Резолютивная часть постановления объявлена 04 июля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 июля 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Русаковой О.Г.,

при участии в судебном заседании:

директора МКУК "Слободской музейно-выставочный центр" Лукиной М.Ю., представителя заявителя Халявина А.Н., действующего на основании доверенности от 20.06.2012 N 3;

представителя ответчика Мамонова А.В., действующего на основании доверенности от 10.11.2012 N 2

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности Слободского района и города Слободского Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кировской области на решение Арбитражного суда Кировской области от 06.04.2012 по делу N А28-10763/2011, принятое судом в составе судьи Волковой С.С.

по заявлению муниципального казенного учреждения культуры "Слободской музейно-выставочный центр" (ИНН: 4343002850, ОГРН: 1034315500120, место нахождения: Кировская обл. г. Слободской, ул. Советская, 64)

к отделу надзорной деятельности Слободского района и города Слободского Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кировской области

о признании предписания незаконным,

муниципальное казенное учреждение культуры "Слободской музейно-выставочный центр" (далее - заявитель, учреждение, МКУК "СМВЦ") обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к отделу надзорной деятельности Слободского района и города Слободского Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кировской области (далее - ответчик, Отдел надзорной деятельности) о признании незаконным предписания от 16.09.2011 N 144/1/5 в части пунктов 1, 2, 3, 5.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 06.04.2012 заявленные требования МКУК "СМВЦ" удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, Отдел надзорной деятельности обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

По мнению ответчика, судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, в частности, Отдел надзорной деятельности считает, что изменение функционального назначения здания жилого дома на здание музея Я. Райниса до введения в действие СНиП 21-01-97 не освобождает МКУК "СМВЦ" от обязанности принятия мер, направленных на приведение здания в соответствии с установленными требованиями пожарной безопасности. Заявитель жалобы полагает, что при вынесении решения арбитражным судом не были приняты во внимание доводы представителя ответчика о том, что оспариваемое предписание не возлагает на Учреждение обязанность устранить имеющиеся нарушения каким-либо конкретным способом, наиболее подходящий способ определяется лицом, эксплуатирующим здание.

МКУК "СМВЦ" в отзыве на апелляционную жалобу просит оставить апелляционную жалобу без удовлетворения, а решение арбитражного суда без изменения.

Учреждение считает, что исполнение предписания от 16.09.2011 N 144/1/5 повлечет за собой изменение облика и интерьера объектов культурного наследия, в которых расположены краеведческий музей и музей Я. Райниса, чем будут нарушены требования Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". МКУК "СМВЦ" указывает на то, что при строительстве зданий, эксплуатируемых заявителем, какие-либо нормативные требования в области пожарной безопасности отсутствовали, обоснованных доводов, что дальнейшая эксплуатация указанных зданий приводит к угрозе жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара, со стороны ответчика приведено не было.

В судебном заседании стороны поддержали занятые по делу позиции.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 12.09.2011 N 144 государственным инспектором Слободского района по пожарному надзору проведена внеплановая выездная проверка выполнения МКУК "СМВЦ" пунктов 1-23 предписания от 12.02.2011 N 34/1/10, срок исполнения которого истек 01.09.2011.

По результатам проверки составлен акт от 16.09.2011, в котором отражены следующие нарушения требований пожарной безопасности: высота эвакуационных выходов из помещения выставочного зала на первом этаже краеведческого музея по адресу: г. Слободской, ул. Советская, 64-а, менее 1,9 метра, высота эвакуационных выходов на юг с первого и второго этажей здания дома-музея Я. Райниса по адресу: г. Слободской, ул. Вятская, 24, менее 1,9 метра, что противоречит требованиям пункта 6.16 СНиП 21-01-97* (пункты 1, 2); второй этаж здания краеведческого музея имеет один эвакуационный выход в нарушение пункта 6.13 СНиП 21-01-97* (пункт 3); помещение хранилища музейных экспонатов не защищено автоматической установкой пожаротушения в нарушение пункта 5.17 ВППБ 13-01-94, п. 29 табл. 3 НПБ 110-03 (пункт 4); высота горизонтальных участков на путях эвакуации в помещении выставочного зала краеведческого музея на первом этаже менее 2 метров в нарушение пункта 6.27 СНиП 21-01-97* (пункт 5) (т. 1, л.д. 64).

16.09.2011 Отдел надзорной деятельности вынес предписание N 144/1/5 (с учетом внесенных 29.03.2012 изменений в части пункта 3) в соответствии с которым Учреждение обязано устранить выявленные нарушения в срок до 01.01.2014 (т. 1, л.д. 66).

Не согласившись с пунктами 1, 2, 3, 5 предписания от 16.09.2011 N 144/1/5, Учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, установив, что обжалуемые пункты предписания не соответствуют законодательству и нарушают права и законные интересы заявителя, удовлетворил заявленные требования.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение.

Согласно части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нормативные документы по пожарной безопасности представляют собой технические регламенты и стандарты, а также действующие до вступления в силу технических регламентов и вновь разрабатываемые нормы пожарной безопасности, правила пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие соответственно обязательные и рекомендательные требования пожарной безопасности.

В силу п. 1 ч. 1 ст. 17 федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении должностными лицами органа государственного контроля (надзора) проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований, в том числе и требований пожарной безопасности, указанные должностные лица вправе выдать названному юридическому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения. По смыслу названной нормы выдаваемое органом государственного контроля (надзора) проверенному лицу предписание должно быть реально исполнимым посредством использования способов, не противоречащих действующему законодательству.

Согласно абз. 10 ст. 6 Закона N 69-ФЗ должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты.

Из статьи 37 Закона N 69-ФЗ следует, что руководители организаций обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны.

Как видно из материалов дела, по результатам проведенной Отделом надзорной деятельности 16.09.2011 в отношении Учреждения внеплановой выездной проверки было установлено наличие нарушений требований пожарной безопасности, предусмотренных, в том числе строительными нормами и правилами СНиП 21-01-97 "Пожарная безопасность зданий и сооружений" (далее - СНиП 21-01-97) "при эксплуатации указанным юридическим лицом зданий краеведческого музея и дома-музея Я. Райниса, расположенных в г. Слободском. 16.09.2011 в целях устранения указанных нарушений старший инспектор Отдела надзорной деятельности Валов А.И. выдал Учреждению предписание N 144/1/5. Согласно пунктам 1, 2, 3, 5 данного предписания Учреждению предписано в срок до 01.01.2014 устранить нарушения пунктов 6.16, 6.17, 6.27 СНиП 21-01-97. Данное предписание было выдано должностным лицом органа государственного пожарного надзора в пределах его полномочий. Вместе с тем при его выдаче указанное должностное лицо не приняло во внимание особенности правового режима использования названных выше зданий. Между тем согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 N 1264-р здания краеведческого музея и дома-музея Я. Райниса, расположенные в г. Слободском включены в Перечень объектов культурного наследия федерального значения, которые до 27 декабря 1991 г. являлись недвижимыми памятниками истории и культуры государственного (общесоюзного и республиканского значения) и которые необходимы для обеспечения осуществления муниципальным образованием "городской округ город Слободской" Кировской области полномочий, установленных федеральными законами. В материалах дела имеются также копии охранных обязательств N 4 от 14.09.2005 и N 18 от 29.09.2008 (т. 2, л.д. 20-25) в отношении здания краеведческого музея и дома-музея Я. Райниса. В этой связи указанные объекты должны эксплуатироваться с учетом особенностей, предусмотренных специальным федеральным законодательством об охране объектов культурного наследия. В состав указанного законодательства входит базовый федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "О объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ).

Согласно ч. 1 ст. 33 Закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера.

В силу п. 9 ч. 2 ст. 33 Закона N 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе, согласование проведения строительных и иных работ и проектов проведения таких работ на данных объектах с соответствующими органами охраны объектов культурного наследия.

В соответствии с ч. 2 ст. 35 Закона N 73-ФЗ установлен запрет на проектирование и проведение строительных и иных работ на территории памятника, за исключением работ по сохранению данного памятника. В силу ч. 4 ст. 35 названного закона проектирование и проведение работ по сохранению памятника осуществляется в отношении объектов культурного наследия федерального значения по согласованию с органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области охраны объектов культурного наследия.

Согласно ч. 1 ст. 40 Закона N 73-ФЗ к работам по сохранению объекта культурного наследия относится, в том числе приспособление данного объекта для современного использования. В соответствии со ст. 44 Закона N 73-ФЗ приспособление объекта культурного наследия для современного использования - это научно-исследовательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны. По смыслу данных норм к работам по приспособлению объекта культурного наследия для современного использования следует относить и работы, направленные на обеспечение соблюдения на данном объекте современных, то есть действующих в настоящее время требований пожарной безопасности.

В силу ч. 1 ст. 45 Закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и в соответствии с документацией, согласованной с данным органом.

Согласно ч. 4 ст. 45 Закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия, а значит и работы, направленные на обеспечение соблюдения действующих требований пожарной безопасности, проводятся в соответствии с реставрационными нормами и правилами, утверждаемыми федеральным органом охраны объектов культурного наследия и строительные нормы и правила применяются при проведении таких работ только в случаях, не противоречащих интересам сохранения указанного объекта.

В соответствии со ст. 46 Закона N 73-ФЗ физические и юридические лица, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность на территории объекта культурного наследия, обязаны соблюдать режим использования данной территории, установленный в соответствии с данным законом. В силу ч. 3 ст. 63 Закона N 73-ФЗ впредь до включения объекта культурного наследия в государственный реестр объектов культурного наследия в порядке, установленном данным законом, в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия применяются охранные обязательства, установленные постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 N 865.

Таким образом, системное толкование приведенных выше норм Закона N 73-ФЗ позволяет сделать следующие выводы.

1. Владелец объекта культурного наследия (памятника истории и культуры), в том числе здания, обязан использовать его таким образом, чтобы не причинять вред этому объекту, в том числе не изменять его внешний облик.

2. Владельцу памятника истории и культуры запрещается проектирование и проведение строительных и иных работ на территории памятника, за исключением работ по сохранению этого памятника. По смыслу данной нормы владелец соответствующего объекта не вправе проводить в пределах его территории (здания, помещений) никакие строительные, ремонтные и иные работы, необходимые, в том числе в целях обеспечения требований пожарной безопасности. Какого-либо исключения из указанного общего запрета в части возможности проведения на объекте культурного наследия работ, направленных на обеспечение требований пожарной безопасности, Закон N 73-ФЗ не предусматривает.

3. Владелец памятника истории и культуры обязан согласовывать проведение на территории данного памятника работ по сохранению памятника, включающих, в том числе работы по обеспечению соблюдения на объекте современных требований пожарной безопасности, с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и получать от него разрешение на проведение указанных работ.

4. При проведении на территории памятника истории и культуры работ по его сохранению, включающих в том числе, работы по приведению системы обеспечения пожарной безопасности на объекте культурного наследия в соответствие с современными, действующими требованиями, его владелец вправе применять строительные нормы и правила (СНиП) только в случаях, не противоречащих интересам сохранения данного памятника.

С учетом изложенного, исполнение владельцем памятника истории и культуры выданного ему органом государственного пожарного надзора предписания об устранении нарушений современных, действующих требований пожарной безопасности, обнаруженных указанным органом на территории данного памятника, посредством проведения соответствующих строительных и иных работ возможно только при условии соблюдения им перечисленных выше положений Закона N 73-ФЗ. В этой связи, выдавая Учреждению оспариваемое предписание об устранении требований пожарной безопасности, предусмотренных СНиП 21-01-97, одним из способов исполнения которого является проведение необходимых работ в зданиях памятников истории и культуры, Отдел надзорной деятельности должен был учесть указанные выше требования Закона N 73-ФЗ и возможность их соблюдения в ходе исполнения предписания владельцем названных объектов культурного наследия. В частности, до выдачи указанного предписания Отделу надзорной деятельности следовало совместно с компетентным органом охраны объектов культурного наследия установить наличие возможности выполнения на объектах культурного наследия, эксплуатируемых Учреждением, работ, направленных на обеспечение соблюдения требований пожарной безопасности, предусмотренных СНиП 21-01-97, без нарушения при этом названных выше норм Закона N 73-ФЗ, имеющих в данном случае приоритет перед нормами законодательства о пожарной безопасности. Однако, ответчиком в нарушение указанных выше норм Закона N 73-ФЗ, регулирующих специальные правоотношения в сфере использования и охраны объектов культурного наследия, этого сделано не было. В этой связи выданное им заявителю предписание, возможность законного исполнения которого в отношении объектов культурного наследия предварительно не определена, не отвечает требованию реальной исполнимости предписания способами, не противоречащими закону.

При указанных выше обстоятельствах пункты 1, 2, 3, 5 оспариваемого предписания Отдела надзорной деятельности Слободского района и г. Слободского от 16.09.2011 N 144/1/5, выданное МКУК "СМВЦ", не соответствует специальным нормам, содержащимся в ст. ст. 33, 35, 40, 44 - 45 Закона N 73-ФЗ в их системном толковании и незаконно возлагают на учреждение обязанности в сфере его экономической деятельности, в связи с чем правомерно в соответствии с ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации признаны арбитражным судом первой инстанции недействительными.

С учетом изложенного, констатируя неверное толкование положений ст. ст. 4 и 6 федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" применительно к обстоятельствам данного дела, содержащееся в обжалуемом решении арбитражного суда первой инстанции, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что оно не повлекло принятия судом неправильного решения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не рассматривался в силу положений подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

решение Арбитражного суда Кировской области от 06.04.2012 по делу N А28-10763/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности Слободского района и города Слободского Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.