Бойко Наталья Николаевна, доцент юридического факультета Стерлитамакского филиала ФГБОУ ВПО "Башкирский государственный университет", кандидат юридических наук.

Автором с учетом действующего законодательства предпринята попытка теоретико-правового анализа понятия эффективности использования бюджетных средств; дана характеристика таких показателей эффективности, как рациональность, экономность и др.

Ключевые слова: бюджет, бюджетные расходы, принцип эффективности, нецелевое использование бюджетных средств, рациональность, экономность, бюджетная политика.

To the question of the definition of the concept of efficiency of use of budgetary funds

N.N. Boyko

The author based on existing legislation attempted theoretical legal analysis of the concept of efficiency of use of budgetary funds; a characterization of such performance indicators as rationality, economy and other.

Key words: budget, budget expenditures, the principle of effectiveness, diversion of public funds, rationality, economy, fiscal policy.

Правовые понятия являются неотъемлемой составляющей, используемой законодателем при создании и конструировании правовых норм. Как правило, каждая отрасль права обладает собственным аппаратом и оперирует собственными правовыми категориями. Так, понятие "эффективность", пожалуй, является одним из самых часто встречающихся в бюджетном праве.

Статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации закрепляет принцип эффективности использования бюджетных средств, означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Из чего следует, что путем повышения эффективности бюджетных расходов должно быть улучшено качество услуг, оказываемых населению. В данном аспекте проблема эффективного использования бюджетных средств всегда является главным приоритетом для бюджетной системы страны. Как отмечает Н.А. Саттарова, не менее важным нарушением бюджетного законодательства является неэффективное использование бюджетных средств, которому в настоящее время не уделяется должного внимания <1>.

--------------------------------

<1> См.: Саттарова Н.А. О части четвертой Бюджетного кодекса РФ // Финансовое право. 2008. N 3.

Стоит обратить внимание на то, что при осуществлении Контрольно-счетной палатой Республики Башкортостан проверок целевого и эффективного использования средств бюджета Республики Башкортостан и бюджетов муниципальных образований за 2011 г. выявлены существенные недостатки, а также факты нецелевого, необоснованного и неэффективного использования бюджетных средств и государственной собственности. По результатам контрольных мероприятий Палатой выявлено нарушений при использовании бюджетных средств на общую сумму 4904,2 млн. руб., из них нецелевого использования бюджетных средств на сумму 189,2 млн. руб., неэффективного использования - 4351,5 млн. руб. Обращает на себя внимание возросшая сумма неэффективного использования бюджетных средств, которая по сравнению с 2010 г. возросла в 16,6 раза <2>.

--------------------------------

<2> См.: Отчет о работе Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан в 2011 году. Уфа, 2011. С. 14.

К тому же о необходимости повышения эффективности бюджетных расходов упоминается в ежегодных бюджетных посланиях Президента Российской Федерации, в которых определяются ориентиры бюджетной политики на очередной финансовый год и плановый период. Так, например, в Бюджетном послании на 2001 г. и на среднесрочную перспективу в числе приоритетов бюджетной политики были названы инвентаризация и оценка эффективности всех бюджетных расходов и обязательств; в Бюджетном послании на 2002 г. к основным направлениям дальнейшей оптимизации бюджетных расходов отнесено в том числе внедрение современных методов оценки рациональности, индикаторов результативности бюджетных расходов; в Бюджетном послании на 2003 г. среди первоочередных задач названо создание системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов; в Бюджетном послании на 2004 г. указаны основные направления повышения эффективности бюджетных расходов (повышение эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов; усиление контроля со стороны главных распорядителей средств федерального бюджета за обязательствами находящихся в их ведении организаций и учреждений); в Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 13.06.2013 "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах" говорится о том, что приоритетным направлением бюджетной политики станет решение задач, направленных на повышение эффективности расходов, проведение социально-экономических преобразований.

Таким образом, Президент Российской Федерации ежегодно в своих посланиях отмечает, что бюджетная политика должна формироваться исходя из решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными (публичными) финансами.

Во исполнение положений бюджетных посланий эти вопросы отражаются в таких актах, как, например, Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" (с изменениями и дополнениями), распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 N 1101-р "Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и Плана мероприятий по ее реализации в 2010 году". В рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации было принято множество региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов.

Необходимо констатировать, что данные программные документы нацелены на повышение качества и доступности государственных (муниципальных) услуг. Более того, в целях Программы начинают фигурировать такие важные и актуальные понятия, как "качество и доступность государственных (муниципальных) услуг", "обеспечение потребностей граждан и общества" и т.д. Такой вектор развития общей идеологии реформирования можно оценивать исключительно позитивно <3>.

--------------------------------

<3> См.: Ваксова Е.Е., Михеев В.В. Программа повышения эффективности бюджетных расходов // Бюджет. 2010. N 9.

Отметим, что в философское понятие эффективности входит обобщенное выражение проблемы рациональных способов достижения цели <4>. "Эффективный (лат. effectivus) - дающий определенный эффект, действенный" - гласит Словарь иностранных слов <5>. Слово "эффективный" в толковом словаре русского языка трактуется как "дающий эффект, действенный способ" <6>.

--------------------------------

<4> См.: Андрющенко М.Н. Понятие эффективности и его философский смысл // Ученые записки общественных наук вузов г. Ленинграда. Философия. Вып. XII. Л., 1971. С. 48.

<5> Словарь иностранных слов. 15-е изд., испр. М., 1988. С. 595.

<6> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 902.

В большинстве нормативных правовых актов об оценке эффективности бюджетных расходов выделяются понятия "нецелевое", "рациональное" и "экономное" использование государственных бюджетных средств. Однако вопрос о понимании терминов рациональности, экономности и других показателей эффективности еще не решен.

Понятие нецелевого использования бюджетных средств в ст. 289 Бюджетного кодекса РФ и нормативных актах Министерства финансов РФ охарактеризовано как направление и использование их в целях, не соответствующих условиям получения указанных средств, утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием. Примерно такие же формулировки приведены в Кодексе об административных правонарушениях РФ и в Уголовном кодексе РФ <7>.

--------------------------------

<7> См.: Бойко Н.Н. Уголовно-правовые аспекты ответственности бюджетных учреждений за нецелевое использование бюджетных средств // Российский следователь. 2007. N 10. С. 14.

Под рациональным использованием бюджетных средств принято понимать выбор наилучшего из нескольких предложенных вариантов выполнения поставленной задачи или решения какой-либо проблемы. В таком случае средства, потраченные на реализацию наилучшего варианта, можно признать использованными рационально.

Но показатели рациональности и эффективности использования бюджетных средств не всегда совпадают. Вероятны следующие варианты их оценки: 1) рациональный и эффективный (выбран оптимальный путь решения проблемы, соблюден принцип эффективности бюджетных средств); 2) рациональный, но неэффективный (выбран оптимальный путь решения проблемы, но принцип эффективности использования бюджетных средств не соблюдается); 3) нерациональный, но эффективный (принцип эффективности использования бюджетных средств соблюден в рамках выбранного пути решения, но не является наилучшим среди имеющихся); 4) нерациональный и неэффективный (выбранный путь не представляется самым оптимальным, при его реализации не был соблюден принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств).

Рассуждая об эффективности и экономности использования бюджетных средств, одни авторы полагают, что "эффективность использования бюджетных средств подразумевает достижение наивысшего результата при выполнении какого-либо действия, мероприятия, на финансирование которого предусмотрено расходование бюджетных средств. Экономность, в свою очередь, предполагает наименьшее расходование предоставленных средств" <8>. Другие авторы считают, что "эффективность использования бюджетных средств подразумевает достижение наивысшего результата при выполнении какого-либо действия, мероприятия, на финансирование которого предусмотрено расходование бюджетных средств. Экономность, в свою очередь, предполагает наименьшее расходование предоставленных средств" <9>.

--------------------------------

<8> См.: Борисов А.Н. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. М., 2008.

<9> См.: Бобкова О.В., Борисов М.С., Гатин А.М. и др. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации // СПС "Гарант".

По мнению ряда российских авторов, "эффективность - это результативность деятельности какой-либо материальной системы" <10>. По мнению В.В. Ковалева, "эффективность - это соотношение между полученным результатом и некоторой характеристикой фактора (ресурса), использованного для достижения данного результата" <11>. Данное соотношение можно измерять либо в физическом (натуральном), либо в стоимостном выражении. В первом случае речь может идти о технологической эффективности, а во втором - об экономической. Нередко эффективность характеризуется совокупностью критериев, причем некоторые из них могут не оцениваться стоимостными показателями; в этом случае можно говорить о социально-экономической эффективности.

--------------------------------

<10> См.: Общеэкономические основы рыночного хозяйствования / Под ред. Д.Е. Сорокина. М.: Путь России, 2002.

<11> См.: Ковалев В.В., Ковалев В.В. Финансовая отчетность. Анализ финансовой отчетности. М.: Проспект, 2004.

Совершенно бесспорно, что предлагаемые различными авторами определения эффективности, экономности, как правило, достаточно общие и требуют конкретизации.

Как верно отмечается в литературе, всю совокупность рассмотренных подходов к пониманию сущности эффективности бюджетных расходов можно разделить на три группы:

1. Первая группа исследователей считает, что эффективность бюджетных расходов - это соотнесение достигнутого (достигаемого) результата с произведенными затратами. Данный подход отражен в теории экономики общественного сектора, Большом экономическом словаре, также его придерживаются Г.П. Хатри и ряд других авторов.

2. Неоклассическая теория, исходя из которой эффективность бюджетных расходов - это предоставление ресурса в распоряжение того пользователя, для которого он представляет наибольшую ценность.

3. Третья группа исследователей определяет эффективность бюджетных расходов как получение максимального результата при использовании имеющихся ресурсов или минимальный расход ресурсов для предоставления услуг надлежащего качества и объема. Данного подхода придерживаются такие отечественные авторы, как В.Л. Никифоров, О.И. Алюков, О.Г. Горшков, Е.В. Бушмин и др. Аналогично эффективность бюджетных расходов рассматривается и в современном российском законодательстве, в частности в Бюджетном кодексе РФ <12>.

--------------------------------

<12> См.: Тишутина О.И., Михайлов А.В. Бюджетные расходы: вопросы эффективности, результативности и разработка системы показателей оценки // Проблемы современной экономики. 2012. N 4 (44). С. 195.

В то же время, если соблюдение установленного Бюджетным кодексом РФ (ст. 34) принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств означает достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, само понятие эффективности можно определить как соотношение между полученным результатом и затраченными средствами. Главной проблемой при определении эффективности бюджетных расходов остается вопрос о том, что понимать под результатами их осуществления. В указанной статье Бюджетного кодекса РФ фактически отождествлены эффективность и экономность, что, конечно же, неправильно, ибо экономность - только частный случай эффективности.

Следовательно, толкование термина "эффективность" как "экономии" неверно, эти понятия различны по объему, "экономия" входит в понятие "эффектность расходования бюджетных средств". Согласно ст. 31 Бюджетного кодекса РФ принцип самостоятельности бюджетов означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, что включает в себя и экономию. Однако при наличии экономии бюджетных средств могут возникать практические проблемы, например, экономия средств может повлечь за собой неосвоение средств, выделенных по статье, или главный распорядитель средств может перераспределить ассигнования от эффективно расходующего средства учреждения к менее эффективно действующему учреждению.

На наш взгляд, экономия бюджетных средств является существенной частью эффективного расходования бюджетных средств, носит практический характер и может явиться дополнительным критерием эффективного использования бюджетных средств.

В завершение необходимо отметить, что задача повышения эффективности расходования бюджетных средств сегодня и на перспективу становится ключевой для бюджетной системы страны в целом, регионов и муниципальных образований в частности.

1. Андрющенко М.Н. Понятие эффективности и его философский смысл // Ученые записки общественных наук вузов г. Ленинграда. Философия. Вып. XII. Л., 1971.

2. Бойко Н.Н. Уголовно-правовые аспекты ответственности бюджетных учреждений за нецелевое использование бюджетных средств // Российский следователь. 2007. N 10.

3. Бобкова О.В., Борисов М.С., Гатин А.М. и др. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации // СПС "Гарант".

4. Борисов А.Н. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. М., 2008.

5. Ваксова Е.Е., Михеев В.В. Программа повышения эффективности бюджетных расходов // Бюджет. 2010. N 9.

6. Ковалев В.В. Финансовая отчетность. Анализ финансовой отчетности. М.: Проспект, 2004.

7. Общеэкономические основы рыночного хозяйствования / Под ред. Д.Е. Сорокина. М.: Путь России, 2002.

8. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995.

9. Отчет о работе Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан в 2011 году. Уфа, 2011.

10. Саттарова Н.А. О части четвертой Бюджетного кодекса РФ // Финансовое право. 2008. N 3.

11. Словарь иностранных слов. 15-е изд., испр. М., 1988.

12. Тишутина О.И., Михайлов А.В. Бюджетные расходы: вопросы эффективности, результативности и разработка системы показателей оценки // Проблемы современной экономики. 2012. N 4 (44).