Резолютивная часть постановления объявлена 06 июля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 июля 2016 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Буториной Г.Г., Ившиной Г.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Русаковой О.Г.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работе главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 31.03.2016 по делу N А82-445/2016, принятое судом в составе судьи Ловыгиной Н.Л.,

по заявлению Муниципального дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N 77"

к Отделу надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работе главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

о признании недействительным предписания,

муниципальное дошкольное образовательное учреждение "Детский сад N 77" (далее - заявитель, МДОУ "Детский сад N 77", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании незаконным пунктов 1 - 9 предписания Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работе главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - ответчик, ОНДиПР по г. Ярославлю, орган пожарного надзора) от 22.10.2015 N 95/1/1 об устранении нарушений требований пожарной безопасности.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 31.03.2016 заявленные Учреждением требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, ОНДиПР по г. Ярославлю обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению заявителя жалобы, оспариваемое предписание является законным и обоснованным. Ответчик обращает внимание суда апелляционной инстанции на то, что спорный объект защиты в части эвакуационных выходов не соответствует не только Строительным нормам и правилам 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений" (далее - СНиП 21-01-97*), но и требованиям СНиП II-А.5-70, утвержденного Госстроем СССР 16.09.1970 "Противопожарные нормы проектирования зданий и сооружений.

МДОУ "Детский сад N 77" в отзыве на апелляционную жалобу возражает против доводов заявителя, просит оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон, извещенных о времени и месте судебного заседания надлежащим образом. ОНДиПР по г. Ярославлю заявил ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своих представителей.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела, в период с 01.10.2015 по 02.10.2015 ОНД по г. Ярославлю на основании распоряжения от 21.09.2015 N 95 в отношении МДОУ "Детский сад N 77" проведена внеплановая выездная проверка по соблюдению требований пожарной безопасности при эксплуатации здания по адресу: г. Ярославль, ул. Дружная, д. 14.

В ходе проверки органом пожарного надзора установлено следующее: ширина дверей эвакуационных выходов из группы N 5 составляет 0,77 м и 0,72 м; ширина двери эвакуационного выхода на лестничную клетку из группы N 3 составляет 0,75 м; ширина эвакуационного выхода из группы N 3 через мойку составляет 0,74 м; ширина дверей эвакуационного выхода из группы N 8 составляет 0,78 м и 0,75 м; ширина двери эвакуационного выхода из группы N 7 составляет 0,77 м; ширина двери эвакуационного выхода из группы N 9 составляет 0,9 м; ширина двери эвакуационного выхода из группы N 10 составляет 0,9 м, что не соответствует обязательным требованиям пожарной безопасности, установленным пунктом 6.16 СНиП 31-01-97*.

Результаты проверки отражены в акте проверки от 22.10.2016 N 95.

22.10.2015 по результатам проверки Учреждению выдано предписание N 95/1/1 об устранении выявленных нарушений.

Полагая, что выданное органом государственного пожарного надзора предписание в части пунктов 1 - 9 не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает его права и законные интересы, МДОУ "Детский сад N 77" обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции исходил из незаконности требования ответчика о выполнении Учреждением положений СНиП 21-01-97* в здании, построенном до введения в действие указанных Правил, при отсутствии доказательств, проведения реконструкции, капитального ремонта, изменения функционального назначения эксплуатируемого объекта.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

На основании статьи 65 АПК РФ обязанность по обоснованию и доказыванию фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Согласно статье 6 Закона N 69-ФЗ государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности. При этом должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Статьей 37 Закона N 69-ФЗ предусмотрено, что собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечить своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований должностных лиц пожарной охраны.

В соответствии со статьей 38 Закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности, собственники имущества и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. При этом в силу положений пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия. В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

Оценивая на основе приведенных выше правовых норм, с учетом позиции содержащейся в обжалуемом решении арбитражного суда первой инстанции, доводов апелляционной жалобы, законность пунктов 1 - 9 предписания ОНДиПР по г. Ярославлю от 22.10.15 N 95/1/1, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1.1 СНиП 21-01-97* настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации. Таким образом, СНиП 21-01-97* подлежат применению как в процессе проектирования и строительства объекта, так и в ходе его эксплуатации. В то же время в процессе эксплуатации завершенного строительством и введенного в эксплуатацию в установленном порядке здания должны соблюдаться не все предусмотренные СНиП 21-01-97* требования, а только те из них, которые относятся к режиму противопожарного содержания данного здания. В частности, по смыслу пункта 4.3 названных строительных норм и правил в процессе эксплуатации следует: обеспечить содержание здания и работоспособность средств его противопожарной защиты в соответствии с требованиями проектной и технической документации на них; обеспечить выполнение правил пожарной безопасности, утвержденных в установленном порядке; не допускать изменений конструктивных, объемно-планировочных и инженерно-технических решений без проекта, разработанного в соответствии с действующими нормами и утвержденного в установленном порядке. Кроме того, согласно пункту 1.7 СНиП 21-01-97* необходимость приведения существующих зданий в соответствие с данными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", которые утратили силу с 01.10.2003.

Согласно пункту 8.5 СНиП 10-01-94, действовавших на момент введения в действие СНиП 21-01-97*, на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях в силу приведенной нормы компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений. Таким образом, изначально при введении в действие СНиП 21-01-97* распространение их действия на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения не предусматривалось, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей. И даже в этом случае соответствующие требования СНиП 21-01-97* по смыслу пункта 4.3 данных правил и пункта 8.5 СНиП 10-01-94 подлежали применению лишь в ходе проведения реконструкции или ремонта здания.

Таким образом, системный анализ приведенных выше положений СНиП 21-01-97* и действовавших на момент введения их в действие СНиП 10-01-94 позволяет сделать вывод о том, что в отношении введенных в эксплуатацию до введения в действие указанных строительных норм и правил объектов капитального строительства данные правила подлежат применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта. Содержащиеся в СНиП 21-01-97* требования пожарной безопасности, относящиеся не к противопожарному режиму эксплуатации здания (сооружения), а к его конструктивным, объемно-планировочным и инженерно-техническим характеристикам, соблюдение которых применительно к конкретному эксплуатируемому зданию (сооружению) потребует их изменения, подлежат соблюдению только в случае реконструкции или капитального ремонта данного здания (сооружения) а не в процессе его текущей эксплуатации.

На основании изложенного пункт 6.16 СНиП 21-01-97*, содержащий требования не режимно-эксплуатационного, а объемно-планировочного характера, подлежит соблюдению применительно к зданию, введенному в эксплуатацию до введения в действие данных строительных норм и правил, лишь в случае осуществления реконструкции или капитального ремонта указанного здания, а не в ходе его текущей эксплуатации. В этой связи Учреждение, эксплуатирующее здание, построенное и введенное в эксплуатацию до введения в действие СНиП 21-01-97* (в 1972 и 1985 годах), не обязано вплоть до проведения реконструкции или капитального ремонта названного здания соблюдать требования пункта 6.16 указанных строительных норм и правил. Доказательств проведения Учреждением реконструкции или капитального ремонта упомянутого здания после введения в действие СНиП 21-01-97* материалы настоящего дела не содержат. Возложение оспариваемым предписанием органа государственного пожарного надзора на Учреждение обязанности по его соблюдению в ходе текущей эксплуатации здания является незаконным.

Такой подход соответствует и положениям части 1 статьи 42 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", определяющего общие требования к безопасности зданий, в том числе пожарной.

Аргументы органа государственного пожарного надзора о том, что наличие одного эвакуационного выхода в помещениях детского сада приводит к недопустимому риску для безопасности жизни или здоровья людей, подлежат отклонению как бездоказательные (в материалах дела отсутствуют соответствующие расчеты, ответчиком не проанализирован план эвакуации).

Достаточных и надлежащих доказательств того, что на момент строительства спорный объект не соответствовал действующим строительным нормам и правилам надзорным органом не представлено.

Доводы ОНДиПР по г. Ярославлю о том, что требование о наличии двух эвакуационных выходов до введения в действие СНиП 21-01-97* было также предусмотрено пунктом 4.2 СНиП II-А.5-70 "Противопожарные нормы проектирования зданий и сооружений" являются несостоятельными, поскольку СНиП II-А.5-70 утратили силу и обязанность по их соблюдению на Учреждение оспариваемым предписанием не возложена. Соответственно соблюдение требований указанного нормативного документа не является предметом спора по настоящему делу.

В этой связи суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что возложение оспариваемым предписанием органа государственного пожарного надзора на Учреждение обязанности по соблюдению указанных в пунктах 1 - 9 предписания ОНДиПР по г. Ярославлю от 22.10.2015 N 95/1/1 требований пожарной безопасности в ходе текущей эксплуатации здания является незаконным.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства и материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что пункты 1 - 9 оспариваемого предписания противоречат приведенным выше положениям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы Учреждения, поскольку незаконно возлагают на него обязанности в сфере его экономической деятельности, связанной с обеспечением пожарной безопасности.

Доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и оценены судом первой инстанции при рассмотрении дела, имели бы юридическое значение и влияли на законность и обоснованность судебного решения. Арбитражным судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства и исследованы доказательства, представленные сторонами по делу, правильно применены подлежащие применению нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение.

С учетом изложенного выше решение Арбитражного суда Ярославской области от 31.03.2016 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Отдел надзорной деятельности освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

решение Арбитражного суда Ярославской области от 31.03.2016 по делу N А82-445/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работе главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.