Резолютивная часть постановления объявлена 20 сентября 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 сентября 2016 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Токмановой К.Г.,

в отсутствие представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 12.07.2016 по делу N А82-6702/2016, принятое судом в составе судьи Красновой Т.Б.,

по заявлению муниципального дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N 1" (ОГРН 1027600843423, ИНН 7606029561)

к отделу надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области, Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (ОГРН 1047600428732, ИНН 7604071046)

о признании недействительным предписания,

муниципальное дошкольное образовательное учреждение "Детский сад N 1" (далее - заявитель, Учреждение, МДОУ "Детский сад N 1") обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным предписания отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - ответчик, орган пожарного надзора, ОНДиПР по г. Ярославлю) от 01.04.2016 N 142/1/1.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 12.07.2016 заявленное требование удовлетворено, оспариваемое предписание ответчика признано недействительным.

Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - Главное управление) с принятым решением суда не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению заявителя жалобы, оспариваемое предписание не противоречит положениям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы Учреждения.

По убеждению Главного управления, Учреждение обязано исполнять требования Строительных норм и правил 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений" (далее - СНиП 21-01-97*) (в том числе, содержащиеся в пунктах 5.18*, 5.19, 6.29), поскольку строительные нормы и правила в части требований пожарной безопасности, изданные до 1996 года и в которые не вносились изменения в более поздние сроки, обязательны к исполнению на объектах, построенных до указанного времени.

Обосновывая законность пункта 1 предписания от 01.04.2016 N 142/1/1, содержащего требование об устранении нарушений пункта 33 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 (далее - ППР в РФ, Правила N 390), пунктов 5.18*, 5.19 СНиП 21-01-97*, орган пожарного надзора отмечает, что ранее действовавшие Противопожарные нормы строительного проектирования промышленных предприятий и населенных мест, утвержденные Госстроем СССР 04.11.1954 (далее - Н 102-54), содержали более строгие требования по огнестойкости лестниц, чем требования действующих СНиП 21-01-97*.

Главное управление также обращает внимание суда апелляционной инстанции на то, что Учреждением не приняты все зависящие от него меры к соблюдению обязательных требований пожарной безопасности, которые устраняются не только вмешательством в объемно-планировочные решения зданий (помещений), но и рядом других мероприятий, в том числе установленных статьями 6, 53 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ), статьей 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности, Закон N 69-ФЗ).

Кроме того, как утверждает Главное управление, признание оспариваемого предписания недействительным порождает со стороны Учреждения безнаказанность и игнорирование мероприятий по приведению здания, помещений в соответствие с установленными требованиями пожарной безопасности, а также отсутствие у людей, находящихся в здании, помещениях права на охрану здоровья вследствие возможного возникновения пожара.

Более подробно доводы органа пожарного надзора изложены в апелляционной жалобе.

МДОУ "Детский сад N 1" в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Стороны своих представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, представили ходатайства о проведении судебного заседания в отсутствие представителей. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, в период с 21.03.2016 по 01.04.2016 на основании распоряжения от 17.03.2016 N 142 (л.д. 61-62) ОНДиПР по г. Ярославлю в отношении МДОУ "Детский сад N 1" проведена плановая выездная проверка по соблюдения на объекте защиты по адресу: г. Ярославль, пр-кт Ленина, д. 17а, обязательных требований в области пожарной безопасности.

Результаты проверки отражены в акте проверки от 01.04.2016 N 142 (л.д. 11-12).

По результатам проверки Учреждению выдано предписание от 01.04.2016 N 142/1/1 об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объекте(ах) защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара (л.д. 6-7), содержащее следующие нарушения:

1) пункта 33 Правил N 390, пунктов 5.18*, 5.19 СНиП 21-01-97*, что выразилось в том, что Учреждением не обеспечена безопасная эвакуация людей при пожаре на путях эвакуации, в частности, марши и площадки лестниц вторых эвакуационных выходов со второго этажа здания деревянные с пределом огнестойкости менее R45, что не соответствует требованиям;

2) пункта 33 Правил N 390, пункта 6.29 СНиП 21-01-97*, что выразилось в том, что Учреждением не обеспечена безопасная эвакуация людей при пожаре на путях эвакуации - ширина марша лестниц вторых эвакуационных выходов со второго этажа менее 1,35 м, что является нарушением требований.

Полагая, что выданное органом пожарного надзора предписание не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, МДОУ "Детский сад N 1" обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением (л.д. 3-4).

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из наличия в совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 200, 201 АПК РФ, необходимых для признания оспариваемого предписания недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 1 Закона N 69-ФЗ пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Требования к обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты регламентированы положениями Закона N 69-ФЗ, Закона N 123-ФЗ, Правилами N 390, а также иными нормативными актами.

Согласно статье 6 Закона N 69-ФЗ государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности. При этом должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Статьей 37 Закона N 69-ФЗ предусмотрено, что собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечить своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований должностных лиц пожарной охраны.

В соответствии со статьей 38 Закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности, собственники имущества и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. При этом в силу положений пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия. В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

Как следует из материалов дела, оспариваемым предписанием на заявителя возложена обязанность по устранению нарушений требований пункта 33 Правил N 390, пунктов 5.18*, 5.19, 6.29 СНиП 21-01-97*, что выразилось в том, что Учреждением не обеспечена безопасная эвакуация людей при пожаре на путях эвакуации, в частности: марши и площадки лестниц вторых эвакуационных выходов со второго этажа здания деревянные с пределом огнестойкости менее R45; ширина марша лестниц вторых эвакуационных выходов со второго этажа менее 1,35 м.

Пунктом 33 Правил N 390 предусмотрено, что при эксплуатации эвакуационных путей и выходов руководитель организации обеспечивает соблюдение проектных решений и требований нормативных документов по пожарной безопасности (в том числе по освещенности, количеству, размерам и объемно-планировочным решениям эвакуационных путей и выходов, а также по наличию на путях эвакуации знаков пожарной безопасности) в соответствии с требованиями статьи 84 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

В то же время, как обоснованно указано судом первой инстанции в обжалуемом решении, доказательств того, что при эксплуатации здания, его эвакуационных путей и выходов Учреждением допущено нарушение проектных решений, ответчиками не представлено, что не соответствует положениям части 5 статьи 200, части 1 статьи 65 АПК РФ.

Ссылка Главного управления на то, что Учреждением не приняты все зависящие от него меры к соблюдению обязательных требований пожарной безопасности, которые устраняются не только вмешательством в объемно-планировочные решения здания (помещений), но и рядом других мероприятий, в том числе установленных статьями 6, 53 Закона N 123-ФЗ, статьей 37 Закона N 69-ФЗ, не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку ответчиками не доказана необходимость соблюдения упомянутых требований в рассматриваемом случае. Более того, нарушение названных требований оспариваемым предписанием заявителю не вменяется.

Относительно требований оспариваемого предписания об устранении нарушений нормативных документов по пожарной безопасности, в частности, пунктов 5.18*, 5.19, 6.29 СНиП 21-01-97*, суд апелляционной инстанции полагает следующее.

В соответствии с пунктом 1.1 СНиП 21-01-97* настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации. Таким образом, СНиП 21-01-97* подлежат применению как в процессе проектирования и строительства объекта, так и в ходе его эксплуатации. В то же время в процессе эксплуатации завершенного строительством и введенного в эксплуатацию в установленном порядке здания должны соблюдаться не все предусмотренные СНиП 21-01-97* требования, а только те из них, которые относятся к режиму противопожарного содержания данного здания. В частности, по смыслу пункта 4.3 названных строительных норм и правил в процессе эксплуатации следует: обеспечить содержание здания и работоспособность средств его противопожарной защиты в соответствии с требованиями проектной и технической документации на них; обеспечить выполнение правил пожарной безопасности, утвержденных в установленном порядке; не допускать изменений конструктивных, объемно-планировочных и инженерно-технических решений без проекта, разработанного в соответствии с действующими нормами и утвержденного в установленном порядке. Кроме того, согласно пункту 1.7 СНиП 21-01-97* необходимость приведения существующих зданий в соответствие с данными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", которые утратили силу с 01.10.2003.

Согласно пункту 8.5 СНиП 10-01-94, действовавших на момент введения в действие СНиП 21-01-97*, на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях в силу приведенной нормы компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений. Таким образом, изначально при введении в действие СНиП 21-01-97* распространение их действия на эксплуатацию ранее введенных в эксплуатацию зданий и сооружений не предусматривалось, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей. И даже в этом случае соответствующие требования СНиП 21-01-97* по смыслу пункта 4.3 данных правил и пункта 8.5 СНиП 10-01-94 подлежали применению лишь в ходе проведения реконструкции или ремонта здания.

Таким образом, системный анализ приведенных выше положений СНиП 21-01-97* и действовавших на момент введения их в действие СНиП 10-01-94 позволяет сделать вывод о том, что в отношении введенных в эксплуатацию до введения в действие указанных строительных норм и правил объектов капитального строительства данные правила подлежат применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта. Содержащиеся в СНиП 21-01-97* требования пожарной безопасности, относящиеся не к противопожарному режиму эксплуатации здания (сооружения), а к его конструктивным, объемно-планировочным и инженерно-техническим характеристикам, соблюдение которых применительно к конкретному эксплуатируемому зданию (сооружению) потребует их изменения, подлежат соблюдению только в случае реконструкции или капитального ремонта данного здания (сооружения) а не в процессе его текущей эксплуатации.

На основании изложенного пункты 5.18*, 5.19, 6.29 СНиП 21-01-97*, содержащие требования не режимно-эксплуатационного, а объемно-планировочного характера, подлежат соблюдению применительно к зданию, введенному в эксплуатацию до введения в действие данных строительных норм и правил, лишь в случае осуществления реконструкции или капитального ремонта указанного здания, а не в ходе его текущей эксплуатации. В этой связи Учреждение, эксплуатирующее здание, построенное и введенное в эксплуатацию до введения в действие СНиП 21-01-97* (в 1936 году), не обязано вплоть до проведения реконструкции или капитального ремонта названного здания соблюдать требования пунктов 5.18*, 5.19, 6.29 указанных строительных норм и правил. Возложение оспариваемым предписанием органа государственного пожарного надзора на Учреждение обязанности по их соблюдению в ходе текущей эксплуатации здания является незаконным.

Такой подход соответствует положениям части 1 статьи 42 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", определяющей общие требования к безопасности зданий, в том числе пожарной, а также положениям части 4 статьи 4, части 3 статьи 80 Закона N 123-ФЗ.

Доказательств проведения Учреждением реконструкции или капитального ремонта упомянутого здания (в части указанных в предписания помещений) после введения в действие СНиП 21-01-97* материалы настоящего дела не содержат.

Ссылка заявителя жалобы, что ранее действовавшие противопожарные нормативы Н 102-54 в пункте 8 содержали аналогичные, но более строгие требования по огнестойкости лестниц, чем требования действующих СНиП 21-01-97* (пункты 5.18*, 5.19), является безотносительной к данному делу.

Суд апелляционной инстанции обращает внимание на то, что Н 102-54 утверждены Госстроем СССР 04.11.1954 и согласно пункту 1 распространяются на проектирование и строительство вновь возводимых или реконструируемых промышленных предприятий и населенных мест, отдельных зданий и сооружений производственного и вспомогательного назначения, жилых и общественных зданий.

Между тем, спорное здание построено и введено в эксплуатацию в 1936 году, то есть до утверждения Н 102-54.

Доказательства проведения реконструкции спорного объекта защиты (в части маршей и площадок лестниц) после утверждения Н 102-54 (после 1954) и, как следствие, необходимости соблюдения названных противопожарных норм, в материалах дела отсутствуют.

Достаточных и надлежащих доказательств того, что на момент строительства спорный объект не соответствовал действующим строительным нормам и правилам органом пожарного надзора не представлено.

С учетом изложенного оспариваемое предписание ответчика не соответствует положениям действующего законодательства и, как следствие, нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем в данном случае имеются в совокупности условия, предусмотренные статьями 198, 200, 201 АПК РФ, необходимые для признания его недействительным.

Следовательно, Арбитражный суд Ярославской области на основании части 2 статьи 201 АПК РФ правомерно удовлетворил заявленное Учреждением требование.

Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела не усматривается.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они должным образом не опровергают выводов суда первой инстанции и не свидетельствуют о его незаконности.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ярославской области от 12.07.2016 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу органа пожарного надзора - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В силу положений подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации вопрос об уплате Главным управлением государственной пошлины по жалобе судом апелляционной инстанции не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

решение Арбитражного суда Ярославской области от 12.07.2016 по делу N А82-6702/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.