Резолютивная часть постановления объявлена 05 ноября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 ноября 2019 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Минаевой Е.В., Щелокаевой Т.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,

без участия представителей,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области - Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Ярославлю

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 19.07.2019 по делу N А82-123/2019,

по заявлению муниципального дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N 48" (ОГРН 1027600789237, ИНН 7605015894)

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области - Отделу надзорной деятельности и профилактической работы по г. Ярославлю (ОГРН 1047600428732, ИНН 7604071046) о признании недействительным предписания,

муниципальное дошкольное образовательное учреждение "Детский сад N 48" (далее - заявитель, Учреждение, МДОУ "Детский сад N 48") обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании незаконным предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области - Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Ярославлю (далее - ответчик, административный орган, Отдел надзорной деятельности) от 02.10.2018 N 322/1/1.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 19.07.2019 оспариваемое предписание надзорного органа признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, Отдел надзорной деятельности обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить.

В апелляционной жалобе ответчик указывает на нарушение судом норм материального права, неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела. В обоснование правомерности выданного в адрес Учреждения предписания Отдел надзорной деятельности указывает, что принятие нормативных правовых актов после введения объекта защиты в эксплуатацию не освобождает заявителя от их соблюдения и обязанности принятия мер, направленных на приведение помещений здания путем проведения организационных мероприятий, выраженных в обеспечении одновременного пребывания людей в помещениях групп N 3 "Звездочки" и N 4 "Белочка" на втором этаже здания детского сада не более 10 человек. Более подробно доводы Отдела надзорной деятельности изложены в апелляционной жалобе.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 23.09.2019 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 24.09.2019 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 АПК РФ. На основании указанной нормы стороны надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в период с 05.09.2018 по 02.10.2018 сотрудниками Отдела надзорной деятельности на основании распоряжения главного государственного инспектора от 30.08.2018 N 322 с целью контроля выполнения пунктов предписания от 21.02.2017 N 35/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности, срок для исполнения которых истек, проведена внеплановая выездная проверка (том 2 л.д. 15).

В ходе проверочных мероприятий установлено, что допускается пребывание более 10 человек (по факту 21 человек) в помещениях, относящихся к категории Ф1.1 с одним эвакуационным выходом (групповые ячейки (группа N 3 "Звездочки") на втором этаже здания (позиции N 9, 10, 13, 14, 15 по техпаспорту БТИ от 14.11.2006 N 17393); пребывание более 10 человек (по факту 23 человека) в помещениях, относящихся к категории Ф1.1 с одним эвакуационным выходом (групповые ячейки (группа N 4 "Белочка") на втором этаже здания (позиции N 32, 33, 34, 35 по техпаспорту БТИ от 14.11.2006 N 17393), что является нарушением требований статьи 2 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ), пункта 6.12* СНиП 21-01-97*. Пожарная безопасность зданий и сооружений (далее - СНиП 21-01-97*), пункта 5.2.12 СП 1.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы (далее - СП 1.13130.2009).

Выявленные нарушения отражены в акте от 02.10.2018 N 322 (том 2 л.д. 17).

02.10.2018 в адрес МДОУ "Детский сад N 48" выдано обязательное для исполнения предписание N 322/1/1, которым на Учреждение возложена обязанность в срок до 07.10.2019 устранить выявленные нарушения обязательных требований пожарной безопасности (далее - предписание от 02.10.2018, том 2 л.д. 19).

Не согласившись с данным предписанием надзорного органа, МДОУ "Детский сад N 48" обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с требованием о признании его недействительным.

Придя к выводу о том, что оспариваемое предписание ответчика не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя, суд первой инстанции удовлетворил требования Учреждения.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт.

Из статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" следует, что предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Предписание об устранении нарушений требований законодательства представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. Условиями для вынесения предписания являются нарушения законодательства Российской Федерации, которые к моменту выдачи такого предписания не устранены нарушителем закона самостоятельно.

Следовательно, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение. Предписание надзорного органа предполагает указание на нарушенную норму закона, четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Предписанием от 02.10.2018 на Учреждение возложена обязанность в срок до 07.10.2019 устранить выявленные нарушения требований статьи 2 Закона N 69-ФЗ, пункта 6.12* СНиП 21-01-97*, пункта 5.2.12 СП 1.13130.2009 в части несоблюдения требований к количеству находящихся в группах на втором этаже здания детей при наличии одного эвакуационного выхода.

Проанализировав нормативно-правовое регулирование отношений в рассматриваемой сфере в совокупности с установленными по делу обстоятельствами, апелляционный суд поддерживает вывод арбитражного суда первой инстанции о незаконности и необоснованности данного требования надзорного органа в рассматриваемой ситуации на основании следующего.

Обеспечение пожарной безопасности регламентируется Законом N 69-ФЗ, согласно преамбуле которого названный Федеральный закон определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, юридическими лицами, должностными лицами, гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.

Согласно статье 2 Закона N 69-ФЗ законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя названный Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

В соответствии с пунктом 1.1 СНиП 21-01-97* настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий и других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации, а также пожарно - техническую классификацию зданий, их элементов и частей, помещений, строительных конструкций и материалов.

Таким образом, СНиП 21-01-97* подлежат применению как в процессе проектирования и строительства объекта, так и в ходе его эксплуатации.

При этом пункт 4.3 СНиП 21-01-97* определяет, что в процессе эксплуатации следует, среди прочего, обеспечить содержание здания и работоспособность средств его противопожарной защиты в соответствии с требованиями проектной и технической документации на них.

Согласно пункту 1.7 СНиП 21-01-97* необходимость приведения существующих зданий в соответствие с данными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", которые утратили силу с 01.10.2003 (далее - СНиП 10-01-94).

В соответствии с пунктом 8.5 СНиП 10-01-94, действовавших на момент введения в действие СНиП 21-01-97*, на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях в силу приведенной нормы компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений.

Учитывая вышеизложенное, в отношении введенных в эксплуатацию до введения в действие указанных строительных норм и правил объектов капитального строительства данные правила подлежат применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта. Содержащиеся в СНиП 21-01-97* требования пожарной безопасности, относящиеся не к противопожарному режиму эксплуатации здания (сооружения), а к его конструктивным, объемно-планировочным и инженерно-техническим характеристикам, соблюдение которых применительно к конкретному эксплуатируемому зданию (сооружению) потребует их изменения, подлежат соблюдению только в случае реконструкции или капитального ремонта данного здания (сооружения) а не в процессе его текущей эксплуатации.

СП 1.13130.2009 разработан в соответствии со статьей 89 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", является нормативным документом по пожарной безопасности в области стандартизации добровольного применения и устанавливает требования к эвакуационным путям и выходам из зданий, сооружений и строений (пункт 1.1).

В силу пункта 5.2.12 СП 1.13130.2009 не менее двух эвакуационных выходов должны иметь помещения, предназначенные для одновременного пребывания более 10 чел.

Из материалов дела следует и судом первой инстанции установлено, что эксплуатируемое заявителем здание введено в эксплуатацию в 1958 году. Оценивая законность оспариваемого предписания, арбитражный суд первой инстанции обоснованно обратил внимание на непредставление ответчиком доказательств того, что на момент строительства спорный объект не соответствовал действующим строительным нормам и правилам.

Вопреки аргументам Отдела надзорной деятельности пункт 6.12* СНиП 21-01-97*, пункт 5.2.12 СП 1.13130.2009, введенного в действие с 01.05.2009, нарушение которых вменялось Учреждению, не подлежат применению в отношении эксплуатируемого заявителем здания, введенного в эксплуатацию в 1958 году, до проведения его реконструкции или капитального ремонта. Достаточных доказательств обратного административным органом не представлено. Доказательств реконструкции или капитального ремонта здания в деле не имеется. Таковых аргументов ответчиком не приведено.

Ответчиком также не исследован вопрос и не представлено в дело доказательств, что дальнейшая эксплуатация рассмотренного здания приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей.

Ссылаясь в предписании на пункт 5.2.12 СП 1.13130.2009, административный орган не отклоняет доводы Учреждения, изложенные в суде первой инстанции (т. 2 л.д. 4-5), относительно толкования абзаца 2 данного пункта.

Кроме того, как следует из материалов дела, названные пункты предписания от 02.10.2018 не отвечают требованиям исполнимости.

В апелляционной жалобе ответчик обращает внимание, что исполнение предписания возможно путем проведения организационных мероприятий, выраженных в обеспечении одновременного пребывания в группах детского сада на втором этаже здания не более 10 человек. Ответчик указывает, что Мэрия города Ярославля при формировании муниципальных заданий обязана была рассмотреть вопрос о размещении детей в Учреждении с одновременным пребыванием в группах с одним эвакуационным выходом не более 10 человек.

Вместе с тем в адрес Мэрии города Ярославля оспариваемое предписание не выдано. Кроме того, как указано в тексте оспариваемого предписания способ устранения нарушений обязательных требований пожарной безопасности определяется собственниками имущества, лицами, уполномоченными владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководителями организаций, именно исходя из соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности. Предписание административного органа содержит указание на нарушение пунктов 6.12* СНиП 21-01-97*, пункта 5.2.12 СП 1.13130.2009. При этом СНиП 21-01-97* устанавливает общие требования противопожарной защиты помещений, зданий на всех этапах их создания и эксплуатации, а также пожарно-техническую классификацию зданий, их элементов и частей, помещений, строительных конструкций и материалов. СП 1.13130.2009. "Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы" также предъявляет требования к зданиям, а не к формированию групп в дошкольных учреждениях. Вопрос численности групп и их комплектования в детском саду предметом проверки не являлся и выходит за рамки компетенции административного органа.

При изложенных обстоятельствах арбитражный суд обоснованно заключил, что оспариваемое предписание не соответствует закону и нарушает права заявителя.

Ссылка ответчика в подтверждение своей позиции по данному делу на судебную практику подлежит отклонению, поскольку приведенные в апелляционной жалобе судебные акты приняты с учетом обстоятельств конкретных дел и не имеют преюдициального значения для настоящего спора.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания незаконным оспариваемого предписания надзорного органа. Суд первой инстанции, оценив представленные в дело доказательства в совокупности и взаимосвязи, правомерно удовлетворил требование заявителя.

Доводы апелляционной жалобы, по существу повторяющие позицию ответчика в суде первой инстанции, апелляционным судом рассмотрены и признаны в данном деле несостоятельными, поскольку не опровергают законности принятого судебного акта в силу вышеизложенного.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ярославской области от 19.07.2019 по делу N А82-123/2019 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Оснований для взыскания с ответчика государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не имеется согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

решение Арбитражного суда Ярославской области от 19.07.2019 по делу N А82-123/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области - Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Ярославлю - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.