Резолютивная часть постановления объявлена 24.07.2012.

Постановление в полном объеме изготовлено 25.07.2012.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ивановой Ю.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Болонкина Олега Борисовича (г. Владимир)

на решение Арбитражного суда Владимирской области от 23.04.2012

по делу N А11-13035/2011,

принятое судьей Устиновой О.В.

по заявлению индивидуального предпринимателя Болонкина Олега Борисовича о признании незаконным бездействия Отдела надзорной деятельности по г. Владимиру Управления надзорной деятельности Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Владимирской области,

при участии в судебном заседании представителей:

индивидуального предпринимателя Болонкина Олега Борисовича - лично на основании паспорта гражданина Российской Федерации и свидетельства о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя <...>,

и

индивидуальный предприниматель Болонкин Олег Борисович (далее - ИП Болонкин О.Б., Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании незаконным бездействия Отдела надзорной деятельности по г. Владимиру Управления надзорной деятельности Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Владимирской области (далее - Отдел надзорной деятельности, государственный орган), выразившегося в непроведении проверки по его обращению от 30.09.2011.

К участию в рассмотрении дела в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Владимирский пассаж" (далее - ООО "Владимирский пассаж").

Решением Арбитражного суда Владимирской области от 23.04.2012 заявителю отказано в удовлетворении заявленного требования.

Не согласившись с принятым судебным актом, ИП Болонкин О.Б. обратился в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела, недоказанность, имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд посчитал установленными, неправильное применение судом первой инстанции норм материального права.

В судебном заседании Предприниматель поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель Отдела надзорной деятельности ходатайствует о рассмотрении без участия своего представителя.

ООО "Владимирский пассаж", надлежащим образом извещенное о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, полномочных представителей в судебное заседание не направило, отзыв на апелляционную жалобу не представило.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257 - 262, 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По делу установлено, что согласно свидетельству о государственной регистрации права от 20.01.2011 серия 33АЛ N 090768 ИП Болонкину О.Б. принадлежит на праве общей долевой собственности доля в праве 356/691 земельный участок общей площадью 691 кв. м, кадастровый номер 33:22:032003:2, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - содержание административного здания, расположенный по адресу: г. Владимир, ул. 1-я Никольская, д. 8.

На данном земельном участке расположено принадлежащее Предпринимателю на праве собственности помещение площадью 324,5 кв. м, кадастровый (условный) номер 33:22:32003:0120:17:401:003374330:0008/А2, назначение - нежилое, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 01.12.2004 серия 33АВ N 313899.

Одновременно установлено, что согласно свидетельству о государственной регистрации права от 16.11.2006 серия 33АК N 059328 ООО "Владимирский пассаж" принадлежало на праве собственности жилое здание площадью 315,8 кв. м, расположенное по адресу: г. Владимир, ул. 1-ая Никольская, д. 6., конструкции которого на сегодняшний день разобраны.

Земельный участок, принадлежащий Предпринимателю (далее - земельный участок N 8), и земельный участок Общества (далее - земельный участок N 6) являются смежными.

В мае 2011 года земельном участке N 6 начались строительные работы.

25.09.2011 Предпринимателю выдано предписание N 83/1/56, которым предложено обеспечить соблюдение противопожарного расстояния не менее восьми метров от здания, расположенного по адресу: г. Владимир, ул. 1-я Никольская, д. 8, до строящегося торгово-офисного здания по адресу: г. Владимир, ул. 1-я Никольская, д. 6.

ИП Болонкин О.Б. обратился к главному государственному инспектору по пожарному надзору Отдела надзорной деятельности г. Владимира с заявлением от 30.09.2011, в котором указал, что, по его мнению, именно ООО "Владимирский пассаж" нарушает противопожарные нормы и правила и оно должно выполнить работы по созданию противопожарной преграды на границе земельных участков домов N 6 и N 8, расположенных по ул. 1-я Никольская в г. Владимире.

Отдел надзорной деятельности письмом от 14.10.2011 N 93-2-5-60 уведомил Предпринимателя о том, что во исполнение требований СНиП 2.07.01-89 "Градостроительство" (пункт 2.12 приложения N 1 пункт 1 таблица 1) в проектной документации на здание N 6 заложено противопожарное расстояние в 12 метров; строительство здания N 6 ведется в соответствии с разрешением на строительство N RU.33301000-260/08 от 24.12.2008, выданным Управлением архитектуры и строительства администрации г. Владимира, и проектной документацией.

Полагая, что такие действия Отдела надзорной деятельности противоречат положениям действующего законодательства и нарушают его права и законные интересы, как собственника вблизи расположенного недвижимого имущества, ИП Болонкин О.Б. обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 22.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и исходил из того, что государственный орган доказал правомерность, изложенного в письме от 14.10.2011 N 93-2-5-60 решения.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (далее - организации), а также между общественными объединениями, индивидуальными предпринимателями, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства (далее - граждане). Обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства.

Статьей 1 Закона о пожарной безопасности установлено, что пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; пожаром является неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства; требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушением требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Согласно статье 6 Закона о пожарной безопасности федеральный государственный пожарный надзор, за исключением федерального государственного пожарного надзора, осуществляемого в лесах, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности.

Перечень иных должностных лиц органов государственного пожарного надзора (государственных инспекторов) и соответствующих им прав и обязанностей по осуществлению федерального государственного пожарного надзора определяется Правительством Российской Федерации.

Статья 6.1 Закона о пожарной безопасности определяет особенности организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора.

К отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

Предметом проверки является соблюдение на объекте защиты, используемом (эксплуатируемом) организацией в процессе осуществления своей деятельности, на лесных участках, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения требований пожарной безопасности.

Основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения организацией выданного органом государственного пожарного надзора предписания об устранении выявленного нарушения требований пожарной безопасности;

2) наличие решения органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении особого противопожарного режима на соответствующей территории;

3) поступление в орган государственного пожарного надзора:

сведений от организаций, уполномоченных владеть, пользоваться или распоряжаться объектом защиты, о вводе объекта защиты в эксплуатацию после строительства, технического перевооружения, реконструкции, капитального ремонта или об изменении его класса функциональной пожарной безопасности;

обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного пожарного надзора), органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений требований пожарной безопасности при использовании (эксплуатации) объектов защиты, о проведении работ и об осуществлении деятельности, влияющих на пожарную безопасность объекта защиты, о несоответствии объектов защиты требованиям пожарной безопасности, а также требований пожарной безопасности на лесных участках, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, угрозу возникновения пожара либо влекут причинение такого вреда, возникновение пожара;

Внеплановая выездная проверка по основанию, указанному в абзаце третьем пункта 3 части пятой настоящей статьи, может быть проведена незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Предварительное уведомление организации о проведении внеплановой выездной проверки по основанию, указанному в абзаце третьем пункта 3 части пятой настоящей статьи, не допускается.

Приказом МЧС РФ от 01.10.2007 N 517 утвержден Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами обязательных требований пожарной безопасности (Зарегистрировано в Минюсте РФ 31.10.2007 N 10424, далее - Административный регламент)).

В силу пункта 46 Административного регламента основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения ранее выданного предписания по устранению нарушений или по снятию с производства;

2) поступление в органы ГПН обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан; причинения вреда жизни, здоровью граждан.

Обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган ГПН, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах, указанных в подпункте 2 настоящего пункта, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки;

3) распоряжение начальника органа ГПН, изданное в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.

В силу пункта 48 Административного регламента при осуществлении внеплановой проверки проверяется соблюдение тех обязательных требований пожарной безопасности, информация о нарушении которых явилась поводом для издания распоряжения о проведении внеплановой проверки либо исполнение которых было предписано ранее выданным предписанием по устранению нарушений или по снятию с производства.

Если основанием для проведения внеплановой выездной проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, органы ГПН вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении мероприятий по контролю посредством направления документов, предусмотренных абзацем вторым настоящего пункта, в органы прокуратуры в течение двадцати четырех часов.

Требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их должностными лицами, предпринимателями без образования юридического лица, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды установлены в Правилах пожарной безопасности Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденных приказом Министерства по чрезвычайным ситуация России от 18.06.2003 N 313.

Таким образом, вышеприведенные правоположения позволяют прийти к заключению о том, что выдача предписания заявителю жалобы не является основанием к отказу в проведении внеплановой проверки в случае, если его обращение содержит указание на нарушение другим хозяйствующими субъектом противопожарных норм и правил и создание угрозы жизни, здоровью другим лицам и не освобождает уполномоченный орган провести внеплановую проверку.

В данном случае обращение ИП Болонкина О.Б. от 30.09.2011 содержало просьбу провести проверку в отношении ООО "Владимирский пассаж" на предмет соблюдения им противопожарных норм и правил при строительстве торгово-офисного центра со ссылкой на фактические обстоятельства дела и нормы действующего законодательства, которые, по мнению Болонкина О.Б., нарушаются смежным землепользователем.

При установленных обстоятельствах непроведение внеплановой проверки по обращению Предпринимателя от 30.09.2011 является незаконным бездействием, не соответствующим Федеральному закону N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" и приказу МЧС Российской Федерации от 01.10.2007 N 517.

Кроме того, суд считает необходимым указать, что вступившим в законную силу 28.04.2012 решением Арбитражного суда Владимирской области по делу N А11-13034/2011 предписание Отдела надзорной деятельности от 25.09.2011 N 83/1/56 признано недействительным.

Вступившим в законную силу 26.04.2012 решением Арбитражного суда Владимирской области от 31.12.2011 по делу N А11-6658/2011 ООО "Владимирский пассаж" отказано в удовлетворении требования к Болонкину О.Б. о признании пристройки к дому N 8 по ул. 1-я Никольская в г. Владимире самовольной постройкой и ее сносе как самовольной.

В данном судебном акте суд указал, что возведение пристройки Болонкин О.Б. начал еще в 2006 году, в то время как ООО "Владимирский пассаж" начал строительство здания в мае 2011 года. Таким образом, еще при получении разрешения на строительство Обществу должно было быть известно о наличии на соседнем земельном участке возводимой постройки.

Исходя из положений пункта 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, собственники земельных участков имеют равные права на застройку. Следовательно, нормы пожарной безопасности должны выполняться в границах земельного участка для всех объектов, строящихся на этом участке, если не получено согласие на пользование соседними земельными участками от их владельцев.

Принимая во внимание все вышеизложенное в совокупности, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к итоговому заключению о том, что оспариваемое бездействие уполномоченного органа не соответствует Федеральному закону от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", приказу МЧС РФ от 01.10.2007 N 517 и нарушает права и законные интересы Предпринимателя в сфере предпринимательской деятельности, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявленных требований.

На основании части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в целях восстановления нарушенных прав Предпринимателя суд считает необходимым обязать Отдел надзорной деятельности по г. Владимиру Управления надзорной деятельности Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Владимирской области провести в установленном законом порядке внеплановую проверку по обращению Болонкина О.Б. от 30.09.2011.

Неполное исследование обстоятельств, имеющих значение, неправильное применение норм материального и процессуального права в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основаниями к отмене обжалуемого судебного акта суда первой инстанции.

Решение Арбитражного суда Владимирской области подлежит отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении требований Болонкина О.Б.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба Предпринимателя признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

В силу статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд взыскивает с Отдела надзорной деятельности в пользу Болонкина О.Б. понесенные им по делу судебные расходы.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

решение Арбитражного суда Владимирской области от 23.04.2012 по делу N А11-13035/2011 отменить.

Бездействие Отдела надзорной деятельности по г. Владимиру Управления надзорной деятельности Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Владимирской области по непроведению внеплановой проверки по обращению Болонкина Олега Борисовича от 30.09.2011 признать незаконным, не соответствующим Федеральному закону от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", приказу МЧС РФ от 01.10.2007 N 517.

Обязать Отдел надзорной деятельности по г. Владимиру Управления надзорной деятельности Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Владимирской области провести в установленном законом порядке внеплановую проверку по обращению Болонкина Олега Борисовича от 30.09.2011.

Взыскать с Отдела надзорной деятельности по г. Владимиру Управления надзорной деятельности Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Владимирской области в пользу индивидуального предпринимателя Болонкина Олега Борисовича судебные расходы в размере 300 (триста) рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.