Резолютивная часть постановления объявлена 28 января 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 февраля 2015 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Буториной Г.Г., Ившиной Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сысолятиной К.А.,

при участии с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Ярославской области:

представителя заявителя - Климова Б.С., действующего на основании доверенности от 19.08.2014,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Отдела надзорной деятельности по Кировскому району города Ярославля Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области и Мэрии города Ярославля

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 20.10.2014 по делу N А82-9478/2014, принятое судом в составе судьи Красновой Т.Б.,

по заявлению Мэрии города Ярославля (ОГРН 1027600683824, ИНН 7601001234)

к Отделу надзорной деятельности по Кировскому району города Ярославля Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Ярославской области,

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

о признании недействительным предписания от 10.06.2014 N 71/1/1-7,

о признании незаконным постановления от 17.06.2014 N 97,

Мэрия города Ярославля (далее - заявитель, Мэрия) обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности по Кировскому району города Ярославля Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - ответчик, Отдел надзорной деятельности, административный орган) от 10.06.2014 N 71/1/1-7, о признании незаконным постановления о назначении административного наказания от 17.06.2014 N 97.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 20.10.2014 заявленные требования удовлетворены частично. В части пунктов 1, 2, 4, 5, 6 предписание административного органа признано недействительным. В части требования о признании незаконным постановления о назначении административного наказания от 17.06.2014 N 97 производство по делу прекращено.

Не согласившись с принятым решением, Отдел надзорной деятельности и Мэрия обратились во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобами. Административный орган просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, Мэрия просит решение суда отменить в части, признать недействительным пункт 7 предписания по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Отдел надзорной деятельности в своей апелляционной жалобе отмечает, что Арбитражным судом Ярославской области не учтено то, что Мэрией не приняты все зависящие от нее меры по соблюдению требований пожарной безопасности на объекте защиты. Невыполнение данных требований причиняет вред общественным интересам, нарушает права граждан на обеспечение пожарной безопасности.

Также административный орган обращает внимание на то, что Мэрия, используя здание с выявленными нарушениями требований пожарной безопасности, создающих угрозу жизни и здоровью людей, допустила виновное противоправное деяние.

Мэрия в своей апелляционной жалобе считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене в части признания пункта 7 предписания соответствующим закону в силу несоответствия выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

По мнению заявителя, устранение выявленного нарушения предлагаемым судом образом, не будет являться надлежащим исполнением данного пункта предписания, поскольку устранить указанное нарушением не представляется возможным в силу прямого запрета Департамента культуры Ярославской области.

Стороны отзывы на жалобы в суд апелляционной инстанции не направили.

В соответствии со статьей 153.1 АПК РФ дело рассмотрено в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ярославской области.

В судебном заседании представитель заявителя изложил позицию по делу, поддержал доводы апелляционной жалобы, считает решение суда незаконным и необоснованным, просит его отменить в части.

Административный орган своего представителя в судебное заседание не направил, о времени и месте проведения извещен надлежащим образом; представил ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителя ответчика.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в период 03.06.2014 по 10.06.2014 Отделом надзорной деятельности по Кировскому району г. Ярославля на основании распоряжения главного государственного инспектора Кировского района по пожарному надзору от 23.05.2014 N 71 была проведена проверка в отношении Мэрии города Ярославля, расположенной по адресу: г. Ярославль, ул. Андропова, д. 6.

Выявленные в ходе проверки нарушения обязательных требований пожарной безопасности отражены в акте проверки от 10.06.2014 N 71 (л.д. 48-49).

10.06.2014 Мэрии выдано предписание N 71/1/1-7 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности в срок до 15.04.2015 (л.д. 16-19).

Усмотрев в действиях Мэрии признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частями 1 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ, главный государственный инспектор Кировского района по пожарному надзору 10.06.2014 составил протоколы об административных правонарушениях N 118 (л.д. 54-55) и N 119 (л.д. 56-57), по результатам рассмотрения которых 17.06.2014 вынесено постановление о привлечении Мэрии города Ярославля к административной ответственности, предусмотренной частями 1 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 150 000 рублей (л.д. 58-59.

Не согласившись с постановлением и предписанием административного органа, Мэрия обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением.

Принимая решение по указанному заявлению, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований в части признания недействительными пунктов 1, 2, 4, 5, 6 предписания ответчика от 10.03.2014 N 71/1/1-7, в удовлетворении остальной части требований суд отказал. В части требования о признании незаконным постановления о назначении административного наказания от 17.06.2014 N 97 производство по делу прекратить.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб, заслушав представителя заявителя, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

На основании пункта 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

В силу статьи 6 Федерального закона N 69-ФЗ, а также подпункта "е" пункта 9 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290, государственные инспекторы городов (районов) субъектов Российской Федерации по пожарному надзору и государственные инспекторы специальных и воинских подразделений федеральной противопожарной службы по пожарному надзору в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности (кроме реализуемой продукции), о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

Статьей 37 Закона N 69-ФЗ предусмотрено, что собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечить своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований должностных лиц пожарной охраны.

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. При этом в силу положений пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия. В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

Согласно пунктам 1, 2, 4, 5, 6 оспариваемого предписания административного органа от 10.06.2014 N 71/1/1-7, признанных судом первой инстанции недействительными, Мэрия обязано в срок до 15.04.2015 устранить следующие нарушения обязательных требований пожарной безопасности:

Пункт 1. Отсутствуют ограждения на крыше (кровле) здания (статьи 1, 2 Закона N 69-ФЗ, пункт 8.11 Строительных норм и правил (СНиП 21-01-97*) "Пожарная безопасность зданий и сооружений");

Пункт 2. Предел огнестойкости лестничных маршей в 3-этажной части здания (выполнены из деревянных конструкций) не соответствуют требуемому для фактической степени огнестойкости здания (статьи 1, 2 Закона N 69-ФЗ, статья 58, часть 2 статьи 87 Федерального закона Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ), таб.4* пункт 5.18 СНиП 21-01-97*);

Пункт 4. Не обеспечивается защита людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара на путях эвакуации - отсутствуют двери, препятствующие распространению опасных фактором пожара на путях эвакуации (2-этажная часть здания) (статьи 1, 2 Закона N 69-ФЗ, пункт 1 статьи 52, часть 1, пункт 1 части 2 статьи 53 Закон N 123-ФЗ, подпункт "г" пункта 36 Правил противопожарного режима в РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 N 390 (далее - Правил противопожарного режима в РФ), пункты 6.18, 7.1 СНиП 21-01-97*);

Пункт 5. Объемно-планировочные решения эвакуационных путей не обеспечивают безопасную эвакуацию людей при пожаре - 2 и 3 этажи 3-этажной части здания не обеспечены эвакуационными выходами в соответствии с нормативными требованиями (статьи 1, 2 Закона N 69-ФЗ, пункт 1 части 2 статьи 53 Закона N 123-ФЗ; пункт 33 Правил противопожарного режима в РФ, пункты 6.9, 6.13 СНиП 21-01-97*);

Пункт 6. Не обеспечена безопасная эвакуация людей при пожаре на путях эвакуации - лестницы в 3-этажной части здания выполнена в нарушением нормативных требований: уклон более 1:1 (статьи 1, 2 Закона N 69-ФЗ, пункт 2 статьи 52, часть1, пункту 1 части 2 статьи 53 Закона N 123-ФЗ; пункт 33 Правил противопожарного режима в РФ, пункт 6.30 СНиП 21-01-97*).

Между тем как следует из материалов дела здание, расположенное по адресу: г. Ярославль, ул. Андропова, д. 6, включено в Список объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения "Дом вице-губернатора" 1780 года. В этой связи здание должно эксплуатироваться с учетом особенностей, предусмотренных специальным федеральным законодательством об охране объектов культурного наследия. В состав указанного законодательства входит базовый федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ).

В силу статьи 33 Федерального закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Главой 7 Закона об объектах культурного наследия регламентированы виды работ по сохранению объекта культурного наследия.

Согласно части 1 статьи 40 Федерального закона N 73-ФЗ под сохранением объекта культурного наследия понимаются работы, направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор.

В силу части 1 статьи 45 Закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и в соответствии с документацией, согласованной с данным органом.

Согласно части 4 статьи 45 Закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия, а значит и работы, направленные на обеспечение соблюдения действующих требований пожарной безопасности, проводятся в соответствии с реставрационными нормами и правилами, утверждаемыми федеральным органом охраны объектов культурного наследия и строительные нормы и правила применяются при проведении таких работ только в случаях, не противоречащих интересам сохранения указанного объекта.

В силу статьи 46 Закона N 73-ФЗ физические и юридические лица, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность на территории объекта культурного наследия, обязаны соблюдать режим использования данной территории, установленный в соответствии с данным законом.

Таким образом, системное толкование приведенных выше норм Закона N 73-ФЗ позволяет сделать следующие выводы.

1. Владелец объекта культурного наследия (памятника истории и культуры), в том числе здания, обязан использовать его таким образом, чтобы не причинять вред этому объекту, в том числе не изменять его внешний облик.

2. Владельцу памятника истории и культуры запрещается проектирование и проведение строительных и иных работ на территории памятника, за исключением работ по сохранению этого памятника. По смыслу данной нормы владелец соответствующего объекта не вправе проводить в пределах его территории (здания, помещений) никакие строительные, ремонтные и иные работы, необходимые, в том числе в целях обеспечения требований пожарной безопасности. Какого-либо исключения из указанного общего запрета в части возможности проведения на объекте культурного наследия работ, направленных на обеспечение требований пожарной безопасности, Закон N 73-ФЗ не предусматривает.

3. Владелец памятника истории и культуры обязан согласовывать проведение на территории данного памятника работ по сохранению памятника, включающих, в том числе работы по обеспечению соблюдения на объекте современных требований пожарной безопасности, с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и получать от него разрешение на проведение указанных работ.

4. При проведении на территории памятника истории и культуры работ по его сохранению, включающих в том числе, работы по приведению системы обеспечения пожарной безопасности на объекте культурного наследия в соответствие с современными, действующими требованиями, его владелец вправе применять строительные нормы и правила (СНиП) только в случаях, не противоречащих интересам сохранения данного памятника.

С учетом изложенного, исполнение владельцем памятника истории и культуры выданного ему органом государственного пожарного надзора предписания об устранении нарушений современных, действующих требований пожарной безопасности, обнаруженных указанным органом на территории данного памятника, посредством проведения соответствующих строительных и иных работ возможно только при условии соблюдения им перечисленных выше положений Закона N 73-ФЗ. В этой связи, выдавая Мэрии оспариваемое предписание об устранении требований пожарной безопасности, предусмотренных СНиП 21-01-97, одним из способов исполнения которого является проведение необходимых работ в зданиях памятников истории и культуры, Отдел надзорной деятельности должен был учесть указанные выше требования Закона N 73-ФЗ и возможность их соблюдения в ходе исполнения предписания владельцем названных объектов культурного наследия. В частности, до выдачи указанного предписания Отделу надзорной деятельности следовало совместно с компетентным органом охраны объектов культурного наследия установить наличие возможности выполнения на объектах культурного наследия, эксплуатируемых Учреждением, работ, направленных на обеспечение соблюдения требований пожарной безопасности, предусмотренных СНиП 21-01-97, без нарушения при этом названных выше норм Закона N 73-ФЗ, имеющих в данном случае приоритет перед нормами законодательства о пожарной безопасности. Однако, ответчиком в нарушение указанных выше норм Закона N 73-ФЗ, регулирующих специальные правоотношения в сфере использования и охраны объектов культурного наследия, этого сделано не было. В этой связи выданное им заявителю предписание, возможность законного исполнения которого в отношении объектов культурного наследия предварительно не определена, не отвечает требованию реальной исполнимости предписания способами, не противоречащими закону.

В данном случае Мэрия эксплуатирует здание, введенное в эксплуатацию в 1780 году. Содержащиеся в СНиП 21-01-97* требования пожарной безопасности, относящиеся не к противопожарному режиму эксплуатации здания, а к его конструктивным, объемно-планировочным и инженерно-техническим характеристикам, соблюдение которых применительно к эксплуатируемому зданию потребует их изменения, подлежат соблюдению только в случае реконструкции или капитального ремонта данного здания при наличии соответствующего решения органа охраны объектов культурного наследия, а не в процессе его текущей эксплуатации.

При указанных выше обстоятельствах пункты 1, 2, 4, 5, 6 оспариваемого предписания Отдела надзорной деятельности от 10.06.2014 N 71/1/1-7, выданного Мэрии не соответствуют положениям статьи 17 Закона N 294-ФЗ, статьи 45 Закона N 73-ФЗ и правомерно в соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации признаны арбитражным судом первой инстанции недействительными.

Оснований для признания недействительным пункта 7 оспариваемого предписания административного органа не имеется. Невозможность устройства эвакуационного выхода из подвального помещения Департаментом культуры Ярославской области не установлена. Кроме того, в материалах дела отсутствуют доказательства того, что требование пункта 7 оспариваемого предписания может быть исполнено только путем устройства дополнительного эвакуационного выхода. В частности, не исключена возможность прекращения использования подвального помещения для размещения в нем людей. В этой связи административный орган законно и обоснованно возложил на заявителя обязанность по устранению названного нарушения требований пожарной безопасности.

При указанных выше обстоятельствах решение Арбитражного суда Ярославской области от 20.10.2014 оставить без изменения, а апелляционные жалобы без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем, государственная пошлина с ответчика не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

решение Арбитражного суда Ярославской области от 20.10.2014 по делу N А82-9478/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности по Кировскому району города Ярославля Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области и апелляционную жалобу Мэрии города Ярославля - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.