля, не связанного с исполнением ранее выданного предписания, законные основания для проведения проверки отсутствовали. Протокол об административном правонарушении составлен в связи с выявлением и фиксацией в акте проверки от 08.10.2010 нарушений требований пожарной безопасности, который рассматривался административным органом в качестве доказательства, но является недопустимым доказательством. По мнению заявителя, довод ответчика о непосредственном обнаружении вмененного административного правонарушения, а не в связи с проверкой, опровергается положениями Регламента.

Представители сторон в судебном заседании апелляционного суда поддержали свои доводы, изложенные соответственно в жалобе и отзыве на нее.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

07.10.2009 заместителем главного государственного инспектора Кировской области по пожарному надзору в целях устранения выявленных при обследовании (проверке) нарушений требований пожарной безопасности в соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) выдано предписание N 142/186/13.

В данном предписании указано на необходимость выполнения в срок до 30.09.2010 мероприятий (13 пунктов) по устранению конкретных нарушений, выявленных на объекте Комбинат "Сокол", расположенном по адресу: 612966, г. Вятские Поляны, ул. Кооперативная, д. 1. Также отражено, что проверка выполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности будет проведена в четвертом квартале 2010 года.

22.09.2010 главным государственным инспектором Кировской области по пожарному надзору издано распоряжение N 73 о проведении в отношении Учреждения внеплановой выездной проверки с целью контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений, а также контроля исполнения ранее выданного вышеуказанного предписания. Предмет назначенной проверки определен как соблюдение обязательных требований; выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора). В пункте 10 упомянутого распоряжения поименован перечень истребуемых с заявителя документов.

Проверка, назначенная распоряжением N 73, в отношении Комбината "Сокол" состоялась в период с 06.10.2010 по 15.10.2010.

Из акта проверки от 08.10.2010 N 73 усматривается, что из 13 мероприятий, предложенных к исполнению предписанием от 07.10.2009 N 142/186/13, остались невыполненными мероприятия, указанные в пунктах 9, 11. Также в ходе проверки выявлены дополнительно 11 пунктов нарушений требований пожарной безопасности.

08.10.2010 по факту дополнительно выявленных нарушений в отношении заявителя в присутствии его законного представителя составлен протокол об административном правонарушении по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ.

По результатам рассмотрения указанного протокола заместителем главного государственного инспектора Кировской области по пожарному надзору в присутствии директора Учреждения вынесено постановление от 08.10.2010 N 112 о привлечении Учреждения к административной ответственности по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ с назначением административного штрафа в размере 12 000 рублей.

Не согласившись с данным постановлением, заявитель обжаловал его в Арбитражный суд Кировской области.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции основывался на положениях статей 210, 211 АПК РФ, Закона N 294-ФЗ, Регламента, статей 1.6, 2.1, 26.2, 28.1 КоАП РФ, и исходил из того, что основанием для проведения внеплановой выездной проверки Учреждения явилось истечение срока исполнения ранее выданного предписания, однако предмет проверки был необоснованно расширен. Акт проверки от 08.10.2010 N 73, оформленный по результатам проверки, проведенной с нарушением Закона N 294-ФЗ, суд счел недопустимым доказательством. Учитывая, что протокол об административном правонарушении и постановление о привлечении к ответственности в отношении Учреждения вынесены с учетом описанных в данном акте нарушений, суд признал, что указанные в протоколе об административном правонарушении обстоятельства нельзя считать доказанными административным органом.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

Право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, закреплено в статье 30.1 КоАП РФ, его реализация осуществляется с учетом особенностей, предусмотренных статьями 189 - 190, 207 - 211 АПК РФ.

Бремя доказывания наличия обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган (часть 4 статьи 210 АПК РФ).

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела (часть 6 статьи 210 АПК РФ).

В силу части 2 статьи 211 АПК РФ, установив, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, в том числе юридических лиц, за нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 КоАП РФ.

Согласно части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Исходя из положений статей 26.1, 26.2 КоАП РФ необходимые для привлечения к административной ответственности обстоятельства подтверждаются доказательствами, полученными исключительно при соблюдении предусмотренных законом требований.

В силу частей 1 и 2 статьи 26.2 КоАП РФ наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, устанавливаются протоколом об административном правонарушении, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

В части 3 статьи 26.2 КоАП РФ установлен запрет на использование доказательств, полученных с нарушением закона.

Апелляционная инстанция не находит оснований согласиться с мнением ответчика, что административным органом при организации и проведении внеплановой выездной проверки в отношении заявителя не допущено нарушений Закона N 294-ФЗ, КоАП РФ.

Правоотношения по проведению внеплановой проверки урегулированы Законом N 294-ФЗ, который допускает в отношении выявленных нарушений принятие мер по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности (пункт 2 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ).

Вместе с тем, доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований не могут являться результаты проверки, проведенной с грубым нарушением установленных Законом N 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок (часть 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ).

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, внеплановая выездная проверка в отношении Учреждения проведена при наличии такого основания, предусмотренного в пункте 1 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, как истечение срока исполнения юридическим лицом ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований.

Ответчиком данное обстоятельство не опровергнуто, документальные сведения о наличии иных предусмотренных законом оснований для проведения внеплановой выездной проверки не представлены.

Ссылка в жалобе на то, что в Законе N 294-ФЗ отсутствуют ограничения относительно пределов внеплановой проверки в случае наличия самих оснований для ее проведения, несостоятельна.

В ходе проверки, исходя из приведенного в статье 2 Законе N 294-ФЗ определения, в любом случае производится оценка соответствия деятельности и (или) действий проверяемого, производимых и реализуемых им товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям.

Однако критерии такой оценки, и соответственно, пределы проверки определяются из полномочий органа государственного контроля (надзора) и его должностных лиц (пункт 4 статьи 3 Закона N 294-ФЗ), предмета и основания проверки. При этом предмет и основание проверки неразрывно связаны, поэтому при вынесении правоприменительного акта (распоряжения) подлежат конкретизации.

Должностные лица органа государственного контроля (надзора) обязаны проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) о ее проведении в соответствии с ее назначением (пункт 3 статьи 18 Закона N 294-ФЗ).

Таким образом, наличие у уполномоченного органа какого-либо определенного основания для проведения внеплановой проверки требует установления соответствующего предмета проверки, с учетом которых и проводится проверка.

В данном случае с учетом фактически имевшегося основания для проведения внеплановой выездной проверки ее предметом может быть выполнение требований конкретного предписания.

Однако административный орган при определении предмета проверки не ограничился указанием на осуществление контроля за исполнением ранее выданного предписания. Из оформленных по результатам проверки материалов усматривается, что сотрудники административного органа, действуя на основании распоряжения от 22.09.2010 N 73, фактически осуществили контроль за иными требованиями пожарной безопасности, а не только на предмет выполнения требований ранее выданного предписания.

Соответственно, вывод суда первой инстанции о необоснованном расширении предмета внеплановой выездной проверки представляется правильным.

Согласно части 5 статьи 10 Закона N 294-ФЗ внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Нарушение предусмотренного частью 5 статьи 10 Закона N 294-ФЗ порядка согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в силу части 2 статьи 20 данного закона является грубым нарушением закона, что влечет недействительность результатов проверки.

Кроме того, в материалы дела не представлено доказательств того, что в ходе проведения внеплановой проверки на предмет исполнения ранее выданного предписания должностными лицами административного органа непосредственно выявлены нарушения обязательных требований пожарной безопасности, свидетельствующие о возникновении угрозы причинения или причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Помимо этого отсутствуют доказательства соблюдения предусмотренного частью 12 статьи 10 Закона N 294-ФЗ порядка извещения органов прокуратуры в целях незамедлительного осуществления внеплановой выездной проверки по согласованию с органами прокуратуры при выявлении нарушений обязательных требований пожарной безопасности, свидетельствующие о возникновении угрозы причинения или причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Пункт 3 статьи 15 Закона N 294-ФЗ запрещает при проверке требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной сферы, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки. Несоблюдение указанной нормы в пункте 4 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ отнесено к грубым нарушениям, что исключает возможность использования полученных при этом доказательств, свидетельствующих о нарушениях проверяемым обязательных требований.

Аргумент жалобы о необоснованном указании в решении на нарушение пункта 3 статьи 15 Закона N 294-ФЗ отклоняется.

С учетом предмета доказывания по настоящему спору, факт соблюдения данной нормы подтверждается административным органом, которым соответствующих доказательств не представлено.

Затребованные в распоряжении N 73 документы, равно как и обследованные в ходе проверки объекты Учреждения, к фактическому основанию проверки - контроль исполнения предписания от 07.10.2010 N 142/186/13 - однозначно не могут быть отнесены.

Принимая во внимание изложенное, апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции, что внеплановая проверка Учреждения в части контроля, не связанного с исполнением ранее выданного предписания, проведена административным органом в отсутствие законных оснований для ее проведения, без предварительного согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности юридического лица.

Довод ответчика о том, что протокол об административном правонарушении в отношении заявителя составлен не на основании акта проверки, а в результате непосредственного обнаружения должностным лицом административного органа достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, неправомерен.

В силу пункта 2 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ, пункта 20 Регламента выявление в ходе проверки нарушений обязательных требований заканчивается, в частности, возбуждением дела об административном правонарушении и вынесением постановления или решения по данному делу.

По сути, при обнаружении в ходе проверки должностным лицом административного органа нарушений обязательных требований, указывающих на наличие в действиях проверяемого лица административного правонарушения, возникает повод к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренный пунктом 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ.

Обнаруженные в ходе проверки нарушения обязательных требований указываются в акте проверки (пункт 7 части 2 статьи 16 Закона N 294-ФЗ).

С учетом указанного акт проверки в деле об административном правонарушении имеет безусловное доказательственное значение, поскольку подтверждает и факт нарушений обязательных требований, и наличие повода к возбуждению дела об административном правонарушении.

Обстоятельства дела свидетельствуют, что ответчиком административное производство в отношении заявителя осуществлялось непосредственно на основании результатов проверки.

В связи с этим, поскольку, как верно указал суд первой инстанции, проверка в отношении Учреждения проведена с нарушениями норм Закона N 294-ФЗ, акт проверки от 08.10.2010 N 73 является недопустимым доказательством, обстоятельства вмененного Обществу правонарушения, равно как и наличие повода к возбуждению дела об административном правонарушении, нельзя признать доказанными.

Следовательно, не имеется правовых оснований для установления в действиях Учреждения состава правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, и, соответственно, привлечения данного лица к административной ответственности, поэтому постановление N 112 судом первой инстанции признано незаконным и отменено правильно.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, апелляционным судом не установлено.

Таким образом, апелляционная жалоба ГУ МЧС России по Кировской области удовлетворению не подлежит.

В соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ, частью 5 статьи 30.2 КоАП РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, оснований для решения вопроса о распределении судебных расходов в указанной части у апелляционного суда не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

решение Арбитражного суда Кировской области от 13.01.2011 по делу N А28-11731/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Главного управления МЧС России по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.