Резолютивная часть постановления объявлена 11 марта 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 марта 2015 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Ившиной Г.Г., Хоровой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания Секретарем судебного заседания Сысолятиной К.А.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Кировскому и Ленинскому районам города Ярославля Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 22.12.2014 по делу N А82-13119/2014, принятое судом в составе судьи Ловыгиной Н.Л.,

по заявлению муниципального казенного учреждения Центр обеспечения функционирования образовательных учреждений департамента образования мэрии города Ярославля (ОГРН 1027600683417, ИНН 7604051184)

к Отделу надзорной деятельности и профилактической работы по Кировскому и Ленинскому районам города Ярославля Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

о признании незаконным и отмене предписания от 06.06.2014 N 64/1/1-2,

муниципальное казенное учреждение Центр обеспечения функционирования образовательных учреждений департамента образования мэрии города Ярославля (далее - заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Кировскому и Ленинскому районам города Ярославля Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - ответчик, Отдел надзорной деятельности, орган пожарного надзора) от 06.06.20014 N 64/1/1-2 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 22.12.2014 заявленное требование удовлетворено, оспариваемое предписание признано недействительным.

Отдел надзорной деятельности с принятым решением суда первой инстанции не согласен, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Ярославской области от 22.12.2014 по делу N А82-13119/2014 и принять по делу новый судебный акт.

По мнению органа пожарного надзора, оспариваемое Учреждением предписание соответствует положениям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя. При вынесении оспариваемого предписания Отдел надзорной деятельности исходил из того, что дальнейшая эксплуатация зданий, в которых учреждение осуществляет образовательную деятельность, с имеющимися нарушениями приведет к угрозе жизни или здоровью находящихся в указанных зданиях людей вследствие возникновения пожара. Ответчик полагает, что, приходя к изложенным в обжалуемом решении выводам, судом первой инстанции не были учтены положения статьи 78 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ), в соответствии с которыми для зданий, сооружений, для которых отсутствуют нормативные требования пожарной безопасности, на основе требований настоящего Федерального закона должны быть разработаны специальные технические условия, отражающие специфику обеспечения их пожарной безопасности и содержащие комплекс необходимых инженерно-технических и организационных меропринятий по обеспечению пожарной безопасности.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Стороны своих представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, в период с 27.05.2014 по 06.06.2014 на основании распоряжения от 07.05.2014 N 64 (л.д. 36) Отделом надзорной деятельности проведена проверка соблюдения обязательных требований пожарной безопасности в отношении Учреждения, осуществляющего деятельность по адресу: г. Ярославль, ул. Волжская набережная, д. 27.

В ходе проверки органом пожарного надзора установлены следующие нарушения Учреждением обязательных требований пожарной безопасности:

- нарушение требований части 2 статьи 52, части 19 статьи 88, частей 3, 4, 5 статьи 89 Закона N 123-ФЗ, пунктов 6.9*, 6.12* СНиП 21-01-97*, выразившееся в том, что помещения цокольного этажа не обеспечены эвакуационным выходом (имеющийся выход выполнен в общую лестничную клетку, без обособленного выхода наружу, отделенного от остальной части лестничной клетки глухой противопожарной перегородкой 1-го типа);

- нарушение требований части 2 статьи 52, пункта 1 части 4 статьи 89 Закона N 123-ФЗ, пункта 62 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 N 390 (далее - ППР в РФ, Правила N 390), выразившееся в том, что в цокольном этаже допускается размещение хозяйственных помещений, при отсутствии самостоятельного выхода и выход из них не изолирован противопожарными преградами от общей лестничной клетки.

Выявленные нарушения отражены в акте проверки от 06.06.2014 N 64 (л.д. 7).

10.06.2014 Учреждению выдано предписание N 64/1/1-2 по устранению выявленных нарушений обязательных требований пожарной безопасности в срок до 02.03.2015 (л.д. 6).

Полагая, что выданное органом пожарного надзора предписание не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, Учреждение обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением.

Придя к выводу о правомерности заявленного требования, суд первой инстанции удовлетворил его, признав оспариваемое предписание недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Частью 5 статьи 200 АПК РФ предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу части 1 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

В силу статьи 6 Закона N 69-ФЗ, а также подпункта "е" пункта 9 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290, государственные инспекторы городов (районов) субъектов Российской Федерации по пожарному надзору и государственные инспекторы специальных и воинских подразделений федеральной противопожарной службы по пожарному надзору в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности (кроме реализуемой продукции), о проведении меропринятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

Статьей 37 Закона N 69-ФЗ предусмотрено, что собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечить своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований должностных лиц пожарной охраны.

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. При этом в силу положений пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия. В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

В качестве нарушения обязательных требований пожарной безопасности в пункте 1 оспариваемого предписание указано на нарушение Учреждением требований пунктов 6.9, 6.12 СНиП 21-01-97*, выразившееся в отсутствии в помещениях цокольного этажа эвакуационного выхода.

Между тем как следует из материалов дела здание, расположенное по адресу: г. Ярославль, ул. Волжская набережная, д. 27, и переданное Учреждению в оперативное управление является памятником истории и культуры 1760 года постройки. В этой связи здание должно эксплуатироваться с учетом особенностей, предусмотренных специальным федеральным законодательством об охране объектов культурного наследия. В состав указанного законодательства входит базовый федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ).

В силу статьи 33 Закона N 73-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент проведения проверки и выдачи оспариваемого предписания) объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Главой 7 Закона N 73-ФЗ регламентированы виды работ по сохранению объекта культурного наследия.

Согласно части 1 статьи 40 Закона N 73-ФЗ под сохранением объекта культурного наследия понимаются работы, направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор.

В соответствии с частью 1 статьи 45 Закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и в соответствии с документацией, согласованной с данным органом.

Согласно части 4 статьи 45 Закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия, а значит и работы, направленные на обеспечение соблюдения действующих требований пожарной безопасности, проводятся в соответствии с реставрационными нормами и правилами, утверждаемыми федеральным органом охраны объектов культурного наследия и строительные нормы и правила применяются при проведении таких работ только в случаях, не противоречащих интересам сохранения указанного объекта.

В силу статьи 46 Закона N 73-ФЗ физические и юридические лица, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность на территории объекта культурного наследия, обязаны соблюдать режим использования данной территории, установленный в соответствии с данным законом.

Таким образом, системное толкование приведенных выше норм Закона N 73-ФЗ позволяет сделать следующие выводы.

1. Владелец объекта культурного наследия (памятника истории и культуры), в том числе здания, обязан использовать его таким образом, чтобы не причинять вред этому объекту, в том числе не изменять его внешний облик.

2. Владельцу памятника истории и культуры запрещается проектирование и проведение строительных и иных работ на территории памятника, за исключением работ по сохранению этого памятника. По смыслу данной нормы владелец соответствующего объекта не вправе проводить в пределах его территории (здания, помещений) никакие строительные, ремонтные и иные работы, необходимые, в том числе в целях обеспечения требований пожарной безопасности. Какого-либо исключения из указанного общего запрета в части возможности проведения на объекте культурного наследия работ, направленных на обеспечение требований пожарной безопасности, Закон N 73-ФЗ не предусматривает.

3. Владелец памятника истории и культуры обязан согласовывать проведение на территории данного памятника работ по сохранению памятника, включающих, в том числе работы по обеспечению соблюдения на объекте современных требований пожарной безопасности, с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и получать от него разрешение на проведение указанных работ.

4. При проведении на территории памятника истории и культуры работ по его сохранению, включающих в том числе, работы по приведению системы обеспечения пожарной безопасности на объекте культурного наследия в соответствие с современными, действующими требованиями, его владелец вправе применять строительные нормы и правила (СНиП) только в случаях, не противоречащих интересам сохранения данного памятника.

С учетом изложенного, исполнение владельцем памятника истории и культуры выданного ему органом государственного пожарного надзора предписания об устранении нарушений современных, действующих требований пожарной безопасности, обнаруженных указанным органом на территории данного памятника, посредством проведения соответствующих строительных и иных работ возможно только при условии соблюдения им перечисленных выше положений Закона N 73-ФЗ. В этой связи, выдавая Учреждению оспариваемое предписание по устранению требований пожарной безопасности, предусмотренных СНиП 21-01-97, одним из способов исполнения которого является проведение необходимых работ в зданиях памятников истории и культуры, Отдел надзорной деятельности должен был учесть указанные выше требования Закона N 73-ФЗ и возможность их соблюдения в ходе исполнения предписания владельцем названных объектов культурного наследия. В частности, до выдачи указанного предписания Отделу надзорной деятельности следовало совместно с компетентным органом охраны объектов культурного наследия установить наличие возможности выполнения на объектах культурного наследия, эксплуатируемых Учреждением, работ, направленных на обеспечение соблюдения требований пожарной безопасности, предусмотренных СНиП 21-01-97, без нарушения при этом названных выше норм Закона N 73-ФЗ, имеющих в данном случае приоритет перед нормами законодательства о пожарной безопасности. Однако, ответчиком в нарушение указанных выше норм Закона N 73-ФЗ, регулирующих специальные правоотношения в сфере использования и охраны объектов культурного наследия, этого сделано не было. В этой связи выданное им заявителю предписание, возможность законного исполнения которого в отношении объектов культурного наследия предварительно не определена, не отвечает требованию реальной исполнимости предписания способами, не противоречащими закону.

Кроме того, Учреждение эксплуатирует здание, введенное в эксплуатацию в 1760 году. Содержащиеся в СНиП 21-01-97* требования пожарной безопасности, относящиеся не к противопожарному режиму эксплуатации здания, а к его конструктивным, объемно-планировочным и инженерно-техническим характеристикам, соблюдение которых применительно к эксплуатируемому зданию потребует их изменения, подлежат соблюдению только в случае реконструкции или капитального ремонта данного здания при наличии соответствующего решения органа охраны объектов культурного наследия, а не в процессе его текущей эксплуатации. Соответственно, до проведения в установленном действующим законодательством порядке реконструкции или капитального ремонта здания, Учреждение не обязано выполнять требования пункта 1 оспариваемого предписания ответчика.

При указанных выше обстоятельствах пункт 1 оспариваемого предписания Отдела надзорной деятельности не соответствуют положениям статьи 17 Закона N 294-ФЗ, статьи 45 Закона N 73-ФЗ и правомерно в соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ признан арбитражным судом первой инстанции недействительным.

Пунктом 2 оспариваемого предписания установлен факт размещения в цокольном этаже здания хозяйственных помещений, при отсутствии самостоятельного выхода и выход из них не изолирован противопожарными преградами от общей лестничной клетки. Указанное обстоятельство квалифицировано органом пожарного надзора как нарушение Учреждением требований пункта 62 ППР в РФ, части 4 статьи 89 Закона N 123-ФЗ.

В то же время согласно пункту 62 указанных Правил, устройства для самозакрывания дверей должны находиться в исправном состоянии. Не допускается устанавливать какие-либо приспособления, препятствующие нормальному закрыванию противопожарных или противодымных дверей (устройств). Таким образом, как правомерно и обоснованно указано судом первой инстанции, пункт 62 ППР в РФ не содержит запрета на размещение в цокольных этажах хозяйственных помещений. Аналогичных требований не содержат и положения части 4 статьи 89 Закона N 123-ФЗ, нарушение которых вменено Учреждению в вину наряду с пунктом 62 ППР в РФ.

Несоответствие выявленного нарушения и нормативного обоснования нарушения свидетельствует о незаконности предписания, поскольку создает неопределенность с порядком и способом его исполнения. Каких-либо уточнений надзорным органом в предписание не внесено.

В этой связи суд апелляционной инстанции соглашается с выводом арбитражного суда о наличии оснований для признания недействительным пункта 2 оспариваемого Учреждением предписания.

Доводы заявителя жалобы о соответствии оспариваемого предписания положениям действующего законодательства и отсутствии в результате его вынесения нарушения прав и законных интересы заявителя, в силу вышеизложенного отклоняются апелляционным судом, поскольку основаны на ошибочном толковании норм материального права и неверной оценке фактических обстоятельств дела.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции.

При таких обстоятельствах арбитражный суд апелляционной инстанции находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными, а обжалуемое решение суда законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства.

Таким образом, решение Арбитражного суда Ярославской области от 22.12.2014 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы на уплату государственной пошлины по апелляционной инстанции относятся на заявителя.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации ответчик освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

решение Арбитражного суда Ярославской области от 22.12.2014 по делу N А82-13119/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Кировскому и Ленинскому районам города Ярославля Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.