Резолютивная часть постановления объявлена 30.03.2015.

Постановление в полном объеме изготовлено 06.04.2015.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Рубис Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сырф К.Г.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности по городскому округу город Бор Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 25.12.2014 по делу N А43-22106/2014,

принятое судьей Садовской Г.А.

по заявлению администрации городского округа город Бор Нижегородской области о признании недействительным в части предписания Отдела надзорной деятельности по городскому округу город Бор Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области от 20.05.2014 N 32/1/32,

без участия лиц,

и

администрация городского округа город Бор Нижегородской области (далее - заявитель, орган местного самоуправления, администрация г. Бор) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности по городскому округу город Бор Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области (далее - Отдел, надзорный орган) от 20.05.2014 N 32/1/32 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности в части пунктов 1, 6, 11, 15, 19, 25, 35, 42, 43 и пунктов 4, 7, 12, 22, 26, 27, 28, 32, 39, 40, 47, 51 в части устройства противопожарного разрыва до лесного массива не менее 15 м.

Решением от 25.12.2014 Арбитражный суд Нижегородской области заявление удовлетворил частично; оспариваемое предписание надзорного органа признано недействительным в части пунктов 4, 7, 12, 22, 26, 27, 28, 32, 39, 40, 47, 51 в части устройства противопожарного разрыва до лесного массива не менее 15 м; в удовлетворении остальной части заявленных администрацией городского округа г. Бор требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, надзорный орган обратился в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт.

Из содержания апелляционной жалобы следует, что фактически надзорный орган оспаривает судебный акт в той части, в которой удовлетворены требования администрации г. Бор.

Отдел настаивает на том, что у него имелись основания для выдачи оспариваемого предписания в части пунктов 4, 7, 12, 22, 26, 27, 28, 32, 39, 40, 47, 51 в части устройства противопожарного разрыва до лесного массива не менее 15 м. Отсутствие разрыва между лесным массивом и населенным пунктом создает реальную угрозу безопасности жизни и здоровья людей. Администрация г. Бор в возражениях на апелляционную жалобу просит решение суда оставить без изменения, апелляционной жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле, по имеющимся в материалах дела доказательствам.

Согласно части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть судебного акта, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

В пункте 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" разъяснено, что при применении части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации необходимо иметь в виду следующее: если заявителем подана жалоба на часть судебного акта, суд апелляционной инстанции в судебном заседании выясняет мнение присутствующих в заседании лиц относительно того, имеются ли у них возражения по проверке только части судебного акта, о чем делается отметка в протоколе судебного заседания.

Отсутствие в данном судебном заседании лиц, извещенных надлежащим образом о его проведении, не препятствует суду апелляционной инстанции в осуществлении проверки судебного акта в обжалуемой части.

При непредставлении лицами, участвующими в деле, указанных возражений до начала судебного разбирательства суд апелляционной инстанции начинает проверку судебного акта в оспариваемой части и по собственной инициативе не вправе выходить за пределы апелляционной жалобы, за исключением проверки соблюдения судом норм процессуального права, приведенных в части 4 статьи 270 АПК РФ.

Вместе с тем следует принимать во внимание, что при наличии в пояснениях к жалобе либо в возражениях на нее доводов, касающихся обжалования судебного акта в иной части, чем та, которая указана в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции осуществляет проверку судебного акта в пределах, определяемых апелляционной жалобой и доводами, содержащимися в пояснениях и возражениях на жалобу.

Возражений относительно проверки только части судебного акта от сторон не поступило.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта в обжалуемой части ввиду следующего.

Установлено по делу, что в период с 08.04.2014 по 11.04.2014 на основании распоряжения заместителя главного государственного инспектора городского округа город Бор Нижегородской области по пожарному надзору от 28.03.2014 N 32 должностное лицо Управления провело в отношении администрации г. Бор внеплановую выездную проверку на предмет контроля за выполнением органом местного самоуправления требований пожарной безопасности в населенных пунктах.

Результаты проверки зафиксированы в акте проверки органом государственного контроля (надзора) юридического лица от 24.04.2014.

20.05.2014 по окончании проверочных мероприятий администрации г. Бор выдано предписание N 32/1/32 по устранению вышеупомянутого нарушения установленных требований в области защиты населения и территорий от ЧС.

Считая пункты предписания 4, 7, 12, 22, 26, 27, 28, 32, 39, 40, 47, 51 в части устройства противопожарного разрыва до лесного массива не менее 15 м, орган местного самоуправления обратился в суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования в части, суд первой инстанции руководствовался статьями 197, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 2, 19, 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ N "О пожарной безопасности", статьями 6, 63, 68 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", положениями постановления Правительства РФ от 25.04.2012 N 390 "О противопожарном режиме", и исходил из того, что надзорный орган не доказал законность и обоснованность оспариваемого предписания.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Исходя из статей 197, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Причем для судебной защиты необходимо установить оба условия: 1) нарушение закона со стороны органа (должностного лица) публичной администрации и 2) нарушение (ограничение) прав (интересов) заявителя.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством РФ, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Приказом МЧС России от 28.06.2012 N 375 утвержден Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, согласно пункту 2 которого исполнение государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности осуществляется Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России) и его территориальными органами.

По смыслу статьи 6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) органами государственного пожарного надзора являются, в том числе, структурные подразделения территориальных органов управления федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности, созданные для организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора на территориях субъектов Российской Федерации.

Аналогичное правило закреплено и подпунктом в пункте 2 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290, в силу которого к органам государственного пожарного надзора относятся структурные подразделения территориальных органов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органов, специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации, в сферу ведения которых входят вопросы организации и осуществления государственного пожарного надзора, и их территориальные отделы (отделения, инспекции).

Согласно определению статьи 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) нормативными документами по пожарной безопасности признаются национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 20 указанного Закона к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Содержание противопожарных правил, норм и стандартов выражается в требованиях общего и технического характера, предъявляемых требования пожарной безопасности к источникам наружного противопожарного водоснабжения на территории поселений, городских округов (далее - поселения) и организаций.

Исходя из статьи 2 Закона N 69-ФЗ, законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ) предусматривает, что к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона.

Полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов предусмотрены в статье 19 Закона N 69-ФЗ.

Согласно части 2 статьи 37 Закона N 69-ФЗ организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны.

Исходя из статьи 63 Федерального закона N 123-ФЗ первичные меры пожарной безопасности включают в себя, в частности, разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории.

Согласно части 5 статьи 21 Закона N 69-ФЗ меры пожарной безопасности для населенных пунктов и территорий административных образований разрабатываются и реализуются соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов в целях обеспечения пожарной безопасности, определены в Правилах противопожарного режима в РФ, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 "О противопожарном режиме" (далее - Правила N 390).

В пунктах 77, 78 Правил N 390 противопожарного режима указано, что руководитель организации обеспечивает очистку объекта и прилегающей к нему территории, в том числе в пределах противопожарных расстояний между объектами, от горючих отходов, мусора, тары и сухой растительности.

На объектах защиты, граничащих с лесничествами (лесопарками), а также расположенных в районах с торфяными почвами, необходимо предусматривать создание защитных противопожарных минерализованных полос, удаление (сбор) в летний период сухой растительности или другие мероприятия, предупреждающие распространение огня при природных пожарах.

В соответствии с пунктом 5 таблицы 2 приложения 1 к СНиП 2.07.01-89 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" расстояния от границ застройки городских поселений до лесных массивов должны быть не менее 50 м, а от застройки сельских поселений и участков - садоводческих товариществ - не менее 15 м.

В городских поселениях для районов одно-двухэтажной индивидуальной застройки с приусадебными участками расстояние от границ приусадебных участков до лесных массивов допускается уменьшать, но принимать не менее 15 м.

Изложенные требования являются по своему характеру первичными мерами пожарной безопасности, выполнение которых в силу вышеуказанных правовых норм является обязанностью органа местного самоуправления, каковым выступает администрация г. Бор.

В оспариваемых пунктах предписания надзорный орган вменяет органу местного самоуправления необеспечение соблюдения расстояния не менее 15 м от границ застройки сельских поселений до лесных массивов.

Вступившими в законную силу решением Арбитражного суда Нижегородской области от 15.08.2014 года и постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 28.10.2014 года по делу N А43-12327/2014 установлено, что из акта проверки от 24.04.2014 N 32 невозможно установить, от каких объектов проверенных территорий не соблюдено расстояние в 15 метров; имелся ли лесной массив на соответствующей территории на момент установления границ застройки населенных пунктов и непосредственной застройки этих населенных пунктов, при том, что требования СНиП 2.07.01-89* распространяются на проектирование новых и реконструкцию существующих городских и сельских поселений и включают основные требования к их планировке и застройке.

В силу части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Этими судебными актами признано незаконным и отменено вынесенное по результатам этой же проверки постановление Отдела о привлечении органа местного самоуправления от 14.05.2014 N 289 к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанность их устранить в определенные сроки.

При этом в силу положений пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона N 294-ФЗ при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия.

Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального и процессуального права, суд первой инстанции пришел к верному заключению о том, что при установленных обстоятельствах у надзорного органа отсутствовали основания для выдачи заявителю предписания, поскольку не доказано нарушение органом местного самоуправления норм действующего законодательства.

Предписание в оспариваемой части не соответствует Федеральному закону N 294-ФЗ, Закону N 69-ФЗ, Федеральному закону N 123-ФЗ и нарушает права и законные интересы администрации г. Бор в сфере экономической деятельности, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявленных требований.

Арбитражный суд Нижегородской области законно частично удовлетворил требования администрации г. Бор Нижегородской области.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба надзорного органа по приведенным доводам не подлежит удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

В данном случае заявитель жалобы не представил в материалы дела надлежащих и бесспорных доказательств в обоснование своей позиции; доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд полагает, что решение Арбитражного суда Нижегородской области от 25.12.2014 по делу N А43-22106/2014 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель апелляционной жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 25.12.2014 по делу N А43-22106/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности по городскому округу город Бор Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.