Резолютивная часть постановления объявлена 17 августа 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 августа 2016 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Буториной Г.Г., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Сысолятиной К.А.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 26.05.2016 по делу N А82-3476/2016, принятое судом в составе судьи Красновой Т.Б.,

по заявлению Муниципального казенного учреждения "Институт развития стратегических инициатив" (ИНН: 7604026854, ОГРН: 1027600689005)

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области и Отделу надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России

о признании недействительным предписания,

муниципальное казенное учреждение "Институт развития стратегических инициатив" (далее - заявитель, МКУ "ИРСИ", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным пункта 2 предписания Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - ответчик, ОНДиПР по г. Ярославлю, Отдел надзорной деятельности) от 09.02.2016 N 50 об устранении нарушений требований пожарной безопасности.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 26.05.2016 заявленные Учреждением требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, ОНДиПР по г. Ярославлю обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению заявителя жалобы, оспариваемое предписание является законным и обоснованным. Ответчик приводит доводы об изменении функционального назначения здания и наличии в этой связи у заявителя обязанности соблюдать положения Строительных норм и правил 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений" (далее - СНиП 21-01-97*).

МКУ "ИРСИ" в отзыве на апелляционную жалобу возражает против доводов заявителя, просит оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Подробно доводы сторон изложены в апелляционной жалобе и отзыве на нее.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон, извещенных о времени и месте судебного заседания надлежащим образом. Отдел надзорной деятельности и Учреждение заявили ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своих представителей.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела, Отделом надзорной деятельности на основании распоряжения главного государственного инспектора по пожарному надзору от 01.02.2016 N 50 проведена внеплановая выездная проверка в отношении МКУ "ИРСИ" по вопросу соблюдения требований пожарной безопасности при эксплуатации здания, расположенного по адресу: г. Ярославль, ул. Максимова, д. 8, с целью контроля выполнения ранее выданного предписания от 26.11.2014 N 124/1/9.

В ходе проверки установлено частичное невыполнение ранее выданного предписания, а именно выявлены нарушения требований пожарной безопасности, установленных пунктами 8.4*, 5.13, 5.18 таб. 4 СНиП 21-01-97*, пунктами 3.5, 7.2.5 ГОСТ Р 12.4.026-2001, пунктами 3.7, 3.17, 3.21, 4.2, 4.2.1, 5.3.9, 6.6.4 ГОСТ Р 12.2.143-2009. Выявленные нарушения зафиксированы в акте проверки от 09.02.2016 N 50.

По результатам проверки Учреждению выдано предписание от 09.02.2016 N 50 об устранении нарушений требований пожарной безопасности в срок до 01.02.2017.

Согласно пункту 2 указанного предписания на объекте защиты не соответствуют требуемому пределу огнестойкости марши и площадки лестничной клетки, выполненной из деревянных конструкций. Учреждению предписано выполнить требования, установленные пунктами 5.13, 5.18 таб. 4 СНиП 21-01-97*.

Полагая, что предписание в части пункта 2 не соответствует требованиям законодательства, а также возлагает на Учреждение не предусмотренные законом обязанности, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим требованием.

Арбитражный суд Ярославской области при рассмотрении дела пришел к выводу о наличии оснований для признания недействительным пункта 2 оспариваемого предписания.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

На основании статьи 65 АПК РФ обязанность по обоснованию и доказыванию фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Согласно статье 6 Закона N 69-ФЗ государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности. При этом должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Статьей 37 Закона N 69-ФЗ предусмотрено, что собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечить своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований должностных лиц пожарной охраны.

В соответствии со статьей 38 Закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности, собственники имущества и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. При этом в силу положений пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия. В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

Оценивая на основе приведенных выше правовых норм, с учетом позиции содержащейся в обжалуемом решении арбитражного суда первой инстанции, доводов апелляционной жалобы, законность пункта 2 предписания Отдела надзорной деятельности от 09.02.2016 N 50, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Из материалов дела усматривается, что здание по адресу: г. Ярославль, ул. Максимова, д. 8 является памятником истории и культуры "Дом доходный Полетаевых", 1902 г." Указанное здание принадлежит заявителю на основании договора безвозмездного пользования от 01.09.2012, заключенного между КУМИ (Ссудодатель) и Муниципальным казенным учреждением "Ярославский городской центр изучения общественного мнения и социологических исследований" (Ссудополучатель). Муниципальное казенное учреждение "Ярославский городской центр изучения общественного мнения и социологических исследований" на основании постановления Мэрии г. Ярославля от 19.11.2012 N 2566 "О реорганизации муниципальных казенных учреждений"переименовано в Муниципальное казенное учреждение "Институт развития стратегических инициатив".

В соответствии с пунктом 2.2.4 договора на Ссудополучателя возложена обязанность не производить перепланировку и переоборудование имущества, являющегося памятником истории и культуры, без письменного разрешения КУМИ и Департамента архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля, а также без письменного разрешения Департамента культуры Ярославской области.

Согласно Охранному обязательству от 04.03.2014 N 32-23-264 Учреждение обязано обеспечивать режим содержания памятника, своевременно производить поддерживающий текущий и капитальный ремонт, проводить ремонтно-реставрационные работы, предусмотренные актом технического состояния; все работы по памятнику и его территории производить по предварительному разрешению Департамента культуры Ярославской области.

В этой связи здание "Дом доходный Полетаевых", 1902 г., должно эксплуатироваться с учетом особенностей, предусмотренных специальным федеральным законодательством об охране объектов культурного наследия. В состав указанного законодательства входит базовый Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 33 Закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Главой 7 Закона N 73-ФЗ регламентированы виды работ по сохранению объекта культурного наследия.

Согласно пункта 1 статьи 40 названного Закона под сохранением объекта культурного наследия понимаются работы, направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор.

В силу пунктов 1 и 4 статьи 45 Закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и в соответствии с документацией, согласованной с данным органом. Работы по сохранению объекта культурного наследия, а значит и работы, направленные на обеспечение соблюдения действующих требований пожарной безопасности, проводятся в соответствии с реставрационными нормами и правилами, утверждаемыми федеральным органом охраны объектов культурного наследия и строительные нормы и правила применяются при проведении таких работ только в случаях, не противоречащих интересам сохранения указанного объекта.

Статьей 46 Закона N 73-ФЗ установлено, что физические и юридические лица, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность на территории объекта культурного наследия, обязаны соблюдать режим использования данной территории, установленный в соответствии с данным законом.

Таким образом, системное толкование приведенных выше норм Закона N 73-ФЗ позволяет сделать следующие выводы.

1. Владелец объекта культурного наследия (памятника истории и культуры), в том числе здания, обязан использовать его таким образом, чтобы не причинять вред этому объекту, в том числе не изменять его внешний облик.

2. Владельцу памятника истории и культуры запрещается проектирование и проведение строительных и иных работ на территории памятника, за исключением работ по сохранению этого памятника. По смыслу данной нормы владелец соответствующего объекта не вправе проводить в пределах его территории (здания, помещений) никакие строительные, ремонтные и иные работы, необходимые, в том числе в целях обеспечения требований пожарной безопасности. Какого-либо исключения из указанного общего запрета в части возможности проведения на объекте культурного наследия работ, направленных на обеспечение требований пожарной безопасности, Закон N 73-ФЗ не предусматривает.

3. Владелец памятника истории и культуры обязан согласовывать проведение на территории данного памятника работ по сохранению памятника, включающих, в том числе работы по обеспечению соблюдения на объекте современных требований пожарной безопасности, с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и получать от него разрешение на проведение указанных работ.

4. При проведении на территории памятника истории и культуры работ по его сохранению, включающих в том числе, работы по приведению системы обеспечения пожарной безопасности на объекте культурного наследия в соответствие с современными, действующими требованиями, его владелец вправе применять строительные нормы и правила (СНиП) только в случаях, не противоречащих интересам сохранения данного памятника.

С учетом изложенного, исполнение владельцем памятника истории и культуры выданного ему органом государственного пожарного надзора предписания об устранении нарушений современных, действующих требований пожарной безопасности, обнаруженных указанным органом на территории данного памятника, посредством проведения соответствующих строительных и иных работ возможно только при условии соблюдения им перечисленных выше положений Закона N 73-ФЗ. В этой связи, выдавая Учреждению оспариваемое предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности, предусмотренных СНиП 21-01-97*, одним из способов исполнения которого является проведение необходимых работ в здании памятника истории и культуры, орган пожарного надзора должен был учесть указанные выше требования Закона N 73-ФЗ и возможность их соблюдения в ходе исполнения предписания владельцем названного объекта культурного наследия. В частности, до выдачи указанного предписания Отделу надзорной деятельности следовало совместно с компетентным органом охраны объектов культурного наследия Ярославской области установить наличие возможности выполнения на объекте культурного наследия, эксплуатируемом Учреждением, работ, направленных на обеспечение соблюдения требований пожарной безопасности, предусмотренных СНиП 21-01-97*, без нарушения при этом названных выше норм Закона N 73-ФЗ, имеющих в данном случае приоритет перед нормами законодательства о пожарной безопасности. Однако, ответчиком в нарушение указанных выше норм Закона N 73-ФЗ, регулирующих специальные правоотношения в сфере использования и охраны объектов культурного наследия, этого сделано не было.

Департамент культуры Ярославской области письмом от 03.03.2014 N 22-0823/14 сообщил заявителю, что на объекте культурного наследия "Дом доходный Полетаевых" вторая дверь из коридора в тамбур, а также деревянная лестница являются неотъемлемой частью памятника, выполнены одновременно со строительством здания. Изменение открывания двери в другую сторону и замена лестницы не представляется возможным.

Выводы суда первой инстанции о том, что требование предписания о необходимости замены лестницы, являющейся эвакуационным выходом и недостаточности ее обработки соответствующими составами (объяснения представителя ответчика в предварительном судебном заседании), является неисполнимым Отделом надзорной деятельности не опровергнуты.

Доводы апелляционной жалобы об изменении функционального назначения здания (с жилого на административное) подлежат отклонению как неподтвержденные надлежащими доказательствами и, применительно к объекту культурного наследия, не имеющие правового значения.

При таких обстоятельствах, возложение оспариваемым предписанием органа государственного пожарного надзора на МКУ "Институт развития стратегических инициатив" обязанности по соблюдению указанного в пункте 2 предписания требования пожарной безопасности в ходе текущей эксплуатации здания является незаконным.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства и материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что пункт 2 оспариваемого предписания противоречит приведенным выше положениям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы Учреждения, поскольку незаконно возлагает на него обязанности в сфере его экономической деятельности, связанной с обеспечением пожарной безопасности в ходе эксплуатации используемого им здания.

Доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и оценены судом первой инстанции при рассмотрении дела, имели бы юридическое значение и влияли на законность и обоснованность судебного решения. Арбитражным судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства и исследованы доказательства, представленные сторонами по делу, правильно применены подлежащие применению нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение.

С учетом изложенного выше решение Арбитражного суда Ярославской области от 26.05.2016 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Отделение надзорной деятельности освобождено от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

решение Арбитражного суда Ярославской области от 26.05.2016 по делу N А82-3476/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Кировской области только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.