Главная // Пожарная безопасность СПРАВКА
Название документа
"Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"
(постатейный)
(Воробьев Н.И., Галкин В.А., Мокеев М.М., Осипова И.Н., Юдина А.Б.)
(Подготовлен для системы ИС МЕГАНОРМ, 2012)
Примечание к документу
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 21.06.2012.
Актуализированный
текст настоящего комментария включен в информационный банк.
См. также следующий материал:
"
Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"
(постатейный)
(2-е издание, переработанное и дополненное)
(Нечаева Т.В., Кирилин А.В.)
("Деловой двор", 2013)
См. также следующий материал:
"
Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации"
(постатейный)
(под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чаннова)
("Юстицинформ", 2006)
См. также следующий материал:
"
Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации"
(постатейный)
(под ред. А.Ф. Ноздрачева)
(Подготовлен для системы ИС МЕГАНОРМ, 2005)
Материал предоставлен агентством деловой литературы "Ай Пи Эр Медиа".
Дата
21.06.2012
Информация о публикации
Подготовлен для системы ИС МЕГАНОРМ
Воробьев Н.И., Галкин В.А., Мокеев М.М., Осипова И.Н., Юдина А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный) // ИС МЕГАНОРМ. 2012.
"Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"
(постатейный)
(Воробьев Н.И., Галкин В.А., Мокеев М.М., Осипова И.Н., Юдина А.Б.)
(Подготовлен для системы ИС МЕГАНОРМ, 2012)
| | Подготовлен для системы ИС МЕГАНОРМ | |
КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ
ЗАКОНУОТ 27 ИЮЛЯ 2004 Г. N 79-ФЗ
"О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 21 июня 2012 года
Н.И. ВОРОБЬЕВ, В.А. ГАЛКИН, М.М. МОКЕЕВ,
И.Н. ОСИПОВА, А.Б. ЮДИНА
Рецензент:
Пролеткин Антон Олегович - исполняющий обязанности начальника управления кадровой политики и государственной службы правительства Саратовской области.
Авторы:
Воробьев Николай Иванович - кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры правовых дисциплин Поволжского института им. П.А. Столыпина ФГБОУ ВПО "РАНХ и ГС при Президенте РФ" (филиал в г. Тамбове), член Научно-методического совета при Центральной избирательной комиссии РФ (2003 - 2010 гг.), автор более 180 научных статей, учебных и научно-методических пособий, соавтор научно-практических комментариев к Федеральным законам "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и др.
Галкин Владислав Александрович - капитан милиции в отставке с более чем 20-летним опытом работы в сфере применения административного законодательства, преподавал административное право в Дальневосточном филиале Российской академии правосудия, автор ряда работ по административному и конституционному праву.
Мокеев Максим Михайлович - кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Поволжского института им. П.А. Столыпина ФГБОУ ВПО "РАНХ и ГС при Президенте РФ", входит в состав рабочих групп при органах исполнительной власти Саратовской области по внедрению механизмов управления по результатам; стандартизации и регламентации государственных функций и услуг; оптимизации функций органов исполнительной власти; модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти области.
Осипова Ирина Николаевна - кандидат исторических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Поволжского института им. П.А. Столыпина - филиала ФГБОУ ВПО "РАНХ и ГС при Президенте РФ", специалист по вопросам государственной гражданской службы, автор ряда работ и комментариев к законодательству.
Юдина Анастасия Борисовна - консультант отдела правового обеспечения деятельности Саратовской областной Думы, автор многочисленных комментариев к Федеральным законам, в том числе к ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", ФЗ "О политических партиях" и др.
Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному
закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон), который устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы РФ. Комментарий посвящен комплексному анализу теории и практики организации государственной гражданской службы РФ, детальному рассмотрению вопросов поступления на государственную гражданскую службу РФ, прохождения и прекращения государственной гражданской службы РФ, а также рассмотрению правового положения (статуса) государственного гражданского служащего.
В комментарии учтены все многочисленные законодательные изменения, произошедшие с 2004 г., анализируется судебная практика, сложившаяся в рассматриваемой сфере правового регулирования, приводятся примеры практического применения норм
Закона.
Комментарий адресован, в первую очередь, государственным органам, осуществляющим функции по управлению кадрами, государственным гражданским служащим РФ. Он также будет полезен преподавателям вузов, аспирантам, студентам.
При подготовке настоящего издания использованы нормативно-правовые акты по состоянию на 21 июня 2012 года.
ГК РФ - Гражданский
кодекс Российской Федерации;
ГПК РФ - Гражданский процессуальный
кодекс Российской Федерации;
КоАП РФ -
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
НК РФ - Налоговый
кодекс Российской Федерации;
РФ - Российская Федерация;
ТК РФ - Трудовой
кодекс Российской Федерации;
УК РФ - Уголовный
кодекс Российской Федерации;
УПК РФ - Уголовно-процессуальный
кодекс Российской Федерации;
ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" - Федеральный
закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе";
ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" - Федеральный
закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации";
ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" - Федеральный
закон от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей";
ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" - Федеральный
закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации";
ФЗ "О персональных данных" - Федеральный
закон от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных";
ФЗ "О полиции" - Федеральный
закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции";
ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" - Федеральный
закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации";
ФЗ "О противодействии коррупции" - Федеральный
закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции";
ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" - Федеральный
закон от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации";
ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" - Федеральный
закон от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации";
ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" - Федеральный
закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации";
ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - Федеральный
закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";
ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" - Федеральный
закон от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством";
ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" - Федеральный
закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний".
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 02.02.2006
N 19-ФЗ,
с изм., внесенными Федеральными законами
Преамбула Закона определяет в самом общем виде сферу его действия, в пределах которой устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы (т.е. соответствующие условия, возможности и ресурсы) успешного функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации. Комментируемый Закон является системообразующим законом прямого действия, он состоит из
преамбулы и 17 глав.
Подробнее предмет регулирования Закона определен в
ст. 2. Это, во-первых, отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением. Во-вторых, это отношения, связанные с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации.
Общественные отношения, регулируемые комментируемым
Законом в рамках определения соответствующих основ государственной гражданской службы, достаточно сложны и разнообразны. Прежде всего, Закон (глава 1) юридически конструирует гражданскую службу в качестве всеобъемлющего института государственного управления, осуществляемого государственными органами
(ст. 3), определяет перечень законодательных источников ее регулирования
(ст. 5).
В гл. 1 Закона содержатся также нормы, устанавливающие место гражданской службы в системе государственной службы, соответственно, имеются нормы, обеспечивающие взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы
(ст. 6), а также с муниципальной службой
(ст. 7). В этом плане важна
ст. 4 Закона, в которой определены принципы гражданской службы, в значительной мере идентичные с принципами государственной службы в целом.
В гл. 2 Закона установлена система должностей гражданской службы, которые классифицированы по категориям и группам
(ст. 8); определены также общие квалификационные требования по этим должностям
(ст. 12); введены классные чины для гражданских служащих государственной службы
(ст. 11).
Целям регламентации правового положения (статуса) государственного гражданского служащего посвящена
гл. 3 Закона. В Законе определяется понятие "государственный гражданский служащий"
(ст. 13), устанавливаются основные права
(ст. 14) и обязанности
(ст. 15) гражданских служащих, а также ограничения
(ст. 16) и запреты на гражданской службе
(ст. 17), требования к служебному поведению гражданского служащего
(ст. 18). Не менее важны и нормы, регламентирующие разрешение конфликта интересов, возникающего при исполнении гражданским служащим должностных обязанностей
(ст. 19), установлением оснований и реализацией мер юридической ответственности (
ст. ст. 56 -
59), предоставлением сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
(ст. 20).
Следующие три главы Закона посвящены: поступлению на гражданскую службу
(гл. 4), понятию, содержанию и заключению служебного контракта, изменению его условий
(гл. 5), а также основаниям и последствиям прекращения служебного контракта
(гл. 6). В частности, в гл. 4 Закона установлены требования к поступающим на гражданскую службу
(ст. 21), определены основные параметры конкурса, предшествующего поступлению на службу
(ст. 22).
Статьи 23 -
32 гл. 5 Закона определяют содержание и форму служебного контракта, срок его действия и порядок заключения, а также порядок проведения испытания гражданского служащего в целях проверки соответствия его занимаемой должности. Кроме того, здесь же отражены правовые основания и условия перевода служащего на иную должность или его перемещения
(ст. 28), регулируются вопросы изменения существенных условий служебного контракта
(ст. 29), временного замещения иной должности гражданской службы
(ст. 30), отстранения от замещаемой должности
(ст. 32), регламентируются отношения, связанные с гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращения должностей гражданской службы
(ст. 31).
Нормы гл. 6 Закона (
ст. ст. 33 -
41) подробно раскрывают основания и последствия прекращения служебного контракта (как по инициативе самого гражданского служащего, так и по инициативе представителя нанимателя, а также по иным причинам).
В гл. 7 Закона регулируются вопросы осуществления кадровой работы в государственном органе
(ст. 44), ведения реестра государственных гражданских служащих
(ст. 43), формирования личного дела гражданского служащего и правового режима его персональных данных
(ст. 42).
Вопросы служебного времени и времени отдыха
(ст. 45), а также предоставление отпусков на гражданской службе
(ст. 46) урегулированы нормами гл. 8 Закона. Порядок прохождения гражданской службы, в частности, вопросы должностного регламента, аттестации гражданских служащих и прохождения ими квалификационного экзамена регламентируется нормами
гл. 9 Закона. В гл. 10 Закона определены основные параметры оплаты труда гражданского служащего, осуществляемой за счет государственного (федерального и регионального) бюджета (
ст. ст. 50 и
51).
Главу 11 Закона составляют нормы о государственных гарантиях на гражданской службе (
ст. ст. 52 -
54). Вопросы служебной дисциплины на гражданской службе (
ст. ст. 56 -
59), а также поощрения и награждения гражданских служащих
(ст. 55) регламентируются в гл. 12 Закона. Порядок формирования кадрового состава гражданской службы установлен нормами гл. 13 Закона (
ст. ст. 60 -
63). Что касается финансово-экономических основ гражданской службы, то комментируемый Закон
(гл. 14) предусматривает осуществление финансирования расходов на содержание федеральных гражданских служащих за счет федерального бюджета и гражданских служащих субъектов Российской Федерации за счет бюджетов субъектов Российской Федерации. В рамках бюджетного финансирования осуществляется также реализация программ развития гражданской службы
(ст. 66).
Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе гарантируется нормами гл. 15 Закона (
ст. ст. 67,
68). В гл. 16 Закона
ст. 69 дает понятие индивидуального служебного спора, а
ст. 70 определяет правовой статус и компетенцию органов, рассматривающих такие служебные споры. Заключительная гл. 17 Закона посвящена порядку вступления его в силу (
ст. ст. 71 -
74).
Нормы комментируемого
Закона о государственной гражданской службе находят свое развитие и конкретизацию в региональных законах и иных нормативных актах о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации. При этом важно учитывать, что, принимая соответствующие законы и иные нормативные акты, субъекты Российской Федерации обязаны обеспечить законодательное воплощение и практическую реализацию норм комментируемого
Закона, в частности, в отношении основных прав и обязанностей государственных гражданских служащих, ограничений и запретов, связанных с гражданской службой и др.
Следует отметить, что комментируемый
Закон расширил предмет регулирования гражданской службы по сравнению с Федеральным
законом от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", действовавшим в этой сфере до 31 января 2005 г. Действующий
Закон (в отличие от старого) содержит ряд принципиально новых правовых норм, в частности, в нем определены современные требования к служебному поведению гражданских служащих, предусмотрена возможность установления оплаты труда отдельных категорий служащих в зависимости от показателей эффективности их служебной деятельности, установлена периодичность (один раз в три года) профессиональной переподготовки и др.
Комментируемый
Закон подготовлен на основе и в соответствии с
Конституцией Российской Федерации. Прежде всего, его нормы коррелируют с
ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, согласно которой народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Именно в государственных органах и осуществляется государственная служба. Кроме того, комментируемый
Закон о государственной гражданской службе связан с Конституцией РФ тем, что она в
ч. 4 ст. 32 гарантирует гражданам Российской Федерации право на равный доступ к гражданской службе.
Комментируемый
Закон разработан также в соответствии с
ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Кроме того, в нем использованы положения Трудового
кодекса РФ. Тем не менее комментируемый Закон устанавливает лишь правовые основы государственной гражданской службы, поскольку подробное правовое регулирование этой службы в целом осуществляется не только федеральными, но и региональными законами как общего, так и специального характера. При этом базовые положения
Закона, оставаясь неизменными, детализируются в иных актах федерального и регионального уровней, а также в актах ведомственного предназначения. В частности, в
Законе предусматривается, что профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа. В результате создается комплексная нормативная правовая база, призванная в полной мере обеспечивать выполнение возложенных на гражданскую службу задач.
Комментируемый
Закон был подготовлен в рамках осуществления административной реформы, которая предполагает процесс непрерывного совершенствования законодательства. Поэтому не случайно, что за истекшее со дня принятия Закона время он был дополнен и изменен более 20 раз. Однако, несмотря на непрерывный процесс совершенствования данного
Закона, следует признать, что в настоящее время институт гражданской службы в России еще не оснащен всеми необходимыми административно-правовыми инструментами, обеспечивающими его полноценное и эффективное функционирование в соответствии с конституционными стандартами правового государства. Поэтому знание и правильное применение комментируемого
Закона - важнейшее условие эффективной работы государственных органов, служения интересам гражданского общества и государства, обеспечения приоритета прав и свобод граждан.
Статья 1. Основные термины
1. В комментируемой
статье в целях единообразного толкования кратко раскрыто содержание двух значимых терминов комментируемого Закона -
"государственная должность" и
"представитель нанимателя".
Закон указывает, что государственные должности Российской Федерации и аналогичные должности субъектов Российской Федерации устанавливаются соответственно
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации. Конкретных наименований должностей в этой
статье не устанавливается. Определяется лишь целевое предназначение государственных должностей - они учреждаются для непосредственного исполнения полномочий соответственно федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации.
Именно по этому критерию комментируемая
статья Закона подразделяет все государственные должности на две группы (категории):
1) должности, устанавливаемые для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
2) должности, устанавливаемые для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Понятие государственной должности комментируемый
Закон также не раскрывает. Ранее соответствующее определение содержалось в Федеральном
законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", который утратил силу. Любая государственная должность характеризуется наличием установленного круга обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
В комментируемой
статье не содержится прямого указания на то, что государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации не относятся к должностям государственной гражданской службы. Однако именно это вытекает из содержания
ч. 2 ст. 1 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и
ч. 1 ст. 3 и
ст. 8 Закона.
Как указано в комментируемой
статье, государственные должности Российской Федерации устанавливаются
Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Конституция Российской Федерации устанавливает, в частности, следующие государственные должности Российской Федерации: Президент Российской Федерации (
ст. ст. 11,
80); Председатель Совета Федерации Федерального Собрания
(ст. 101); заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания
(ст. 101); Председатель Государственной Думы Федерального Собрания
(ст. 101); заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания
(ст. 101); Председатель Правительства Российской Федерации (
ст. ст. 103,
110); заместитель Председателя Правительства Российской Федерации
(ст. 110); федеральный министр
(ст. 110); судья Конституционного Суда Российской Федерации
(ст. 128); судья Верховного Суда Российской Федерации
(ст. 128); судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
(ст. 128); судья федерального суда
(ст. 128); Генеральный прокурор Российской Федерации
(ст. 129); прокурор Субъекта РФ
(ст. 129); прокурор прокуратуры Российской Федерации
(ст. 129); Председатель Центрального банка Российской Федерации
(ст. 83); полномочный представитель Президента Российской Федерации
(п. "к" ст. 83); Председатель Счетной палаты
(п. "г" ч. 1 ст. 103); заместитель Председателя Счетной палаты
(п. "и" ч. 1 ст. 102); аудитор Счетной палаты (
п. "и" ч. 1 ст. 102;
п. "д" ч. 1 ст. 103); Уполномоченный по правам человека
(п. "е" ч. 1 ст. 103) - всего 21 государственная должность.
Почти все эти государственные должности (за исключением должности Президента Российской Федерации и должности его полномочного представителя, должностей председателей и заместителей председателей Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания) предусмотрены также соответствующими федеральными конституционными и федеральными законами об указанных государственных органах. Кроме того, некоторое количество других государственных должностей Российской Федерации и государственных должностей субъектов Российской Федерации установлено иными федеральными законами. В частности, Федеральный конституционный
закон от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" предусматривает государственные должности председателя, заместителя председателя и судьи федерального суда, Федеральный
закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" - должность Секретаря Совета безопасности, Федеральный
закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" - должности Председателя, заместителя председателя, секретаря и члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации,
ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - должность руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, Федеральный
закон от 8 января 1998 г. N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" - должность Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных
Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, установлен Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации".
Государственные должности субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий региональных государственных органов устанавливаются конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации. В частности, в соответствии с
п. 6 ст. 18 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определяется конкретное наименование должности Руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (губернатор, президент, вице-губернатор, председатель правительства, глава администрации) с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации.
Государственная должность может считаться установленной, если в Конституции (уставе) или законе субъекта Российской Федерации имеется указание (упоминание) о ней. Установление государственной должности означает введение ее в качестве самостоятельной штатной единицы в структуру государственного органа.
По аналогии с федеральными государственными органами региональные государственные должности связаны с исполнением обязанностей по обеспечению полномочий таких государственных органов, как губернатор (президент, глава), правительство (администрация), законодательный (представительный) орган (дума, собрание, совет), конституционный (уставной) суд, контрольно-счетный орган (палата), региональная избирательная комиссия, уполномоченный по правам человека и уполномоченный по правам ребенка. Соответственно, они называются в региональных законах, определяющих статус и полномочия указанных органов.
В систематизированном виде региональные государственные должности оформлены по-разному. Как правило, перечень государственных должностей в субъектах РФ содержится либо непосредственно в законах о государственной гражданской службе, либо в законах о государственных должностях субъекта РФ (например, Закон Республики Алтай от 7 июня 2005 г. N 37-РЗ "О государственной гражданской службе Республики Алтай", Закон Владимирской области от 27 августа 2004 г. N 135-ОЗ "О государственной гражданской службе Владимирской области", Закон Кемеровской области от 1 августа 2005 г. N 103-ОЗ "О государственных должностях Кемеровской области и государственной гражданской службе Кемеровской области", Закон г. Москвы от 15 июля 2005 г. N 43 "О государственных должностях города Москвы", Закон Республики Мордовия от 7 февраля 2005 г. N 2-З "О государственных должностях и должностях гражданской службы Республики Мордовия", Закон Республики Карелия от 4 марта 2005 г. N 857-ЗРК "О некоторых вопросах государственной гражданской службы и правового положения лиц, замещающих государственные должности"). В ряде случаев это устанавливается отдельным законом (законами) о перечне (реестре) государственных должностей и (или) перечне (реестре) должностей государственной службы соответствующего субъекта Российской Федерации (например, Закон Санкт-Петербурга от 15 июня 2005 г. N 302-34 "О Реестре государственных должностей Санкт-Петербурга и Реестре должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга", Закон Республики Алтай от 1 августа 2006 г. N 66-РЗ "О Реестре должностей государственной гражданской службы Республики Алтай").
В то же время в некоторых республиках в составе РФ такие перечни утверждены указами главы (президента) республики (см., например, Указы Президента Республики Татарстан от 9 марта 2006 г. N УП-92 "Об утверждении Сводного перечня государственных должностей" и от 30 июня 2010 г. N УП-415 "О Сводном перечне государственных должностей Республики Татарстан", Указ Президента Чувашской Республики от 1 сентября 2006 г. N 73 "О сводном перечне государственных должностей Чувашской Республики и Реестре должностей государственной гражданской службы Чувашской Республики").
При этом субъекты Российской Федерации ориентируются на
ст. 2.1 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которая устанавливает, что перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации. Такой
Перечень утвержден Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 г. N 1381.
2. В
п. 2 комментируемой статьи раскрыто понятие
представителя нанимателя. Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации, что определено
ч. 3 ст. 10 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".
Представитель нанимателя - это тот, кто наделен соответствующими полномочиями и от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации осуществляет их в государственно-служебных отношениях. Под понятием "представитель нанимателя" комментируемый
Закон подразумевает руководителя соответствующего государственного органа или лицо, занимающее государственную должность, либо их представителя.
Как правило, представителем нанимателя в государственном органе является его руководитель или уполномоченный им заместитель руководителя или иное должностное лицо. Последним может быть конкретный чиновник (а не руководитель государственного органа, или лицо, замещающее государственную должность), с которым гражданин имеет дело при поступлении на государственную службу.
Комментируемая
статья не определяет порядок наделения лица полномочиями представителя Российской Федерации или субъекта РФ (нанимателя) в государственном органе. Для наделения полномочиями нанимателя того или иного чиновника необходимо принятие руководителем государственного органа в рамках своей компетенции решения о наделении такого рода полномочиями своего заместителя или иного служащего (сотрудника). При этом следует иметь в виду, что руководитель государственного органа не вправе возлагать на своего заместителя (или иное должностное лицо) полномочия государственного нанимателя в отношении лиц, замещающих главные и высшие должности гражданской службы. В отношении указанных лиц полномочия государственного нанимателя обязан осуществлять непосредственно руководитель государственного органа.
Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2006 г. N 230 полномочия представителя нанимателя по заключению служебных контрактов о прохождении федеральной государственной гражданской службы с лицами, назначаемыми на должность и освобождаемыми от должности Правительством РФ, возложены:
- на федеральных министров - в отношении федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности заместителей соответствующего федерального министра и руководителей федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующему федеральному министерству;
- на заместителя председателя Правительства РФ - руководителя Аппарата Правительства РФ - в отношении федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности руководителей государственных комитетов, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, а также в отношении федеральных государственных гражданских служащих, замещающих соответствующие должности в Аппарате Правительства РФ;
- на руководителей государственных комитетов, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, - в отношении федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности заместителей руководителей этих государственных комитетов, федеральных служб и федеральных агентств.
При этом заключение и прекращение служебного контракта с федеральным государственным гражданским служащим осуществляются на основании решений Правительства Российской Федерации соответственно о назначении на должность и об освобождении от должности.
В настоящее время существует практика наделения должностных лиц полномочиями представителя нанимателя распорядительными актами руководителей федеральных и региональных государственных органов. Так, например, Приказом Федеральной службы судебных приставов от 15 июня 2011 г. N 270 отдельными полномочиями представителя нанимателя наделены руководители территориальных органов Федеральной службы судебных приставов - главные судебные приставы субъектов Российской Федерации.
Правовое регулирование статуса "представителя нанимателя" на государственной гражданской службе осуществляется комментируемым
Законом и в части, не урегулированной им, - нормами трудового законодательства. Статус представителя нанимателя аналогичен положению представителя работодателя, определенному
ст. ст. 33 и
34 ТК РФ.
Представитель нанимателя заключает от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации с гражданином, поступающим на гражданскую службу, служебный контракт. Кроме того, представитель нанимателя может издавать распоряжения (приказы), обязательные для всех служащих государственного органа, осуществлять иные полномочия.
В соответствии с
ч. 2 ст. 23 Закона на представителя нанимателя возложены обязанности обеспечить гражданину, поступающему на гражданскую службу, прохождение государственной гражданской службы в соответствии с законодательством о гражданской службе, своевременно и в полном объеме выплачивать гражданскому служащему денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии, принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов и другие.
Статья 2. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
1. Данная
статья определяет в самом общем виде сферу (предмет) регулирования комментируемого Закона. Во-первых, это отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением. Во-вторых, это отношения, связанные с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации. В целом это довольно широкий круг общественных отношений, связанных с практическим осуществлением государственной гражданской службы в государственных органах.
Входящие в предмет регулирования комментируемого
Закона отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу и ее прохождением, обусловлены осуществлением гражданами Российской Федерации конституционного права на равный доступ к гражданской службе (
ч. 4 ст. 32 Конституции РФ). В комментируемом Законе эти отношения регулируются
ст. ст. 21 и
22. Порядку прохождения государственной службы посвящены нормы
ст. ст. 23 -
32 комментируемого Закона, а вопросы прекращения государственной гражданской службы регулируются
ст. ст. 33 -
41 Закона.
Общественные отношения, связанные с поступлением на государственную службу, ее практическим осуществлением и прекращением профессиональной служебной деятельности гражданскими служащими, достаточно сложны и разнообразны. Это, в частности, такие как: поступление и оформление на службу, заключение трудового договора (контракта); прохождение гражданской службы и ее документирование; перемещение по службе (переводы); выполнение гражданскими служащими должностных обязанностей и реализация предоставленных им прав; присвоение гражданским служащим классных чинов; прохождение гражданскими служащими профессиональной подготовки, стажировок, повышение квалификации; проведение аттестации гражданскими служащими; досудебное урегулирование служебных разногласий и споров в административном порядке; прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности и увольнение с гражданской службы и др.
Не менее разнообразные отношения, связанные с установлением и реализацией правового положения (статуса) гражданского служащего, возникают в связи с: реализацией прав и обязанностей гражданского служащего; соблюдением ограничений и запретов, связанных с гражданской службой; выполнением требований к служебному поведению гражданского служащего; урегулированием конфликта интересов при исполнении гражданским служащим должностных обязанностей; предоставлением гарантий и компенсаций гражданским служащим; установлением оснований и реализацией мер юридической ответственности; предоставлением сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и т.д.
Нормы
Закона, определяющие общие условия поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, а также определяющие основы правового статуса государственного гражданского служащего, распространяются как на федерального гражданского служащего, так и на гражданского служащего субъекта Российской Федерации. Поэтому они находят свое развитие и конкретизацию в региональных законах и иных нормативных актах о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации. Но при этом важно иметь в виду, что, принимая соответствующие законы и иные нормативные акты о государственной гражданской службе, субъекты Российской Федерации обязаны обеспечить законодательное воплощение и практическую реализацию норм
Закона в отношении основных прав и обязанностей государственных гражданских служащих, ограничений и запретов, связанных с гражданской службой; требований к служебному поведению гражданского служащего; порядка урегулирования конфликта интересов на гражданской службе; представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
2. Фактически предмет регулирования настоящего Закона шире, чем это обозначено в комментируемой
статье. Как отмечено в
преамбуле, комментируемым Законом устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации. Такие отношения неизбежно связаны не только с государственными гражданскими служащими, но и иными государственными органами и должностными лицами, от которых непосредственно зависит: установление юридического статуса должностей гражданской службы; подразделением их на категории и группы; включение должностей гражданской службы в реестр должностей федерального или регионального уровней; установление квалификационных требований к должностям гражданской службы; установление классных чинов гражданских служащих; определение условий и порядка проведения квалификационных экзаменов и аттестации гражданских служащих; ведение личных дел гражданских служащих; проведение кадровой политики и формирование кадрового состава гражданской службы; организационное, материально-техническое и финансовое обеспечение гражданской службы; осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе и др.
Комментируемый
Закон расширил предмет регулирования гражданской службы по сравнению с Федеральным
законом от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Нынешний
Закон (в отличие от старого) содержит ряд принципиально новых правовых норм, в нем определены современные требования к служебному поведению гражданских служащих, предусмотрена возможность установления оплаты труда отдельных категорий служащих в зависимости от показателей эффективности их служебной деятельности, установлена периодичность (один раз в три года) профессиональной переподготовки, а также порядок формирования кадрового резерва и работы с ним, введены механизмы урегулирования конфликта интересов на гражданской службе и др.
Статья 3. Государственная гражданская служба Российской Федерации
1. Данная
статья содержит краткое определение государственной гражданской службы с указанием на ее некоторые признаки. Приведенное здесь определение государственной гражданской службы полностью соответствует определению, содержащемуся в
ч. 1 ст. 5 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".
В комментируемом определении содержатся следующие функциональные признаки государственной гражданской службы:
а) работу на государственной службе осуществляют только граждане Российской Федерации. Это юридически обеспечивается также в
ст. 13 и
ч. 1 ст. 21 комментируемого Закона. В действующей редакции Федерального
закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" не содержится (в отличие от первоначальной редакции
ст. 14) прямого запрета на занятие иностранцами должностей государственной службы. В то же время принятие иностранных граждан на государственную гражданскую службу сейчас недопустимо, поскольку в соответствии с
комментируемой и иными статьями настоящего Закона государственная гражданская служба осуществляется только гражданами России;
б) государственная гражданская служба является профессиональной деятельностью. Заметим, что здесь законодатель не раскрывает характерных признаков гражданской службы как профессиональной деятельности. В науке же под профессиональной деятельностью понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков, требующая определенной подготовки и образования. Именно такая деятельность может обеспечивать компетентное и эффективное исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности.
Между тем профессионализм и компетентность гражданских служащих являются законодательно установленным принципом государственной службы Российской Федерации (см.
ст. 4 комментируемого Закона). Поэтому профессиональная деятельность на государственной службе предполагает наличие у служащего профессионального образования.
В целях обеспечения необходимого уровня профессионализма и компетентности государственных служащих комментируемым Законом
(ст. 9) установлена классификация должностей гражданской службы (всего 5 групп). С учетом такой классификации (т.е. в соответствии с категориями и группами должностей) установлены квалификационные требования к должностям гражданской службы (
ст. 12 комментируемого Закона). В число таких требований входят требования к уровню профессионального образования, стажу государственной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Квалификационные требования к уровню образования определены конкретно ст. 12 комментируемого Закона (
ч. ч. 3 и
4). К должностям категорий "руководители", "помощники (советники)" и "специалисты" они заключаются в наличии высшего профессионального образования, а к должностям категории "обеспечивающие специалисты" - среднего профессионального образования.
Что касается подобных требований к стажу государственной службы или стажу работы по специальности, то они устанавливаются указом Президента РФ (для федеральных гражданских служащих) и законом субъекта Российской Федерации (для гражданских служащих субъекта РФ). Квалификационные же требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций.
На наличие и соответствие уровня профессиональной подготовки государственных служащих квалификационным требованиям занимаемых ими должностей соответствующих категорий и групп указывают квалификационные разряды государственных гражданских служащих. Таковые присваиваются гражданским служащим по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации.
Профессиональная пригодность и степень (уровень) профессиональной подготовки, специализации того или иного кандидата на замещение вакантной должности государственной гражданской службы могут быть проверены также путем проведения конкурса. Такая процедура предусматривается
ст. 22 Закона. Порядок и условия проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы определен в настоящее время соответствующим
Положением о нем, утвержденным Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112. Еще одним способом проверки квалификации и профессионализма гражданского служащего является испытание (на срок от трех месяцев до одного года) при замещении соответствующей должности гражданской службы, предусмотренное
ст. 27 Закона;
в) государственная гражданская служба осуществляется с целью обеспечения полномочий федеральных и региональных государственных органов, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Одно из редких определений понятия "орган государства" приведено в Большом юридическом словаре. Это организованная часть государственного механизма, наделенная властными полномочиями, компетенцией и необходимыми средствами для осуществления задач, стоящих перед государством на конкретном участке руководства обществом. Представляется, что государственный орган - это образованное в установленном порядке публично-правовое лицо, наделенное государственно-властными полномочиями организационно-распорядительного характера по выполнению задач и функций государства (или субъектов федеративного государства). Определяющим признаком государственного органа является наличие у него властно-управленческих, организационно-распорядительных и административно-хозяйственных полномочий, осуществляемых от имени государства по отношению к иным субъектам права и общественного управления.
В соответствии с Конституцией РФ
(ч. 1 ст. 78) федеральные органы исполнительной власти могут для осуществления своих полномочий создавать свои территориальные органы в регионах (управления, отделения, учреждения, отделы). Правовой статус их в Законе не указан, тем не менее не только министерства, но также службы и агентства, входящие в систему федеральных органов исполнительной власти, имеют свои территориальные структуры. Такие же подведомственные структуры, наделенные статусом юридических лиц и определенными властно-управленческими полномочиями, могут создавать органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в частности, в муниципальных образованиях. Поскольку они создаются для реализации задач и функций органов государственной власти, профессиональную деятельность не только в самих органах, но и в структурных подразделениях по выполнению их полномочий следует считать государственной гражданской службой. В
Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденном Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574, содержится перечень нескольких должностей гражданской службы, учреждаемых для обеспечения деятельности территориального органа федерального органа исполнительной власти межрегионального уровня.
Таким образом, государственными служащими являются лица, занимающихся профессиональной деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов. Осуществление государственной службы в учреждениях, организациях и предприятиях, не являющихся государственными органами, действующим законодательством не предусмотрено. Государственной службой не является и работа в государственных органах на должностях, не относящихся к должностям государственной службы.
Профессиональная служебная деятельность на должностях государственной гражданской службы осуществляется не только в целях обеспечения исполнения полномочий государственных органов, но и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации.
Под лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, замещающие государственные должности, установленные
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Лицами, замещающими государственные должности субъектов Российской Федерации, являются те, кто замещает государственные должности, установленные конституциями и уставами субъектов Российской Федерации. И те и другие должности устанавливаются для непосредственного исполнения полномочий соответственно федеральных и региональных государственных органов.
Уровень (федеральный или региональный) и способ их установления одновременно является основанием для отнесения той или иной должности к соответствующей категории должностей федерального или регионального уровня. Так,
Конституцией РФ предусмотрено более 20 наименований государственных должностей федерального уровня. В то же время нельзя не заметить, что должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливаемая конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, отнесена в соответствии с
Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 к числу государственных должностей Российской Федерации (т.е. должностей федерального уровня). Это не случайно, поскольку согласно
ч. 2 ст. 77 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (в частности, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) (см.
комментарий к ст. 1 настоящего Закона).
2.
Часть 2 комментируемой статьи юридически распределяет государственную гражданскую службу Российской Федерации на две категории: федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (т.е. региональную государственную службу), что предопределено федеративным характером Российского государства.
Соответственно, под федеральной государственной гражданской службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Региональной государственной службой, т.е. гражданской службой субъекта Российской Федерации, является профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации.
Федеральная гражданская служба осуществляется в федеральных государственных органах, функционирующих в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации. Практически она представляет собой профессиональную деятельность лиц, замещающих соответствующие должности в аппаратах таких федеральных органов государственной власти, как Администрация Президента РФ, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, и иных федеральных государственных органов (министерства, комитеты, службы, агентства и др.), образуемых в соответствии с
Конституцией РФ и федеральными законами, для обеспечения государственных задач и функций этих органов либо деятельности лиц, замещающих соответствующие государственные должности Российской Федерации. Государственная гражданская служба в субъектах Российской Федерации осуществляется в аппаратах органов представительной (законодательной), исполнительной и судебной власти, а также в иных государственных органах, выполняющих от имени субъекта РФ его государственные функции и отнесенных его законодательными актами к гражданской службе.
Государственными гражданскими служащими Российской Федерации и ее субъектов не являются лица, замещающие государственные должности соответственно Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, депутаты законодательных (представительных) органов, граждане, работающие в государственных органах по трудовым договорам (контрактам) или гражданско-правовым договорам, а также вспомогательно-технический персонал.
Таким образом, государственная гражданская служба подразделяется на федеральную гражданскую службу, находящуюся в ведении Российской Федерации; и гражданскую службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.
Статья 4. Принципы гражданской службы
1. Комментируемая
статья закрепляет принципы государственной гражданской службы Российской Федерации. Общепризнано, что термин "принцип" означает основополагающее исходное теоретическое начало, общепризнанную идею, лежащую в основе образования и функционирования той или иной социальной организации или системы. Будучи закрепленными в законе, социальные принципы становятся правовыми общеобязательными нормами-принципами.
В принципах государственной гражданской службы находят свое отражение идеи права и правового государства, основы конституционного строя и общие принципы организации институтов государственной власти, закрепленные в Конституции РФ (
ст. ст. 2,
3,
4,
5,
10,
13,
14 и др.) либо вытекающие из нее. Все они взаимосвязаны и взаимозависимы и в своей совокупности образуют исходные начала организации гражданской службы, определяют функционирование и позитивные тенденции ее развития. По отдельности каждый из них отражает определенную закономерность в организации государственной гражданской службы и деятельности гражданских служащих в Российской Федерации.
Комментируемый
Закон не называет указанные принципы основными, однако, несомненно, они является базовыми правовыми положениями для регулирования всей системы государственной гражданской службы в Российской Федерации. Поэтому закрепленные в
ст. 4 принципы должны учитываться при разработке иных законодательных и подзаконных актов о государственной гражданской службе на всех уровнях правового регулирования. В этом смысле принципы должны находить свое развитие в последующих нормах комментируемого
Закона, других законов и подзаконных нормативных правовых актов. Наглядным примером воплощения принципов гражданской службы в "правовую ткань" являются
Общие принципы служебного поведения государственных служащих, утвержденные Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885.
Однако это не только принципы правового регулирования, но и построения и функционирования государственной гражданской службы. Поэтому, будучи закрепленными в законе, принципы государственной гражданской службы должны реально воплощаться в жизнь в процессе функционирования института гражданской службы, в том числе через повседневную деятельность и поведение каждого государственного служащего.
Приведенный в комментируемой
статье перечень принципов гражданской службы в значительной мере совпадает со списком основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, содержащимся в
ст. 3 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Одинаковыми по сути и правовым формулировкам являются принципы, обозначенные
п. п. 1,
2,
3,
4,
8 комментируемой статьи, а принцип, содержащийся в
п. 6 (доступность информации о гражданской службе), соотносится с аналогичным по сути принципом из
ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" как часть и целое.
Первым в списке принципов государственной гражданской службы назван принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Это закономерно и основано на
ст. 2 Конституции РФ, которая гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Эту обязанность государство выполняет с помощью своих органов, функции и полномочия которых осуществляют работающие в них государственные служащие. Обязанность государства - это обязанность государственных служащих.
Поэтому приоритет прав и свобод человека и гражданина не только принцип, но и повседневное правило служебной деятельности. Всем своим содержанием государственная служба должна способствовать реализации прав и свобод человека и гражданина. Согласно
ст. 18 Конституции РФ именно права и свободы человека и гражданина должны определять применение законов, деятельность органов законодательной и исполнительной власти и обеспечиваться правосудием.
Успешно и эффективно действует только тот государственный служащий, который в интересах народа обеспечивает - создает и облегчает - условия для реализации и защиты прав граждан.
2. Второй принцип обеспечивает единство правовых и организационных основ государственной гражданской службы, функционирующей в условиях федеративного государства. Государственная гражданская служба несмотря на разделение на федеральную гражданскую службу и региональную гражданскую службу (т.е. осуществляемую в субъектах Российской Федерации) является единым системным механизмом, призванным выполнять задачи и функции государства.
Этот принцип непосредственно вытекает из федеративного устройства страны, которое основывается на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и ее субъектов (
ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации выражается в установлении единого общегосударственного правового статуса гражданского служащего (квалификационные требования, права, обязанности, ограничения, запреты, гарантии, ответственность и др.); установлении приоритета федерального законодательства над законодательством субъектов Федерации в закреплении правовых основ государственной гражданской службы в России (
ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).
3. Принцип равного доступа граждан к гражданской службе и равных условий ее прохождения основан на
ч. 4 ст. 32 Конституции РФ и соответствует принципам и нормам международным права. В частности,
п. "c" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) гарантирует каждому гражданину право и возможность допуска к государственной службе без какой бы то ни было дискриминации (по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности или иных обстоятельств).
Гражданская служба основана на принципе равного доступа граждан, обладающих необходимыми способностями, деловыми качествами и профессиональной подготовкой. Конституционное право на равный доступ к государственной службе, по смыслу
ст. ст. 19 (часть 2) и
32 (часть 4) Конституции Российской Федерации, означает предоставление гражданам равной возможности реализовать свои способности к труду посредством профессиональной трудовой деятельности в системе государственной службы (см.
Постановление Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2009 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности частей 1, 2, 3 и 4 статьи 22 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области "О государственной гражданской службе Псковской области" в связи с запросом Псковского областного Собрания депутатов").
Равный доступ к государственной службе
Закон гарантирует для граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации. Это значит, что гражданин, претендующий на поступление на государственную гражданскую службу Российской Федерации, должен свободно владеть русским языком, являющимся государственным языком России (см.
ст. 3 Закона РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации"). Данное требование вполне естественно и разумно, т.к. очевидно, что лицо, не владеющее в полной мере государственным языком, не может полноценно выполнять должностные обязанности, связанные с обработкой информации или работой с людьми.
В целях реализации принципа равного доступа граждан к государственной гражданской службе комментируемым Законом установлены правила, в соответствии с которыми поступление гражданина на гражданскую службу осуществляется на конкурсной основе с учетом соответствия претендента квалификационным требованиям соответствия занимаемой должности (
ст. 22 комментируемого Закона).
Как отметил Конституционный Суд РФ в
Постановлении от 3 февраля 2009 г. N 2-П, по своей юридической природе и предназначению в правовой системе институт конкурсного подбора для замещения должностей государственной службы, будучи демократической гарантией конституционного права на доступ к государственной службе, позволяет в большей степени обеспечить реализацию принципов равенства (равенства возможностей) и справедливости в осуществлении данного права.
Ограничения, связанные с гражданской службой (установленные
ст. 17 Закона), не отменяют и не ослабляют действие принципа равного доступа граждан к гражданской службе и не означают исключений из него. Они естественно вытекают из природы и социального статуса человека, способного по состоянию здоровья и разума действовать в соответствии с установленными правилами, осуществлять конкретные должностные полномочия с учетом их служебной специфики.
Также не считается отступлением от этого принципа установление в законодательстве специальных требований для занятия государственных должностей. Конституционный Суд РФ в
Определении от 27 октября 2000 г. N 217-О отметил, что положение
ч. 4 ст. 32 Конституции РФ не означает, что федеральный законодатель не вправе закрепить в законе определенные требования к кандидатам на те или иные должности в органах государственной власти и установить специальный порядок замещения этих должностей.
4. Государственная гражданская служба, осуществляемая эффективно и успешно, невозможна без необходимого уровня профессионализма и компетентности гражданских служащих. Такое требование принципиально и общеобязательно. Государственная гражданская служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков.
В целях реализации принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих комментируемым Законом установлены требования, предъявляемые к уровню и виду образования (как правило - высшее), профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государственной гражданской службы
(ст. 12). Кроме того, этим же целям служат аттестация, профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданских служащих (
ст. ст. 48,
62,
63 комментируемого Закона) и другие меры, стимулирующие гражданских служащих к повышению профессионализма и компетентности.
5. Принцип стабильности гражданской службы является необходимым условием ее нормального функционирования. Стабильность гражданской службы зависит от стабильности правовых основ ее функционирования (на базе
Конституции РФ и федерального законодательства) в системе государственной службы, с одной стороны, и от стабильности кадрового состава гражданских служащих, с другой стороны. Однако ни первое, ни второе не могут быть абсолютно неизменными, должны следовать за развитием жизни и государственно-правовой практики. Вот почему необходимо как совершенствование законодательства о гражданской службе, так и разумное обновление кадров государственных служащих.
Стабильность гражданской службы обеспечивает непрерывность нормальной деятельности государственного аппарата.
Закон обеспечивает гражданским служащим достаточные гарантии против произвольных действий, затрагивающих их права, профессиональное положение или деятельность. Профессиональный статус гражданских служащих не должен зависеть от политической ситуации в стране или регионе, от характера и личных субъективных качеств политического руководителя, от необходимых, но не всегда проработанных реформ и организационных перестроек. Целям обеспечения стабильности гражданской службы подчинены нормы комментируемого Закона, ограничивающие перечень случаев заключения срочного служебного контракта
(ст. 25), устанавливающие гарантии для гражданского служащего при изменении существенных условий служебного контракта
(ст. 29), при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы
(ст. 31) и др.
6. Доступность информации о гражданской службе как принцип основывается, прежде всего, на
ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, гарантирующей каждому обеспечить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.
По существу это элемент более широкого принципа гласности гражданской службы, ее открытости и доступности общественному контролю (
ст. 3 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации").
В целях обеспечения данного принципа расширяется и совершенствуется законодательство об информации и ее использовании в общественной жизни, о современных электронных интернет-технологиях в деятельности государственных органов. Комментируемый Закон (
ст. ст. 19,
22,
48 и др.) также предусматривает ряд юридических мер, направленных на обеспечение принципа открытости государственной гражданской службы и доступности информации о ней. Так, например, процедура конкурсного замещения должностей гражданской службы не только предусматривает обязательность информирования неопределенного круга граждан о соответствующих вакансиях, но и обязывает включать в состав аттестационных, конкурсных комиссий и комиссий по урегулированию конфликта интересов представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов по вопросам гражданской службы.
Минимальными правовыми ограничениями данного принципа для гражданской службы являются законодательные правила работы гражданских служащих с информацией, составляющей государственную и иную охраняемую законом тайну. По комментируемому Закону
(ст. 15) они обязаны не разглашать такие сведения.
7. Еще одним важным принципом гражданской службы является ее взаимодействие с общественными объединениями и гражданами. Конституция РФ (
ст. ст. 13,
28,
30) и действующее законодательство предусматривают возможность создания гражданами различных по целям и интересам общественных объединений и организаций, гарантирует гражданам свободу совести и вероисповедания, идеологическое и политической многообразие и многопартийность. Соответственно, со всеми общественными объединениями, каких бы взглядов и верований они ни придерживались, государственные гражданские служащие должны взаимодействовать при решении государственно-политических и иных вопросов.
В то же время государственные гражданские служащие должны, осуществляя свою деятельность, в равной мере одинаково относиться ко всем общественным объединениям, быть политически, идеологически и религиозно нейтральными, т.е. независимы от политических партий, религиозных и иных общественных объединений и организаций. При исполнении служебных обязанностей они не вправе руководствоваться решениями каких-либо политических партий, религиозных и иных общественных объединений. Гражданские служащие не вправе официально и публично демонстрировать свою приверженность или принадлежность к политической партии, к той или иной религии, конфессии, церкви.
Этот же принцип исключает создание в государственных органах структур политических партий, религиозных и иных общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) (
п. 14 ч. 1 ст. 17 Закона).
Взаимодействие гражданских служащих с общественными объединениями может осуществляться в различных правовых и организационных формах. Одной из распространенных форм такого взаимодействия является всестороннее, объективное и своевременное рассмотрение обращений граждан государственными органами и их должностными лицами в соответствии с требованиями Федерального
закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
8. Принципом государственной гражданской службы является также защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Названный принцип означает, что в своей профессиональной деятельности гражданские служащие находятся под защитой государства от любого давления, иного неправомерного воздействия. Этот принцип проистекает их конституционной идеи разделения властей и принципа разграничения предметов ведения, компетенции и полномочий в системе (механизме) государства.
В рамках своего статуса и полномочий каждый гражданский служащий обладает определенной должностной самостоятельностью. Вот почему законодательное закрепление запрета неправомерного вмешательства в профессиональную служебную деятельность гражданского служащего является залогом успешного и эффективного исполнения им должностных обязанностей.
Поэтому государственные гражданские служащие обязаны исполнять поручения лишь соответствующих (непосредственных и вышестоящих) руководителей, данные в пределах их полномочий. В то же время в соответствии с
ч. 2 ст. 15 Закона гражданский служащий имеет возможность не исполнять данное ему неправомерное поручение (правда, при соблюдении определенных условий). Федеральными законами устанавливаются и другие гарантии правовой защищенности гражданских служащих. Так, они имеют право на защиту от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением своих должностных обязанностей (
п. 10 ч. 1 ст. 52 Закона).
Статья 5. Законодательство Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации
1. Комментируемая
статья закрепляет состав законодательства о государственной гражданской службе, содержит перечень его источников и определяет соотношение между ними. Анализ представленного перечня нормативных актов показывает, что данное законодательство строится как двухуровневая система. Оно состоит из законодательных актов федерального уровня и аналогичных актов уровня субъектов Российской Федерации. В составе такого законодательства есть законы (в буквальном смысле) и подзаконные нормативные правовые акты о государственной гражданской службе.
Обязательным требованием к построению такой системы законодательных актов является их соответствие
Конституции РФ, которая является системообразующим элементом нормативно-правовой базы государственной гражданской службы Российской Федерации. На общепризнанных конституционных положениях основаны федеральные законы и иные нормативные акты, составляющие законодательство о государственной гражданской службе. В Конституции РФ закреплены такие правовые основы, как осуществление народом своей власти через органы государственной власти
(ч. 2 ст. 3), единство системы государственной власти
(ч. 3 ст. 5); разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную
(ст. 10), равный доступ граждан к государственной службе
(ч. 4 ст. 32). Важное значение имеют положения Конституции РФ
(ч. 2 ст. 46) о возможности обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти и должностных лиц и некоторые другие конституционные нормы.
Конституция РФ в
п. "т" ст. 71 также устанавливает, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации; в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат
(п. "л" ст. 72). В отличие от федеральной государственной службы правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Вслед за
Конституцией РФ назван
ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Этот Закон определяет правовые и организационные основы системы государственной службы России, в том числе системы управления государственной службой. Данный
Закон подразделяет государственную службу на государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную. В нем дано понятие и определен статус государственной гражданской службы, причем как федерального, так и регионального уровня. Кроме того, этот
Закон регламентирует общие условия государственной службы, устанавливает систему управления ею.
Для государственной гражданской службы основным "работающим" нормативным актом является одноименный комментируемый
Закон, принятый через год и два месяца после
ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", которым устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы России. Его нормами регулируются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) как федерального государственного гражданского служащего, так и гражданского служащего субъекта Российской Федерации.
Комментируемая
статья допускает принятие и других федеральных законов о государственной гражданской службе, в том числе регулирующих особенности прохождения гражданской службы. В настоящее время таких федеральных законов нет. Если не считать законы, регулирующие отдельные отношения, связанные с функционированием института государственной гражданской службы и деятельностью гражданских служащих. К числу таких можно отнести Федеральные законы: от 8 марта 2006 г.
N 40-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции", от 25 июля 2006 г.
N 125-ФЗ "О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию", от 9 февраля 2009 г.
N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления",
ФЗ "О противодействии коррупции",
ФЗ "О персональных данных" и некоторые другие.
К числу "других федеральных законов", распространяющих свое действие на гражданских служащих, следует отнести также
ТК РФ. На государственных служащих в определенной степени распространяется трудовое законодательство. Как сказано в
ст. 73 комментируемого Закона, федеральные законы, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным Законом о государственной гражданской службе
Помимо законов регулирование многих вопросов организации и функционирования государственной службы (в том числе и государственной гражданской службы) в настоящее время осуществляется подзаконными нормативными актами. Президентом РФ подписан ряд указов, название которых свидетельствует о разнообразии регулируемых вопросов государственной гражданской службы. В частности, это Указы:
- от 12 августа 2002 г.
N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих";
- от 1 февраля 2005 г.
N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации";
- от 1 февраля 2005 г.
N 111 "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)";
- от 1 февраля 2005 г.
N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации";
- от 1 февраля 2005 г.
N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим";
- от 16 февраля 2005 г.
N 159 "О Примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации";
- от 18 июля 2005 г.
N 813 "О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих";
- от 27 сентября 2005 г.
N 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих";
- от 31 декабря 2005 г.
N 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы";
- от 28 декабря 2006 г.
N 1474 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации";
- от 1 июля 2010 г.
N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов";
- от 15 декабря 2008 г.
N 1775 "О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы";
- от 18 декабря 2008 г.
N 1799 "О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи";
- от 10 марта 2009 г.
N 261 "О Федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)".
Немало вопросов государственной гражданской службы регулируются постановлениями Правительства РФ. Прежде всего, они касаются не только правовых, но и организационных мер по исполнению федеральных законов и указов Президента РФ о государственной службе. Так, Правительство РФ ежегодно утверждает государственный заказ на повышение квалификации гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти.
Правительство РФ путем принятия постановлений регламентирует порядок определения количества высших, главных, ведущих и старших должностей государственных служащих в федеральных органах исполнительной власти, обеспечивает финансирование расходов, связанных с проведением аттестации федеральных гражданских служащих, проведением квалификационных экзаменов и проведением конкурсов на замещение вакантных должностей федеральной гражданской службы, решает иные вопросы гражданской службы.
Вот лишь некоторые из значимых Постановлений Правительства РФ, принятых в последние годы по вопросам государственной службы:
- от 12 августа 2005 г.
N 509 "О порядке оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, образуемых федеральными государственными органами";
- от 21 апреля 2006 г.
N 230 "О возложении полномочий представителя нанимателя по заключению служебных контрактов о прохождении федеральной государственной гражданской службы с лицами, назначаемыми на должность и освобождаемыми от должности Правительством Российской Федерации, и решению иных вопросов, связанных с прохождением ими федеральной государственной гражданской службы";
- от 6 сентября 2007 г.
N 562 "Об утверждении Правил исчисления денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих";
- от 25 сентября 2007 г.
N 611 "О материальном стимулировании федеральных государственных гражданских служащих и сотрудников территориальных органов отдельных федеральных органов исполнительной власти";
- от 17 апреля 2008 г.
N 284 "О реализации функций по организации формирования, размещения и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих";
- от 6 мая 2008 г.
N 362 "Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации";
- от 26 мая 2008 г.
N 393 "Об определении размеров стоимости образовательных услуг в области дополнительного профессионального образования федеральных государственных гражданских служащих и ежегодных отчислений на его научно-методическое, учебно-методическое и информационно-аналитическое обеспечение";
- от 31 декабря 2008 г.
N 1090 "Об утверждении Правил предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска федеральным государственным гражданским служащим, имеющим ненормированный служебный день";
- от 27 января 2009 г.
N 63 "О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения";
- от 23 августа 2010 г. N 648 "Об утверждении Положения о наблюдательном совете Федеральной программы "Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров (2010 - 2015 годы)";
- от 4 марта 2011 г.
N 149 "О федеральной государственной информационной системе "Федеральный портал управленческих кадров" и др.
Отдельные вопросы государственной гражданской службы решаются путем издания распоряжений Правительства РФ. Например,
распоряжение Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. N 1307-р "Об утверждении примерной формы государственного контракта на профессиональную переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных гражданских служащих". Однако комментируемой
статьей они не включены в число законодательных актов о государственной гражданской службе.
В сфере государственной гражданской службы действуют также ведомственные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств и служб). На основании закона и во исполнение указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ они регулируют вопросы государственной гражданской службы в пределах своей ведомственной компетенции. Кроме нормативных правовых актов общего характера, в сфере государственной службы федеральными органами исполнительной власти издаются акты, имеющие методологический, организационный и правоприменительный характер.
В качестве примера можно привести следующие ведомственные правовые акты:
Приказ Минздравсоцразвития РФ от 10 апреля 2009 г. N 169н "Об утверждении Порядка формирования и ведения базы данных федеральных государственных гражданских служащих, состоящих на учете для получения единовременной субсидии на приобретение жилого помещения и снятых с соответствующего учета";
Приказ Минздравсоцразвития РФ от 21 ноября 2006 г. N 793 "О должностных регламентах федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в Минздравсоцразвития России",
Приказ Минздравсоцразвития РФ от 12 марта 2009 г. N 111н "О Методике проведения конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации",
Приказ Минздравсоцразвития РФ от 24 ноября 2006 г. N 798 "Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей по должностям федеральной государственной гражданской службы в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации";
Приказ Минюста РФ от 8 сентября 2011 г. N 310 "Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Минюста России".
Значительный массив законов и иных нормативных правовых актов о государственной гражданской службе разрабатывается и принимается в субъектах Российской Федерации. Правотворческая компетенция субъектов Российской Федерации основана на существовании вопросов совместного (с Российской Федерацией) и собственного исключительного ведения (
ст. ст. 72 и
73 Конституции РФ) и вытекает из
ч. 4 ст. 2 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Это позволяет субъектам Федерации иметь свое законодательство о гражданской службе, сохраняя при этом единство принципов ее организации и правового статуса гражданских служащих и обеспечивая одновременно многообразие в системе региональной гражданской службы.
Как правило, конституции и уставы субъектов Российской Федерации содержат правоположения о государственной службе. Кроме того, в субъектах приняты и действуют иные законы, а также подзаконные нормативные акты, регулирующие отношения в сфере государственной гражданской службы (около четырех тысяч актов).
Практически в каждом субъекте Российской Федерации имеются законы: о государственной гражданской службе, о реестре должностей государственной гражданской службы, о квалификационных разрядах государственных служащих, об оплате труда государственных гражданских служащих, о борьбе с коррупцией и др.
В ряде субъектов имеются законы о порядке присвоения классных чинов государственным гражданским служащим, о порядке и условиях командирования гражданских служащих, о порядке представления сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего, о порядке формирования кадрового резерва на гражданской службе.
Правда, как свидетельствует практика (в том числе судебная), порой законы и иные правовые акты субъектов Федерации противоречат положениям федеральных законов в сфере гражданской службы. Тем не менее правовая основа института государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации продолжает довольно интенсивно развиваться и совершенствоваться.
Последними в иерархическом списке нормативных правовых актов, составляющих законодательство о государственной гражданской службе, являются акты самих государственных органов (распоряжения и приказы). Как правило, они издаются на основании и во исполнение законов и иных нормативных актов федерального и регионального уровня и носят чаще всего не столько нормативный, сколько методический, организационный и правоприменительный характер (о должностных регламентах и инструкциях, о нормировании служебного дня, о порядке и размерах надбавок и единовременных выплат и др.).
2.
Часть вторая комментируемой статьи дублирует нормативное положение
ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, в силу которого при расхождении (несоответствии) правил (норм) комментируемого Закона о гражданской службе и международного договора применяются правила международного договора. Тем самым в число источников законодательства о гражданской службе включаются ратифицированные Российской Федерацией международные договоры, которые наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью российской правовой системы.
В числе международных договоров, заключенных Российской Федерацией в соответствии с Венской
конвенцией о праве международных договоров (Вена, 23 мая 1969 г.) и Федеральным
законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", есть и те, которые имеют отношение к функционированию института государственной гражданской службы и деятельности гражданских служащих Российской Федерации. К ним относятся не только Всеобщая
декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН Резолюцией 217 A (III) от 10 декабря 1948 г.), Международный
пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.), но и международно-правовые акты, являющиеся источниками правового регулирования гражданской службы - Конвенции МОТ о трудовых отношениях на государственной службе, о занятости и др. Правда, Россия не ратифицировала эти Конвенции. Тем не менее есть основания полагать, что в современных условиях международные договоры имеют значение для развития правового регулирования отношений государственной гражданской службы Российской Федерации.
Статья 6. Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов
Комментируемая
статья законодательно закрепляет объективно существующую взаимосвязь государственной гражданской службы с другими видами государственной службы Российской Федерации. В соответствии с
ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" система российской государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:
государственная гражданская служба;
военная служба;
правоохранительная служба.
В свою очередь, гражданская служба подразделяется на
федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Правовое регулирование и организация федеральной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации (
п. "т" ст. 71 Конституции РФ). Правовое регулирование гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации. Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы (
ст. ст. 6 и
7 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"). Военная и правоохранительная службы регулируются федеральными законами (см., например,
ФЗ "О воинской обязанности и военной службе",
ФЗ "О полиции",
ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации",
ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации", Федеральный
закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности", Федеральный
закон от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" и др.).
В основе взаимосвязи лежит единство системы государственной службы и принципов ее построения. Единство системы обеспечивается существованием в государстве
ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Единство принципов ее построения очевидно при сравнении
ст. 3 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и
ст. 4 комментируемого Закона. Как минимум по пяти принципам из девяти имеется смысловое и формально-терминологическое совпадение. Это свидетельствует о том, что современная российская государственная служба представляет собой единую систему государственно-служебных отношений, построенную на базе общесистемных правовых принципов.
На этой теоретической и правовой основе еще более тесная взаимосвязь между государственной гражданской службой и иными видами государственных служб обеспечивается как минимум по четырем направлениям, т.е. в четырех субинститутах государственной службы, которые обозначены в комментируемой
статье.
Во-первых, предусматривается соотносительность основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий (субинститут оплаты труда), а также соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации (субинститут государственных гарантий). Нельзя не заметить, что термин "соотносительность" законодателем не определен и внутренне не раскрыт, что вызывает трудности в процессе применения комментируемой
статьи Закона.
Во-вторых, кроме того, взаимосвязь обеспечивается при прохождения государственной службы в части установления ограничений и обязательств для служащих (субинститут прохождения службы).
В-третьих, взаимосвязь проявляется также при исчислении стажа гражданской службы, позволяющего (
ст. 54 комментируемого Закона) учитывать (прибавлять) к стажу гражданской службы стаж иных видов государственной службы (субинститут государственных гарантий). Учет стажа военной и правоохранительной службы предусматривается при переходе на гражданскую службу. Кроме того, исчисление стажа государственной гражданской службы необходимо при определении ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе; определении продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет; назначении государственному гражданскому служащему пенсии и в других случаях. Порядок исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации и зачета в него иных периодов замещения государственных должностей устанавливается указом Президента РФ.
Представляется, что таких направлений и форм юридической соотносительности в законодательстве и правоприменительной деятельности гораздо больше. Подобная взаимосвязь проявляется, например, в учете ранее присвоенных классных чинов при переходе государственного служащего на другую должность (
ч. 3 ст. 13 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации").
Непосредственно в законодательстве взаимосвязь различных видов государственной службы обеспечивается установлением однотипных правовых институтов: должность государственной службы; квалификационные требования к должностям государственной службы; общие требования к профессиональной подготовке; к поступлению на государственную службу; общий порядок оформления государственно-служебных отношений; общие основания заключения, действия и прекращения служебного контракта; установление единых условий оплаты служебной деятельности; общие параметры регулирования служебного времени и времени отдыха; общие требования к служебной дисциплине и единые основания применения дисциплинарных взысканий и т.д.
Статья 7. Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы
1. Комментируемая
статья законодательно закрепляет и характеризует объективно существующую взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы в Российской Федерации. Российская государственная гражданская, также и муниципальная служба как институты публичного права имеют много общего.
В масштабах государства гражданская и муниципальная службы выступают в качестве единственного трехуровневого вида публичной службы - федеральная гражданская служба, гражданская служба субъектов РФ, муниципальная служба. Общесистемное функционирование гражданской службы и муниципальной службы обусловлено единым целевым назначением института публичной службы, заключающимся в обеспечении эффективного управления социально-экономическими процессами во всех сферах общественной жизни.
Взаимосвязь государственной и муниципальной службы имеет единую конституционно-правовую основу. Согласно
ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Деятельность этих органов обеспечивает соответственно государственная гражданская и муниципальная служба.
Часть 2 ст. 132 Конституции РФ гласит, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Из этого следует, что, несмотря на определенную самостоятельность систем государственной и муниципальной власти, в установленных случаях они действуют как единый управленческий механизм, что, в свою очередь, обусловливает взаимосвязь институтов гражданской и муниципальной службы.
В основе взаимосвязи этих институтов лежит также единство принципов государственной гражданской и муниципальной службы. Это очевидно при сравнении
ст. 4 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" и
ст. 4 комментируемого Закона. Как минимум по шести принципам из десяти имеется смысловое и формально-терминологическое совпадение. В частности, это такие принципы: приоритет прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной и муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; профессионализм и компетентность государственных и муниципальных служащих; стабильность гражданской и муниципальной службы; доступность информации о гражданской и муниципальной службе; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами. Это свидетельствует о том, что современная российская государственная гражданская служба более близка к муниципальной службе, чем к государственной военной и правоохранительной службе.
На этой теоретической и правовой основе еще более тесная взаимосвязь между государственной гражданской службой и муниципальной службой обеспечивается как минимум по шести направлениям, т.е. в шести субинститутах соответственно государственной гражданской и муниципальной службы, которые одинаково обозначены как в
ст. 7 Закона, так и в
ст. 5 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".
Первое направление взаимосвязи заключается в единстве основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы. Оно означает необходимый учет предусмотренных законодательством однотипных требований, которые предъявляются к должностям гражданской и муниципальной службы.
С учетом классификации должностей (т.е. в соответствии с категориями и группами должностей) комментируемым Законом
(ст. 12) установлены квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу государственной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Квалификационные требования к уровню образования к должностям категорий "руководители", "помощники (советники)" и "специалисты" заключаются в наличии высшего профессионального образования, а к должностям категории "обеспечивающие специалисты" - среднего профессионального образования. Что касается подобных требований к стажу государственной службы или стажу работы по специальности, то они устанавливаются указом Президента РФ (для федеральных гражданских служащих) и законом субъекта Российской Федерации (для гражданских служащих субъекта РФ). Квалификационные же требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций.
Для замещения должностей муниципальной службы аналогичные требования с учетом их классификации устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований, определяемых законом субъекта Российской Федерации (
ст. 9 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"). Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к ним устанавливается также законом субъекта Российской Федерации.
Предусмотренные законом процедуры замещения вакантной должности (на конкурсной основе, с формированием конкурсных комиссий, с обязательностью опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации и т.д.) являются едиными для замещения должности как гражданской, так и муниципальной службы.
2. Единство ограничений и обязательств при прохождении государственной гражданской и муниципальной службы легко обнаруживается при сравнении
ст. ст. 15,
16 и
17 Закона и соответственно
ст. ст. 12,
13 и
14 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". Как говорится, невооруженным глазом видна однотипность обязанностей, ограничений и запретов (за минимальными различиями) как для гражданских, так и для муниципальных служащих. И те и другие должны выполнять эти требования к прохождению государственной и муниципальной службы в целях обеспечения публичных интересов в сфере государственного и муниципального управления. Единство ограничений и обязательств при прохождении государственной гражданской и муниципальной службы проявляется и в том, что федеральным законодательством устанавливаются однотипные правила служебного поведения (профессиональной этики) как для гражданского, так и для муниципального служащего.
Полагаем, что используемый в комментируемом
Законе термин "обязательства" не должен использоваться в отношении гражданских и муниципальных служащих только применительно к обязательствам имущественного характера, сведения о которых (наряду со сведениями о доходах и имуществе) должны предоставляться ежегодно. Этот термин имеет прямое отношение и к основным обязанностям государственного гражданского и муниципального служащего, что установлены соответственно
ст. 15 Закона и
ст. 12 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".
С учетом единых теоретических и правовых основ гражданской и муниципальной службы единые требования и условия к ее прохождению представляются логичными и обоснованными.
3. Единство требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих можно обнаружить при сравнительном анализе соответствующих статей Закона (
ст. ст. 60 -
63) и ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"
(ст. 32).
Однако вопросы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих в упомянутом Федеральном
законе разработаны недостаточно. В нем всего лишь упоминается повышение квалификации муниципальных служащих как одно из направлений кадрового обеспечения муниципальной службы. Имеющиеся в этой части пробелы
ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" восполняются законами субъектов Российской Федерации и подзаконными нормативными актами.
Данными Законами предусмотрены единые требования к процедурам замещения должностей, проведения аттестации, а также обязанности государственных гражданских служащих и муниципальных служащих поддерживать необходимый уровень квалификации.
Одним из основных прав, которыми обладает как государственный служащий, так и муниципальный служащий, является право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку. В то же время систематическая профессиональная подготовка и поддержка уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения должностных обязанностей, являются юридически обязательными элементами прохождения государственной службы каждым государственным гражданским и муниципальным служащим.
4. Взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы.
В соответствии со
ст. 54 Закона в стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения не только должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы, иных должностей в соответствии с законами, но и должностей муниципальной службы.
Порядок исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации и зачета в него иных периодов замещения должностей устанавливается указом Президента РФ. В настоящее время исчисление стажа государственной гражданской службы регламентируется
Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 г. N 1532 "Об исчислении стажа государственной гражданской службы Российской Федерации для установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Российской Федерации".
Согласно же
ст. 25 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" в стаж (общую продолжительность) муниципальной службы включаются периоды работы на: должностях муниципальной службы (муниципальных должностях муниципальной службы); муниципальных должностях; государственных должностях Российской Федерации и государственных должностях субъектов Российской Федерации; должностях государственной гражданской службы, воинских должностях и должностях правоохранительной службы (государственных должностях государственной службы), а также иных должностях в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Порядок исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности устанавливается законом субъекта Российской Федерации.
Как видим, имеет место своеобразный взаимозачет, стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной гражданской службы государственного гражданского служащего, и наоборот.
Таким образом, учет стажа гражданской службы при прохождении муниципальной службы и стажа муниципальной службы при прохождении гражданской службы реально обеспечивает взаимосвязь гражданской и муниципальной службы.
5. Соотносительность основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих обеспечивается законодательным закреплением общих подходов к структуре и исчислению устанавливаемого для них денежного содержания, а также основных и дополнительных мер, направленных на компенсацию принятых обременений и стимулирование профессиональной служебной деятельности.
Государственным гражданским и муниципальным служащим обеспечивается оплата труда в виде денежного содержания. Денежное содержание является основой стимулирования служебной деятельности и обеспечения служащим и их семьям необходимого качества жизни. Размеры должностных окладов дифференцируются по уровням и статусу государственных и муниципальных органов. Аналогично при начислении и выплате надбавок к окладу учитываются критерии, индивидуально повышающие размер денежного содержания гражданского или муниципального служащего: стаж службы, квалификационный разряд, сложность работы.
В качестве социальных гарантий гражданским и муниципальным служащим доступны:
- отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;
- медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода служащего на пенсию;
- пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
- обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;
- обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения служащим службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей.
6. В действующем законодательстве закреплена соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца обеспечивается подтверждением выслуги лет на гражданской и муниципальной службе и начислением пенсионных выплат.
Государственным гражданским и муниципальным служащим гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей. В настоящее время таким пенсионным правовым актом, распространяющимся на гражданских служащих и муниципальных служащих, является
ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".
Размер государственной пенсии муниципального служащего определяется в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Таким же законом устанавливается соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.
Глава 2. ДОЛЖНОСТИ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Статья 8. Должности гражданской службы
1. Понятие "должность государственной гражданской службы" является ключевым для настоящего Закона, вместе с тем дефиниция этого понятия комментируемой
статьей раскрыта крайне слабо. В связи с чем представляется целесообразным раскрыть данную организационно-правовую категорию.
В настоящее время в российской правовой науке сложились разные точки зрения относительно определения понятий "государственная должность". По мнению В.М. Манохина, должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и т.д.) с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления <1>.
--------------------------------
<1> См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 72.
Не опровергая организационно-правового подхода к понятию "государственная должность", авторы учебника "Государственная служба: теория и организация" определяют должность как установленную (конституированную) социальную роль, выполняемую человеком в государственных, общественных, частных организациях, предприятиях и учреждениях. В должности выражена только формальная, предписанная социальная роль, которая образуется в результате разделения управленческого труда в организационной структуре. Должность выступает как объективированная форма труда с заданным функционалом - функционалом должности <2>.
--------------------------------
<2> См.: Государственная служба: теория и организация / Под ред. Е.В. Охотского и В.Г. Игнатова. Ростов-на-Дону, 1998. С. 99 - 100.
Бахрах Д.Н. обращает внимание на то, что должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Организационная структура аппарата управления есть не что иное, как структура формализованных "социальных позиций", юридически закрепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли - нет <3>.
--------------------------------
<3> См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2000. С. 112.
Предметно-социальную роль должности раскрывает Г.В. Атаманчук, который считает, что государственная должность - это юридическое (правовое) установление, характеризующее в каждом органе специально выделенный объем и содержание деятельности (участия) в реализации его компетенции (функций и полномочий). При этом государственная должность практически осуществляется, если закрепленный за ней объем и содержание деятельности в компетенции государственного органа действительно сказываются на рациональности и эффективности решений, принимаемых в реализацию этой компетенции. Активность государственного органа, по мнению Г.В. Атаманчука, проявляется не в том, что кто-то делает что-то по своей государственной должности, а в том, какие осуществляются организационные действия и как они влияют на общественную жизнь <4>.
--------------------------------
<4> См. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. Москва: Изд-во РАГС, 2002. С. 118 - 119.
Авторы учебника "Государственная служба" обращают внимание на то, что "исполнение государственных должностей во многом напоминает труд менеджеров, специалистов в области общественного управления. Вместе с тем исполнение государственных должностей коренным образом отличается по целому ряду параметров. Исполнение государственной должности представляет собой конкретное осуществление общественных отношений, которые государственная власть посредством
Конституции, законов, правовых статусов государственных органов закрепила за данной должностью. Таким образом, каждая должность имеет, во-первых, свое предназначение, содержание, формы и методы реализации, определенные ресурсы и другие элементы, обусловливающие ее значение для государства, общества и граждан. Во-вторых, исполнение государственной должности предполагает, что лицо, ее замещающее, является носителем определенного мировоззрения, идеологии целостности общенациональных интересов и развития государства. Поэтому должности в государственном аппарате должны быть так прописаны, чтобы игнорирование идеалов, ценностей и целей государства быстро обнаруживалось и пресекалось. В-третьих, исполнение государственной должности всегда связано со знанием, опытом, творческим поиском, способностью оказывать влияние на других людей как непосредственно, так и через принимаемые правовые акты, управленческие решения и организационные действия. Государственная должность требует при ее исполнении высокой профессиональной специальности, применения обширной информации, разнообразных проявлений напряженной интеллектуальной деятельности. В-четвертых, исполнение государственной должности - это напряженный процесс, не имеющий ограничений в пространстве и времени. Государство, его власть, аппарата, управление с его стороны должны существовать постоянно, устойчиво, надежно, и, следовательно, любые должности должны таким образом исполняться. Государственное управленческое мышление по исполнению государственной должности не может протекать от случая к случаю, а возможно только в условиях постоянного напряжения. В-пятых, исполнение государственной должности всегда происходит в установленном правовом режиме, в рамках и с соблюдением определенных материальных и процессуальных правовых норм. В этом отношении исполнение государственной должности предопределено" <5>.
--------------------------------
<5> См.: Государственная служба: теория и организация / Под ред. Е.В. Охотского и В.Г. Игнатова. Ростов-на-Дону, 1998. С. 13 - 14.
Резюмируя изложенные точки зрения, государственную должность можно определить как обязательный элемент организационно-должностной структуры государственного органа, с регламентированным объемом обязанностей, полномочий, прав и ответственности, квалификационных требований к замещению должности, правоограничений, обусловленных социальной сущностью и социальным предназначением организации и функционирования государственного органа.
2. Действующее законодательство абстрагируется от имеющихся в теории определений понятия "государственная должность".
Пунктом 1 ст. 1 комментируемого Закона дано определение понятию "государственная должность". Государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации - это должности, устанавливаемые
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Конституция РФ устанавливает такие государственные должности Российской Федерации, как: Президент Российской Федерации (
ст. ст. 11,
80); Председатель Совета Федерации Федерального Собрания
(ст. 101); Председатель Государственной Думы Федерального Собрания
(ст. 101); Председатель Правительства Российской Федерации (
ст. ст. 103,
110); федеральный министр
(ст. 110); судья Конституционного Суда Российской Федерации
(ст. 128); судья Верховного Суда Российской Федерации
(ст. 128); судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
(ст. 128); судья федерального суда
(ст. 128); Генеральный прокурор Российской Федерации
(ст. 129) и др.
Таким образом, комментируемый
Закон раскрывает понятие "государственная должность" через традиционную для законодательства дефиницию, выделяя лишь одну существенную характеристику - порядок ее образования. При этом комментируемый Закон четко разграничивает понятия "государственная должность" и "должность государственной службы". Согласно
ч. 2 ст. 1 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" государственные должности не включены в систему государственной службы, а лица, их замещающие, по статусу не являются государственными служащими. Следовательно, стоит отождествлять понятия "государственная должность" и должность "государственной службы", в системе государственного управления представлены государственные должности, а также должности государственной службы, отличающиеся по своему организационно-правовому статусу.
3. Согласно
ст. 8 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" должности государственной службы" подразделяются на:
- должности федеральной государственной гражданской службы;
- должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;
- воинские должности;
- должности правоохранительной службы.
Данное деление проистекает из трех видов государственной службы - гражданской, военной и правоохранительной, составляющих систему государственной службы Российской Федерации (
ст. 2 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации").
В соответствии со
ст. ст. 5,
6,
7 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации":
- государственная гражданская служба - это вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации;
- военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания;
- правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.
Согласно
ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" в федеральном государственном органе могут быть учреждены должности гражданской, военной и правоохранительной службы. Данный Закон устанавливает, что по каждому виду государственной службы должен быть принят федеральный закон, определяющий правовые, организационные и финансово-экономические основы каждого из вдов государственной службы. В настоящее время в этой части функционирует комментируемый
Закон - в отношении гражданской службы, а в отношении военной и правоохранительной службы соответствующие федеральные законы еще не приняты, следовательно, государственная служба в федеральных органах государственного управления представлена исключительно должностями государственной гражданской службы.
4. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.
Федеральная государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.
Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации.
Таким образом, в настоящее время в федеральных государственных органах представлены государственные должности, должности государственной гражданской службы, а также должности военной и правоохранительной службы, пока не являющиеся должностями государственной службы. В государственных органах субъекта Российской Федерации представлены государственные должности и должности государственной гражданской службы. Кроме этого, в федеральном государственном органе и государственном органе субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями государственной службы. Трудовая деятельность работников, замещающих такие должности, регулируется законодательством Российской Федерации о труде.
5. Комментируемой
статьей определено, что должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации. Должности федеральной государственной гражданской службы учреждены
Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы".
Комментируемой
статьей определено, что должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации учреждаются законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений Закона. В настоящее время во всех субъектах Российской Федерации приняты законы и иные нормативные правовые акты, учреждающие должности гражданской службы субъектов Российской Федерации. В одних субъектах реестры должностей гражданской службы утверждены отдельными законами, например, в Приморском крае должности гражданской службы утверждены Законом Приморского края от 16 мая 2007 г. N 62-КЗ "О Реестре должностей государственной гражданской службы Приморского края и о денежном содержании государственных гражданских служащих Приморского края". В других субъектах реестры должностей гражданской службы являются приложениями к закону о гражданской службе субъекта Российской Федерации, например Закон Сахалинской области от 22 февраля 2007 г. N 12-ЗО "Об организации государственной гражданской службы Сахалинской области".
Комментируемой
статьей определено, что должности гражданской службы учреждаются в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность. Таким образом, продемонстрирован фундамент правовых взаимосвязей между государственной должностью, государственным органом, лицами, замещающими государственные должности, и государством. Однако вряд ли такие ориентиры могут последовательно отразить сущностные характеристики государственной службы как социально-правового института. По смыслу комментируемой
статьи, должности государственной гражданской службы создаются исключительно для обеспечения исполнения полномочий государственных органов, что замыкает управляющее воздействие непосредственно на самом государственном органе. Между тем основное свойство государственных институтов заключается в осуществлении общественной сущности государства, а именно в обеспечении законных прав, интересов и потребностей граждан. Представляется, что должности государственной гражданской службы должны создаваться, прежде всего, в целях осуществления общественных отношений, проистекающих из реализации государством своих целей и функций.
Статья 9. Классификация должностей гражданской службы
1.
Частью 1 комментируемой статьи устанавливается классификация должностей государственной гражданской службы. Классификация должностей гражданской службы представлена двумя срезами - делением на категории и на группы. Общая цель классификации должностей государственной гражданской службы заключается в упорядочении основных элементов (должности, взаимосвязи) должностной структуры государственного органа, различающихся по сложности управленческого труда, целям и задачам, предметной области.
Необходимость иерархической дифференциации должностей гражданской службы продиктована разделением труда, разделением компетенции органа государственного управления, выраженной в закреплении функциональных обязанностей по той или иной должности гражданской службы.
Дифференциация должностей гражданской службы на категории характеризует деление труда государственных служащих по содержанию, роли и месту в иерархии управленческих функций. Так, например, должности категории "руководители" четко ориентированы на стратегический уровень управления. Лица, замещающее должности категории "руководители", призваны выполнять пять основных функций - стратегическую (планирование), администраторскую (организация), коммуникативно-регулирующую; мотивационную; контролирующую. Стратегическая функция заключается в планировании и формировании общей концепции деятельности организации (цели, задачи, направлений деятельности). Администрирование руководителя заключается в организации деятельности своих подчиненных - распределение обязанностей, организация трудового процесса, организация рабочего времени, принятие решений о наложении дисциплинарных взысканий и т.д. Коммуникативно-регулирующая функция руководителя нацелена на создание в организации эффективной системы коммуникации, а также благоприятного психологического климата межличностных взаимоотношений. Функция мотивации включает в себя мероприятия, осуществляемые руководителем и направленные на подчинение деятельности сотрудников целям и задачам организации. Функция контроля предполагает определенные действия руководителя, направленные на оценку деятельности подчиненных. Безусловно, что кроме общих функций лица, замещающие должности категории "руководители", выполняют целый ряд функций, обусловленных спецификой деятельности государственного органа.
Деление должностей государственной гражданской службы на группы представляет собой иерархическую дифференциацию должностей, обусловленную спецификой выполняемых обязанностей, сложностью и степенью ответственности по той или иной должности. Дифференциация должностей гражданской службы на группы определяет разные квалификационные требования к замещению должностей. Чем больше объем полномочий, а соответственно, и ответственности, чем выше должность государственной гражданской службы располагается в иерархии должностей, тем больший объем квалификационных требований (знания, навыки и умения) предъявляется к ее замещению.
Установленная классификация распространяется как на федеральных гражданских служащих, так и на гражданских служащих субъектов Российской Федерации. Законодательство субъектов Российской Федерации обязательно должно руководствоваться установленной классификацией для разработки реестров должностей гражданской службы субъектов Российской Федерации.
2.
Часть 2 комментируемой статьи определяет категории должностей гражданской службы. Должности государственной гражданской службы подразделяются на четыре категории:
- руководители;
- помощники (советники);
- специалисты;
- обеспечивающие специалисты.
К должностям руководителей согласно определению, данному комментируемой
статьей, относятся:
- должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений;
- должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений;
- должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений.
Распространенной является ситуация, когда должность руководителя государственного органа не включена в систему должностей государственной гражданской службы. Например, должности федеральных министров, должность Генерального прокурора Российской Федерации, должность Председателя Счетной палаты Российской Федерации и другие не являются должностями государственной гражданской службы, а лица, их замещающие, по статусу государственными служащими.
При разработке реестров должностей гражданской службы субъекты Российской Федерации обязаны руководствоваться наименованиями, группами и категориями должностей федеральной государственной гражданской службы, содержащихся в Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы (
ч. 2 ст. 10 комментируемого Закона).
При разработке реестров должностей гражданской службы у некоторых субъектов Российской Федерации возникли определенные трудности с отнесением должностей к категории "руководители". Так, например,
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 12 октября 2011 г. N 64-Г11-31 признаны противоречащими федеральному законодательству отдельные статьи Закона Сахалинской области от 22 февраля 2007 г. N 12-ЗО "Об организации государственной гражданской службы Сахалинской области", а также ряда положений Реестра должностей государственной гражданской службы Сахалинской области, являющегося приложением 1 к указанному Закону Сахалинской области. По мнению Судебной коллегии, Законом Сахалинской области неоправданно должности "начальник отдела" были отнесены к категории "специалисты". При этом странными выглядят выводы Верховного Суда Российской Федерации относительно того, что должности "начальник отдела", исходя из выполняемых задач и полномочий, явно должны относиться к категории "руководитель подразделения", а не к категории "специалисты". Согласно
ч. 2 ст. 9 комментируемого Закона категории "руководитель подразделения" вообще не существует.
Статьей 9 комментируемого Закона установлена категория "руководители". А вот вопрос отнесения должностей "начальник отдела" к категории "руководители" представляется действительно интересным.
Согласно
п. 1 ч. 2 ст. 9 комментируемого Закона должности категории "руководители" определены как должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений. Возникшие сложности с отнесением должностей "начальник отдела" к категории "руководители" обусловлены отсутствием в теории и практике управления четкого определения понятия "структурное подразделение".
В соответствии с
Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 "О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" структура центрального аппарата федерального органа исполнительной власти включает в себя руководство (руководителя и его заместителей) федерального органа исполнительной власти, помощников (советников) руководителя и структурные подразделения по основным направлениям деятельности - департаменты в федеральных министерствах или управления в федеральных службах и федеральных агентствах. В департаментах (управлениях) федерального органа исполнительной власти образуются отделы. Следовательно, структура федерального министерства представлена аппаратом федерального министра и департаментами. В департаментах образуются отделы, которые являются структурными подразделениями департамента. Возникает вопрос: являются ли отделы департамента структурными подразделениями федерального министерства? Видимо, нет, поскольку Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденным Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574, к категории "руководители" отнесены только должности "руководитель аппарата федерального министра"
05-1-1-003, "директор департамента"
05-1-1-004, а вот должность "начальник отдела в департаменте"
05-3-2-018 отнесена к категории "специалисты". Аналогичная ситуация с федеральными службами и агентствами.
Далека от совершенства позиция
ч. 2 комментируемой статьи, которая определяет, что должности категории "руководители" замещаются либо на определенный срок полномочий, либо без ограничения срока полномочий.
Согласно комментируемому Закону для
ч. 1 ст. 25 замещения должности гражданской службы представитель нанимателя может заключать с гражданским служащим:
- служебный контракт на неопределенный срок;
- срочный служебный контракт.
Ни комментируемой
статьей, ни другими статьями Закона не установлен перечень должностей категории "руководители", с которыми должен быть заключен срочный служебный контракт.
Статьей 25 предусматривается, что срочный служебный контракт заключается для замещения не всех, а отдельных должностей категории "руководители". Данная установка, исходя из ст. 25 комментируемого Закона, предполагает внеконкурсный порядок замещения должностей категории "руководители", что в определенном смысле в отсутствие четкого перечня отдельных должностей категории "руководители" нарушает нормы
ст. 32 Конституции Российской Федерации, гарантирующей равный доступ граждан на государственную службу. В сложившейся практике представитель нанимателя по собственному усмотрению определяет какие должности должны быть отнесены к отдельным должностям и с которыми возможно заключение срочного служебного контракта. И, как правило, с лицами, претендующими на замещение должностей категории "руководители", заключается именно срочный служебный контракт.
В отсутствие нормативного правового акта, определяющего перечень отдельных должностей категории "руководители", во всех случаях замещения данных должностей следует заключать служебный контракт на неопределенный срок. Это согласуется с
ч. 3 ст. 25 комментируемого Закона, согласно которой срочный служебный контракт заключается в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности гражданской службы или условий прохождения гражданской службы, с
Рекомендациями Международной организации труда от 22 июня 1982 г. N 166, а также
Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации".
Вместе с тем необходимо отметить, что внесенные изменения Федеральным
законом от 11 июля 2011 г. N 204-ФЗ в
ст. 11 настоящего Закона несколько изменили ситуацию. Согласно
ч. 2 ст. 11 комментируемого Закона гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы на определенный срок полномочий, за исключением гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы категории "руководители", относящиеся к высшей группе должностей гражданской службы, а также гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы категории "помощники (советники)", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации, и гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы, относящиеся к главной группе должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством Российской Федерации, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена. Следуя данной норме, стало возможным обозначить ситуации, когда с гражданскими служащими категории "руководители" заключается срочный служебный контракт. А именно:
- должности гражданской службы категории "руководители", относящиеся к высшей группе должностей гражданской службы;
- должности категории "руководители", относящиеся к главной группе должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством Российской Федерации.
Пунктом 2 ч. 2 комментируемой статьи определено, что должности помощников (советников) учреждаются для содействия лицам, замещающим государственные должности и лицам, замещающим должности категории "руководители" государственной гражданской службы. Особенностью категории "помощники (советники)" является то, что срок их замещения ограничен сроком полномочий должностных лиц, замещающих государственные должности или должности категории "руководители", и с ними заключается срочный служебный контракт. К должностям помощников (советников), например, относятся: помощник Президента Российской Федерации, помощник Председателя Государственной Думы, помощник федерального министра, помощник Руководителя Администрации Президента Российской Федерации, помощник члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по работе в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и другие. Перечень должностей категории "помощники (советники) федеральных органов государственной власти" утвержден
Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 года N 1574, перечни должностей категории "помощники (советники)" субъектов Российской Федерации утверждены законодательством субъекта Российской Федерации.
Профессиональная служебная деятельность лиц, замещающих должности категории "помощники (советники)", прежде всего связана с обеспечением исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности и должности государственной службы категории "руководители", и может включать в себя:
- информационно-аналитическую деятельность, участие в подготовке проектов решений государственных органов;
- участие в подготовке и проведении официальных мероприятий (приемов, визитов, поездок);
- выполнение поручений лица, деятельность которого обеспечивается.
В судебной практике встречаются примеры оспаривания отнесения определенных должностей к категории "помощники (советники)". Так, например, Определением Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2011 г. N КАС11-16 было отказано в удовлетворении кассационной жалобы и оставлено без изменения решение Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2010 года о признании недействующим пункта 2 подраздела 3 раздела 14 Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденного Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574. Заявитель А. в обоснование своих требований указала, что работала в суде в должности <...> с апреля 2002 г. В марте 2008 г. с ней был заключен служебный контракт сроком на один год, по окончании которого она уволена с гражданской службы. По мнению заявителя, срок службы на должности категории "помощники (советники)" ограничивается сроком полномочий, на который назначается соответствующий руководитель, поэтому отнесение должности помощника судьи к категории должностей "помощники (советники)" неправомерно.
Разрешая дело, Судебная коллегия обоснованно исходила из того, что Реестр состоит из разделов, содержащих перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, которые классифицированы по государственным органам, категориям и группам, и не содержит указания о том, какой вид служебного контракта (на неопределенный срок или срочный служебный контракт) должен заключаться с федеральным государственным служащим при замещении им той или иной должности.
Суд со ссылкой на ст. 9 комментируемого Закона обоснованно признал, что должности категории "помощники (советники)" учреждаются для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей. Таким образом, вывод суда о том, что должности гражданской службы, отнесенные к категории "помощники (советники)", замещаются на определенный срок, причем этот срок не может быть более срока полномочий лиц, замещающих государственные должности, обоснован.
А вот, если бы предметом рассмотрения в суде было бы не отнесение должности "помощник судьи" к категории "помощники (советники)", а обоснованность заключения с заявителем срочного служебного контракта, данная ситуация могла бы получить иное правовое решение. Действительно, комментируемой
статьей определено, что замещение должностей категории "помощники (советники)" ограничены сроком полномочий лиц, замещающих государственные должности и должности руководителей. Согласно
п. 1 ст. 11 Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" полномочия судьи федерального суда не ограничены определенным сроком, могут быть прекращены по достижении определенного возраста пребывания в должности, но могут быть прекращены и до достижения этого возраста в предусмотренных законом случаях. Следовательно, в рассматриваемой ситуации принципиально не отнесение должности "помощник судьи" к категории "помощники (советники)", а срок полномочий лица, замещавшего государственную должность. Если после расторжения с заявителем срочного служебного контракта судья продолжил свою деятельность, возникает вопрос об обоснованности заключения с заявителем срочного служебного контракта.
Если брать для анализа не конкретно рассматриваемую ситуацию, а все случаи заключения служебных контрактов с лицами, замещающими должности категории "помощники (советники)", то вопрос о легитимности заключения срочного служебного контракта напрямую связан с вопросом легитимности заключения срочного служебного контракта с лицами, замещающими должности категории "руководители" (см.
комментарий к п. 1 ч. 2 ст. 9 настоящего Закона).
Пунктом 3 ч. 2 комментируемой статьи определен организационно-правовой статус должностей категории "специалисты". По численному составу категория "специалисты" является самой многочисленной, основная цель учреждения которой заключается в профессиональном обеспечении выполнения государственными органами установленных задач и функций. К данной категории могут быть отнесены должности начальника отдела в департаменте, ведущего консультанта, консультанта главного специалиста эксперта и другие. Перечень должностей категории "специалисты" установлен
Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574. Перечень должностей категории "специалисты" гражданской службы субъектов Российской Федерации учрежден реестрами, утвержденными законодательством субъектов Российской Федерации.
Комментируемой
статьей определено, что должности категории "специалисты" замещаются без ограничения срока полномочий. С лицами, замещающими должности категории "специалисты", заключаются служебные контракты на неопределенный срок, за исключением следующих случаев:
- замещения должности гражданской службы на период отсутствия гражданского служащего, за которым в соответствии с комментируемым
Законом и другими федеральными законами сохраняется должность гражданской службы;
- замещения должности гражданской службы после окончания обучения гражданином, заключившим договор на обучение в образовательном учреждении профессионального образования с обязательством последующего прохождения гражданской службы;
- замещения должности гражданской службы в дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации, иных представительствах Российской Федерации и представительствах государственных органов, находящихся за пределами территории Российской Федерации;
- замещения должности гражданской службы в государственном органе, образованном на определенный срок или для выполнения определенных задач и функций;
- замещения временной должности гражданской службы или должности гражданской службы на период временного отсутствия гражданского служащего по соглашению сторон служебного контракта;
- замещения должности гражданской службы гражданским служащим, достигшим предельного возраста пребывания на гражданской службе, которому в соответствии с
частью 1 статьи 25.1 комментируемого Закона срок гражданской службы продлен сверх установленного предельного возраста пребывания на гражданской службе.
Должности категории "обеспечивающие специалисты" учреждаются для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов. Перечень должностей категории "обеспечивающие специалисты" федеральной государственной гражданской службы учрежден
Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574. Перечень должностей категории "обеспечивающие специалисты" гражданской службы субъектов Российской Федерации учреждены реестрами, утвержденными законодательством субъектов Российской Федерации.
На практике нередко возникают трудности, связанные с отнесением лиц, замещающих должности государственной гражданской службы, к категории "обеспечивающие специалисты".
Так, например, Определением Верховного Суда Российской Федерации от 12 октября 2011 г. N 64-Г11-31 признаны противоречащими федеральному законодательству отдельные статьи Закона Сахалинской области от 22 февраля 2007 г. N 12-ЗО "Об организации государственной гражданской службы Сахалинской области", а также ряда положений Реестра должностей государственной гражданской службы Сахалинской области, являющегося приложением 1 к указанному Закону Сахалинской области. По мнению Верховного Суда Российской Федерации, Законом Сахалинской области отдельные должности, такие как "старший государственный инспектор (05-4-4-031)", "государственный инспектор (05-4-4-032)", старший государственный инспектор-инженер (06-4-4-015.1)", и другие неправомерны были отнесены к категории "обеспечивающие специалисты", что не согласуется с предписаниями ст. 9 Закона, по смыслу которой, к такой категории должны относиться должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов, а не должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций, к каковым относятся должности в рассматриваемом случае.
Согласно
Рекомендациям, содержащимся в письме Минздравсоцразвития РФ от 18 сентября 2006 г. N 5350-Пр, при формировании структуры государственного органа целесообразно исходить из того, что оптимальное с точки зрения управленческой эффективности количество должностей гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты", как правило, должно составлять до 10 - 15% общей численности гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы, введенные штатным расписанием государственного органа.
Должности гражданской службы в структурных подразделениях государственного органа, по которым предусмотрены обязанности по приему и регистрации документов, учетно-справочная работа, связанная с документоведением и документационным обеспечением, бухгалтерией, а также обязанности по обеспечению деятельности приемной руководителя федерального государственного органа или руководителя структурного подразделения должны преимущественно относиться к категории "обеспечивающие специалисты".
Учитывая, что отдельными структурными подразделениями государственного органа осуществляются как функции организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного обеспечения деятельности федерального государственного органа, так и иные функции (функции по выработке бюджетной политики, нормативному правовому регулированию в установленной сфере деятельности и т.д.), в штатное расписание структурного подразделения могут включаться как должности категории "специалисты", так и должности категории "обеспечивающие специалисты".
В любом структурном подразделении наряду с должностями категории "специалисты" могут быть предусмотрены одна или несколько должностей категории "обеспечивающие специалисты". Основанием для отнесения должности к указанной категории являются, прежде всего, должностные обязанности и служебные функции, входящие в должностной регламент.
В связи с этим при отнесении некоторых должностей к категории "обеспечивающие специалисты" следует учитывать функциональное содержание служебных обязанностей по должности гражданской службы на основе должностного регламента и соответствующие требования, предъявляемые законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе к гражданским служащим в зависимости от категории и группы должностей. При этом устанавливаемые в структуре государственного органа должности следует относить к той или иной категории должностей с учетом исключения факторов демотивации гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы, а также исходя из управленческой целесообразности, которая определяется с учетом мнений руководителей структурных подразделений и руководителя государственного органа.
Согласно комментируемой
статье с лицами, замещающими должности категории "обеспечивающие специалисты", заключаются служебные контракты на неопределенной срок, за исключением случаев, установленных
ч. 4 ст. 25 настоящего Закона (см.
комментарий к ст. 25).
3.
Частью 3 комментируемой статьи должности гражданской службы подразделяются на пять групп: высшую, главную, ведущую, старшую и младшую. При этом должности категорий "руководители" и "помощники (советники)" подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы, должности категории "специалисты" подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы, а должности категории "обеспечивающие специалисты" - на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.
Постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. N 1094 "О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти" руководителям федеральных органов исполнительной власти рекомендовано при формировании структуры центрального аппарата этих органов исходить из того, что количество ведущих должностей государственных служащих не должно превышать 10 процентов, а старших - 40 процентов общей численности работников этих органов.
Статья 10. Реестры должностей государственной гражданской службы Российской Федерации
1.
Частью 1 комментируемой статьи определено, что должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам составляют перечни, являющиеся соответствующими разделами
Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы.
Юридическое значение
Реестра заключается в том, что он, являясь источником систематизации должностей федеральной государственной гражданской службы, обязателен для всех федеральных государственных органов. Формирование штатных расписаний федеральных государственных органов должно опираться на предложенную Реестром классификацию, в связи с чем изменение или дополнение наименований должностей в штатных расписаниях государственных органов представляется неправомерным. Исключение из реестра должностей означает юридическое прекращение существования должности федеральной государственной гражданской службы, а значит, должно вести к изменениям и в штатных расписаниях федеральных государственных органов. Правовой статус должности федеральной государственной гражданской службы начинается не с момента учреждения ее в штатном расписании государственного органа, а с момента включения ее в Реестр должностей государственной гражданской службы.
В штатных расписаниях допускается двойное наименование должности федеральной государственной гражданской службы в случае, если:
- заместитель руководителя государственного органа является руководителем структурного подразделения этого органа;
- заместитель руководителя структурного подразделения государственного органа является руководителем подразделения в структурном подразделении этого органа;
- заместитель руководителя федерального органа исполнительной власти является статс-секретарем этого органа;
- лицо, замещающее должность заместителя руководителя государственного органа, руководителя структурного подразделения государственного органа или его заместителя либо иную должность федеральной государственной гражданской службы, является главным бухгалтером или его заместителем;
- на руководителя (заместителя руководителя) федерального органа исполнительной власти возлагается исполнение функций главного государственного инспектора Российской Федерации (заместителя главного государственного инспектора Российской Федерации) с указанием в наименовании должности сферы деятельности или функций главного государственного санитарного врача Российской Федерации (заместителя главного государственного санитарного врача Российской Федерации), главного государственного регистратора Российской Федерации (заместителя главного государственного регистратора Российской Федерации), главного судебного пристава Российской Федерации (заместителя главного судебного пристава Российской Федерации);
- на руководителя (заместителя руководителя) федерального органа исполнительной власти возлагается исполнение контрольных и надзорных функций с указанием в наименовании должности сферы деятельности;
- на руководителя (заместителя руководителя) территориального органа федерального органа исполнительной власти возлагается исполнение функций главного государственного инспектора (заместителя главного государственного инспектора) с указанием в наименовании должности сферы деятельности или функций главного государственного санитарного врача (заместителя главного государственного санитарного врача), главного государственного регистратора (заместителя главного государственного регистратора), главного судебного пристава (заместителя главного судебного пристава);
- на руководителя (заместителя руководителя) структурного подразделения территориального органа федерального органа исполнительной власти возлагается исполнение функций старшего судебного пристава (заместителя старшего судебного пристава);
- на федерального государственного гражданского служащего возлагается исполнение функций государственного регистратора.
Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утвержден Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574 "О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы". Реестр подразделен на разделы, соответствующие федеральным государственным органам, например,
раздел 1 - Перечень должностей в Администрации Президента Российской Федерации,
раздел 2 - Перечень должностей в Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации,
раздел 17 - Перечень должностей в прокуратуре Российской Федерации.
Каждой должности
Реестра присвоен регистрационный номер (код), состоящий из семи цифр, первая и вторая которых соответствуют порядковому номеру раздела Реестра, третья цифра - категории должности ("руководители" - 1, "помощники (советники)" - 2, "специалисты" - 3, "обеспечивающие специалисты" - 4), четвертая цифра - группе должностей (высшая - 1, главная - 2, ведущая - 3, старшая - 4, младшая - 5), пятая, шестая и седьмая цифры - порядковому номеру должности в разделе
Реестра.
2.
Частью 2 комментируемой статьи установлено, что реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации с учетом положений настоящего Закона, а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленных
Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы.
В одних субъектах реестры должностей гражданской службы утверждены отдельными законами, например, в Приморском крае должности гражданской службы утверждены Законом Приморского края от 16 мая 2007 г. N 62-КЗ "О Реестре должностей государственной гражданской службы Приморского края и о денежном содержании государственных гражданских служащих Приморского края". В других субъектах реестры должностей гражданской службы являются приложениями к закону о гражданской службе субъекта Российской Федерации, например, Закон Сахалинской области от 22 февраля 2007 г. N 12-ЗО "Об организации государственной гражданской службы Сахалинской области".
Данное обстоятельство не влияет на юридическую силу указанных документов. А вот утверждение реестров должностей гражданской службы с нарушением положения комментируемого
Закона может отразиться на правовой судьбе законов субъектов Российской Федерации.
Так, например, Определением Верховного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2011 г. N 60-Г11-2 оставлено без изменений решение Камчатского краевого суда от 19 ноября 2010 г. о признании недействующими отдельных положений Реестра должностей государственной гражданской службы Камчатского края, утвержденного Законом от 4 мая 2008 г. N 56 "О государственной гражданской службе Камчатского края". Отдельные положения Реестра должностей государственной гражданской службы Камчатского края не соответствовали положениям Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. По мнению Судебной коллегии, право органов государственной власти субъектов Российской Федерации на учреждение должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации отнюдь не исключает необходимости соблюдения при учреждении таких должностей соответствия наименований, категорий и групп должностей наименованиям, категориям и группам должностей федеральной государственной гражданской службы. Иное означало бы умаление единства правовых и организационных основ федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Статья 11. Классные чины гражданской службы
1.
Частью 1 комментируемой статьи определено, что гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы присваиваются классные чины. До принятия настоящего
Закона на государственной службе уровень профессионализма служащих отмечался присвоением квалификационных разрядов, механизм присвоения классных чинов гражданским служащим является возвратом к традициям дореволюционной России.
Учреждение чинов на государственной службе имеет давние традиции. В XVI - XVII веках на Руси сложилась практика ведения "чинов" - разрядных списков, созданных при Иване Грозном с целью контроля над "государевыми служивыми людьми". Разрядные книги велись погодно и расписывали обязанности и их персональных исполнителей по каждому поводу или событию в жизни государства или царского двора. Существовали и аналоги чинов служилого класса: судья, думный дьяк, дьяк, подьячий.
XVIII в. знаменуется кардинальными изменениями принципов организации государственной службы на основе Табеля о рангах чинов воинских, статских и придворных (1722 г.). Созданный Петром I документ "Табель о рангах" почти 200 лет являлся основным законом государственной службы, определявшим порядок приема на службу и ее прохождение. "Табель о рангах" включал 94 наименования гражданских и воинских должностей, отнесенных к 14 классам - ступеням иерархической лестницы. Самыми высокими гражданскими рангами были канцлер и действительный тайный советник 1 класса. Далее по нисходящей: действительный тайный советник, тайный советник, действительный статский советник и так далее - до самого низкого ранга коллежского регистратора. Военные чины, разделенные на армейские, казачьи и флотские, чередовались соответственно от генерал-фельдмаршала до прапорщика и от генерал-адмирала до мичмана. Кроме того, существовали придворные чины. Если прежде они назывались дворецкий, охотничий и пр., то в соответствии с Табелем о рангах великий дворецкий стал обер-камергером, главный охотничий - обер-егермейстером, главный конюший - обер-шталмейстером. В зависимости от класса к чиновнику обращались по-разному: для 1 и 2 классов ввели титул Ваше высокопревосходительство, для 6, 7 и 8 - ваше высокоблагородие и т.д. <6>. В 1917 году все ранги, классные чины и звания были упразднены.
--------------------------------
<6> См. подробнее: Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных. История государства и права России в документах и материалах. Хрестоматия. Минск, 2000. С. 170 - 181.
Комментируемой
статьей установлен общий принцип присвоения классного чина на государственной гражданской службе - классные чины присваиваются в пределах группы должностей гражданской службы. Государственная гражданская служба является одним из видов государственной службы Российской Федерации, поэтому общие принципы присвоения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий на государственной службе определены
ст. 13 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".
Классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания присваиваются в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы. Общими условиями присвоения, сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий являются:
- последовательное присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по прошествии установленного времени пребывания в определенном классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании после их присвоения впервые;
- присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания государственному служащему в соответствии с замещаемой должностью федеральной государственной службы;
- досрочное присвоение в качестве меры поощрения классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания либо присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания на одну ступень выше классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, предусмотренных для замещаемой должности федеральной государственной службы в соответствии с Федеральным законом о виде государственной службы;
- сохранение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания при освобождении от замещаемой должности федеральной государственной службы или увольнении с федеральной государственной службы;
- лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно по решению суда.
При переводе государственного служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании учитывается при присвоении классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по новому виду государственной службы в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
2.
Частью 2 комментируемой статьи определен организационный механизм присвоения классных чинов на гражданской службе - квалификационный экзамен. При этом он распространяется только на лиц, замещающих должности гражданской службы на определенный срок (срочный служебный контракт). Данная позиция была введена Федеральным
законом от 11 июля 2011 г. N 204-ФЗ. Ранее на гражданской службе классные чины по итогам квалификационного экзамена присваивались гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий. Порядок проведения квалификационного экзамена определен
Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 111 "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня). Таким образом, на сегодняшний день на государственной службе определен организационно-правовой механизм присвоения классных чинов только лицам, замещающим должности гражданской службы на условиях срочного служебного контракта. Исключение составляют:
- гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категории "руководители", относящиеся к высшей группе должностей гражданской службы;
- гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категории "помощники (советники)", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации;
- гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы, относящиеся к главной группе должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством Российской Федерации.
Вряд ли стоит пользоваться рекомендациями, данными Минздравсоцразвития РФ в
письме от 4 декабря 2009 г. N 5068-17, согласно которым присвоение классных чинов государственным гражданским служащим, замещающим должности государственной гражданской службы категории "специалисты" и "обеспечивающие специалисты", на условиях срочного служебного контракта, достигшим возраста 60 лет, должно осуществляться без проведения квалификационного экзамена. Следует отметить, что данные рекомендации опираются на протокол совещания Межведомственной комиссии по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием и развитием государственной службы и совершенствованием законодательства Российской Федерации о судебной системе, при Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия от 11 октября 2007 г. N 5, который согласно
Постановлению Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" не является нормативным правовым актом.
К сожалению, неопределенной выглядит ситуация и с гражданскими служащими, с которыми заключены служебные контракты на неопределенный срок полномочий, составляющими большинство гражданских служащих, что явно не способствует стабильности государственной гражданской службы.
Представляется необходимым в сложившейся ситуации принятие нормативного правового акта, регламентирующего порядок присвоения классных чинов гражданским служащим, осуществляющим служебную деятельность без ограничения срока полномочий, а также для тех гражданских служащих, которые явились исключением из
ч. 2 комментируемой статьи.
Отмена квалификационного экзамена выглядит нелогично с точки зрения
Указа Президента РФ от 10 марта 2009 г. N 261 "О Федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013)". Согласно данному
Указу успешность реформирования и развития системы государственной службы зависит от разработки и реализации мероприятий, направленных на модернизацию государственной службы как единой системы, а также на практическое применение новых технологий государственного управления. Современная государственная служба должна быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, должна активно взаимодействовать с институтами гражданского общества. Внесение поправок в комментируемый
Закон не только нарушило логику развития и реформирования гражданской службы Российской Федерации, но и перешагнуло через один из основополагающих принципов организации и функционирования государственной службы - принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих - установленный настоящим
Законом.
Какова на сегодняшний день цель присвоения классных чинов на государственной гражданской службе, если при этом у подавляющего большинства гражданских служащих не оценивается уровень профессиональных навыков и качеств? Ответ прост - получение оклада за классный чин, который из элемента денежного содержания, отвечающего за стимулирование к эффективной служебной деятельности, превратился в оклад за выслугу лет пребывания в предыдущем классном чине. На практике в отсутствие правового механизма присвоения классных чинов кадровые службы государственных органов вынуждены пользоваться
Указом Президента от 1 февраля 2005 г. N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащими, исходя из которого классные чины присваиваются по истечении определенного срока пребывания в предыдущем классном чине.
Идея о присвоении классных чинов гражданским служащим изначально заключалась в необходимости расширения мотивационных механизмов руководителя, позволяющих осуществлять карьерное продвижение гражданского служащего без повышения его в должности, а также в стимулировании его к повышению уровня профессиональных знаний и навыков, развитию профессиональных возможностей. К сожалению, эта идея не была реализована по двум основным причинам:
- незначительная надбавка за классный чин, класс в рамках классного чина. Так, например, разница между самым высоким классным чином - действительный государственный советник Российской Федерации 1 класса (1850 рублей) и самым низким классным чином - секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 3 класса (450) составляет 1400 рублей. А разница между классами внутри классного чина - 100 - 150 рублей, что не позволило в полной мере использовать механизм присвоения классного чина в качестве стимулирования государственных гражданских служащих к эффективной служебной деятельности;
- концептуальная разбалансированность механизма присвоения и сохранения классных чинов, а также процедурная недоработанность проведения квалификационного экзамена.
Во-первых, обоснованность установления именно пятнадцати классных чинов вызывает определенные сомнения. Формирование эффективного государственного аппарата возможно лишь на основе четко продуманной и рационально обоснованной концепции (модели). Смешение веберовской модели "рациональной бюрократии" с моделью "нового менеджмента" (New Public Management) привело к появлению механизма, не только содержащего массу правовых и организационных издержек, но и абсолютно оторванного от реальности функционирования российского государственного аппарата.
Во-вторых, каждый классный чин, исходя из идеи механизма присвоения классных чинов, должен коррелировать с определенным уровнем профессиональной подготовки гражданского служащего, который имел бы четко сформулированные и нормативно закрепленные критерии. В противном случае в одном государственном органе требования к профессиональному уровню, например, советника гражданской службы 1 класса, более высокие, а в другом органе государственного управления - более низкие. А классный чин присваивается один и тот же. Государственная служба, являясь целостным институтом, базирующимся на принципе единства правовых и организационных основ (
ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"), немыслима без системного регулирования процедуры присвоения классных чинов, последовательности взаимосвязи уровня профессионального развития с механизмом его оценки. Принимать решения о присвоении классного чина отдавать на откуп отдельно взятой аттестационной комиссии категорически нельзя было, а процедура присвоения классных чинов, включая методы оценки претендентов на получение очередного классного чина, должна была быть едиными для всех органов государственного управления.
Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 года N 111, определяющий порядок проведения квалификационного экзамена на государственной гражданской службе, не решал ни одной из обозначенных проблем. В результате проведение квалификационного экзамена на практике превратилось в исключительно формальную процедуру, нивелирующую назначение механизма присвоения классных чинов на гражданской службе, что в итоге привело к нецелесообразности проведения квалификационного экзамена.
3.
Частями 3,
4,
5,
6 и
7 комментируемой статьи определены наименования классных чинов федеральной гражданской службы и гражданской службы субъекта Российской Федерации. Для федеральной государственной гражданской службы установлено пять наименований в соотношении с пятью группами должностей:
- секретарь - младшая группа;
- референт - старшая группа;
- советник - ведущая группа;
- государственный советник - главная группа;
- действительный государственный советник - высшая группа.
В каждом классном чине предусмотрено внутренняя градация на три класса: 1, 2, 3. Таким образом, комментируемой
статьей установлено 15 классных чинов.
Соответствие классного чина определенной группе должностей гражданской службы определяет фундаментальный принцип организации присвоения классных чинов. Классный чин присваивается в рамках той группы, с которой он соотнесен. Отсюда неясной представляется практическая значимость
письма Минздравсоцразвития РФ от 14 августа 2008 г. N 2690-17 "О соответствии классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации должностям федеральной государственной гражданской службы". Согласно данному
письму, например, заместителю начальника отдела в департаменте (ведущая группа должностей) соответствует советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1 класса. Данную должность может замещать лицо, которое не имеет классного чина и присвоение для него будет первым, а в соответствии с
Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим" первое присвоение начинается с 3 класса. А ведущий специалист 2 разряда, которому (согласно
письму Минздравсоцразвития РФ от 14 августа 2008 г. N 2690-17) соответствует советник государственной гражданской службы Российской Федерации 3 класса, вообще лишен возможности повысить свой классный чин?
Части 3,
4,
5,
6 и
7 комментируемой статьи установили незначительное отличие в наименованиях классных чинов у федеральной государственной гражданской службой и государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации, ориентирующее на уровень государственного управления. Так, например, секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации - для федеральной государственной службы, и секретарь государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации - для субъекта Российской Федерации и т.д. Установление единых наименований классных чинов, отличающихся только уровнем государственного управления, оправдано с точки зрения принципа федерализма. Однако такой подход предполагает соотношение классных чинов федеральной гражданской службы с классными чинами гражданской службы субъекта Российской Федерации. В противном случае затрагиваются интересы гражданского служащего при переходе с одного уровня управления на другой, да и сохранность дипломатических рангов, воинских и специальных званий при переходе на гражданскую службу субъектов Российской Федерации ничем не гарантируется.
В настоящее время действующее законодательство раскрывает только механизм сохранения классных чинов только на федеральной государственной службе. Согласно
ч. 3 ст. 13 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" при переводе государственного служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании учитывается при присвоении классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по новому виду государственной службы в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим" определено соотношение классных чинов федеральной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов юстиции. Представляется, что принцип единства правовых и организационных основ предполагает нормативно закрепленный механизм соотношения классных чинов, присваиваемых федеральным государственным гражданским служащим и государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации.
Необходимо также отметить, что настоящий Закон не закрепляет возможности установления альтернативных классных чинов классным чинам, установленных комментируемой
статьей. Несмотря на это,
Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 г. N 1554 определено, что лицам, должности федеральной государственной гражданской службы в Министерстве юстиции Российской Федерации, Федеральной службе судебных приставов, Федеральной службе исполнения наказаний и их территориальных органах, аппаратах федеральных судов, Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации и управлениях (отделах) Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, квалификационным требованием к которым является юридическое образование, присваиваются классные чины юстиции.
1) классный чин "действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2, 3 класса" присваивается Президентом РФ:
а) в федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, - по представлению руководителей этих органов, в иных федеральных органах исполнительной власти - по представлению Правительства Российской Федерации;
б) в иных федеральных государственных органах или их аппаратах - по представлению руководителей этих органов;
2) классный чин "государственный советник Российской Федерации 1, 2, 3 класса" присваивается Правительством Российской Федерации в федеральных органах исполнительной власти, а в иных государственных органах классный чин "государственный советник Российской Федерации 1, 2, 3 класса" присваивается представителем нанимателя;
3) классные чины советника государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 и 3 класса, референта государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 и 3 класса, секретаря государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 и 3 класса присваиваются федеральным гражданским служащим представителем нанимателя в лице руководителя федерального государственного органа либо представителя этого руководителя, осуществляющих полномочия представителя нанимателя от имени Российской Федерации.
Классные чины присваиваются федеральным гражданским служащим соответственно актом Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, руководителя федерального государственного органа или представителя указанного руководителя.
Запись о присвоении классного чина вносится в личное дело и трудовую книжку федерального гражданского служащего.
5.
Частью 11 комментируемой статьи определено, что порядок присвоения и сохранения классных чинов гражданской службы субъекта Российской Федерации определяется законом субъекта Российской Федерации с учетом положений настоящего Закона. Субъекты Российской Федерации по-разному подошли к решению этой проблемы. В одних субъектах Российской Федерации порядок присвоения и сохранения классных чинов определен в законе субъекта о государственной гражданской службе, например Закон Саратовской области от 2 февраля 2005 г. N 15-ЗСО "О государственной гражданской службе Саратовской области". Отдельные субъекты определили порядок присвоения и сохранения классных чинов в отдельных законах, см., например, Закон Волгоградской области от 16 ноября 2005 г. N 1119-ОД "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Волгоградской области государственным гражданским служащим Волгоградской области". В настоящее время порядок присвоения и сохранения классных чинов определен практически во всех субъектах Российской Федерации.
Вместе с тем практика реализации положений настоящего
Закона привела к возникновению целого ряда вопросов относительно организации процедуры присвоения классных чинов на государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации. Так, например, вопрос о правовом регулировании порядка присвоения и сохранения классных чинов, а также организационных процедур не вызывает сомнений, а вот возможность закрепления правовым актом государственного органа методов оценки и экзаменационных процедур представляется спорным.
Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации (
ч. 4 ст. 2 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"). Следовательно, законодательством субъектов Российской Федерации могут быть определен организационный механизм присвоения классных чинов на государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации. Аналогичная позиция прослеживается и в
Определении Верховного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2011 г. N 60-Г11-14.
Определяя организационный механизм присвоения классных чинов, целый ряд субъектов Российской Федерации посчитал возможным установление порядка проведения экзаменационных процедур и работы аттестационной комиссии государственного органа при проведении квалификационного экзамена правовым актом представителя нанимателя, что нарушает принцип единства правовых и организационных основ гражданской службы субъектов Российской Федерации, установленный настоящим
Законом. Экзаменационные процедуры касаются формы, способов и последовательности действий членов комиссии в процессе проведения квалификационного экзамена, другими словами, являются организационными вопросами, относящимися к компетенции субъекта Российской Федерации, в связи с чем представляется необходимым их установление нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, а не правовым актом представителя нанимателя.
Сложившаяся ситуация в субъектах является откликом на ту ситуацию, которая сложилась на федеральной государственной гражданской службе.
Положение, определяющее порядок проведения квалификационного экзамена гражданских служащих Российской Федерации, утверждено Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 111. При этом Положение не раскрывает содержание экзаменационных процедур, а содержит лишь указание на то, что при проведении квалификационного экзамена комиссия оценивает знания, навыки и умения (профессиональный уровень) гражданских служащих в соответствии с требованиями должностных регламентов гражданских служащих, сложностью и ответственностью работы, выполняемой гражданскими служащими, на основе экзаменационных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки профессиональных качеств гражданских служащих, включая индивидуальное собеседование и тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по замещаемой должности гражданской службы. При этом
Положение не содержит указания об определении содержания экзаменационных процедур правовым актом представителя нанимателя. Таким образом, на сегодняшний день содержание экзаменационных процедур оценки профессиональных знаний, навыков и качеств гражданских служащих не раскрыто.
6.
Частью 12 комментируемой статьи установлено, что порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы определяются указом Президента Российской Федерации. Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 113 утверждено
Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим.
Классные чины присваиваются федеральным гражданским служащим персонально, с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы, а также с учетом профессионального уровня, продолжительности государственной гражданской службы Российской Федерации в предыдущем классном чине и в замещаемой должности гражданской службы.
Классный чин может быть первым или очередным. Первый классный чин гражданской службы присваивается федеральному гражданскому служащему, не имеющему классного чина гражданской службы и замещающему должность гражданской службы, по которой производится присвоение классных чинов гражданской службы. При этом учитываются воинское или специальное звание, классный чин юстиции, присвоенные федеральному гражданскому служащему на прежнем месте государственной службы Российской Федерации.
Первый классный чин присваивается начиная с 3 класса, в зависимости от группы должностей гражданской службы, к которой относится должность гражданской службы, замещаемая федеральным гражданским служащим.
Первый классный чин присваивается федеральному гражданскому служащему после успешного завершения испытания, а если испытание не устанавливалось, то не ранее чем через три месяца после назначения федерального гражданского служащего на должность гражданской службы.
Очередной классный чин присваивается федеральному гражданскому служащему по истечении срока, установленного для прохождения гражданской службы в предыдущем классном чине, и при условии, что он замещает должность гражданской службы, для которой предусмотрен классный чин, равный или более высокий, чем классный чин, присваиваемый федеральному гражданскому служащему.
Для прохождения гражданской службы устанавливаются следующие сроки:
- для классных чинов секретаря государственной гражданской службы Российской Федерации 3 и 2 класса, референта государственной гражданской службы Российской Федерации 3 и 2 класса - не менее одного года;
- для классных чинов советника государственной гражданской службы Российской Федерации 3 и 2 класса, государственного советника Российской Федерации 3 и 2 класса - не менее двух лет;
- для классных чинов действительного государственного советника Российской Федерации 3 и 2 класса - не менее одного года;
- для всех классных чинов 1 класса сроки не устанавливаются.
Гражданин Российской Федерации может быть лишен классного чина судом при осуждении за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления.
Комментируемая
статья не предусматривает альтернативных классных чинов на гражданской службе, вследствие чего странной выглядит возможность присвоения гражданским служащим классных чинов юстиции, установленная
Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 г. N 1554. Согласно данному нормативному правовому акту лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы в Министерстве юстиции Российской Федерации, Федеральной службе судебных приставов, Федеральной службе исполнения наказаний и их территориальных органах, аппаратах федеральных судов, Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации и управлениях (отделах) Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, квалификационным требованием к которым является юридическое образование, присваиваются в соответствии с их квалификацией и замещаемой должностью федеральной государственной гражданской службы классные чины юстиции.
Кроме этого,
Указом Президента РФ от 30 июня 1997 г. N 659, а также принятым в его исполнение
Приказом Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации от 20 ноября 2009 г. N 45 утвержден Порядок присвоения классных чинов юстиции прокурорским работникам. Здесь следует отметить, что установленные названным
Указом Президента РФ классные чины юстиции, присваиваемые прокурорским работникам, отличаются от классных чинов юстиции, установленные
Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 г. N 1554. Представляется необходимым утвердить более упорядоченный механизм присвоения и сохранения классных чинов на государственной гражданской службе.
Комментируемой
статьей определено, что соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы определяются указом Президента Российской Федерации. Указом Президента РФ от 7 июня 2011 г. N 720 была утверждена
таблица соотношения классных чинов федеральной государственной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов юстиции. Аналогичны таблицы были внесены и в
Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 113. Так, например, государственный советник Российской Федерации 1 класса (классный чин гражданской службы) соответствует полковнику, капитану 1 ранга (воинское звание), полковнику полиции, внутренней службы, юстиции, таможенной службы (специальное звание), государственному советнику юстиции 1 класса (классный чин юстиции).
Вместе с тем хотелось обратить внимание на весьма спорную целесообразность установленного соотношения классных чинов федеральной гражданской службы, воинских, специальных званий, классных чинов юстиции.
Согласно
Положению, утвержденному Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 113, при первом присвоении чина гражданской службы учитываются воинское или специальное звание, классный чин юстиции, присвоенные федеральному гражданскому служащему на прежнем месте государственной службы Российской Федерации. Однако классные чины присваиваются с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы. И, если в соответствии с
таблицей соотношения классных чинов федеральной государственной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов юстиции первый классный чин гражданской службы, ниже имеющегося у федерального гражданского служащего воинского или специального звания, классного чина юстиции, то федеральному гражданскому служащему присваивается классный чин гражданской службы на одну ступень выше того классного чина, который должен быть ему присвоен. Следовательно, принципиальное значение имеет не наличие воинского, специального звания, классного чина юстиции, а та группа, к которой отнесена замещаемая должность. Так, например, лицу, имеющему звание полковника полиции, на государственной гражданской службе будет присвоен только в том случае государственный советник Российской Федерации 1 класса, если он замещает должность, относящуюся к главной группе должностей. Если он будет замещать должность старшей группы, то первый классный чин гражданской службы, который будет ему присвоен, - это референт государственной гражданской службы Российской Федерации 2 класса.
Статья 12. Квалификационные требования к должностям гражданской службы
1.
Частью 1 комментируемой статьей определен общий состав квалификационных требований, предъявляемых к замещению должностей гражданской службы. Состав квалификационных требований, предъявляемых к замещению должностей гражданской службы, является единым и обязательным как для федеральной гражданской службы, так и для гражданской службы субъектов Российской Федерации. Под квалификационными требованиями к замещению должностей гражданской службы следует понимать требования, предъявляемые к:
- уровню профессионального образования;
- стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;
- профессиональным знаниям и навыкам.
Установление настоящим
Законом квалификационных требований к замещению должностей гражданской службы не содержит противоречий в части реализации конституционного принципа равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе (
статья 32 Конституции РФ). Согласно
ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" гражданская служба как вид государственной службы представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Профессиональная служебная деятельность гражданских служащих предполагает уровень ответственности и характер выполняемых функций, отличающиеся от других видов профессиональных практик. Вследствие чего установление квалификационных требований к замещению должностей гражданской службы не противоречит нормам
Конституции РФ. Данная позиция подтверждается выводами, содержащимися в
Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 октября 2000 г. N 217-О.
2.
Частью 2 комментируемой статьи заложен принцип установления квалификационных требований к замещению должностей гражданской службы. Квалификационные требования к должностям гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы.
Частями 3 и
4 комментируемой статьи определено, что в число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" всех групп должностей гражданской службы, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего профессионального образования.
Комментируемой
статьей не определено направление (специальность) высшего образования, можно предположить, что оно должно соответствовать специфике деятельности государственного органа, а также обязанностям, по замещаемой гражданским служащим должности. Определение конкретной специальности может быть произведено актом соответствующего государственного органа. В отдельных государственных органах в нормативных актах предметно определена специальность высшего образования. Так, например, согласно
Приказу Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 26 апреля 2006 г. N 111 для замещения должности начальника отдела организации санитарного надзора требуется высшее медицинское образование по одной из специальностей: "Медико-профилактическое дело", "Санитария", "Лечебное дело", "Педиатрия", "Стоматология".
Неоправданными с правовой точки зрения выглядят ссылки, содержащиеся в нормативных правовых актах государственных органах, на должностные регламенты. Странной выглядит позиция Приказа Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 5 декабря 2006 г. N 452 - для замещения должностей категории "специалисты" главной группы должностей требуется высшее профессиональное образование по специальности, соответствующей должностному регламенту, а также функциям и задачам, возложенным на Минсельхоз России, в зависимости от направления деятельности соответствующих департаментов Министерства. Согласно именно нормативному правовому акту в должностном регламенте должны быть сформулированы квалификационные требования к замещению должности, а не наоборот.
Комментируемая
статья не содержит каких-либо указаний на возможность замещения должностей категорий "руководители", "помощники-советники", "специалисты" при отсутствии высшего образования. Более того,
подпунктом "б" п. 1 ст. 37 настоящего Закона предусмотрена возможность увольнения гражданского служащего по инициативе предпринимателя нанимателя вследствие недостаточной квалификации, а также общим основанием прекращения служебного контракта является нарушение установленных настоящим Законом обязательных правил заключения служебного контракта
(п. 11 ч. 1 ст. 33). Вследствие чего вызывают удивление положения отдельных правовых актов относительно возможности замещения должностей гражданской службы при отсутствии у гражданских служащих высшего образования. Положения нормативных правовых актов государственных органов не должны нарушать требования настоящего
Закона. В случае отсутствия квалификации, установленной комментируемой
статьей, служащие должны быть либо переведены на должности с соответствующей квалификацией, либо уволены с гражданской службы.
В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.
Согласно Закону РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании"
(ст. 23) среднее профессиональное образование имеет целью подготовку специалистов среднего звена, удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования на базе основного общего, среднего (полного) общего или начального профессионального образования. Среднее профессиональное образование может быть получено в образовательных учреждениях среднего профессионального образования и образовательных учреждениях высшего профессионального образования. Приказом Министерства образования и науки от 28 сентября 2009 г. N 355 утвержден
Перечень специальностей среднего профессионального образования. Перечень содержит целый ряд специальностей: право и организация социального обеспечения, правоохранительная деятельность и судебная экспертиза, реклама и связи с общественностью, юриспруденция и целый ряд других, являющихся актуальными для деятельности органов государственного управления.
3.
Частью 5 комментируемой статьи определено, что квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих устанавливаются указом Президента Российской Федерации.
Указом Президента РФ от 27 сентября 2005 г. N 1131 определены следующие требования к стажу (опыту работы по специальности) гражданской службы:
- для высших должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее шести лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее семи лет стажа работы по специальности;
- для главных должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее четырех лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее пяти лет стажа работы по специальности;
- для ведущих должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее двух лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее четырех лет стажа работы по специальности;
- для старших и младших должностей федеральной государственной гражданской службы - без предъявления требований к стажу.
Для гражданских служащих субъекта Российской Федерации квалификационные требования к стажу государственной службы (опыту работы по специальности) определяются законом субъекта Российской Федерации. Законодатели субъектов Российской Федерации по-разному подошли к решению этого вопроса. И в целом прослеживается три основных подхода.
Первый подход аналогичен федеральному, а именно установлен необходимый общий стаж государственной службы. Так, например, Законом Брянской области от 16 июня 2005 г. N 46-З "О государственной гражданской службе" установлено, что гражданам, претендующим на замещение высших должностей, необходимо иметь не менее шести лет стажа гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее семи лет стажа (опыта) работы по специальности, а гражданам, претендующим на замещение главных должностей, - не менее четырех лет стажа гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее пяти лет стажа (опыта) работы по специальности.
Второй подход: исчисление стажа ориентировано не только на группу, но и на определенную категорию должностей гражданской службы. Так, например, Законом Кабардино-Балкарской Республики от 28 октября 2005 г. N 81-РЗ "О государственной гражданской службе Кабардино-Балкарской Республики" установлены следующие требования к стажу:
- для замещения высших должностей гражданской службы категории "руководители" и "помощники (советники)" - стаж государственной службы на главных должностях государственной службы не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет;
- для замещения главных должностей гражданской службы категории "руководители" и "помощники (советники)" - стаж государственной службы на ведущих должностях государственной службы не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;
- для замещения ведущих должностей гражданской службы категории "руководители" и "помощники (советники)" - стаж государственной службы на старших должностях государственной службы не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;
- для замещения высших должностей гражданской службы категории "специалисты" - стаж государственной службы на главных должностях государственной службы не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет;
- для замещения главных должностей гражданской службы категории "специалисты" - стаж государственной службы на ведущих должностях государственной службы не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;
- для замещения ведущих должностей гражданской службы категории "специалисты" - стаж государственной службы на старших должностях государственной службы не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;
- для замещения старших должностей гражданской службы категории "специалисты" - без предъявления требований к стажу и опыту работы по специальности;
- для замещения главных должностей гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" - стаж государственной службы на ведущих должностях государственной службы не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;
- для замещения ведущих должностей гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" - стаж государственной службы на старших должностях государственной службы не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;
- для замещения старших должностей гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" - без предъявления требований к стажу и опыту работы по специальности;
- для замещения младших должностей гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" - без предъявления требований к стажу и опыту работы по специальности, среднее профессиональное образование, соответствующее направлению деятельности.
При третьем подходе при установлении стажа учитываются категория, группа должностей, а также необходимый стаж пребывания в должности определенной группы.
Порядок исчисления стажа гражданской службы, дающий право на замещение должностей государственной гражданской службы, определяется в соответствии с порядком исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации и зачета в него иных периодов замещения должностей, утвержденном Президентом РФ.
В настоящее время Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 г. N 1532 определен
Перечень периодов, включаемых в стаж государственной гражданской службы для установления гражданским служащим ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска, а также размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу. В
Перечень включены следующие периоды:
- замещение государственных должностей Российской Федерации;
- замещение государственных должностей субъектов Российской Федерации;
- замещение должностей федеральной государственной гражданской службы, предусмотренных
Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. N 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы";
- замещение должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, предусмотренных реестрами должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, утвержденными законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
- замещение государственных должностей федеральных государственных служащих, которые были предусмотрены
Реестром государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденным Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 33 "О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих" (утратил силу);
- замещение государственных должностей федеральной государственной службы, предусмотренных перечнями государственных должностей федеральной государственной службы, которые считались соответствующими разделами Реестра государственных должностей государственной службы Российской Федерации;
- замещение государственных должностей государственной службы субъектов Российской Федерации;
- замещение должностей прокурорских работников, определяемых в соответствии с
ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации";
- замещение должностей сотрудников Следственного комитета Российской Федерации, определяемых в соответствии с
ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации";
- замещение должностей (воинских должностей), прохождение службы (военной службы) в которых засчитывается в соответствии с законодательством Российской Федерации в выслугу лет для назначения пенсии за выслугу лет лицам, проходившим военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы;
- другие периоды.
Поскольку исчисление стажа гражданской службы основывается на принципе единства основных требований, предъявляемых к гражданской службе, установленных
ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", а также настоящим
Законом, обозначенный
Перечень может быть использован для исчисления стажа как федеральной гражданской службы, так и гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Указом Президента РФ от 20 сентября 2010 г. N 1141 для федеральных гражданских служащих утвержден
Перечень периодов, включаемых в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет. Данный перечень аналогичен
Перечню, установленному Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 г. N 1532. Следовательно, в целях определения общего стажа государственной гражданской службы может быть использован как один нормативный правовой акт, так и другой.
Согласно
Порядку исчисления стажа, установленному Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 г. N 1532, в стаж гражданской службы государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации могут включаться (засчитываться) помимо периодов государственной службы и иных периодов замещения должностей, установленных данными нормативными правовыми актами, иные периоды службы (работы), предусмотренные законами субъектов Российской Федерации.
В стаж гражданской службы на основании решения руководителя государственного органа, лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, либо представителя указанных руководителя или лица, осуществляющих полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, могут засчитываться периоды замещения отдельных должностей руководителей и специалистов на предприятиях, в учреждениях и организациях, опыт и знание работы в которых необходимы государственным гражданским служащим Российской Федерации для выполнения должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом государственного гражданского служащего Российской Федерации. Периоды работы в указанных должностях в совокупности не должны превышать пять лет. Документами, подтверждающими стаж гражданской службы, являются трудовая книжка, военный билет, справка военного комиссариата и иные документы соответствующих государственных органов, архивных учреждений, установленные законодательством Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 26 июня 2008 г. N 472 определен порядок включения (зачета) в стаж государственной гражданской службы Российской Федерации отдельных периодов замещения должностей, предусмотренных
Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 г. N 1532.
Указом Президента РФ от 27 сентября 2005 г. N 1131 закреплена возможность альтернативного варианта квалификационных требований - требования к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности. Лицо, претендующее на замещение должности государственной гражданской службы, может иметь либо стаж государственной гражданской службы (государственной службы иных видов), либо стажу (опыт) работы по специальности.
Под опытом работы по специальности следует понимать определенный временной интервал деятельности по какой-либо специальности и характеризующийся приобретением профессионального опыта в конкретной предметной области.
4.
Частью 6 комментируемой статьи определено, что квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего. В настоящее время практически все государственные органы нормативными правовыми актами утвердили квалификационные требования к замещению должностей гражданской службы. Так, например, Приказом Минобрнауки РФ от 22 сентября 2010 г. N 950 утверждены Квалификационные
требования, необходимые для исполнения должностных обязанностей в Министерстве образования и науки РФ, а Приказом Минсельхоза РФ от 5 декабря 2006 г. N 452 утверждены Квалификационные
требования к гражданским служащим Министерства сельского хозяйства РФ. В этой связи необходимо отметить одну особенность, которая прослеживается в утвержденных квалификационных требованиях к замещению должностей гражданской службы. Государственные органы с ярко выраженной спецификой деятельности отличаются более предметной формулировкой навыков и качеств, необходимых для замещения должностей гражданской службы. В государственных органах, характеризующихся в основном административно-управленческой деятельностью (министерства), навыки и качества представлены в обобщенном виде. Например, в Министерстве сельского хозяйства для замещения должности категории "специалисты" главной группы необходимо обладать следующими навыками:
- оперативного принятия и реализации управленческих решений, организации и обеспечения выполнения задач (в соответствии с компетенцией);
- практического применения нормативных правовых актов;
- квалифицированного планирования работы;
- ведения деловых переговоров;
- публичного выступления;
- анализа и прогнозирования;
- грамотного учета мнения коллег и другие навыки.
Практически такие же навыки требуются для замещения должности категории "специалисты" главной группы в Министерстве экономического развития и торговли РФ (утверждены Приказом от 20 октября 2006 г. N 335): оперативного принятия и реализации управленческих решений, организации и обеспечения выполнения задач; адаптации к новой ситуации и принятия новых подходов в решении поставленных задач; контроля исполнительской дисциплины; систематизации и структурирования информации, работы с различными источниками информации; анализа и прогнозирования; эффективного планирования работы; ведения деловых переговоров, публичного выступления, владения приемами межличностных отношений, грамотного учета мнения коллег, делегирования полномочий подчиненным и другие навыки.
Установленные комментируемой
статьей квалификационные требования к замещению должностей гражданской службы не носят дискриминационный характер и не нарушают права граждан на равный доступ к государственной службе, установленные
Конституцией Российской Федерации. Гражданская служба как вид государственной службы представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Профессиональная служебная деятельность государственных служащих и характер выполняемых ими функций имеет существенные отличия от другой профессиональной деятельности, требует для своего осуществления специальных знаний и навыков.
Реализация конституционного принципа равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе не исключает установления законодательством Российской Федерации о государственной службе определенных критериев для поступления на эту службу или занятия конкретных государственных должностей.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации (Определение от 27 октября 2000 г. N 217-О), согласно статье 32 (часть 4) Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Данное конституционное положение не означает, что федеральный законодатель не вправе закрепить в законе определенные требования к кандидатам на те или иные должности в органах государственной власти, в том числе в судах, и установить специальный порядок замещения этих должностей. Аналогичная позиция прослеживается и в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2011 г. N КАС11-48.
Глава 3. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ (СТАТУС)
ГРАЖДАНСКОГО СЛУЖАЩЕГО
Статья 13. Гражданский служащий
1. Комментируемой
статьей раскрывается
понятие государственного служащего. Еще в XVII веке Т. Гоббс отметил, что государственным служителем является тот, кому суверен (будь то монарх или собрание) поручает известный круг дел с полномочиями представлять в нем лицо государства <7>.
--------------------------------
<7> Гоббс Т. Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного или гражданского. М., 1991. Т. II. С. 186.
В советский период понятия "служащий" и "государственный служащий" практически мало различались по содержанию и должным образом не исследовались в науке. В советский период говорили о двух видах службы - о службе в общественных организациях и службе в государственных организациях <8>.
--------------------------------
<8> См.: Советское административное право. М., 1978. С. 291; Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1945. С. 46; Петров Г.И. Советское административное право: часть общая. Л., 1970. С. 144; Власов В.А. Основы советского государственного управления. М., 1960. С. 80.
С конца 1940-х годов институт государственной службы начинает интенсивно исследоваться и уже в 1950-х годах учеными формулируются определения государственного служащего. В.А. Власов и С.С. Студеникин при определении понятия государственного служащего в качестве главного критерия рассматривали исполнение работником служебных обязанностей. Государственным служащим, по их мнению, является лицо, выполняющее непосредственно или в качестве вспомогательного работника, постоянно или временно, за вознаграждение служебные обязанности (государственные функции) в аппарате государственной администрации (государственном аппарате) <9>.
--------------------------------
<9> Кулешов Г.Н., Марьян А.В. Административно-правовое регулирование информационного обеспечения статуса государственного служащего как субъекта административного права // Административное и муниципальное право. 2010. N 7.
К 1960-м годам был проведен ряд исследований, посвященных институту государственной службы, что позволило ученым выйти на новый уровень обобщения и тем самым продвинуть исследования о государственной службе вперед. В частности, главным критерием выделения госслужащих, по мнению И.Н. Пахомова, являлось выполнение ими работы, связанной с осуществлением государственной власти, а подобного рода деятельностью были заняты только лица, занимающие должности в государственных органах <10>.
--------------------------------
<10> Там же.
Впервые определение государственного служащего было определено в
Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2267 (утратил силу). Согласно данному
Указу федеральным государственным служащим признавался гражданин РФ, занимающий в порядке, установленном указанным Положением, оплачиваемую государственную должность.
Далее в Федеральном
законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" было определено, что государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ.
2. Исходя из приведенного в комментируемой
статье определения, ученые выделяли следующие
признаки государственного служащего. Например, Ю.Н. Старилов к числу признаков государственного служащего относит следующие:
1) государственный служащий - это физическое лицо, гражданин РФ не моложе 18 лет, владеющий государственным языком и имеющий профессиональное образование;
2) государственный служащий должен отвечать требованиям законодательства о государственной службе;
3) государственный служащий занимает оплачиваемую государственную должность государственной службы в установленном законом порядке;
4) государственному служащему присваивается в установленном законом порядке квалификационный разряд (чин, ранг и т.д.);
5) государственный служащий выполняет государственные функции, полномочия государственных органов, решает государственные задачи в экономической, социальной, административно-политической сфере;
6) государственный служащий совершает во многих случаях действия, которые вызывают определенные юридические последствия;
7) деятельность государственных служащих носит, как правило, непроизводственный характер;
8) государственный служащий принимает присягу на верность государству <11>.
--------------------------------
<11> Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996. С. 141.
Манохин В.М. приводит следующий перечень элементов, характеризующих правовой статус государственного служащего:
1) государственный служащий - это гражданин РФ;
2) государственный служащий замещает государственную должность государственной службы;
3) служебные обязанности государственный служащий исполняет в порядке, установленном федеральным законом;
4) труд государственного служащего оплачивается государством из бюджетных средств - федерального бюджета или бюджета субъекта РФ <12>.
--------------------------------
<12> Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 159 - 160.
В связи с принятием комментируемого
Закона понятие "гражданский служащий" претерпело некоторые изменения, которые позволяют выделить
характерные признаки государственного гражданского служащего в современных условиях:
1) государственный гражданский служащий - это гражданин РФ. Иностранные граждане или лица без гражданства не могут быть государственными служащими в РФ;
2) государственный гражданский служащий - это гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы;
3) гражданин приобретает статус государственного гражданского служащего в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом;
4) гражданский служащий исполняет свои обязанности профессионально и на возмездной основе за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ <13>.
--------------------------------
<13> Кулешов Г.Н., Марьян А.В. Указ. соч.
Данные признаки позволяют отличить гражданских служащих от иных работников, осуществляющих свою трудовую деятельность по найму в соответствии с трудовым законодательством РФ.
Статья 14. Основные права гражданского служащего
1.
Статьей 14 комментируемого Закона устанавливаются
основные права гражданского служащего. Указанными правами наделяются все гражданские служащие независимо от занимаемой должности. Отличительной особенностью прав гражданских служащих является сочетание общих трудовых прав и специфических прав, связанных с прохождением гражданской службы.
Гражданский служащий имеет право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей.
В соответствии со
ст. 209 ТК РФ условиями труда признается совокупность факторов производственной среды и трудового процесса, оказывающих влияние на работоспособность и здоровье работника.
Организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей, включают в себя права гражданского служащего на труд в условиях, отвечающих требованиям охраны труда в соответствии со
ст. 219 ТК РФ. В частности, применительно к государственной службе, служащий имеет право на рабочее место, соответствующее требованиям охраны труда, т.е. гигиеническим нормативам, требованиям к травмоопасности рабочих мест, обеспеченности работников средствами индивидуальной защиты.
Гражданскому служащему предоставляется право на ознакомление с документами, непосредственно связанными с его должностными обязанностями.
К таким документам относятся:
- должностной регламент;
- служебный контракт;
- документы, устанавливающие правила внутреннего трудового распорядка;
- инструкция по делопроизводству;
- иные документами, определяющие права и обязанности гражданского служащего по замещаемой должности гражданской службы, а также документы, устанавливающие критерии оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показатели результативности профессиональной служебной деятельности и условия должностного роста.
Из данного права вытекает право гражданского служащего исполнять только те права и обязанности, которые закреплены в документах, регламентирующих его служебную деятельность, а также право не исполнять поручения, выходящие за рамки прав и обязанностей, установленных данными документами.
Пунктом 3 ч. 1 комментируемой статьи устанавливается
право гражданского служащего на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков.
Данное право относится к общетрудовым правам, урегулированным
разд. V ТК РФ. Особенности реализации данного права при прохождении государственной гражданской службы устанавливаются
гл. 8 комментируемого Закона (подробнее см.
комментарий к ст. ст. 45,
46).
Гражданским служащим гарантируется
право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с комментируемым
Законом, иными нормативными правовыми актами РФ и со служебным контрактом.
Главным отличием оплаты труда гражданских служащих является то, что структура оплаты труда, а также размер оплаты труда нормативно закреплен соответственно на федеральном уровне либо уровне субъектов РФ.
В частности, в структуру оплаты труда гражданского служащего входят:
а) месячный оклад гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы (должностной оклад);
б) месячный оклад гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы (оклад за классный чин);
в) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе;
г) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы;
д) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;
е) премии за выполнение особо важных и сложных заданий;
ж) ежемесячное денежное поощрение;
з) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь.
В соответствии с
п. 5 ч. 1 комментируемой статьи гражданский служащий наделяется правом на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа.
При этом предполагается, что гражданский служащий вправе получать необходимую информацию и материалы как в пределах государственного органа, в котором гражданский служащий проходит службу, так и за пределами данного государственного органа. С частности, указанная информация и материалы могут быть запрошены в иных государственных органах, а также в органах местного самоуправления, которые, в свою очередь, обязаны представить такую информацию и (или) материалы в установленном порядке.
Кроме того, в ходе выполнения своих должностных обязанностей гражданским служащим могут быть выработаны рекомендации по оптимизации как своей служебной деятельности, так и деятельности государственного органа в целом либо при осуществлении определенной государственной функции. Указанные рекомендации могут быть направлены в форме предложений о совершенствовании деятельности государственного органа непосредственному руководителю либо представителю нанимателя.
В случае если в ходе выполнения служебных обязанностей гражданскому служащему необходима информация, отнесенная к сведениям, составляющим государственную тайну, указанный
гражданский служащий наделяется правом на доступ к данным сведениям в установленном порядке. На сегодняшний день данный порядок установлен
Постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2010 г. N 63 "Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне".
Пунктом 7 ч. 1 комментируемой статьи гражданскому служащему предоставляется право на доступ в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации.
Особо оговаривается, что данное право реализуется в строго установленном порядке и исключительно в связи с исполнением гражданским служащим своих должностных обязанностей (например, обязанности инспектора, должностного лица контролирующего или надзирающего органа, судебного пристава).
Следует отметить, что на сегодняшний день порядок доступа гражданских служащих в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации не установлен. И если на практике, как правило, право гражданского служащего на доступ в государственные органы и органы местного самоуправления, организации с государственным или муниципальным участием реализуется беспрепятственно, то право на доступ в частные организации часто нарушается.
Представляется, порядок доступа гражданского служащего в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации должен быть установлен исключительно на федеральном уровне.
Гражданский служащий имеет право на ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов.
Данное право может быть отнесено к личным правам, т.к. реализуется оно исключительно лично гражданским служащим. Например, право на ознакомление с личным делом гражданского служащего не может быть предоставлено другому гражданскому служащему (за исключением тех, кто по должности вправе знакомиться с личными делами служащих), родственникам или иным гражданам.
Ознакомление с отзывами о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего позволяет реализовать право на обжалование вынесенных в отношении его решений, а также представлять информацию и документы, подтверждающие либо опровергающие выводы, сделанные в указанном отзыве.
Вышеуказанное право неразрывно связано с правом гражданского служащего на защиту сведений о нем.
Должностные лица, которым в силу должностных обязанностей стали известны сведения о гражданском служащем, не вправе их разглашать, а также распространять иным способом без согласия указанного гражданского служащего.
Пунктом 10 ч. 1 комментируемой статьи гражданскому служащему предоставляется
право на должностной рост на конкурсной основе. Здесь правильнее было бы говорить о праве гражданского служащего участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности, а также в случае формирования кадрового резерва, т.к. реализация права на должностной рост подвержена влиянию многих сторонних факторов и не зависит всецело от воли гражданского служащего.
В целях повышения качества труда гражданских служащих законодателем предусмотрено
право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих в соответствии со
ст. 62 комментируемого Закона.
Профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданских служащих способствуют повышению эффективности при выполнении гражданским служащим своих должностных обязанностей, а также в дальнейшем направлены на обеспечение возможности реализации гражданским служащим права на должностной рост.
Согласно
п. 12 ч. 1 комментируемой статьи гражданский служащий имеет право на членство в профессиональном союзе. Данное право основано на
ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", в соответствии с которой каждый, достигший возраста 14 лет и осуществляющий трудовую (профессиональную) деятельность, имеет право по своему выбору создавать профсоюзы для защиты своих интересов, вступать в них, заниматься профсоюзной деятельностью и выходить из профсоюзов. Это право реализуется свободно, без предварительного разрешения.
Гражданский служащий имеет
право на рассмотрение индивидуальных служебных споров комиссией государственного органа по служебным спорам или судом в порядке, установленном
главой 16 комментируемого Закона (подробнее см.
комментарий к ст. ст. 69,
70).
Данное право гарантирует гражданскому служащему выполнение принципа равных условий прохождения гражданской службы, в частности обеспечивает равенство применения норм и правил прохождения гражданской службы.
Гражданскому служащему гарантируется право на проведение по его заявлению служебной проверки. Проведение указанной проверки позволит, в случае необходимости, опровергнуть недостоверные данные о гражданском служащем, выявить профессиональный уровень служащего, его добросовестное отношение к исполнению должностных обязанностей.
На основании
п. 15 ч. 1 комментируемой статьи гражданский служащий имеет
право на защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование
в суд их нарушения.
В рамках реализации данного права гражданский служащий вправе обжаловать решения и (или) действия (бездействие), нарушающие его права и законные интересы на гражданской службе как в вышестоящую инстанцию (вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу), так и в суд по своему усмотрению. При этом подача жалобы в суд осуществляется в общем гражданско-процессуальном порядке.
Пунктом 16 ч. 1 комментируемой статьи гражданскому служащему предоставляется
право на медицинское страхование в соответствии с комментируемым Законом и Федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих РФ.
В связи с тем что специальный закон о медицинском страховании государственных служащих РФ отсутствует, гражданский служащий подлежит медицинскому страхованию в общем порядке, предусмотренном для работающих граждан РФ.
Гражданскому служащему предоставляется право на государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества.
Несмотря на то что законодатель предоставил это право всем гражданским служащим независимо от должности и государственного органа, в котором гражданский служащий проходит службу, на сегодняшний день порядок реализации данного права урегулирован лишь для некоторых категорий гражданских служащих.
В частности, согласно
ст. 2 Федерального закона от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" государственной защите подлежат:
1) судьи всех судов общей юрисдикции и арбитражных судов, арбитражные заседатели, присяжные заседатели;
2) прокуроры;
3) следователи;
4) лица, производящие дознание;
5) лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность;
6) сотрудники федеральных органов внутренних дел, осуществляющие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров;
7) сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы;
8) военнослужащие внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, принимавшие непосредственное участие в пресечении действий вооруженных преступников, незаконных вооруженных формирований и иных организованных преступных групп;
9) сотрудники органов федеральной службы безопасности;
10) сотрудники органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
11) судебные исполнители;
12) работники контрольных органов Президента Российской Федерации, осуществляющие контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, выявление и пресечение правонарушений;
13) сотрудники органов государственной охраны;
14) работники таможенных и налоговых органов, антимонопольных органов, федеральных органов государственного контроля, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Счетной палаты Российской Федерации;
15) должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие функции по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в соответствии с законодательством РФ, законодательством субъектов РФ;
16) должностные лица контрольно-счетных органов, образуемых законодательными (представительными) органами субъектов РФ;
17) должностные лица органов местного самоуправления, осуществляющие функции по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в соответствии с законодательством РФ, законодательством субъектов РФ;
18) близкие вышеуказанных лиц.
Гражданскому служащему гарантируется право на государственное пенсионное обеспечение.
При этом право федеральных государственных гражданских служащих на государственное пенсионное обеспечение реализуется в порядке, установленном
ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации". В соответствии с
ч. 4 ст. 7 указанного Закона условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов РФ за счет средств бюджетов субъектов РФ определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
2.
Частью 2 комментируемой статьи гражданскому служащему предоставляется
право выполнять иную оплачиваемую работу. Данное положение является новеллой комментируемого
Закона, т.к. до его принятия гражданским служащим запрещалось выполнять какую-либо иную оплачиваемую работу, за исключением научной, творческой, преподавательской.
Реализация данного права возможна при выполнении следующих условий:
1) гражданский служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу при условии предварительного уведомления представителя нанимателя. При этом со стороны представителя нанимателя возникает обязанность установить локальным нормативным актом порядок такого уведомления (см., например, Приказ Минфина РФ от 14 сентября 2010 г. N 447 "Об организации уведомления федеральными государственными гражданскими служащими Минфина России и назначаемыми на должность Министром финансов РФ федеральными государственными гражданскими служащими федеральных служб, находящихся в ведении Минфина России, и их территориальных органов об иной оплачиваемой работе", Приказ Министерства финансов Иркутской области от 3 ноября 2011 г. N 39н-мпр "Об организации уведомления государственными гражданскими служащими Министерства финансов Иркутской области об иной оплачиваемой работе").
Выполнение данного условия не предполагает возможность отказа представителем нанимателя в реализации гражданским служащим права на осуществление иной оплачиваемой деятельности;
2) ограничительным условием реализации данного права является условие, при котором гражданский служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов, т.е. такой личной заинтересованности, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей.
Косвенно предполагается, что указанную оплачиваемую работу гражданский служащий может выполнять только в свободное от службы время.
Статья 15. Основные обязанности гражданского служащего
1.
Статьей 15 комментируемого Закона устанавливаются
общие для всех гражданских служащих обязанности. Дополнительно к общим существуют также специальные обязанности, которые в зависимости от конкретной должности устанавливаются в должностном регламенте гражданского служащего.
Определяющую роль при прохождении гражданской службы играет
обязанность гражданского служащего соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение.
Обязанность соблюдать Конституцию РФ и иное законодательство РФ можно назвать общегражданской обязанностью, закрепленной в
ст. 15 Конституции РФ. Кроме того, гражданская служба неразрывно связана с государством, т.к. призвана обеспечить выполнение его функций. И эта связь осуществляется в т.ч. через нормативные правовые акты. Соблюдение гражданским служащим
Конституции РФ, иного законодательства РФ направлено на достижение целей гражданской службы. Нарушение данной обязанности приводит к бессмысленности дальнейшего нахождения гражданского служащего на государственной гражданской службе.
Исполнение гражданским служащим обязанности по обеспечению исполнения
Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, полагаем, зависит от его должности. Гражданские служащие, занимающие руководящие должности, обязаны обеспечить соблюдение
Конституции РФ и иного законодательства РФ своими подчиненными. Гражданские служащие, в обязанности которых входит работа с документами, обязаны обеспечить их соответствие законодательству РФ, а также обеспечить соблюдение Конституции РФ и законодательства РФ исполнителями данных документов.
Гражданский служащий обязан исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом. Данная обязанность обязана исполняться в силу того, что гражданский служащий, поступая на службу, добровольно соглашается с данными обязанностями и принимает их на себя.
На гражданского служащего возлагается обязанность исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий. Данная обязанность исходит из принципа подчиненности на государственной гражданской службе. Однако законодателем особо оговорено, что гражданский служащий обязан выполнять только те поручения вышестоящих руководителей, которые даны ими в пределах установленных полномочий. Поручения, выходящие за пределы полномочий, равно как и нарушающие законодательство, исполняться гражданским служащим не должны.
В соответствии с
п. 4 ч. 1 комментируемой статьи гражданский служащий обязан соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций.
В соответствии со
ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Так как государство реализует свои функции, в т.ч. и через систему государственной службы, то в силу этого гражданский служащий также обязан обеспечить соблюдение и защиту прав и свобод человека, гражданина и организации (как структуры, созданной гражданами, лицами без гражданства, иностранными гражданами в соответствии с законодательством).
При прохождении гражданской службы
гражданский служащий обязан соблюдать служебный распорядок государственного органа. Служебный распорядок государственного органа в соответствии со
ст. 56 комментируемого Закона определяется локальным нормативным актом, регламентирующим режим службы (работы) и время отдыха.
Служебный распорядок регламентирует:
а) продолжительность служебного времени. Как правило, нормальная продолжительность служебного времени для гражданского служащего не может превышать 40 часов в неделю при пятидневной служебной неделе;
б) начало и окончание служебного времени. По общему правилу служебное время устанавливается с 9 до 18 часов (в пятницу служебное время может устанавливаться с 9 до 17 часов). Однако служебным распорядком государственного органа может устанавливаться иное начало и окончание служебного времени.
Кроме того, для гражданского служащего может устанавливаться ненормированный служебный день. Перечень должностей (групп должностей), которым устанавливается ненормированный служебный день, должен быть указан в служебном распорядке;
в) время отдыха. В частности, гражданским служащим предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск с сохранением замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания. Ежегодный оплачиваемый отпуск гражданского служащего состоит из основного оплачиваемого отпуска и дополнительных оплачиваемых отпусков (например, за выслугу лет, за ненормированный служебный день). Служебным распорядком должна устанавливаться продолжительность основного и дополнительных оплачиваемых отпусков;
г) время перерыва для отдыха и питания. Как правило, перерыв для отдыха и питания составляет 1 час либо 45 минут. При этом служебным распорядком государственного органа может устанавливаться иное время перерыва для отдыха и питания;
д) выходные и нерабочие праздничные дни. При нормальной продолжительности служебного времени выходными днями являются суббота и воскресенье. В соответствии с законодательством РФ в предпраздничные дни продолжительность служебного дня сокращается на 1 час, а при совпадении выходного и праздничного дня осуществляется перенос выходного дня.
Гражданский служащий обязан поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей. Указанная обязанность направлена, прежде всего, на повышение эффективности гражданской службы.
Необходимый уровень квалификации может поддерживаться как путем самообразования, совершенствования свое деятельности в процессе осуществления своих должностных обязанностей, так и путем профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки.
Обязанность, установленная
п. 7 ч. 1 комментируемой статьи, содержит в себе
запрет на разглашение гражданским служащим сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведений, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведений, касающихся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающих их честь и достоинство.
К таким сведениям относятся сведения, составляющие государственную тайну, служебную тайну, налоговую тайну, коммерческую тайну, персональные сведения, сведения конфиденциального характера.
Гражданский служащий обязан беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей. К такому имуществу относятся оргтехника, средства связи, транспорт, денежные средства, выделенные для служебных расходов.
Гражданский служащий не вправе использовать указанное имущество в личных целях, использовать его не по назначению, без соблюдения правил техники безопасности.
Пунктом 9 ч. 1 комментируемой статьи на гражданского служащего возложена
обязанность представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи.
В соответствии со
ст. 20 комментируемого Закона к таким сведениям относятся сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов семьи гражданского служащего (подробнее см.
комментарий к ст. 20).
Следует отметить, что данная обязанность возложена не на всех гражданских служащих. Перечень должностей гражданской службы, замещение которых предполагает обязанность предоставлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов семьи гражданского служащего, устанавливается нормативными правовыми актами РФ. См., например,
Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей".
Гражданский служащий обязан сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства другого государства.
Данная обязанность взаимосвязана с
п. п. 6,
7 ч. 1 ст. 16 комментируемого Закона, в соответствии с которыми гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства другого государства, а также наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором РФ.
Гражданство является одним из основных отличительных признаков гражданского служащего. Утрата данного признака влечет за собой потерю статуса гражданского служащего.
В соответствии с
п. 11 ч. 1 комментируемой статьи гражданский служащий обязан соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать установленные запреты.
Данная обязанность обусловлена спецификой государственной гражданской службы, ее направленность на осуществление государственных функций и предоставление государственных услуг.
Гражданин, поступая на гражданскую службу, добровольно берет на себя все обязательства, связанные с прохождением гражданской службы, соглашается с установленными требованиями, ограничениями и запретами.
Гражданский служащий обязан сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.
В соответствии со
ст. 19 комментируемого Закона
конфликт интересов - это ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ.
Выполнение указанной обязанности способствует повышению уровня доверия к институту гражданской службы, обеспечивает высокий уровень честности, порядочности и добросовестности гражданских служащих (подробнее см.
комментарий к ст. 19).
2.
Частью 1.1 комментируемой статьи устанавливается требование, в соответствии с которым
гражданский служащий обязан указывать стоимостные показатели в соответствии с требованиями, устанавливаемыми федеральными законами, указами Президента РФ.
Указанное требование применяется при использовании гражданским служащим информации, имеющей стоимостные показатели, в т.ч. распространение данной информации. В частности, гражданский служащий вправе указывать сведения о стоимости товаров, работ, услуг, имущества, о суммах сделок, о показателях бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, государственных и муниципальных заимствованиях, государственном и муниципальном долге, выраженные только в рублях.
В частности, при получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.
Таким образом, гражданский служащий обязан обладать достаточной квалификацией для того, чтобы оценить поручение руководителя на предмет его соответствия законодательству.
Письменная форма отказа гражданского служащего от исполнения поручения, подтверждения руководителем поручения предусмотрена с целью обеспечения дальнейшей возможности использовать данные документы в качестве доказательств в случае возникновения спора либо в случае обжалования решения о привлечении гражданского служащего, его руководителя к ответственности.
Представляется, что указанная норма предполагает высокий уровень служебных отношений на гражданской службе, поэтому она может рассматриваться как норма желаемого поведения гражданских служащих.
Следует отметить, что в данном случае ответственность несут как гражданский служащий, исполнивший неправомерное поручение, так и руководитель, данное неправомерное поручение давший. При этом гражданский служащий подлежит ответственности также и в том случае, если он представлял руководителю письменное обоснование неправомерности поручения, однако исполнил это поручение.
Вид ответственности устанавливается в зависимости от тяжести последствий, наступивших в связи с исполнением гражданским служащим неправомерного поручения.
Гражданско-правовая ответственность гражданского служащего и руководителя наступает в случае, если исполнение гражданским служащим неправомерного поручения привело к нанесению материального ущерба физическим лицам и организациям.
К административной и уголовной ответственности гражданский служащий, руководитель привлекаются в случае, если исполнение гражданским служащим неправомерного поручение содержит в себе состав административного правонарушения или преступления.
5. Одной из новелл комментируемого Закона является
ч. 4 комментируемой статьи, в соответствии с которой гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории "руководители" высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности.
К категории "руководители" высшей группы должностей гражданской службы относятся руководители так называемого "высшего звена". То есть указанные гражданские служащие по должности являются вышестоящими по отношению к гражданским служащим иных категорий, проходящих государственную службу в том же государственном органе.
Данное требование обусловлено необходимостью исключить возможное влияние гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы категории "руководители" высшей группы должностей гражданской службы, являющегося членом выборного профсоюзного органа, на подчиненных ему гражданских служащих в интересах профсоюзного органа.
6. В соответствии с
ч. 5 комментируемой статьи гражданские служащие подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации в случаях
(ст. 9) и порядке
(ст. 11), установленных Федеральным законом от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации".
Применительно к комментируемому
Закону обязательной государственной дактилоскопической регистрации подлежат:
а) граждане РФ, проходящие службу в:
- органах внутренних дел;
- органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
- органах государственной налоговой службы;
- органах по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
- органах и подразделениях службы судебных приставов;
- таможенных органах;
- органах государственной охраны;
- учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы;
- Государственной противопожарной службе;
- федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальных органах, организациях, подразделениях.
Перечни должностей, на которых проходят службу указанные граждане, определены Постановлением Правительства РФ от 6 апреля 1999 г. N 386 "Об утверждении перечня должностей, на которых проходят службу граждане Российской Федерации, подлежащие обязательной государственной дактилоскопической регистрации";
б) федеральные государственные гражданские служащие кадрового состава органов внешней разведки, а также не входящие в кадровый состав федеральные государственные гражданские служащие и работники органов внешней разведки;
в) федеральные государственные гражданские служащие и работники органов федеральной службы безопасности, а также граждане, поступающие на военную службу по контракту, федеральную государственную гражданскую службу или работу в органы федеральной службы безопасности.
Статья 16. Ограничения, связанные с гражданской службой
1. Комментируемая
статья устанавливает ограничения, связанные с гражданской службой, которые, наряду с запретами, определяют основную специфику правового статуса государственного гражданского служащего. Ограничение отдельных гражданских прав в отношении государственных служащих является обычной практикой для зарубежных стран и имеет некоторую историю в современной России. Так,
Указом Президента РФ от 4 апреля 1992 г. N 361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" (утратил силу) служащим государственного аппарата было запрещено заниматься предпринимательской деятельностью; оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы; выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе; самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.
Указом Президента РФ от 2 июля 1993 г. N 981 "О загранкомандировках должностных лиц центральных федеральных органов исполнительной власти" запрещены служебные поездки за границу должностных лиц и ответственных работников центральных федеральных органов исполнительной власти, а также руководителей и должностных лиц Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Совета Министров - Правительства Российской Федерации за счет принимающей стороны либо за счет предприятий, учреждений, организаций и граждан.
Согласно
ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Очевидно, что главной целью законодательного установления ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой, является обеспечение эффективного исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей, исключающего возможность злоупотребления полномочиями, создание условий для беспристрастного принятия им управленческих решений.
Важной в данном отношении верной представляется позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении от 30 июня 2011 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и статьи 20.1 Закона Российской Федерации "О милиции" в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина": специфика государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет правовой статус государственных служащих, исходя из особенностей которого, обусловленных характером выполняемой ими деятельности и предъявляемыми к ним квалификационными требованиями, законодатель вправе в рамках своей дискреции определять с помощью специального правового регулирования права и обязанности государственных служащих, налагаемые на них ограничения, связанные с государственной службой, а также предоставлять им соответствующие гарантии с учетом задач, принципов организации и функционирования того или иного вида государственной службы.
Реализуя право на свободное распоряжение своими способностями к труду (часть 1 статьи 37 Конституции РФ) путем поступления на государственную службу, гражданин добровольно избирает профессиональную деятельность, занятие которой предполагает наличие определенных ограничений в осуществлении им конституционных прав и свобод, что обусловлено исполнением особых публично-правовых обязанностей, возложенных на государственных служащих сообразно соответствующему виду государственной службы. Следовательно, в силу часть 1 ст. 1, часть 1 ст. 7, части 1, 2 ст. 19 и часть 4 ст. 32, часть 3 ст. 55 и пункт "в" ст. 71 Конституции Российской Федерации само по себе установление для государственных служащих запретов, обусловленных прохождением государственной службы, допустимо, если оно согласуется с основными целями правового регулирования государственной службы в Российской Федерации как социальном правовом государстве, отвечает законным интересам, связанным с ее организацией и эффективным функционированием, и не выходит за рамки возможных ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина в конституционно значимых целях.
Соблюдение гражданским служащим предусмотренных комментируемым
Законом ограничений, недопущение нарушений запретов является одной из основных обязанностей гражданского служащего (см.
комментарий к ч. 1 ст. 15). Соблюдение ограничений, отсутствие нарушений запретов учитываются при проведении аттестации (см.
комментарий к ч. 7 ст. 48), при применении дисциплинарных взысканий и принятии решения об увольнении в связи с утратой доверия (см.
комментарий к ч. 2 ст. 59.3).
За несоблюдение же гражданским служащим ограничений и запретов налагаются взыскания: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии (см.
комментарий к ст. 59.1).
Кроме того, несоблюдение ограничений и нарушение запретов, связанных с гражданской службой, являются, согласно
ч. 1 ст. 33 комментируемого Закона, основаниями прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы. В частности, в случае утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы (см.
комментарий к ч. 1 ст. 37).
Часть 1 комментируемой статьи устанавливает перечень ограничений, связанных с гражданской службой, который не является исчерпывающим. Содержание данных ограничений не допускает расширительного толкования, характерного для действовавшего ранее Федерального
закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", и в силу этого иногда неверно используемого и для обозначения запретов. В контексте комментируемого
Закона ограничения представляют собой обстоятельства как объективного, так и субъективного характера, при наступлении которых не гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе.
Интересным представляется использование в комментируемом
Законе в отношении ограничений категории "соблюдение", представляющей собой такую форму реализации права, которая заключается в воздержании от совершения запрещенных нормой права
действий. В частности, не связаны с действиями (бездействием) гражданского служащего, а значит, не подпадают под категорию "соблюдение" ограничения, предусмотренные
п. п. 1 и
4 комментируемой части, что затрудняет толкование механизма реализации положений комментируемого
Закона о несоблюдении ограничений как основании применения дисциплинарных взысканий, прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы.
Первое ограничение касается признания гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу.
Решение о признании недееспособным может быть принято судом в отношении гражданина, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством, на основании заявления членов его семьи, близких родственников (родителей, детей, братьев, сестер) независимо от совместного с ним проживания, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения (
ст. 29 ГК РФ,
ч. 2 ст. 281 ГПК РФ).
Решение об ограничении в дееспособности может быть принято судом в отношении гражданина, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством, на основании заявления членов его семьи, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения (
ст. 30 ГК РФ,
ч. 1 ст. 281 ГПК РФ).
Отметим, что причины введения данного ограничения в отношении лица, признанного недееспособным, представляются очевидными, в то время как его обоснованность в отношении гражданина, признанного ограниченно дееспособным, вызывает некоторое сомнение. На наш взгляд, следует согласиться с Пресняковым М. в том, что ограничение в дееспособности, прежде всего, направлено на защиту прав и охраняемых законом интересов членов семьи лиц, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими средствами. По его мнению, комментируемая норма "призвана защитить интересы семьи, но никак не государственной службы. И хотя это далеко не самая актуальная проблема, связанная с реализацией права на равный доступ к государственной службе, следует признать данное ограничение мало обоснованным. Увольнение гражданина с государственной гражданской службы в связи с признанием его ограниченно дееспособным, напротив, ущемляет интересы его семьи, поскольку лишает такого гражданина (а следовательно, и его семью) заработка" <14>.
--------------------------------
<14> Пресняков М.В. Ограничения, связанные с государственной гражданской службой: проблемы справедливости и обоснованности // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2010. N 3.
Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, если он осужден к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной судимости.
Гражданин не может находиться на гражданской службе, если он, будучи гражданским служащим, осужден к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы по приговору суда, вступившему в законную силу. Если представителю нанимателя стала известна достоверная информация о наличии у гражданского служащего не снятой или не погашенной судимости, речь будет идти также о представлении этим служащим заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу (см.
п. 8 комментируемой части).
Исходя из содержания
главы 9 УК РФ, отметим, что наказаниями, исключающими возможность исполнения должностных обязанностей, являются: лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, ограничение свободы, арест, лишение свободы (на определенный срок или пожизненное). Следовательно, назначение судом других видов наказаний не должно служить препятствием для поступления гражданина на гражданскую службу и нахождения на гражданской службе. Однако такое толкование не согласуется с положением комментируемого
пункта о наличии у гражданина судимости. В соответствии с
ч. 1 ст. 86 УК РФ, судимость начинается со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу и заканчивается моментом погашения или снятия судимости. Согласно другим положениям
ст. 86 УК РФ, судимость
погашается "автоматически" по истечении определенных сроков после отбытия или исполнения наказания в зависимости от категории осужденных, а
снимается решением суда по ходатайству осужденного до истечения сроков погашения судимости, если осужденный после отбытия наказания вел себя безупречно. Таким образом, рассматриваемое ограничение действует вне зависимости от вида наказания, предусмотренного приговором суда.
Прохождение гражданским служащим процедуры допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, предусматривается законом только в том случае, если с использованием таких сведений связано исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы. Отказ от прохождения указанной процедуры является ограничением как для гражданина, претендующего на данную должность, так и для гражданского служащего, если использование сведений, составляющих государственную или иную тайну, становится необходимым в силу изменения должностных обязанностей.
Отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, регулируются
Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне". Согласно
ст. 2 данного Закона, допуск к государственной тайне - это процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, а предприятий, учреждений и организаций - на проведение работ с использованием таких сведений. Доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, - санкционированное полномочным должностным лицом ознакомление конкретного лица со сведениями, составляющими государственную тайну.
Подробнее о сведениях, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, см.
комментарий к ст. 15.
Гражданин не может поступить на гражданскую службу и находиться на гражданской службе при наличии определенного заболевания, включенного в перечень, установленный уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Отметим, что с точки зрения целей и причин установления ограничений, связанных с гражданской службой, более обоснованным рассматриваемое ограничение представляется в отношении заболеваний, препятствующих прохождению гражданской службы, нежели в отношении заболеваний, препятствующих поступлению на гражданскую службу, поскольку наличие заболевания, препятствующего прохождению гражданской службы, само по себе является несовместимым с возможностью поступления на гражданскую службу.
Помимо перечня заболеваний, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти устанавливает порядок прохождения диспансеризации, и форму заключения медицинского учреждения. Действующие в настоящее время порядок прохождения диспансеризации государственными гражданскими служащими Российской Федерации и муниципальными служащими,
Перечень заболеваний, препятствующих поступлению на государственную гражданскую службу Российской Федерации и муниципальную службу или ее прохождению, а также
форма заключения медицинского учреждения утверждены Приказом Минздравсоцразвития РФ от 14 декабря 2009 г. N 984н.
При этом очевидно, что диспансеризация гражданских служащих преследует более широкие цели, чем выявление наличия или отсутствия предусмотренных данным документом заболеваний - психических расстройств, расстройств поведения и эпилепсии.
О переводе гражданского служащего, который по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением не может исполнять должностные обязанности по замещаемой должности гражданской службы, на иную должность гражданской службы см.
комментарий к ст. 28.
О расторжении служебного контракта по инициативе представителя нанимателя по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением см.
комментарий к ч. 1 ст. 37.
Пункт 5 ч. 1 комментируемой статьи устанавливает ограничение, не позволяющее родственникам находиться на гражданской службе в одном государственном органе или в соподчиненных государственных органах при наличии двух условий:
- отношения родства или свойства являются близкими: родители, супруги, дети, братья, сестры; родители супруга, братья супруга, сестры супруга, дети супруга, супруги детей;
- замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью родственников друг другу.
Ограничение установлено с целью обеспечения эффективной и беспристрастной служебной деятельности в условиях иерархичности построения государственной службы. При этом, если определение подчиненности, как правило, на практике не вызывает затруднений, подконтрольность требует подтверждения соответствующими формулировками положений нормативных правовых актов, регламентирующих функционирование государственного органа.
Следует отметить, что комментируемая норма, по сути, не оставляет представителю нанимателя выбора, в отношении кого из оказавшихся в рассматриваемой ситуации родственников ее применить: поступающему на гражданскую службу будет отказано.
Специфика рассматриваемого ограничения в отношении гражданского служащего определяется еще и тем, что оно не должно однозначно связываться с прекращением служебной деятельности, а должно предусматривать в качестве альтернативы оставление конкретной должности, однако комментируемой
статьей это не предусмотрено. Такая ситуация оставляет для кадровых служб открытым вопрос о том, как поступить в ситуации, когда гражданские служащие, находящиеся в отношениях подчиненности или подконтрольности, заключают брак.
Пункт 6 ч. 1 комментируемой статьи устанавливает ограничение для граждан, находящихся на гражданской службе. Невозможность лиц, вышедших из гражданства Российской Федерации или получивших гражданство другого государства, замещать должности гражданской службы вытекает из основ правового статуса гражданского служащего, закрепленных в
ст. 13 комментируемого Закона, согласно которой гражданским служащим может быть только гражданин Российской Федерации.
Данному ограничению корреспондируют положения
ст. 41 Закона, согласно которым гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы по решению представителя нанимателя со дня выхода из гражданства Российской Федерации, со дня приобретения гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.
Содержание
п. 7 ч. 1 комментируемой статьи дополняет положения предыдущего
пункта в части ограничения на приобретение гражданства другого государства. Однако в данном случае речь о ситуации получения иностранного гражданства без выхода из российского гражданства, т.е. о двойном гражданстве.
Согласно положениям
ст. 62 Конституции РФ, гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Аналогичную по смыслу норму содержит и
ст. 6 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", согласно которой гражданин Российской Федерации, имеющий двойное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Упомянутые в указанных документах исключения установлены в комментируемом
пункте, где возможность поступления на гражданскую службу и нахождения гражданина на гражданской службе при наличии двойного гражданства однозначно ставится в зависимость от наличия соответствующих разрешительных норм в международном договоре.
При этом некоторые исследователи справедливо отмечают, что данные ограничения не получили качественного развития в комментируемом
Законе, поскольку в нем не содержится даже общего регулирования многих возможных ситуаций, например:
- может ли лицо, обладающее в соответствии с международным договором двойным гражданством и определяющее свое постоянное место жительства не в Российской Федерации, оставаться на должности гражданской службы;
- какие должности могут занимать лица, обладающие двойным гражданством (здесь же должны быть учтены вопросы возможности оформления допуска к определенным сведениям);
- каковым является момент прекращения служебного правоотношения в случае осуществления гражданским служащим процедуры приобретения второго гражданства без отказа от гражданства Российской Федерации и т.п. <15>.
--------------------------------
<15> Ограничения и запреты на государственной гражданской службе / Под общ. ред. А.В. Федорова. М., 2009. С. 8.
Пункт 8 ч. 1 комментируемой статьи устанавливает ограничение как для граждан, поступающих на гражданскую службу, так и для гражданских служащих: представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу. При этом организация проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на гражданскую службу в Законе предусматривается
(п. 16 ч. 1 ст. 44), но причины и случаи проведения этой проверки в отношении гражданских служащих Законом не урегулированы.
Согласно
п. 7 ч. 1 ст. 37 Закона, предоставление гражданским служащим представителю нанимателя подложных документов или заведомо ложных сведений при заключении служебного контракта может повлечь расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя.
Интересной представляется в данной связи точка зрения С.В. Наймушина, который полагает, что представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу не является ограничением по следующим причинам:
1) при представлении указанных документов или сведений, которые касаются возраста, наличия гражданства Российской Федерации, квалификационных требований (к уровню профессионального образования, стажу государственной гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности, к профессиональным знаниям и навыкам), соблюдения ограничений, отказ в поступлении на государственную гражданскую службу должен, в первую очередь, основываться на несоответствии квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, на наличии ограничений, установленных законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе, объективно препятствующих поступлению на службу или нахождению на ней, и пр.;
2) в случае выявления факта представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу или заключении служебного контракта в отношении лица, уже состоящего на службе, последующее расторжение служебного контракта, освобождение служащего от замещаемой должности и увольнение с государственной гражданской службы осуществляются по усмотрению представителя нанимателя, т.е. очевидно, что данный факт сам по себе не является обстоятельством, объективно препятствующим поступлению на гражданскую службу или нахождению на ней <16>.
--------------------------------
<16> Наймушин С.В. Ограничения и запреты на государственной гражданской службе (правовые вопросы) // Чиновник. 2005. N 4 (38).
По мнению М.В. Преснякова, основным недостатком данной нормы является возможность ее широкой интерпретации: Закон не указывает, какие именно заведомо ложные сведения имеются в виду. В том случае, когда речь идет о сведениях, влияющих на назначение лица на соответствующую должность, данное ограничение будет, безусловно, оправданным. Если же речь идет о малозначимой информации или информации, не имеющей значения для приема на государственную службу (наличие детей, место рождения и т.п.), отказ в приеме на государственную службу по данному основанию вряд ли следует считать целесообразным <17>.
--------------------------------
<17> Пресняков М.В. Указ. соч.
На наш взгляд, при определении перечня документов, которые могут оказаться подложными, и сведений, которые могут оказаться заведомо ложными, следует ограничиться положениями
ч. 2 ст. 26 комментируемого Закона.
Представление гражданским служащим или гражданином, поступающим на гражданскую службу, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу является одним из ключевых элементов антикоррупционной политики государства и предусматривается в
ст. 20 комментируемого Закона и в
ст. 8 ФЗ "О противодействии коррупции". Непредставление указанных сведений или представление заведомо ложных сведений не позволяет получить достоверную информацию об изменениях благосостояния гражданского служащего с целью определения законности источников его доходов.
Подробнее о порядке представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера см.
комментарий к ст. 20.
Пункт 10 ч. 1 комментируемой статьи устанавливает, что гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае утраты доверия к нему представителем нанимателя, а именно в случаях несоблюдения ограничений и запретов (см.
комментарий к ст. 18), требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов (см.
комментарий к ст. 19) и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. В комментируемом Законе обязанности гражданских служащих по противодействию коррупции предусмотрены, в частности, в
ст. ст. 15,
20.
Федеральный
закон "О противодействии коррупции" предусматривает следующие обязанности гражданских служащих:
- представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
(ст. 8);
- уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений
(ст. 9);
- принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов
(ч. 1 ст. 11);
- в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно
(ч. 2 ст. 11);.
- передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации в случае, если он владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций)
(ч. 6 ст. 11).
Следует отметить, что при применении дисциплинарных взысканий и принятии решения об увольнении в связи с утратой доверия учитывается соблюдение гражданским служащим других ограничений и запретов (см.
комментарий к ч. 2 ст. 59.3). Об увольнении в связи с утратой доверия см.
комментарий к ст. 59.2.
2. Иные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, за исключением ограничений, указанных в
ч. 1 настоящей статьи, устанавливаются федеральными законами.
Комментируемая
часть устанавливает, что предусмотренный комментируемой
статьей перечень ограничений не является исчерпывающим. Дополнительные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, могут быть установлены только федеральными законами. Вместе с тем, поскольку правовое положение гражданского служащего является предметом регулирования комментируемого
Закона, возможность закрепления ограничений, связанных с гражданской службой, в других федеральных законах представляется не вполне обоснованной.
3.
Часть 3 комментируемой статьи предусматривает ответственность за несоблюдение перечисленных ограничений, которая может устанавливаться как в комментируемом Законе, так и в других федеральных законах. Такая формулировка позволяет сделать вывод о том, что меры ответственности за несоблюдение ограничений, связанных с гражданской службой, не могут устанавливаться федеральными подзаконными правовыми актами, а также законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Как отмечалось ранее, несоблюдение ограничений, связанных с гражданской службой, является, согласно
ч. 1 ст. 33 комментируемого Закона, основанием прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы. Однако в данном случае речь о применении мер ответственности не идет. Ответственность за несоблюдение ограничений в комментируемом Законе установлена только в
ст. 59.1, устанавливающей перечень дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии.
Статья 17. Запреты, связанные с гражданской службой
1. Комментируемая
статья устанавливает запреты, связанные с гражданской службой, которые, как уже отмечалось в
комментарии к ст. 16, являются специфическим элементом правового статуса государственного гражданского служащего. Запреты устанавливаются законом в отношении граждан, находящихся на гражданской службе, и по своей правовой природе отличаются от ограничений, многие из которых представляют собой обстоятельства, не зависящие от воли гражданина. Запрет - это способ правового регулирования, который представляет собой государственно-властное веление, указывающее на недопустимость определенного поведения под угрозой наступления ответственности <18>. Под запретами, связанными с гражданской службой, понимаются нормативно установленные требования, предъявляемыми к гражданским служащим, воздерживаться от совершения определенных действий и ведения определенной деятельности, обеспеченные возможностью применения мер юридической ответственности.
--------------------------------
<18> Большой юридический словарь. М., 2009.
Понятие коммерческой организации закреплено в
ч. 1 ст. 50 ГК РФ: это организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий (
ч. 2 ст. 50 ГК РФ).
В случае нарушения комментируемого запрета гражданский служащий
подлежит увольнению в связи с утратой доверия (см.
комментарий к ч. 1 ст. 59.2).
Отметим, что рассматриваемая норма предусматривает возможность установления исключений по данному запрету федеральным законом.
а) выборными или замещаемыми в порядке назначения государственными должностями, за исключением случая, когда указом Президента РФ полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе назначается еще и заместителем Председателя Правительства Российской Федерации и (или) федеральным министром. Соответствующие изменения были внесены в
Закон в связи с изданием
Указа Президента РФ от 19 января 2010 г. N 83 "О Заместителе Председателя Правительства Российской Федерации и полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе", остающегося на момент написания комментария единственным примером рассматриваемого исключения;
б) выборными должностями в органах местного самоуправления. Отметим, что в Федеральном
законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" категория "выборная должность" не используется, а закрепляются понятия "выборное должностное лицо местного самоуправления" и "член выборного органа местного самоуправления". Несовпадение юридического содержания данных терминов может, на наш взгляд, вызывать некоторые трудности при возникновении соответствующих ситуаций на практике;
в) оплачиваемыми выборными должностями в органе любого профессионального союза (гражданский служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов)
(ч. 2 ст. 14), в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.
Рассматриваемый запрет на совмещения должностей в первом случае, очевидно, нацелен на недопущение нарушения принципа разделения властей, во втором - на обеспечение принципа невмешательства государства в деятельность органов местного самоуправления, в третьем - на сохранение независимости деятельности профессиональных союзов от органов исполнительной власти в соответствии со
ст. 5 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности".
Исходя из смысла комментируемых положений, в рассматриваемых ситуациях гражданский служащий делает выбор в пользу указанных должностей. При этом согласно
п. 3 ч. 1 ст. 39 Закона, служебный контракт приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, с освобождением гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы, оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв.
Устанавливаемый
п. 3 ч. 1 комментируемой статьи запрет на осуществление гражданским служащим предпринимательской деятельностью нацелен, в первую очередь, на недопущение конфликта интересов и злоупотребления служащим своими полномочиями.
В ГК РФ под предпринимательской понимается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке
(ч. 1 ст. 2).
Данное определение, на наш взгляд, не допускает расширительного толкования: речь идет исключительно о лицах, зарегистрированных в качестве предпринимателей. Поэтому нельзя признать однозначно верной распространенную точку зрения, согласно которой гражданскому служащему запрещено любое оказание услуг, выполнение работ с целью извлечения прибыли; владеть, пользоваться, распоряжаться имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности, а именно: зданиями, сооружениями, оборудованием, машинами, земельными участками, иными вещами, используемыми в производственном процессе и в коммерческой деятельности; приобретать имущественные права на нематериальные объекты - товарные знаки, промышленные образцы, ноу-хау, торговые секреты, фирменные наименования и т.д.
Очевидно, что комментируемую норму необходимо рассматривать в совокупности с положением
ч. 2 ст. 14 комментируемого Закона, согласно которому гражданский служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.
В случае нарушения комментируемого запрета гражданский служащий
подлежит увольнению в связи с утратой доверия (см.
комментарий к ч. 1 ст. 59.2). Кроме того, за нарушение данного запрета предусмотрена уголовная ответственность (
ст. 289 "Незаконное участие в предпринимательской деятельности" УК РФ) в случае, если учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, связано с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме.
Пункт 4 ч. 1 комментируемой статьи, запрещающий гражданскому служащему приобретение ценных бумаг, по которым может быть получен доход, призван не допустить возникновения ситуации конфликта интересов. При этом случаи, на которые распространяется данный запрет, должны устанавливаться федеральным законом. На момент написания комментария такие случаи федеральным законодательством урегулированы не были; это означает, что, по сути, в настоящее время рассматриваемый запрет не имеет юридической силы.
Согласно
ст. 142 ГК РФ, ценной бумагой является документ, удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении. К ценным бумагам относятся: государственная облигация, облигация, вексель, чек, депозитный и сберегательный сертификаты, банковская сберегательная книжка на предъявителя, коносамент, акция, приватизационные ценные бумаги и другие документы, которые законами о ценных бумагах или в установленном ими порядке отнесены к числу ценных бумаг (
ст. 143 ГК РФ). При этом не по всем ценным бумагам может быть получен доход.
В отношении же гражданских служащих, уже владеющих ценными бумагами на момент поступления на гражданскую службу, применяется
ч. 2 комментируемой статьи.
Пункт 5 ч. 1 комментируемой статьи запрещает гражданскому служащему представлять интересы третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральными законами. Рассматриваемое положение, очевидно, призвано не допустить ситуации конфликта интересов.
Отметим, что в понимании ГК РФ поверенным является сторона в договоре поручения, в обязанности которой входит совершение от имени и за счет другой стороны - доверителя - определенных юридических действий
(ст. 971). Представителем же, по смыслу
ст. 182 ГК РФ, является лицо, совершающее сделку от имени другого лица (представляемого) в силу полномочия, основанного на доверенности, указании закона либо акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления.
Пункт 6 ч. 1 комментируемой статьи устанавливает запрет на получение гражданским служащим вознаграждения от физических и юридических лиц в связи с исполнением должностных обязанностей. Перечень запрещенных вознаграждений является не только максимально широким (подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), но и открытым.
При обсуждении исключений из комментируемого запрета обычно ссылаются на
ст. 575 ГК РФ, позволяющую дарить государственным служащим обычные подарки, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей. На наш взгляд, это неверно. В данной ситуации следует руководствоваться приоритетом комментируемого
Закона по отношению к
ГК РФ, поскольку данный Закон является специальным, устанавливающим в качестве предмета правового регулирования в том числе и определение правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем запрет не распространяется на случаи дарения в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, поскольку комментируемый
пункт в данной связи содержит ссылку на исключения, установленные
ГК РФ. Следовательно, в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями гражданский служащий вправе получить обычный подарок стоимостью до трех тысяч рублей.
В случае если стоимость подарков, полученных гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, превышает три тысячи рублей, они признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и подлежат передаче по акту в государственный орган, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы. При этом гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Такой порядок, как правило, устанавливается ведомственными правовыми актами, примером которых могут служить: Приказ Федеральной налоговой службы от 20 февраля 2012 г. N ММВ-7-10/103@ "Об утверждении порядка передачи подарков, полученных федеральными государственными гражданскими служащими ФНС России в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями"; Приказ Министерства спорта, туризма и молодежной политики РФ от 21 декабря 2011 г. N 1602 "О передаче в Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации подарков, полученных федеральными государственными гражданскими служащими Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями"; Приказ Федерального казначейства от 24 сентября 2010 г. N 245 "Об утверждении Правил передачи подарков, полученных федеральными государственными гражданскими служащими Федерального казначейства в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями"; распоряжение Федерального космического агентства от 19 апреля 2010 г. N АП-80 "Об утверждении Порядка передачи подарков, полученных государственными гражданскими служащими Роскосмоса в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями" и др.
Получение гражданским служащим вознаграждения вопреки установленному запрету может быть расценено как получение взятки и привести к возбуждению уголовного дела по
ст. 290 УК РФ.
Пункт 7 ч. 1 комментируемой статьи установлен запрет в целях недопущения неправомерного вмешательства в деятельность гражданского служащего, которое может привести к злоупотреблению полномочиями.
Гражданскому служащему запрещено выезжать за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц, если такой выезд связан с исполнением должностных обязанностей. Исходя из смысла комментируемого положения, гражданский служащий может выезжать за пределы России в служебную командировку только за счет средств, выделяемых органами государственной власти, либо за счет принимающей стороны или грантодателя, в случае, если это предусмотрено договором, одной из сторон которого является государственный или муниципальный орган РФ, а другой - государственный или муниципальный орган иностранного государства, международная или иностранная организация.
Отметим, что запрет на выезд за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц фактически не распространяется на частные выезды, не связанные с исполнением должностных обязанностей.
В соответствии с
ч. 1 ст. 14 комментируемого Закона гражданский служащий имеет право обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей. Комментируемый
пункт устанавливает запрет, направленный на защиту находящегося в распоряжении гражданского служащего государственного имущества от его нецелевого использования.
Очевидно, что в представленной формулировке запрет распространяется на использование вне связи с исполнением должностных обязанностей любых средств материально-технического и иного обеспечения, т.е. не только основных средств, канцелярских принадлежностей, запасных частей к оргтехнике, хозяйственных товаров, но и электричества, связи, информации.
Неоднозначным выглядит запрет на передачу средств материально-технического и иного обеспечения и другого государственного имущества другим лицам, поскольку, если речь идет о произвольной передаче, это можно рассматривать как нецелевое использование. Вместе с тем возможны случаи, когда передача государственного имущества другим лицам осуществляется в процессе и в целях исполнения должностных обязанностей.
Обсуждение запрета, предусмотренного
п. 9 ч. 1 комментируемой статьи, в исследованиях, как правило, начинается с указания на конституционное право граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, а также право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (
ст. 23 Конституции РФ). Согласно
ч. 1 ст. 24 Конституции РФ, сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются.
Предусмотренный
п. 9 ч. 1 комментируемой статьи запрет разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию установлен как с целью охраны упомянутых конституционных прав граждан, так и с целью защиты государственных интересов.
Служебная информация необходима гражданскому служащему для выполнения должностных обязанностей. Сведения конфиденциального характера становятся известны служащему, как правило, в связи с его участием в предоставлении государственных услуг.
В
ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" под конфиденциальностью информации понимается обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к определенной информации, требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя.
Комментируемая норма устанавливает, что сведения могут быть отнесены к сведениям конфиденциального характера в соответствии с федеральным законом. В настоящее время положения, касающиеся сведений конфиденциального характера и конфиденциальной информации, содержатся в ряде отраслевых законов, например, в Федеральных законах от 16 апреля 2001 г.
N 44-ФЗ "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей", от 2 августа 1995 г.
N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", от 27 июля 2010 г.
N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)",
Законе РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации".
Вместе с тем получило распространение и подзаконное закрепление сведений, относящихся к сведениям конфиденциального характера. Так,
Перечень сведений конфиденциального характера утвержден Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188.
Разглашением сведений или информации является их передача третьим лицам без согласия обладателя. Использование сведений или информации в целях, не связанных с гражданской службой, представляет собой любое их использование не по назначению, в личных целях, в интересах третьих лиц.
Пункт 10 ч. 1 комментируемой статьи явился предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ и вследствие этого, на наш взгляд, не требует комментария, поскольку конституционно-правовой смысл нормативного положения, выявленный Конституционным Суда РФ, является общеобязательным и исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике.
В
Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и статьи 20.1 Закона Российской Федерации "О милиции" в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина" Конституционный Суд РФ признал рассматриваемое нормативное положение не противоречащим
Конституции Российской Федерации, высказав, в частности, следующую позицию. Поскольку в рамках своей профессиональной служебной деятельности государственные служащие обеспечивают исполнение полномочий органов государственной власти, публичное выражение ими, в том числе в средствах массовой информации, суждений и оценок, имеющих смысл возражения или порицания, может не только затруднить поддержание отношений служебной лояльности и сдержанности, но и подорвать авторитет государственной власти как непременное условие успешного решения возложенных на нее задач, связанных в том числе с защитой прав и свобод человека и гражданина, суверенитета и государственной целостности, т.е. с основами конституционного строя Российской Федерации, и тем самым создать препятствия или сделать невозможным эффективное осуществление органами государственной власти своих полномочий, а следовательно, лишить государственную службу ее конституционного и практического смысла. Равным образом недопустимо публичное выражение государственным служащим в адрес государственного органа или должностного лица, особенно вышестоящего, суждений и оценок в смысле похвальном и одобрительном, поскольку такие действия способствуют укоренению отношений личной преданности, бюрократической сплоченности, покровительства и внеслужебной зависимости нижестоящих служащих от вышестоящих.
Вместе с тем в силу принципа открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих запрет для государственных служащих на публичные высказывания, суждения и оценки, выходящие за рамки возложенных на них должностных обязанностей, не должен использоваться для поддержания режима корпоративной солидарности работников государственного аппарата, исключающей доведение до граждан информации, имеющей важное публичное значение.
В
постановляющей части Конституционный Суд отметил, что комментируемая норма не может рассматриваться как не допускающая публичного выражения государственным служащим своего мнения, суждения, оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. При этом предполагается, что при оценке правомерности действий государственного гражданского служащего необходимо учитывать содержание допущенных им публичных высказываний, суждений или оценок, их общественную значимость и мотивы, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства.
Целями устанавливаемого
п. 11 ч. 1 комментируемой статьи запрета являются недопущение возникновения ситуации конфликта интересов, а также защита от неправомерного вмешательства в деятельность гражданского служащего.
Гражданский служащий не может принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, в случае, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями.
Письменное разрешение представителя нанимателя призвано удостоверить, что заслуги, за которые награждается гражданский служащий, носят правомерный характер, то есть не связаны с нарушением запретов, ограничений, требований к служебному поведению.
Рассматриваемый запрет не распространяется на принятие наград, почетных и специальных званий, если они являются научными и (или) если они предлагаются политическими партиями, другими общественными объединениями и религиозными объединениями, с которыми гражданский служащий не взаимодействует в процессе исполнения должностных обязанностей.
Пункт 12 ч. 1 комментируемой статьи запрещает использование преимуществ должностного положения (например, доступ к источникам информации, финансовым и иным ресурсам, наличие подчиненных, подведомственных организаций, авторитет должности или органа власти) для предвыборной агитации и для агитации по вопросам референдума. Такой запрет, с одной стороны, защищает общественные отношения от вмешательства в избирательный процесс так называемого административного ресурса и, вследствие этого, от возможного искажения результатов выборов или референдума, а с другой стороны, обеспечивает политическую нейтральность гражданских служащих и выступает в качестве одного из способов реализации принципа стабильности гражданской службы.
По сути, данный запрет не означает невозможности участия гражданского служащего в агитации, однако определить грань запрета на практике затруднительно. Очевидно, что проведение агитационных мероприятий в процессе исполнения должностных обязанностей, во время фактического нахождения на месте службы будет рассматриваться как осуществляемое с использованием преимуществ должностного положения, но и анонимное, в частном порядке участие гражданского служащего, к примеру, в массовых предвыборных мероприятиях, может быть связано с использованием должностного положения.
Установление в
п. 13 ч. 1 комментируемой статьи запрета, в первую очередь, следует рассматривать в контексте реализации конституционных принципов деидеологизации и светскости государственной власти. В соответствии со
ст. ст. 13 и
14 Конституции РФ:
- никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной;
- в Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность;
- общественные объединения равны перед законом;
- никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной;
- религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.
В целях обеспечения эффективности гражданской службы, беспристрастности гражданского служащего при исполнении должностных обязанностей и недопущения неправомерного вмешательства в его профессиональную служебную деятельность гражданскому служащему запрещается использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций.
Кроме того, установлен запрет на публичное выражение гражданским служащим отношения к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, за исключением случаев, когда это входит в его должностные обязанности. Такой запрет является еще и способом выражения принципа безличности государственной власти.
Рассматриваемый
пункт также дополняется предусмотренным комментируемым
Законом запретом на получение, обработку и приобщение к личному делу гражданского служащего персональных данных о его политических, религиозных и иных убеждениях и частной жизни, о членстве в общественных объединениях, в том числе в профессиональных союзах (см.
комментарий к ст. 42).
Пункт 14 ч. 1 комментируемой статьи является логическим продолжением двух предыдущих запретов и также призван обеспечивать политическую нейтральность служащих, реализацию принципов деидеологизации и светскости государственной власти.
Не ограничивая право гражданского служащего на членство в политических партиях, других общественных и религиозных объединениях, закон запрещает гражданскому служащему организовывать деятельность данных структур в государственных органах.
Исключение составляет создание профессиональных союзов, деятельность которых регулируется Федеральным
законом от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности, функционирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным
законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях".
В процессе прохождения гражданской службы могут возникать служебные споры - разногласия между гражданским служащим и представителем нанимателя, которые должны быть урегулированы в порядке, предусмотренном комментируемым
Законом. Комментируемый запрет
(п. 15 ч. 1) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора, по сути, лишает гражданского служащего права на забастовку. Это связано, в первую очередь, со спецификой государственного управления, с необходимостью постоянного и, зачастую, беспрерывного исполнения функций и полномочий государственных органов, которое и обеспечивается институтом государственной службы.
Запрет вхождения гражданских служащих в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов некоммерческих организаций
(п. 16 ч. 1) устанавливается исключительно в отношении иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений и носит антикоррупционный характер. Деятельность в России иностранных некоммерческих неправительственных организаций регулируется Федеральным
законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". Под иностранной некоммерческой неправительственной организацией в Законе понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная за пределами территории Российской Федерации в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы
(ст. 2).
Иностранная некоммерческая неправительственная организация осуществляет свою деятельность на территории Российской Федерации через свои структурные подразделения - отделения, филиалы и представительства.
Федеральный закон "О некоммерческих организациях" содержит аналогичный запрет в отношении гражданских служащих в
ст. 30.1.
В случае нарушения комментируемого запрета гражданский служащий
подлежит увольнению в связи с утратой доверия (см.
комментарий к ч. 1 ст. 59.2).
Пункт 17 ч. 1 комментируемой статьи устанавливает запрет гражданским служащим заниматься оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Запрет действует только в случае отсутствия письменного разрешения представителя нанимателя, которое призвано удостоверить, что деятельность является правомерной и совместима со статусом гражданского служащего. Исключения из установленного запрета также возможны в случае, если такая деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Кроме того, исходя из смысла комментируемой нормы, запрет не распространяется на случаи, когда указанная деятельность частично финансируется за счет средств российских физических и юридических лиц.
2.
Часть 2 комментируемой статьи дополняет положения
п. 4 ч. 1 данной статьи, устанавливающего запрет на приобретение гражданским служащим ценных бумаг в предусмотренных Федеральным законом случаях. При этом реализация данной нормы не требует принятия дополнительных законодательных актов.
Рассматриваемая норма не является запретом, а представляет собой предписание, устанавливающее требования к действиям гражданских служащих, имеющих на праве владения ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций), если такое владение приводит или может привести к конфликту интересов. Подробнее о ситуации конфликта интересов см.
комментарий к ст. 19.
В указанных случаях возникшего или потенциального конфликта интересов гражданский служащий обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
Условиям и порядку доверительного управления имуществом посвящена
гл. 53 ГК РФ, а деятельность по управлению ценными бумагами осуществляется в соответствии со
ст. 5 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг".
3. Запреты, установленные в
ч. 1 комментируемой статьи, однозначно связываются с периодом прохождения гражданской службы. Комментируемая
часть и
часть 3.1 содержат запреты для граждан, действующие после их увольнения с гражданской службы.
По сути, речь в комментируемом положении идет о распространении на граждан, уволенных с гражданской службы, запрета, установленного в
п. 9 ч. 1 комментируемой статьи, без ограничения срока действия данного запрета.
Положения
ч. 3.1 комментируемой статьи обладают выраженной антикоррупционной направленностью и призваны не допустить использование гражданским служащим служебного положения в личных целях. Соответствующие положения содержатся и в
ст. 12 ФЗ "О противодействии коррупции", устанавливающей, помимо прочего, меры ответственности за несоблюдение установленной обязанности.
Гражданин, замещавший должность гражданской службы, в течение двух лет после увольнения с гражданской службы обязан получать согласие на замещение на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнение в данной организации работы (оказание данной организации услуг) на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров) у соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов при одновременном соблюдении следующих условий:
1) гражданин замещал должность гражданской службы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации. В соответствии с
Указом Президента РФ от 21 июля 2010 г. N 925 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции", под указанным перечнем должностей понимаются перечни должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в соответствии с
Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 557;
2) случаи, когда гражданин обязан получать такое согласие, установлены федеральными законами. Согласно
ФЗ "О противодействии коррупции" согласие комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов необходимо на замещение должности в организации на условиях трудового договора и (или) на выполнение работ (оказание услуг) по гражданско-правовому договору стоимостью более ста тысяч рублей в течение месяца;
3) отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности гражданского служащего. Отметим, что категория "отдельные функции" представляется не достаточно определенной, что может вызвать значительные затруднения при реализации комментируемой нормы на практике.
Согласие соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. На наш взгляд, такой порядок должен устанавливаться в положениях о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов.
Отметим, что соответствующие комментируемым положениям условия заключения трудового договора с бывшими государственными и муниципальными служащими устанавливаются в
ст. 64.1 ТК РФ.
4.
Часть 4 комментируемой статьи устанавливает, что нарушение гражданским служащим запретов влечет применение к нему мер юридической ответственности.
Отметим, что до недавнего времени обоснованной критике со стороны исследователей подвергалось отсутствие в законе дифференцированного подхода к применению санкций за нарушение различных видов запретов на гражданской службе <19>. С целью устранения выявленных пробелов Федеральным
законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" комментируемый
Закон был дополнен положениями, определяющими виды взысканий, которые могут быть применены к государственному гражданскому в связи с нарушением запретов, и порядок наложения указанных взысканий.
--------------------------------
<19> См., к примеру: Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / Под ред. В.В. Володина. М., 2009.
За несоблюдение гражданским служащим запретов налагаются следующие взыскания: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии (см.
комментарий к ст. 59.1).
Кроме того, нарушение запретов, связанных с гражданской службой, является, согласно
ч. 1 ст. 33 комментируемого Закона, основанием прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы. В частности, в случае утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения запретов служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы (см.
комментарий к ч. 1 ст. 37).
Что касается возможности установления мер ответственности за нарушение регламентируемых комментируемой
статьей запретов другими федеральными законами, то в настоящее время УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за незаконное участие в предпринимательской деятельности
(ст. 289) и за получение взятки
(ст. 290).
Статья 18. Требования к служебному поведению гражданского служащего
1.
Статьей 18 комментируемого Закона установлены
требования к служебному поведению гражданского служащего, которым гражданский служащий обязан следовать при выполнении своих должностных обязанностей.
Указанные требования, прежде всего, отражают морально-этическую сторону прохождения гражданской службы, что, в свою очередь, осложняет объективную оценку служебного поведения гражданского служащего.
В частности, гражданский служащий обязан исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне. Данное требование установлено в целях повышения эффективности деятельности государственного органа в целом. Соблюдение данного требования возможно, если гражданский служащий обладает достаточными знаниями, навыками и умениями, а также осознает существо возложенных на него полномочий.
При прохождении гражданской службы гражданский служащий обязан исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих.
Данное положение основывается, прежде всего, на положениях
ст. 2 Конституции РФ, в соответствии с которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Таким образом, определяя деятельность органов государственной власти, права и свободы человека и гражданина определяют деятельность и гражданских служащих.
В соответствии с
п. 3 ч. 1 комментируемой статьи гражданский служащий обязан осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной компетенции государственного органа.
Под компетенцией государственного органа понимаются определяемые законодательством предметы ведения (сфера деятельности, круг вопросов, подлежащих разрешению), соответствующий им объем полномочий и пределы деятельности государственного органа. Строго говоря, компетенция включает в себя: полномочия государственного органа, предметы ведения и основные направления деятельности, или функции данного органа <20>.
--------------------------------
<20> URL: http://slovari.yandex.ru
Гражданский служащий обязан четко знать компетенцию государственного органа, в котором он проходит службу, свою компетенцию.
Гражданскому служащему запрещено оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам, а также необходимо соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций.
Указанные положения также основываются на положениях
ст. ст. 13,
14 Конституции РФ, в соответствии с которыми в РФ признается идеологическое многообразие. Никакая идеология, никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Общественные объединения равны перед законом. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.
Пунктом 5 ч. 1 комментируемой статьи установлен
запрет на совершение гражданским служащим действий, связанных с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей.
Данное требование можно отнести к антикоррупционным требованиям. При исполнении своих должностных обязанностей гражданский служащий должен исходить, прежде всего, из интересов государства, государственного органа.
К общим требованиям к служебному поведению гражданского служащего можно отнести
требование соблюдать установленные для гражданских служащих ограничения. Данные ограничения установлены
ст. 16 комментируемого Закона, а также иными отраслевыми законами (например, требование уходить в отпуск на время участия в предвыборной кампании, установленное Федеральным
законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
Однородными являются требования к государственному служащему не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство, а также не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа. Совершение гражданским служащим поступка, который нанесет ущерб его чести и достоинству, влечет за собой нанесение ущерба репутации и авторитету всего государственного органа, т.к. гражданский служащий является "лицом" государственного органа, его представителем.
По этой же причине гражданский служащий обязан проявлять корректность (доброжелательность, вежливость, тактичность) в обращении с гражданами. Некорректное поведение гражданского служащего в обращении с гражданами способно повлечь дискредитацию государственного органа в целом.
Следующая группа требований обусловлена такой характерной особенностью нашей страны, как многонациональность, этническое многообразие и многоконфессиональность.
В частности, гражданский служащий обязан проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов РФ, учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию.
Следуя данному требованию, гражданский служащий обязан учитывать особенности местного языка, этикетных норм вежливости (например, особенности обращения, приветствия, благодарности), официально-формальных служебных отношений, в других нормативов поведения, которые обусловлены особенностями национальности, этнических, социальных групп или конфессий.
Как представитель государственного органа гражданский служащий обязан соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.
В соответствии со
ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"
информацией являются сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления.
Правила публичных выступлений и предоставления служебной информации устанавливаются каждым государственным органом самостоятельно в зависимости от специфики деятельности государственного органа.
Например, в соответствии с п. 4.12 Правил поведения работника аппарата суда, утвержденных Постановлением Совета судей РФ от 27 апреля 2006 г. N 156, работник аппарата суда должен соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации. Информация, предоставляемая гражданам, участникам судебного разбирательства, судьям, работникам аппарата суда, персоналу, должна соответствовать требованиям достаточности (не должна быть излишне краткой, но и не избыточной) и достоверности (не требовать перепроверки). Работник суда не вправе: делать публичные заявления по существу дел, находящихся в производстве суда, комментировать судебные решения, подвергать сомнению судебные решения; критиковать профессиональные действия судей и работников аппарата суда, а также допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая суд, в котором работник суда замещает должность гражданской службы. Данное ограничение не распространяется на публичные заявления, сделанные в порядке исполнения служебных обязанностей в суде. Все запросы об информации, поступающие от средств массовой информации, должны отсылаться работником аппарата суда уполномоченным на то лицам.
2. Одной из особенностей прохождения гражданской службы является иерархическая структура "руководитель-подчиненный". Руководитель обладает достаточно организационно-распорядительными полномочиями в отношении своих подчиненных, которые тем не менее не могут выходить за рамки его служебных полномочий.
В этой связи, в
ч. 2 комментируемой статьи законодателем особо оговаривается, что гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории "руководители", обязан не допускать случаи принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений.
Гражданский служащий вступает в служебные отношения "руководитель-подчиненный" только в связи с исполнением своих должностных обязанностей. В остальном гражданский служащий свободен в реализации своих конституционных прав и свобод, в частности права право на объединение, закрепленное
ч. 1 ст. 30 Конституции РФ.
Установленный комментируемой нормой запрет на принуждение гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений основан на общепризнанных мировых ценностях.
В частности, в соответствии со
ст. 20 Всеобщей декларации прав человека каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций, никто не может быть принуждаем вступать в какую-либо ассоциацию. С данной нормой корреспондирует и
ч. 2 ст. 30 Конституции РФ, в соответствии с которой никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.
Статья 19. Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе
1.
Статьей 19 комментируемого Закона
регулируются вопросы урегулирования конфликта интересов на гражданской службе.
В процессе реформирования системы государственной службы в РФ одной из серьезных проблем является нежелание государственных служащих выполнять требования к служебному поведению, в т.ч. избегать конфликта интересов при прохождении государственной службы.
Конфликт возникает при несовместимости интересов определенных субъектов, т.е. возникновении такой ситуации, при которой каждая из сторон стремится занять позицию, несовместимую и противоположную по отношению к интересам другой стороны <21>.
--------------------------------
<21> Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Порядок регулирования конфликта интересов нуждается в совершенствовании // Российская юстиция. 2010. N 10.
Термин "конфликт" (от лат. conflictus - столкновение) определяется как столкновение противоположно направленных целей, интересов, позиций, мнений или взглядов оппонентов или субъектов взаимодействия. В основе любого конфликта лежит ситуация, включающая либо противоречивые позиции сторон по какому-либо поводу, либо противоположные цели или средства их достижения в данных обстоятельствах, либо несовпадение интересов, желаний, влечений оппонентов и т.п. <22>.
--------------------------------
<22> Социальная психология: Словарь / Под ред. М.Ю. Кондратьева // Психологический лексикон. Энциклопедический словарь в шести томах / Ред.-сост. Л.А. Карпенко; под общ. ред. А.В. Петровского. М.: ПЕР СЭ, 2006.
В России концепция конфликта интересов только начинает складываться, поскольку до принятия комментируемого
Закона такого понятия государственная служба не знала.
Распространение института конфликта интересов на сферу государственного управления было вызвано вытекающими из
Конвенции ООН против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.) международными обязательствами РФ, а также необходимостью предотвращения влияния на государственных служащих частных интересов, которые могут оказать воздействие на беспристрастное и объективное исполнение ими своих служебных обязанностей <23>.
--------------------------------
<23> Казаченкова О.В. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 2.
В соответствии с
ч. 1 комментируемой статьи конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ.
Таким образом, конфликт интересов на гражданской службе выступает как конфликт между реальным и должным, между законными интересами общества, государства, публичным долгом и личным интересом служащего, между ролями служащего как должностного лица и человека с устоявшейся системой социальных ценностей и взглядов, между правильным и неправильным социальным поведением с точки зрения морали, служебной этики и профессионального долга и всегда проходит через личность гражданского служащего.
Возникновение конфликта интересов неизбежно в силу специфики государственного управления и обусловлено, прежде всего, ненадлежащей реализацией конституционных принципов защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина, нарушением принципов гражданской службы, отклоняющимися от нормы действиями и поведением гражданского служащего, последствиями которых выступают необъективное исполнение такими служащими должностных (служебных) обязанностей, противоречие между личной заинтересованностью и законными интересами граждан, организаций, общества, государства, причинение вреда этим законным интересам <24>.
--------------------------------
<24> Казаченкова О.В. Указ. соч.
Следует отметить, что такой конфликт не обязательно имеет коррупционный результат. Гражданские служащие нередко попадают в ситуацию, характеризующуюся конфликтом интересов, помимо своей воли и не совершая никаких противоправных действий. Однако сама ситуация конфликта между частным и публичным интересами требует более тщательного контроля за принимаемыми ими при этом решениями <25>.
--------------------------------
<25> Чаннов С.Е. О направлениях активизации деятельности комиссий по урегулированию конфликтов интересов // Административное право и процесс. 2011. N 5.
В целях эффективного урегулирования конфликта интересов необходимо на начальном этапе выявить причины его возникновения и способствующие этому условия, определить динамику его развития, по возможности снизить уровень конфликтного противостояния, взять под контроль его протекание, определить необходимые формы и способы его урегулирования, методы и критерии оценки эффективности его разрешения.
2. В соответствии с
ч. 2 комментируемой статьи случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, предотвращаются в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ.
Установление необходимости выявления и предотвращения конфликта интересов направлено на повышение доверия общества к государственным институтам, обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения служащими должностных обязанностей, исключение злоупотреблений на службе. Наличие конфликта интересов на государственной службе при реализации необходимых социально-экономических программ и мероприятий разрушает фундаментальные демократические процессы, подрывает политические и правовые устои государственной власти и ее авторитет.
Вся практическая деятельность государственного служащего должна быть направлена на добросовестное выполнение служебного долга, обеспечение интересов общества и государства <26>.
--------------------------------
<26> Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Указ. соч.
В этой связи следует отметить, что на современном этапе урегулирование конфликта интересов и с теоретической, и с практической точки зрения достаточно проблематично, определение конфликта интересов неоднозначно, имеет оценочный характер. Кроме того, до сих пор не определены способствующие его возникновению причины и условия, отсутствует перечень типовых конфликтных ситуаций.
Под
личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, указанных в
п. 5 ч. 1 ст. 16 комментируемого Закона, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами.
Следует отметить, что в
ст. 10 ФЗ "О противодействии коррупции" установлено несколько иное понятие личной заинтересованности государственного служащего. В частности, согласно указанному
Закону под
личной заинтересованностью государственного служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.
Таким образом, в отличие от комментируемой нормы, в
ФЗ "О противодействии коррупции":
1) исключено указание на неосновательное обогащение;
2) конкретизирована форма доходов и доходов в виде материальной выгоды, т.е. установлено, что доходы могут быть получены в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав;
3) исключена расшифровка определения иных лиц, которые могут получить доход в случае использования государственным служащим своего служебного положения. Указание в комментируемой норме на "граждан или организации, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами" имеет чрезмерную расплывчатость, так как любой гражданский служащий, будучи членом социума, естественно, связан различными обязательствами со значительным количеством различных организаций (таковыми, например, являются обязательства платить коммунальные платежи; рассчитываться по взятому в банке кредиту и т.п.). Однако в этом плане еще более сложно признать удачным используемое в
ФЗ "О противодействии коррупции" понятие "третьи лица". Под третьими лицами вполне естественно можно понимать абсолютно любых граждан и организации. В результате этого, исходя из буквального толкования рассматриваемой нормы личной заинтересованностью, влекущей возникновение конфликта интересов, можно признать такие действия служащего, которые повлекут получение доходов органами государственной власти или иными государственными организациями (ведь, они, безусловно, по отношению к государственному служащему также являются третьими лицами).
Примечательно, что действующее законодательство предусматривает, что конфликт интересов возникает только при возможности получения служащим или связанными с ним третьими лицами материальных выгод. Между тем в большинстве международных документов конфликт интересов связывается с получением не только материальных, но и иных (личных) выгод. Так, например, в
ч. 5 ст. 8 Конвенции ООН против коррупции указывается, что каждое государство-участник стремится, в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц. Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (принят 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) также устанавливает, что государственные должностные лица не используют свое официальное положение для неподобающего извлечения личных выгод или личных и финансовых выгод для своих семей
(ст. 4).
Кроме того, в
ст. 10 ФЗ "О противодействии коррупции" указывается, что
личная заинтересованность государственного служащего может быть как прямой, так и косвенной.
Достаточно сложно сказать, что при этом понимают законодатели под косвенной личной заинтересованностью. Можно лишь предположить, что в данном случае речь может идти не о непосредственном получении государственным служащим доходов, а о создании реальной возможности их получения <27>.
--------------------------------
<27> Чаннов С.Е. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: новеллы антикоррупционного законодательства // Административное право. 2009. N 2.
Следует отметить, что оценочный характер понятий "конфликт интересов", "личная заинтересованность" далеко не всегда позволяет служащему осознать не только угрозу возникновения конфликта интересов, но и сам возникший конфликт. В этой связи крайне необходимо определить критерии отнесения ситуаций личной заинтересованности к ситуациям конфликта интересов.
Частью 3 комментируемой статьи на гражданского служащего возложена обязанность в случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов,
проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме.
Вместе с тем, в соответствии с
ч. 2 ст. 11 ФЗ "О противодействии коррупции", государственный служащий обязан в письменной форме
уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.
Налицо коллизия между двумя законодательными актами, т.к. непосредственный начальник может не являться представителем нанимателя. Как правило, на гражданской службе представителем нанимателя является руководитель государственного органа. С одной стороны,
ФЗ "О противодействии коррупции" является более поздним законодательным актом, с другой - комментируемый
Закон является специальным актом, регулирующим порядок прохождения гражданской службы. В связи с этим, во избежание привлечения гражданского служащего к ответственности, в случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, необходимо информировать как непосредственного начальника, так и представителя нанимателя.
Следует отметить, что в условиях отсутствия законодательно закрепленного перечня типовых конфликтных ситуаций первоначальная субъективная оценка потенциально конфликтных действий и решений возложена непосредственно на государственного служащего - субъекта конфликта интересов. При таких обстоятельствах существует большая вероятность невозможности реальной оценки сложившейся конфликтной ситуации, а также полноценного и своевременного исполнения государственным служащим возложенных на него обязанностей по уведомлению руководителя о конфликте интересов <28>.
--------------------------------
<28> Казаченкова О.В. Указ. соч.
1) изменение должностного или служебного положения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке.
Изменение должностного или служебного положения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, предполагает изменение его должностных обязанностей, перевод на иную должность либо его отстранение от исполнения должностных (служебных) обязанностей.
Отстранение от исполнения должностных (служебных) обязанностей осуществляется в соответствии с
ч. 2 ст. 32 комментируемого Закона на время урегулирования конфликта интересов. Данная мера имеет временный характер и прекращается после разрешения конфликта интересов.
Изменение должностных обязанностей производится путем внесения изменений в должностной регламент гражданского служащего.
Сложность перевода гражданского служащего на иную должность в случае возникновения конфликта интересов заключается в том, что в соответствии со
ст. 28 комментируемого Закона перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы допускается исключительно с письменного согласия гражданского служащего. Отказ гражданского служащего на перевод влечет за собой прекращение служебного контракта и увольнение с гражданской службы. Кроме того, следует обратить внимание, что перевод гражданского служащего на иную должность носит постоянный характер;
2) отказ гражданского служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.
Следует отметить, что законодательством понятие выгоды не раскрывается. По мнению ученых, под выгодой в данном случае можно понимать получение государственным служащим льгот или преференций, связанных с использованием своего служебного статуса, а также любых других преимуществ, вытекающих из их неслужебной деятельности (например, из управления некоммерческой организацией, владения имуществом, ценными бумагами) <29>.
--------------------------------
<29> Казаченкова О.В. Указ. соч.
Отказ гражданского служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, целесообразен только в случае возникновения единичной возможности получения указанной выгоды. Постоянно возникновение такой возможности ведет к длящемуся конфликту интересов, который может быть урегулирован только путем изменения должностных (служебных) обязанностей гражданского служащего либо перевода его на другую должность.
Лингвистический анализ нормы показывает, что отказ гражданского служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, может быть произведен только по инициативе служащего, т.е. при его согласии.
Существенным недостатком данной меры является отсутствие законодательного регулирования порядка отказа гражданского служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, его формы и юридического статуса, последствий последующего его нарушения;
3) отвода или самоотвода служащего.
В связи с тем, что данная мера предусмотрена только в
ФЗ "О противодействии коррупции", который распространяется на государственных служащих всех видов государственной службы (гражданской, правоохранительной, военной), и не предусмотрена в комментируемом
Законе, закономерно предположить, что на гражданской службе данная мера не применима.
5. В соответствии с
ч. 3.2 комментируемой статьи непринятие гражданским служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является
правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы.
Как уже отмечалось выше, в связи с отсутствием примерного перечня конфликтных ситуаций, оценочным характером понятия "конфликт интересов", гражданский служащий может не распознать возникновение конфликта интересов и, соответственно, не выполнить возложенные на него обязанности по принятию мер по предотвращению или урегулированию указанного конфликта интересов.
Представляется, что применение установленной комментируемой нормой ответственности должно осуществляться только после проведения проверки и выяснения обстоятельств невыполнения гражданским служащим возложенных на него обязанностей.
6.
Частью 4 комментируемой статьи обязанность принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов возложена не только на гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, но и на представителя нанимателя.
В частности, представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в соответствии со
ст. 32 комментируемого Закона.
Законодателем не указываются источники поступления информации о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности. Полагаем, что такими источниками могут быть:
- сообщения самого гражданского служащего;
- информация, поступившая из иных государственных органов, организаций всех форм собственности, индивидуальных предпринимателей, физических лиц;
- информация, ставшая известной в связи с публикациями в средствах массовой информации;
- информация правоохранительных органов;
- результаты служебных проверок и др.
7. Для гражданского служащего, являющегося представителем нанимателем, установлена ответственность, аналогичная ответственности гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов.
В частности, непринятие гражданским служащим, являющимся представителем нанимателя, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов также является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего, являющегося представителем нанимателя, с гражданской службы.
В отношении представителя нанимателя, занимающего государственную должность, такая ответственность отсутствует.
8. В связи с тем что решение вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов, как правило, требует выяснения большого количества обстоятельств, изучения документов и, в связи с этим, достаточно продолжительного времени, законодателем предусмотрен механизм решения данных вопросов.
В частности, в соответствии с
ч. 5 комментируемой статьи в целях контроля за соблюдением требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированием конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта РФ по управлению государственной службой образуются
комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.
В связи с тем что на сегодняшний день федеральный государственный орган по управлению государственной службой и государственный орган субъекта РФ по управлению государственной службой не созданы, указанные комиссии во исполнение данной нормы созданы во всех государственных органах, как федеральных, так и субъектов РФ.
Здесь уместно отметить, что, несмотря на то, что понятие "конфликт интересов" применительно к сфере государственной и муниципальной службы используется уже достаточно длительный срок и комиссии по урегулированию конфликта интересов созданы во многих органах государственной власти, количество дел, рассматриваемых ими, остается относительно небольшим <30>.
--------------------------------
<30> Чаннов С.Е. О направлениях активизации деятельности комиссий по урегулированию конфликтов интересов // Административное право и процесс. 2011. N 5.
В соответствии с
п. п. 3 -
6 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821, основной задачей комиссий является содействие государственным органам:
а) в обеспечении соблюдения федеральными государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, а также в обеспечении исполнения ими обязанностей, установленных
ФЗ "О противодействии коррупции", другими федеральными законами;
б) в осуществлении в государственном органе мер по предупреждению коррупции.
Комиссии рассматривают вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, в отношении государственных служащих, замещающих должности федеральной государственной службы в государственном органе (за исключением государственных служащих, замещающих должности государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ и Правительством РФ, и должности руководителей и заместителей руководителей Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, аппарата Центральной избирательной комиссии РФ и аппарата Счетной палаты РФ), а также в отношении государственных служащих, замещающих должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов государственных органов (за исключением государственных служащих, замещающих должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов государственных органов, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ).
Вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, в отношении государственных служащих, замещающих должности государственной службы в государственном органе, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ и Правительством РФ, а также должности руководителей и заместителей руководителей Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, аппарата Центральной избирательной комиссии РФ и аппарата Счетной палаты РФ, рассматриваются президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции.
Вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, в отношении государственных служащих, замещающих должности государственной службы в территориальных органах государственных органов (за исключением государственных служащих, замещающих должности государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ, и должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов государственных органов), рассматриваются комиссией соответствующего территориального органа. Порядок формирования и деятельности комиссии, а также ее состав определяются руководителем соответствующего государственного органа.
9. Порядок формирования комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов установлен
ч. 6 комментируемой статьи. Во исполнение данной нормы был принят Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов", которым было утверждено
Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (далее - Положение).
Комиссия образуется нормативным правовым актом государственного органа. Указанным актом утверждаются состав комиссии и порядок ее работы.
В состав комиссии входят:
а) председатель комиссии - заместитель руководителя государственного органа;
б) заместитель председателя комиссии, назначаемый руководителем государственного органа из числа членов комиссии, замещающих должности государственной службы в государственном органе;
в) секретарь комиссии - руководитель подразделения кадровой службы государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностное лицо кадровой службы государственного органа, ответственное за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений;
г) члены комиссии:
- государственные служащие из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения, других подразделений государственного органа, определяемые его руководителем;
- представитель соответствующего органа по управлению государственной службы (включается в состав по согласованию с органом по управлению государственной службы);
- представитель (представители) научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с государственной службой (включаются в состав по согласованию с научными организациями и образовательными учреждениями среднего, высшего и дополнительного профессионального образования).
Все члены комиссии при принятии решений обладают равными правами. В отсутствие председателя комиссии его обязанности исполняет заместитель председателя комиссии.
Руководитель государственного органа может принять решение о включении в состав комиссии:
а) представителя общественного совета (по согласованию с общественным советом);
б) представителя общественной организации ветеранов, созданной в государственном органе (по согласованию с общественной организацией ветеранов, созданной в государственном органе);
в) представителя профсоюзной организации, действующей в установленном порядке в государственном органе (по согласованию с профсоюзной организацией, действующей в установленном порядке в государственном органе).
При необходимости согласования кандидатур в члены комиссии указанное согласование осуществляется на основании запроса руководителя государственного органа. Руководитель государственного органа направляет в соответствующую организацию запрос о привлечении к работе комиссии необходимых лиц. Организация в 10-дневный срок со дня получения запроса обязана определить конкретные кандидатуры для работы в комиссии.
Число членов комиссии, не замещающих должности государственной службы в государственном органе, должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии.
Наличие различных независимых представителей в составе комиссии, а также ограничение по числу государственных служащих в составе комиссии свидетельствует о том, что законодатель стремится сделать работу данного органа более независимой от мнения руководства государственного органа, прозрачной и компетентной.
Однако на практике возникает множество вопросов о независимости указанных представителей, в частности, отсутствует механизм отбора данных представителей, не предусмотрены гарантии их независимости и ответственность, достойная оплата труда и т.п. При этом следует констатировать, что руководители государственных органов приглашают "знакомых" и лояльных экспертов, чтобы обеспечить нужное решение комиссии <31>.
--------------------------------
<31> Дейцева Н.А., Мартынов А.В. Административно-правовое регулирование деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов // Административное и муниципальное право. 2010. N 7.
Кроме того, недостаточно просто формально создать в каждом государственном органе указанные комиссии. Необходимо обеспечить их эффективное функционирование, значимость.
Наиболее слабое место в деятельности комиссий заключается в рекомендательном характере их решений. Отсутствие возможности применения определенных мер государственного воздействия к нарушителям правовых предписаний сведет к нулю "коэффициент полезного действия" комиссии, поскольку любой госслужащий будет заранее знать о простой формальности решений, принимаемых ими, отсутствии неблагоприятных последствий вследствие нарушения предписаний закона и ответственности как таковой, и у него не будет мотивации (в отличие от ситуаций, складывающихся в области норм, регламентирующих дисциплинарную, административную или тем более уголовную ответственность) к соблюдению требований к служебному поведению или недопущению возникновения конфликта интересов. Следовательно, теряется сам смысл организации комиссий.
Кроме того, непонятно, на основании какой правовой нормы возможно обжалование решения комиссии, если оно носит рекомендательный характер, тем самым не нарушая прав и законных интересов гражданского служащего. Такое обжалование, в соответствии с российским законодательством, невозможно <32>.
--------------------------------
<32> Федосенко В.А. Актуальные вопросы государственной гражданской службы в РФ: регламентация соблюдения требований к служебному поведению и урегулирования конфликта интересов // Право и политика. 2007. N 8.
10. В соответствии с
ч. 7 комментируемой статьи состав комиссии должен быть сформирован таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов, который мог бы повлиять на принимаемые комиссией решения.
В связи с тем что комиссия образуется правовым актом государственного органа, то можно предположить, что руководитель государственного органа, утверждающий данный акт, несет ответственность за деятельность комиссии в утвержденном составе и обязан принимать меры по предотвращению конфликта интересов внутри комиссии. При возникновении угрозы появления конфликта интересов состав комиссии должен быть изменен таким образом, чтобы данный состав мог принять объективное и непредвзятое решение.
11. В соответствии с
ч. 8 комментируемой статьи положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликтов интересов утверждается в порядке, определяемом Президентом РФ.
Во исполнение данной нормы был принят
Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов".
Статья 20. Представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
1.
Статьей 20 комментируемого Закона
устанавливается обязанность по предоставлению сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также порядок предоставления указанных сведений, ответственность за нарушение указанной обязанности.
В соответствии с
ч. 1 комментируемой статьи обязанность представлять представителю нанимателя ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи возникает у:
- гражданина, претендующего на замещение должности гражданской службы, включенной в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ;
- гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ.
Указанная обязанность основана на международных нормах. В частности, согласно
п. 8 Международного кодекса поведения государственных должностных лиц государственные должностные лица в соответствии с занимаемым ими служебным положением и как это разрешено или требуется законом и административными положениями выполняют требования об объявлении или сообщении сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, сведения об активах и обязательствах супруга (супруги) и/или иждивенцев.
Следует отметить, что до 9 января 2009 года указанная обязанность существовала для всех государственных гражданских служащих и касалась она только сведений об имуществе самих служащих. В связи с принятием Федерального
закона от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием ФЗ "О противодействии коррупции", начиная с 9 января 2009 г. обязанность по представлению сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи возникает не у всех гражданских служащих, а только у тех, которые замещают должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ.
В отношении федеральных гражданских служащих указанные должности установлены
Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей". К ним относятся:
1) должности федеральной государственной гражданской службы, отнесенные
Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденным Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574, к высшей группе должностей федеральной государственной гражданской службы;
2) должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
3) другие должности федеральной государственной гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством РФ;
4) должности федеральной государственной гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает:
- осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций;
- предоставление государственных услуг гражданам и организациям;
- осуществление контрольных и надзорных мероприятий;
- подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.);
- управление государственным имуществом;
- осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений;
- хранение и распределение материально-технических ресурсов.
На уровне субъектов РФ аналогичные перечни утверждены нормативными правовыми актами законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
Например, см. Постановление Законодательной Думы Хабаровского края от 25 ноября 2009 г. N 1944 "О перечне должностей государственной гражданской службы Хабаровского края в Законодательной Думе Хабаровского края, при назначении на которые граждане и при замещении которых государственные гражданские служащие Хабаровского края обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" и Постановление губернатора Хабаровского края от 24 августа 2009 г. N 121 "Об утверждении Перечня должностей государственной гражданской службы Хабаровского края в органах исполнительной власти Хабаровского края, при назначении на которые граждане и при замещении которых государственные гражданские служащие Хабаровского края обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей".
По мнению ученых, законодательство о государственной службе должно более дифференцированно подходить к вопросу осуществления контроля за доходами и имуществом служащих. Так, в отношении всех лиц, состоящих на государственной службе, должна быть установлена обязанность предоставления сведения о собственных доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. В то же время в отношении достаточно узкого круга служащих, занимающих руководящие посты и принимающих ответственные решения, следовало бы закрепить обязанность предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не только своих супругов и детей, но и всех лиц, связанных с ними отношениями близкого родства или свойства. В качестве образца в этом плане может быть использован перечень, содержащийся в
п. 5 ч. 1 ст. 16 комментируемого Закона (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) <33>.
--------------------------------
<33> Чаннов С.Е. Предоставление сведений о доходах государственных и муниципальных служащих и членов их семей как антикоррупционный механизм // Российская юстиция. 2009. N 4.
2. Согласно
ч. 2 комментируемой статьи положение о представлении гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего и членов его семьи утверждается соответственно актом Президента РФ или нормативным правовым актом субъекта РФ с учетом требований настоящей
статьи.
Во исполнение данной нормы был принят
Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 559 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера", а также нормативные правовые акты субъектов РФ, например:
- Постановление губернатора Пензенской области от 23 сентября 2009 г. N 210 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Пензенской области, и государственными гражданскими служащими Пензенской области сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера";
- Указ губернатора Свердловской области от 19 июня 2009 г. N 566-УГ "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Свердловской области, и государственными гражданскими служащими Свердловской области сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера";
- Указ губернатора Владимирской области от 26 августа 2009 г. N 15 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Владимирской области, и государственными гражданскими служащими Владимирской области сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" и др.
3. В соответствии с
ч. 3 комментируемой статьи сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемые гражданским служащим, являются сведениями конфиденциального характера, если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.
Перечень сведений конфиденциального характера утвержден Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188. К ним относятся:
а) сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях;
б) сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства, а также сведения о защищаемых лицах и мерах государственной защиты, осуществляемой в соответствии с Федеральным
законом от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" и другими нормативными правовыми актами РФ;
в) служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским
кодексом РФ и федеральными законами (служебная тайна);
г) сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с
Конституцией РФ и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и так далее);
д) сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским
кодексом РФ и федеральными законами (коммерческая тайна);
е) сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.
Согласно
ст. 2 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" государственной тайной признаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ.
4.
Частью 4 комментируемой статьи устанавливается запрет на использование сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего и членов его семьи для установления или определения платежеспособности гражданского служащего и платежеспособности членов его семьи, для сбора в прямой или косвенной форме пожертвований (взносов) в фонды общественных или религиозных объединений, иных организаций, а также в пользу физических лиц.
Данный запрет обусловлен конфиденциальностью указанных сведений, а также предполагает запрет на использование данных сведения для целей, не связанных с вопросами прохождения гражданской службы и профилактики коррупции.
5. С указанным запретом связано установление ответственности за разглашение сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего и членов его семьи или в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных федеральными законами.
Лица, виновные в разглашении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего и членов его семьи или в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных федеральными законами, несут ответственность в соответствии с комментируемым
Законом и другими федеральными законами.
В частности, в соответствии с
подпунктом "в" п. 3 ч. 1 ст. 37 комментируемого Закона служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы в случае однократного грубого нарушения гражданским служащим должностных обязанностей, выраженного в разглашении сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей.
Статьей 13.11 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных).
Уголовная ответственность за нарушение неприкосновенности частной жизни установлена
ст. 137 УК РФ.
6. На основании
ч. 6 комментируемой статьи проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, и членов его семьи осуществляется в порядке, установленном
ФЗ "О противодействии коррупции" и иными нормативными правовыми актами РФ.
В частности, в соответствии с
ч. 7 ст. 8 ФЗ "О противодействии коррупции" проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера осуществляется по решению представителя нанимателя (руководителя) или лица, которому такие полномочия предоставлены представителем нанимателя (руководителем), в порядке, устанавливаемом Президентом РФ, самостоятельно или путем направления запроса в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление оперативно-розыскной деятельности, об имеющихся у них данных о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего, супруги (супруга) и несовершеннолетних детей данного служащего.
Положением о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению, утвержденным Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. N 1065, установлено, что основанием для осуществления проверки является достаточная информация, представленная в письменном виде в установленном порядке:
а) правоохранительными и налоговыми органами;
б) постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями;
в) Общественной палатой РФ (для федеральных гражданских служащих), общественной палатой субъекта РФ (для гражданских служащих субъекта РФ).
Информация анонимного характера не может служить основанием для проверки.
Проверка осуществляется в срок, не превышающий 60 дней со дня принятия решения о ее проведении. Срок проверки может быть продлен до 90 дней лицами, принявшими решение о ее проведении.
Уполномоченные органы (например, кадровые службы) осуществляют проверку:
а) самостоятельно;
б) путем направления запроса в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление оперативно-розыскной деятельности, в соответствии с
п. 7 части второй ст. 7 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"
По окончании проверки государственный служащий должен быть ознакомлен с результатами проверки с соблюдением законодательства РФ о государственной тайне.
Государственный служащий вправе:
а) давать пояснения в письменной форме;
б) представлять дополнительные материалы и давать по ним пояснения в письменной форме;
в) обращаться в уполномоченный орган, проводящий проверку, с подлежащим удовлетворению ходатайством о проведении с ним беседы.
Помимо указа Президента РФ, на уровне субъектов РФ также приняты аналогичные положения, устанавливающие порядок проверки достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы субъекта РФ, и государственными служащими субъекта РФ, и соблюдения государственными служащими субъекта РФ требований к служебному поведению.
7. Федеральным
законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" комментируемая статья была дополнена новой
частью, устанавливающей ответственность за непредставление гражданским служащим сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случае, если представление таких сведений обязательно, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений.
Указанные действия признаются правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы.
Обязательным элементом состава дисциплинарного проступка является вина нарушителя. Однако в рассматриваемом случае непредставление указанных сведений может быть и невиновным. Например, супруга государственного служащего может отказаться предоставить такие сведения или предоставить недостоверные сведения <34> или супруги могут находиться в зарегистрированном браке, но совместно не проживать или не поддерживать отношения в силу разных причин. Представляется, что в таком случае привлекать данного служащего к ответственности нельзя.
--------------------------------
<34> Чаннов С.Е. Указ. соч.
Однако в случае обращения государственного служащего в суд с требованием обязать супруга (супругу) представить достоверные сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера может возникнуть непростая ситуация, связанная с тем, что законом не установлена обязанность супруга (супруги) государственного или муниципального служащего представлять указанные сведения <35>.
--------------------------------
<35> Сараев Н.В. О некоторых вопросах применения законодательства России о противодействии коррупции // Административное и муниципальное право. 2010. N 6.
8.
Частью 7 комментируемой статьи раскрывается понятие членов семьи гражданского служащего. Для целей комментируемой
статьи под членами семьи понимаются супруг (супруга) и несовершеннолетние дети.
Представляется, что под членами семьи гражданского служащего также следовало бы понимать родителей, совершеннолетних детей, братьев, сестер, а также родителей, братьев, сестер супруга (супруги).
Глава 4. ПОСТУПЛЕНИЕ НА ГРАЖДАНСКУЮ СЛУЖБУ
Статья 21. Право поступления на гражданскую службу
1. Реализуя право граждан на равный доступ к гражданской службе, установленное
ст. 32 Конституции РФ, комментируемая
статья определяет условия, необходимые для реализации этого права, а именно:
- гражданство РФ;
- 18-летний возраст;
- владение государственным языком;
- соответствие определенным квалификационным требованиям.
На гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации. Согласно
ст. 6 Конституции РФ гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым равным независимо от основания приобретения. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные
Конституцией Российской Федерации.
Настоящим
Законом установлены ограничения в связи с поступлением на гражданскую службу. Согласно
п. п. 6,
7 ч. 1 ст. 16 гражданин не может быть принят на гражданскую службу в случае выхода из гражданства или приобретения гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором.
В соответствии со
ст. 62 Конституции РФ гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Вместе с тем
ст. 55 Конституции РФ предусмотрена возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Учитывая порядок организации и функционирования государственной службы, высокую степень ответственности, которая возлагается на лиц, замещающих должности гражданской службы, государство вправе устанавливать особые правила для поступающих на гражданскую службу. Следовательно, комментируемая
статья в этой части не противоречит
Конституции РФ и на гражданскую службу могут быть приняты исключительно граждане РФ.
2. На гражданскую службу может быть принят гражданин, достигший 18-летнего возраста. Возрастной ценз при поступлении на гражданскую службу обусловлен профессиональной служебной деятельностью государственных служащих, особыми требованиями, ограничениями и запретами, которые предъявляются к лицам, замещающим должности государственной гражданской службы, а также высокой ответственностью за выполнение функций.
Гражданин, поступающий на гражданскую службу, в соответствии с комментируемой
статьей обязан владеть государственным языком Российской Федерации. Согласно
статье 68 Конституции РФ Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. Вследствие этого каждый гражданский служащий обязан свободно владеть русским языком.
3. Для поступающих на государственную гражданскую службу комментируемым Законом
ст. 12 устанавливаются квалификационные требования замещения должностей гражданской службы. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" всех групп должностей гражданской службы, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего профессионального образования. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.
Указом Президента РФ от 27 сентября 2005 г. N 1131 определены требования к стажу (опыту работы по специальности) гражданской службы. Для гражданских служащих субъекта Российской Федерации квалификационные требования к стажу государственной службы (опыту работы по специальности) определяются законом субъекта Российской Федерации.
Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, должны быть утверждены нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего. В настоящее время практически все государственные органы нормативными правовыми актами утвердили квалификационные требования к замещению должностей гражданской службы. Так, например, Приказом Минобрнауки РФ от 22 сентября 2010 г. N 950 утверждены Квалификационные
требования к профессиональным знаниям и навыкам федеральных государственных гражданских служащих Министерства образования и науки Российской Федерации, необходимым для исполнения должностных обязанностей, а Приказом Минсельхоза РФ от 5 декабря 2006 г. N 452 утверждены Квалификационные
требования к гражданским служащим Министерства сельского хозяйства РФ (см.
комментарий к ст. 12 Закона).
4. Было бы уместным дополнить комментируемую
статью ссылкой на ограничения, содержащие в
ст. 16 настоящего Закона. Кроме обозначенных в комментируемой
статье условий поступления на гражданскую службу, гражданин не может быть принят на гражданскую службу в следующих случаях:
- признания гражданина (гражданского служащего) недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
- осуждения гражданина (гражданского служащего) к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;
- отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;
- наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;
- близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
- выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;
- наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
- представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;
- непредставления установленных настоящим
Законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу;
- утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим
Законом и
ФЗ "О противодействии коррупции" (см.
комментарий к статье 16).
Настоящим
Законом предусмотрено, что иные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, устанавливаются федеральными законами. Так, например, дополнительные ограничения предусмотрены для дипломатической службы Федеральным
законом от 27 июля 2010 г. N 205-ФЗ "Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранный дел Российской Федерации", а именно: гражданин не может быть принят на дипломатическую службу в качестве дипломатического работника, а дипломатический работник не может находиться на дипломатической службе в случаях, установленных
ст. 16 комментируемого Закона, а также в случае наличия гражданства другого государства или отсутствия гражданства Российской Федерации у его супруги (супруга), либо выхода из гражданства Российской Федерации его супруги (супруга), либо приобретения гражданства другого государства его супругой (супругом).
Статья 22. Поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу
1. Комментируемой
статьей определены способы замещения должностей гражданской службы.
Частью 1 комментируемой статьи определено, что поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. Следовательно, одним из способов замещения должностей гражданской службы является конкурсный отбор.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2009 г. N 2-П комментируемая
часть признана соответствующей
Конституции РФ.
В соответствии со
п. "c" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) гражданин, без какой бы то ни было дискриминации должен иметь право и возможность допускаться в своей стране к государственной и муниципальной службе. Согласно
Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Статьей 32 Конституции РФ гражданам Российской Федерации гарантирован равный доступ на государственную службу. Вследствие чего при проведении конкурсного отбора на гражданскую службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения. Место жительства, наличие или отсутствие гражданства субъектов Российской Федерации, отношение к религии, принадлежность к общественным объединениям, другие обстоятельства, не связанные с профессиональными и деловыми качествами, также не могут влиять на поступление на государственную гражданскую службу. Как следует из
ст. 71 (п. "в") и
ст. 72 (п. "б" ч. 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с приведенными конституционными положениями, в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита права на равный доступ к государственной службе, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - его защита. Данное право в силу
ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации может быть ограничено только в конституционно значимых целях и только федеральным законом, а принимаемые по вопросам его регулирования и защиты законы субъектов Российской Федерации в силу
ч. ч. 1,
2 и
5 ст. 76 Конституции Российской Федерации не могут противоречить соответствующим федеральным законам.
Таким образом, по своей юридической природе и предназначению в правовой системе Российской Федерации институт конкурсного подбора для замещения должностей государственной службы, будучи демократической гарантией конституционного права на доступ к государственной службе, позволяет в большей степени обеспечить реализацию принципов равенства (равенства возможностей) и справедливости в осуществлении данного права.
В практике кадровиков под конкурсом принято понимать процедуру отбора и оценки претендентов на вакантные должности в соответствии с решением конкурсной комиссии. Отбор и оценка персонала на гражданскую службу - это система мероприятий, основанных на законодательно закрепленных принципах и направленных на обоснованный и квалифицированный выбор кандидатов для замещения должностей гражданской службы. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы. Следовательно, конкурсный отбор не только обеспечивает равный доступ граждан на государственную службу, но и при правильном его проведении может решать целый ряд задач, а именно:
- своевременное обеспечение потребностей государственного органа в персонале в необходимом количестве, в нужной организационно-должностной структуре, с требуемым уровнем квалификации, жизненным и профессиональным опытом;
- обеспечение относительно стабильного состава персонала, способного аккумулировать профессиональный опыт и корпоративную культуру государственной гражданской службы;
- создание кадрового резерва в органе государственного управления.
- при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)";
- при назначении на должности гражданской службы категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;
- при заключении срочного служебного контракта;
- при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях, предусмотренных
ч. 2 ст. 28 и
ч. ч. 1,
2 и
3 ст. 31 настоящего Закона;
- при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.
Наиболее спорной в настоящее время выглядит позиция о том, что конкурс не проводится на должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", замещаемые на определенный срок (срочный служебный контракт).
Данной частью комментируемой статьи также определено, что конкурс не проводится при заключении срочного служебного контракта. Возникает вопрос: с какой целью настоящий Закон дублирует одно и то же положение? Представляется, что во избежание путаницы для данной части комментируемой статьи было бы достаточным положение о том, что конкурс на гражданской службе не проводится при заключении срочного служебного контракта. К этому положению могут быть отнесены и случаи назначения на должности гражданской службы категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, поскольку, следуя логике
ч. 2 ст. 11 комментируемого Закона, срочный служебный контракт заключается с лицами, занимающими:
- должности гражданской службы категории "руководители", - относящимися к высшей группе должностей гражданской службы;
- должности гражданской службы категории "помощники (советники)", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации;
- должности категории "руководители", - относящимися к главной группе должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством Российской Федерации.
Решение о проведении конкурса на замещение вакантной должности напрямую зависит от решения вопроса о том, в каких же случаях на государственной гражданской службе заключается срочный служебный контракт. Настоящим Законом
(ч. 4 ст. 25) определены случаи, когда на гражданской службе заключается срочный служебный контракт, а именно в случае:
- замещения отдельных должностей гражданской службы категории "руководители", а также должностей гражданской службы категории "помощники (советники)";
- замещения должности гражданской службы на период отсутствия гражданского служащего, за которым в соответствии с настоящим
Законом и другими федеральными законами сохраняется должность гражданской службы;
- замещения должности гражданской службы после окончания обучения гражданином, заключившим договор на обучение в образовательном учреждении профессионального образования с обязательством последующего прохождения гражданской службы;
- замещения должности гражданской службы в дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации, иных представительствах Российской Федерации и представительствах государственных органов, находящихся за пределами территории Российской Федерации;
- замещения должности гражданской службы в государственном органе, образованном на определенный срок или для выполнения определенных задач и функций;
- замещения временной должности гражданской службы или должности гражданской службы на период временного отсутствия гражданского служащего по соглашению сторон служебного контракта;
- замещения должности гражданской службы гражданским служащим, достигшим предельного возраста пребывания на гражданской службе, которому срок гражданской службы продлен сверх установленного предельного возраста пребывания на гражданской службе;
- замещения должности гражданской службы, по которой
ч. 14 ст. 50 настоящего Закона установлен особый порядок оплаты труда;
- в иных случаях, предусмотренных настоящим
Законом и другими федеральными законами.
Предельно ясными выглядят все случаи заключения срочного служебного контракта за исключением случая замещения отдельных должностей гражданской службы категории "руководители", а также должностей гражданской службы категории "помощники (советники)".
Согласно
ч. 4 ст. 25 настоящего Закона срочный служебный контракт заключается при замещении не всех, а отдельных должностей категории "руководители". Данный перечень появился в настоящем Законе при внесении поправки в
ч. 2 ст. 11. Следовательно, на сегодняшний день отдельные должности категории "руководители", категории "помощники (советники)" представлены перечнем, сформулированным в ч. 2 ст. 11. А именно:
- должностями гражданской службы категории "руководители", относящимися к высшей группе должностей гражданской службы;
- должностями гражданской службы категории "помощники (советники)", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации;
- должностями категории "руководители", относящимися к главной группе должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством Российской Федерации.
Иной перечень отдельных должностей категории "руководители", категории "помощники (советники)" не содержится ни в настоящем Федеральном
законе, ни в иных нормативных правовых актах. Следовательно, срочный служебный контракт может быть заключен только с перечисленными должностями категории "руководители", категории "помощники (советники)" и конкурс не проводится исключительно в этих случаях.
В отсутствие нормативного правового акта, определяющего перечень отдельных должностей категории "руководители" во всех случаях замещения данных должностей, следует заключать служебный контракт на неопределенный срок. Это согласуется
ч. 3 ст. 25 комментируемого Закона, согласно которой срочный служебный контракт заключается в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности гражданской службы или условий прохождения гражданской службы, с
Рекомендациями Международной организации труда от 22 июня 1982 г. N 166, а также
Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации". В противном случае нарушаются нормы
статьи 32 Конституции РФ, гарантирующие равный доступ на государственную службу.
Вводя конкурсный порядок подбора кадров в качестве общего правила, федеральный законодатель предусмотрел исключения из этого общего правила, определив случаи, в которых конкурс на замещение должностей государственной службы не проводится. Установление таких изъятий, как непосредственно относящееся к регулированию конституционного права на доступ к государственной службе, осуществляется на основании
ст. 71 (п. "в") Конституции Российской Федерации и должно гарантировать равенство, в том числе независимо от места жительства, в реализации данного конституционного права, как того требует
ст. 19 (ч. 2) Конституции Российской Федерации. Расширение случаев заключения срочного служебного контракта сужает случаи проведения конкурса на гражданской службе. В силу названных конституционных предписаний ни законодатель субъекта Российской Федерации, ни представитель нанимателя конкретного государственного органа не вправе выходить за рамки комментируемой
статьи и расширять случаи непроведения конкурса на замещение вакантной должности. Данная позиция подтверждена
Постановлением Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2009 г. N 2-П.
В связи с этим хотелось бы обратить внимание на положения отдельных нормативных правовых актов.
Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 ноября 2008 г. N 374 утверждено
Типовое положение о территориальном органе Федерального агентства по управлению государственным имуществом. Согласно
п. 6 Типового положения территориальный орган Федерального агентства по управлению государственным имуществом возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Министром экономического развития Российской Федерации по представлению руководителя Федерального агентства по управлению государственным имуществом. Руководитель Территориального органа имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности руководителем территориального органа по согласованию с руководителем агентства
(абзац третий).
Подпунктом 7.2 Типового положения предусмотрено, что руководитель территориального органа представляет на согласование в агентство предложения о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей руководителя Территориального органа.
В
подп. "г" п. 9.10 Типового регламента Правительством Российской Федерации закреплено, что в типовом положении о территориальном органе соответствующего федерального органа исполнительной власти определяются типовые правила осуществления полномочий руководителя территориального органа. Руководствуясь приведенной нормой, Министерство экономического развития Российской Федерации при закреплении в
Типовом положении правил осуществления руководителем территориального органа агентства его полномочий вправе было предусмотреть, что он назначает на должность своих заместителей по согласованию с руководителем агентства. Однако данное положение не является основанием для непроведения конкурса на замещение вакантной должности заместителей руководителя территориального органа агентства. Основанием для непроведения конкурса в данной ситуации является
ч. 2 ст. 11, исходя из которой должности категории "руководители", относящиеся к высшей группе должностей, замещаются на определенный срок полномочий.
Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574 "О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" заместитель руководителя (директора) федерального агентства отнесен к высшей группе должностей категории "руководители", следовательно, проведение конкурса не требуется. Однако хотелось бы обратить внимание на тот факт, что поправка в
ч. 2 ст. 11 настоящего Закона была внесена Федеральным
законом от 11 июля 2011 г. N 204-ФЗ и не в связи необходимостью установления перечня отдельных должностей категории "руководители", "помощники-советники", с которыми заключается срочный служебный контракт.
Таким образом, конкурс на гражданской службе не проводится:
- при заключении срочного служебного контракта (в частности с должностями гражданской службы категории "руководители", относящимися к высшей группе должностей гражданской службы; должностями гражданской службы категории "помощники (советники)", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации; должностями категории "руководители", относящимися к главной группе должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством Российской Федерации
(ч. 2 ст. 11);
- при переводе на иную должность по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением
(ч. 2 ст. 28);
- при предоставлении гражданскому служащему иной должности вследствие реорганизации государственного органа, ликвидации государственного, сокращения должностей (
ч. ч. 1,
2,
3 ст. 31);
- при назначении на должность гражданского служащего, состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.
Кадровый резерв, согласно нормам комментируемого
Закона, призван содействовать должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе. Вместе с тем предельно противоречивыми выглядят положения настоящего
Закона, определяющие способы включения в кадровый резерв. Включение в кадровый резерв осуществляется в порядке конкурса
(ч. 4 ст. 64), рекомендуется к включению по итогам аттестации
(ч. 15 ст. 48), в случае приостановления служебного контракта по не зависящим от воли сторон обстоятельствам
(ч. 1 ст. 39), а также вследствие наложения дисциплинарного взыскания "освобождение от замещаемой должности"
(ч. 10 ст. 58). Включение в кадровый резерв по итогам аттестации, вследствие наложения дисциплинарного взыскания и в случаях приостановления служебного контракта осуществляется в "установленном порядке". Настоящим
Законом не раскрывается содержание "установленного порядка". Можно лишь предположить, что под "установленным порядком" понимается конкурсный порядок включения в кадровый резерв, определенный
ч. 4 ст. 64 и, соответственно,
ст. 22. Однако в этом случае смысл оснований включения в кадровый резерв по итогам аттестации, вследствие наложения дисциплинарного взыскания и в случаях приостановления служебного контракта теряется, поскольку принимать участие в конкурсе на замещение вакантной должности может любой гражданский служащий (гражданин) по собственной инициативе.
Если настоящий
Закон предполагает иной, отличный от конкурсного, порядок включения в кадровый резерв, то как минимум два кадровых резерва должны быть на государственной службе. Один кадровый резерв, формируемый на конкурсной основе и предоставляющий в дальнейшем для гражданского служащего возможность замещения вакантной должности без участия в конкурсе. Назначение и порядок формирования второго кадрового резерва действующим законодательством не раскрыты. Достаточно распространенной является ситуация, когда на официальных сайтах государственных органов вывешиваются объявления о конкурсе в кадровой резерв. Хотелось бы обратить внимание на то, что настоящий
Закон не содержит такого понятия, как "конкурс в кадровый резерв", а содержит понятие "конкурс на замещение вакантной должности".
Федеральным
законом от 6 декабря 2011 г. N 395-ФЗ была внесена поправка в
п. 4 ч. 2 комментируемой статьи, вступающая в силу с 1 января 2013 года. Согласно внесенной поправке конкурс на гражданской службе не будет проводиться еще в одном случае, а именно в случае ротации гражданских служащих.
Ротация гражданских служащих будет осуществляться в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции путем назначения гражданских служащих на иные должности гражданской службы в том же или другом государственном органе.
Перечень должностей федеральной гражданской службы, по которым предусматривается ротация федеральных гражданских служащих, утверждается руководителем федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, либо руководителем федерального органа исполнительной власти, находящегося в ведении федерального министерства, по согласованию с федеральным министром. В указанный перечень включаются должности гражданской службы категории "руководители" в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции.
Ротация федеральных гражданских служащих, замещающих иные должности федеральной гражданской службы, включенные в
Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, проводится в соответствии с утвержденными Президентом Российской Федерации перечнями должностей федеральной гражданской службы, сформированными на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, или утвержденными Правительством Российской Федерации перечнями должностей федеральной гражданской службы, сформированными на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.
План проведения ротации федеральных гражданских служащих будет утверждаться руководителем федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, либо руководителем федерального органа исполнительной власти, находящегося в ведении федерального министерства, по согласованию с федеральным министром.
Назначение федеральных гражданских служащих в порядке ротации на должность гражданской службы в другой государственный орган будет проводиться по согласованным решениям руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, либо руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по согласованию с федеральными министрами.
Ротация гражданских служащих будет осуществляться в пределах одной группы должностей гражданской службы, по которым установлены должностные оклады в размерах не ниже размеров должностных окладов по ранее замещаемым должностям гражданской службы, с учетом уровня квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности гражданских служащих.
Должность гражданской службы в порядке ротации гражданских служащих замещается на срок от трех до пяти лет.
Назначение гражданского служащего с его согласия на иную должность гражданской службы в порядке ротации должно быть произведено в день, следующий за днем прекращения срочного служебного контракта и освобождения от замещаемой должности гражданской службы. Предупреждение гражданского служащего об истечении срока действия служебного контракта будет осуществляться представителем нанимателя за три месяца до назначения гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке ротации.
Гражданский служащий может отказаться от замещения иной должности гражданской службы в порядке ротации по следующим причинам:
- наличие заболевания, в связи с которым замещение должности гражданской службы в порядке ротации противопоказано по состоянию здоровья гражданского служащего в соответствии с медицинским заключением;
- невозможность проживания членов семьи гражданского служащего (супруга, супруги, несовершеннолетних детей, детей старше 18 лет, ставших инвалидами до достижения ими возраста 18 лет, детей в возрасте до 23 лет, обучающихся в образовательных учреждениях по очной форме обучения, родителей, лиц, находящихся на иждивении гражданского служащего и проживающих совместно с ним) в местности, куда гражданский служащий назначается в порядке ротации, в соответствии с заключением федерального учреждения медико-социальной экспертизы или медицинским заключением.
В случае отказа от предложенной для замещения должности гражданской службы в порядке ротации по обозначенным причинам, гражданскому служащему не позднее чем за 30 дней до истечения срока действия срочного служебного контракта в письменной форме должна быть предложена иная вакантная должность гражданской службы в том же или другом государственном органе с учетом уровня квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности гражданского служащего. В случае отказа от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в том же или другом государственном органе либо непредоставления ему иной должности гражданской службы гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы и служебный контракт прекращается в соответствии с
п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона.
Перечень должностей гражданской службы субъекта Российской Федерации, по которым предусматривается ротация гражданских служащих субъекта Российской Федерации, и план проведения ротации гражданских служащих субъекта Российской Федерации утверждаются нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
3.
Частью 3 комментируемой статьи определено, что конкурс может не проводиться при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому нормативным актом государственного органа.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2009 г. N 2-П
ч. 3 комментируемой статьи, предусматривающая случай, при котором конкурс для замещения должности государственной гражданской службы может не проводиться, признана соответствующей
Конституции РФ. В отличие от
ч. 2 комментируемой статьи, норма, установленная
частью 3, не носит императивного характера, следовательно, решение о необходимости проведения конкурса принимается представителем нанимателя.
Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" определен состав сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне. К государственной тайне могут быть отнесены сведения в военной области, экономики, науки и техники, внешней политики, разведывательной и оперативной розыскной деятельности, контрразведки. Этим же законно определен также порядок отнесения сведений к государственной тайне, порядок допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, и целый ряд других вопросов.
Органами государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, в соответствии с
Перечнем сведений, отнесенных к государственной тайне, разрабатываются развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию. В эти перечни включаются сведения, полномочиями по распоряжению которыми наделены указанные органы, и устанавливается степень их секретности. Также нормативным правовым актом государственного органа утверждается перечень должностных обязанностей, связанных с использованием секретных сведений.
Должностные лица и граждане, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации о государственной тайне, несут уголовную, административную, гражданско-правовую или дисциплинарную ответственность в соответствии с действующим законодательством. Гражданские служащие, допущенные к работе со сведениями, составляющими государственную тайну, и виновные в нарушении законодательства РФ о государственной тайне, несут ответственность в соответствии с действующим законодательством.
4.
Частью 4 комментируемой статьи по решению представителя нанимателя конкурс может не проводиться при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы. Часть 4 комментируемой статьи
Постановлением Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2009 г. N 2-П признана соответствующей
Конституции РФ.
В случаях если конкурс на должность гражданской службы не проводится, назначение на должность производится посредством административного акта представителя нанимателя. Юридическое значение имеет факт согласия на назначение на должность гражданской службы со стороны назначаемого лица. Структура и содержание административного акта о назначении действующим законодательством о гражданской службе не предусмотрены. В то же время для фиксирования юридического факта согласия со стороны назначаемого лица на должность данный административный акт должен содержать как минимум:
- наименование государственного органа, в котором производится назначение;
- указание наименования должности гражданской службы, на которую производится назначение;
- дата начала исполнения обязанностей по замещаемой должности гражданской службы (дата начала исполнения обязанностей не может быть установлена более ранней, чем дата согласия лица, назначаемого на должность);
- подпись представителя нанимателя;
- подпись гражданского служащего.
Административный акт о назначении на должность вступает в силу с момента подписания его представителем нанимателя (работодателем) собственноручно.
5.
Частью 5 комментируемой статьи определено, что претенденту на замещение должности гражданской службы может быть отказано в допуске к участию в конкурсе в связи с несоответствием квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, а также в связи с ограничениями, установленными настоящим
Законом, для поступления на гражданскую службу и ее прохождения.
В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" всех групп должностей гражданской службы, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего профессионального образования. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.
Указом Президента РФ от 27 сентября 2005 г. N 1131 определены требования к стажу (опыту работы по специальности) гражданской службы. Для гражданских служащих субъекта Российской Федерации квалификационные требования к стажу государственной службы (опыту работы по специальности) определяются законом субъекта Российской Федерации.
Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, должны быть утверждены нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего. В настоящее время практически все государственные органы нормативными правовыми актами утвердили квалификационные требования к замещению должностей гражданской службы (см.
комментарий к ст. 12).
Согласно комментируемой
части гражданин (гражданский служащий) может быть не допущен к участию в конкурсе в следующих случаях:
- признания гражданина (гражданского служащего) недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
- осуждения гражданина (гражданского служащего) к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;
- отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;
- наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;
- близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
- выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;
- наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
- представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;
- непредставления установленных настоящим
Законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу;
- утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим
Законом и
ФЗ "О противодействии коррупции" (см.
комментарий к статье 16).
Комментируемая
часть не стыкуется с положениями
Указа Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности".
Пунктом 6 Положения предусмотрено, что конкурс проводится в два этапа. На первом этапе на официальном сайте государственного органа в сети Интернет размещается объявление о приеме документов для участия в конкурсе, а также следующая информация о конкурсе: наименование вакантной должности гражданской службы, требования, предъявляемые к претенденту на замещение этой должности, условия прохождения гражданской службы, место и время приема документов, срок, до истечения которого принимаются указанные документы, предполагаемая дата проведения конкурса, место и порядок его проведения, другие информационные материалы. Объявление о приеме документов для участия в конкурсе и информация о конкурсе также могут публиковаться в периодическом печатном издании. Согласно
п. 12 обозначенного Положения решение о дате, месте и времени проведения второго этапа конкурса принимается представителем нанимателя после проверки достоверности сведений, представленных претендентами на замещение вакантной должности гражданской службы, а также после оформления в случае необходимости допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну. В случае установления в ходе проверки обстоятельств, препятствующих в соответствии с федеральными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации поступлению гражданина на гражданскую службу, он информируется в письменной форме представителем нанимателя о причинах отказа в участии в конкурсе. Следовательно, можно сделать вывод о том, что претендент допускается к первому этапу конкурсу в любом случае, а кадровая служба обязана принять документы у всех желающих, а вот на второй этап конкурса допускаются только лица, которые соответствуют предъявляемым требованиям. По смыслу же комментируемой
статьи, гражданин может быть вообще не допущен к конкурсу (имеется в виду на этапе приема документов) в связи с несоответствием квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, а также в связи с ограничениями, установленными настоящим
Законом для поступления на гражданскую службу и ее прохождения. Представляется, что более логичным выглядит вариант названного выше
Указа Президента РФ, поскольку предоставленные претендентом документы требуют проверки, а для этого требуются время.
6.
Частью 6 комментируемой статьи определено, что претендент на замещение должности гражданской службы, не допущенный к участию в конкурсе, вправе обжаловать это решение в соответствии с настоящим
Законом. Согласно
ч. 8 ст. 70 настоящего Закона гражданин может обратиться в комиссию по служебным спорам в трехмесячный срок, когда он узнал о нарушении своего права. Однако данная установка противоречит
ч. ч. 14,
15 ст. 70 комментируемого Закона. У гражданина при поступлении на государственную службу может возникнуть лишь спор о неправомерном (в том числе дискриминационном) отказе в допуске к участию в конкурсе на замещение вакантной должности. А в
ч. ч. 14 и
15 ст. 70 обозначены случаи споров, которые рассматриваются непосредственно в судах и не отнесены к компетенции комиссии по служебным спорам (которая точно не определена), а именно:
- о восстановлении в ранее замещаемой должности гражданской службы независимо от оснований прекращения или расторжения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы, увольнения с гражданской службы, об изменении даты освобождения от замещаемой должности гражданской службы и формулировки причины указанного освобождения, о переводе на иную должность гражданской службы без согласия гражданского служащего, об оплате за время вынужденного прогула либо о выплате разницы в денежном содержании за время исполнения должностных обязанностей по нижеоплачиваемой должности гражданской службы;
- о возмещении гражданским служащим вреда, причиненного государственному органу, если иное не предусмотрено федеральными законами;
- о неправомерном отказе в поступлении на гражданскую службу;
- в случаи, если гражданские служащие считают, что они подверглись дискриминации.
Следовательно, претендент на замещение должности гражданской службы, не допущенный к участию в конкурсе, может обжаловать это решение в судебном порядке в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
7.
Частями 7,
8 комментируемой статьи определено, что для проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы правовым актом соответствующего государственного органа образуется конкурсная комиссия. В состав конкурсной комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором проводится конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов конкурсной комиссии. В настоящее время нормативными правовыми актами государственных органов утверждены порядок формирования и работы конкурсных комиссий. Например,
Приказ Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды от 16 марта 2011 г. N 96 "О конкурсной комиссии на замещение вакантной должности государственной гражданской службы федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды",
Приказом Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 22 августа 2011 г. N 455 "Об утверждении Порядка и сроков работы конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы в Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и методики проведения конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы в Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" и целый ряд других нормативных правовых актов. Данные нормативные акты объединяет то, что они практически полностью воспроизводят положения настоящего
Закона и
Указа Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112.
Согласно
Указу Президента от 1 февраля 2005 г. N 112 в государственном органе допускается образование нескольких конкурсных комиссий для различных категорий и групп должностей гражданской службы.
8.
Частью 9 комментируемой статьи определено, что состав конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которой связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, формируется с учетом положений законодательства Российской Федерации о государственной тайне.
Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" определен порядок организации доступа лиц к сведениям, составляющим государственную тайну. Указанный порядок полностью распространяется и на государственных гражданских служащих.
Допуск к государственной тайне представляет процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, а предприятий, учреждений и организаций на проведение работ с использованием таких сведений. Доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, - санкционированное полномочным должностным лицом ознакомление конкретного лица со сведениями, составляющими государственную тайну. Допуск гражданских служащих к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке.
Допуск гражданских служащих к государственной тайне предусматривает:
- принятие на себя обязательств перед государством по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственную тайну;
- согласие на частичные, временные ограничения их прав в соответствии со
статьей 24 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне";
- письменное согласие на проведение в отношении их полномочными органами проверочных мероприятий;
- определение видов, размеров и порядка предоставления социальных гарантий, предусмотренных
Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне";
- ознакомление с нормами законодательства Российской Федерации о государственной тайне, предусматривающими ответственность за его нарушение;
- принятие решения руководителем муниципального органа о допуске оформляемого лица к сведениям, составляющим государственную тайну.
Объем проверочных мероприятий зависит от степени секретности сведений, к которым будет допускаться гражданский служащий. Проверочные мероприятия осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Целью проведения проверочных мероприятий является выявление следующих оснований:
- признание гражданского служащего судом недееспособным, ограниченно дееспособным или рецидивистом, нахождение его под судом или следствием за государственные и иные тяжкие преступления, наличие у него неснятой судимости за эти преступления;
- наличие у гражданского служащего медицинских противопоказаний для работы с использованием сведений, составляющих государственную тайну;
- постоянное проживание близких родственников гражданского служащего за границей и (или) оформление указанными лицами и им самим документов для выезда на постоянное жительство в другие государства;
- выявление в результате проверочных мероприятий действий гражданского служащего, создающих угрозу безопасности Российской Федерации;
- уклонение гражданского служащего от проверочных мероприятий и (или) сообщение им заведомо ложных анкетных данных.
Устанавливаются три формы допуска к государственной тайне, соответствующие трем степеням секретности сведений, составляющих государственную тайну: к сведениям особой важности, совершенно секретным или секретным. Наличие у должностных лиц и граждан допуска к сведениям более высокой степени секретности является основанием для доступа их к сведениям более низкой степени секретности.
Решение об отказе (гражданину) гражданскому служащему в допуске к государственной тайне принимается руководителем государственного органа в индивидуальном порядке с учетом результатов проверочных мероприятий и является основанием того, что гражданин (гражданский служащий) может быть не допущен ко второму этапу конкурса.
Организация доступа гражданского служащего к сведениям, составляющим государственную тайну, возлагается на руководителя соответствующего государственного органа. Представитель нанимателя несет персональную ответственность за создание таких условий, при которых гражданский служащий знакомится только с теми сведениями, составляющими государственную тайну, и в таких объемах, которые необходимы ему для выполнения его должностных (функциональных) обязанностей.
Взаимные обязательства представителя нанимателя и гражданского служащего отражаются в служебном контракте.
9. Согласно
ч. 10 комментируемой статьи состав конкурсной комиссии формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые конкурсной комиссией решения. Настоящим
Законом определено, что под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.
Появление термина "конфликт интересов" в комментируемом
Законе связано с развитием антикоррупционного законодательства в Российской Федерации. Впервые термин "конфликт интересов" появляется в 1996 году в международном акте "Международный
кодекс поведения публичных должностных лиц", где содержится требование о том, что публичный служащий не должен принимать участия в деле, в котором лично заинтересован (не допускать конфликта интересов), в том числе после ухода со службы. В дальнейшем термин "конфликт интересов" появляется и в законодательстве Российской Федерации. В концепции реформирования государственной службы 2001 года содержать уже не только указание на необходимость формирования механизмов по урегулированию конфликта интересов в системе государственной службы, но и впервые дается определение термина "конфликт интересов". Конфликт интересов - состояние, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей.
Согласно комментируемому
Закону под личной заинтересованностью гражданского служащего понимается возможность получения им при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или близких родственников. К сожалению, такое определение "личной заинтересованности" ссужает понятие "конфликт интересов" и его возможные проявления. Из-под внимания "выходит" целый пласт проявлений конфликта интересов на гражданской службе, которые могут, даже более чем материальная выгода, негативно сказываться на деятельности государственных органов и профессиональной деятельности гражданского служащего. Личная заинтересованность гражданского служащего может быть связана с любой выгодой (не только материальной), которая может влиять на объективное исполнение должностных обязанностей. А личный интерес индивида связан не только с возможностью получения материальной выгоды, личный интерес может быть направлен на различные объекты, освоение которых оценивается как благо. Применительно к комментируемой
статье конфликт интересов члена (членов) конкурсной комиссии не обязательно должен предполагать материальную выгоду. В ситуации конфликта интересов член (члены комиссии) могут оказаться по целому ряду иных причин - родственные связи, дружеские отношения, различного рода обязательства и другое.
Цель проведения конкурсного отбора на гражданской службе заключается в создании условий реализации гражданами права на равный доступ к государственной гражданской службе. Факт нахождения на гражданской службе не устанавливает привилегий для гражданского служащего по отношению к другим участником конкурсного отбора. При проведении оценки кандидатам должно гарантироваться равенство прав в соответствии с
Конституцией РФ и федеральными законами.
Представитель нанимателя (работодатель), которому стало известно о возникновении у членов конкурсной комиссии личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до замены членов конкурсной комиссии.
10.
Частью 11 определено, что претендент на замещение должности гражданской службы вправе обжаловать решение конкурсной комиссии в соответствии с настоящим
Законом. Согласно
ч. 8 ст. 70 настоящего Закона гражданин может обратиться в комиссию по служебным спорам в трехмесячный срок, когда он узнал о нарушении своего права. Однако данная установка противоречит
ч. ч. 14,
15 ст. 70 комментируемого Закона. У гражданина при поступлении на государственную службу может возникнуть лишь спор о неправомерном (в том числе дискриминационном) отказе в допуске к участию в конкурсе на замещение вакантной должности. А в
ч. ч. 14 и
15 ст. 70 обозначены случаи споров, которые рассматриваются непосредственно в судах и не отнесены к компетенции комиссии по служебным спорам (которая точно не определена), следовательно, решение конкурсной комиссии может быть обжаловано исключительно в судебном порядке.
11.
Частью 12 комментируемой статьи предусмотрено, что
Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, определяющее порядок и условия его проведения, утверждается указом Президента Российской Федерации. В настоящее время порядок конкурсного отбора на гражданской службе регламентируется
Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112.
Конкурс в государственном органе объявляется по решению руководителя государственного органа либо представителя указанного руководителя, осуществляющих полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации при наличии вакантной должности гражданской службы, замещаемой согласно настоящему
Закону на конкурсной основе.
Конкурс проводится в два этапа. На первом этапе на официальном сайте государственного органа в сети Интернет размещается объявление о приеме документов для участия в конкурсе, а также следующая информация о конкурсе: наименование вакантной должности гражданской службы, требования, предъявляемые к претенденту на замещение этой должности, условия прохождения гражданской службы, место и время приема документов, срок, до истечения которого принимаются указанные документы, предполагаемая дата проведения конкурса, место и порядок его проведения, другие информационные материалы. Объявление о приеме документов для участия в конкурсе и информация о конкурсе также могут публиковаться в периодическом печатном издании.
Государственный орган может использовать иные источники информации о проведении конкурса. Опубликование условий проведения конкурсного отбора является одной из технологий привлечения граждан на государственную гражданскую службу. Применение данной технологии способствует привлечению как можно большего числа кандидатов с требуемыми навыками и квалификацией. В этой связи необходимо совершенствование технологий привлечения с двух сторон: со стороны информирования потенциальных кандидатов о вакансиях, условиях и характере деятельности и со стороны информационного обеспечения гражданской службы сведениями о потенциальных кандидатах, как в обобщенном виде, так и на уровне персональных данных.
Гражданин Российской Федерации, изъявивший желание участвовать в конкурсе, представляет в государственный орган:
- личное заявление;
- собственноручно заполненную и подписанную анкету,
форма которой утверждена распоряжением Правительства РФ от 26 мая 2005 г. N 667-р, с приложением фотографии;
- копию паспорта или заменяющего его документа (соответствующий документ предъявляется лично по прибытии на конкурс);
- документы, подтверждающие необходимое профессиональное образование, стаж работы и квалификацию:
- копию трудовой книжки (за исключением случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые) или иные документы, подтверждающие трудовую (служебную) деятельность гражданина;
- копии документов о профессиональном образовании, а также по желанию гражданина - о дополнительном профессиональном образовании, о присвоении ученой степени, ученого звания, заверенные нотариально или кадровыми службами по месту работы (службы);
- документ об отсутствии у гражданина заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению. Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 14 декабря 2009 г. N 984н утвержден
Перечень заболеваний, препятствующих поступлению на гражданскую службу. К ним отнесены: психические расстройства и расстройства поведения (шизофрения и шизотипические и бредовые расстройства); психические расстройства и расстройства поведения, связанные с употреблением психоактивных веществ; болезни нервной системы (эпилепсия).
Настоящим Законом
(ч. 2 ст. 26) установлен более широкий перечень документов, предъявляемых гражданином при заключении служебного контракта. К документам, предъявляемым на конкурс, добавлены:
- свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории Российской Федерации;
- страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, за исключением случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые;
- сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Документы представляются в государственный орган в течение 21 дня со дня объявления об их приеме.
Гражданский служащий, изъявивший желание участвовать в конкурсе в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, подает заявление на имя представителя нанимателя.
Гражданский служащий, изъявивший желание участвовать в конкурсе в ином государственном органе, представляет в этот государственный орган заявление на имя представителя нанимателя и собственноручно заполненную, подписанную и заверенную кадровой службой государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, анкету с приложением фотографии.
С согласия гражданина (гражданского служащего) проводится процедура оформления его допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин (гражданский служащий), связано с использованием таких сведений.
Гражданин (гражданский служащий) не допускается к участию в конкурсе в связи с его несоответствием квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, а также в связи с ограничениями, установленными настоящим Законом,
ст. 16.
Несвоевременное представление документов, представление их не в полном объеме или с нарушением правил оформления без уважительной причины являются основанием для отказа гражданину в их приеме. При несвоевременном представлении документов, представлении их не в полном объеме или с нарушением правил оформления по уважительной причине представитель нанимателя вправе перенести сроки их приема.
Гражданин информируется в письменной форме о причинах отказа в участии в конкурсе в случае установления в ходе проверки обстоятельств, препятствующих поступлению на гражданскую службу.
После проверки достоверности сведений, представленных претендентами на замещение вакантной должности гражданской службы, а также после оформления в случае необходимости допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, принимается решение о дате, месте и времени проведения второго этапа конкурса.
Не позднее чем за 15 дней до начала второго этапа конкурса гражданин (гражданский служащий), допущенный к участию в конкурсе, информируется о дате, месте и времени его проведения.
При проведении конкурса конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности, а также на основе конкурсных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на замещение которой претендуют кандидаты.
Нормативным правовым актом государственного органа утверждается методика проведения конкурсного отбора. В настоящее время большинство нормативных правовых актов государственных органов, образующих конкурсную комиссию, а также порядок ее работы, утвердили методику проведения конкурсного отбора. К сожалению, практически всем нормативным актам присуща тенденция воспроизведения положений
Указа Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112. Вызывают удивление такие формулировки, как "применение всех перечисленных методов в совокупности не является обязательным. Необходимость, а также очередность их применения при проведении конкурса определяется конкурсной комиссией. В случае выявления победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы только одним из них (например, тестирование) конкурс может считаться завершенным". Вряд ли конкурсный отбор, проведенный по таким правилам, можно считать открытым, прозрачным и обеспечивающим равные права для всех участников.
Методика конкурсного отбора гражданских служащих - это организационно оформленный документ, который содержит процедуру проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, а также процедуру оценки степени соответствия гражданского служащего предъявляемым к нему требованиям, критерии оценки, методы их выявления и измерения. Методика может в себя включать:
- перечень должностей, которые замещаются посредством проведения конкурсного отбора;
- алгоритм проведения конкурсного отбора;
- определение цели, задач конкурсного отбора и оценки;
- описание критериев и факторов оценки;
- описание организационной процедуры проведения оценки и ее этапов;
- правила проведения оценочных процедур и оценочных заданий;
- доказательства надежности и валидности методов и процедур, используемых в целях осуществления оценки;
- порядок формирования конкурсной комиссии;
- процедуру обжалования претендентами на замещение вакантной должности решения конкурсной комиссии.
Отсутствие утвержденной методики проведения конкурсного отбора ставит вопрос о его легитимности.
При оценке профессиональных и личностных качеств кандидатов конкурсная комиссия исходит из соответствующих квалификационных требований к вакантной должности гражданской службы и других положений должностного регламента по этой должности, а также иных положений, установленных законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе.
При проведении оценки профессиональных качеств претендующих на замещение вакантной должности муниципальной службы важно помнить, что оценка не должна включать оценку личных качеств кандидатов. Тем более быть основанием отказа в приеме на работу. Действующее законодательство Российской Федерации запрещает необоснованный отказ в приеме на работу (
ст. 64 ТК РФ). Необоснованным считается отказ, основанный на обстоятельствах, не связанных с деловыми качествами работника. Понятие деловых качеств определено
Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2. Под деловыми качествами понимаются, во-первых, способность работника выполнять определенную трудовую функцию (наличие профессионального образования, профессиональных навыков, обладание определенной профессией, квалификацией, специальностью). Во-вторых, наличие "вспомогательных" профессиональных качеств, которые необходимы в дополнение к типовым в силу специфики той или иной работы. Наличие, например, дополнительных навыков, владение иностранным языком, работа на компьютере.
Заседание конкурсной комиссии проводится при наличии не менее двух кандидатов. Заседание конкурсной комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от общего числа ее членов. Решения конкурсной комиссии по результатам проведения конкурса принимаются открытым голосованием простым большинством голосов ее членов, присутствующих на заседании. При равенстве голосов решающим является голос председателя конкурсной комиссии.
Решение конкурсной комиссии принимается в отсутствие кандидата и является основанием для назначения его на вакантную должность гражданской службы либо отказа в таком назначении.
Итоги конкурсного отбора оформляются протоколом, который подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами комиссии, принявшими участие в заседании. По результатам конкурса издается акт представителя нанимателя о назначении победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы и заключается служебный контракт с победителем конкурса.
Сообщения о результатах конкурса направляются в письменной форме кандидатам в 7-дневный срок со дня его завершения. Информация о результатах конкурса также размещается в указанный срок на официальном сайте государственного органа в сети Интернет. Если в результате проведения конкурса не были выявлены кандидаты, отвечающие квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, на замещение которой он был объявлен, представитель нанимателя может принять решение о проведении повторного конкурса.
Глава 5. СЛУЖЕБНЫЙ КОНТРАКТ
Статья 23. Понятие и стороны служебного контракта
1. Согласно
ч. 1 комментируемой статьи служебный контракт - соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон.
Для российского законодательства использование термина "контракт" не является новым, так, например,
ст. 15 КЗоТ РФ (утратил силу) было определено, что "трудовой договор (контракт) есть соглашение между работником и работодателем (физическим либо юридическим лицом), по которому работник обязуется выполнять работу по определенной специальности, квалификации или должности с подчинением внутреннему трудовому распорядку, а работодатель (физическое либо юридическое лицо) обязуется выплачивать работнику заработную плату и обеспечивать условия труда, предусмотренные законодательством о труде, коллективным договором и соглашением сторон".
Не является исключительным термин "контракт" и для законодательства о гражданской службе. Так, например, согласно
ч. 2 ст. 2 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" прохождение военной службы осуществляется гражданами - по призыву и в добровольном порядке (по контракту). В соответствии с
п. 4 ч. 1 ст. 28 ФЗ "О полиции" сотрудник полиции имеет право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с законодательством Российской Федерации и контрактом о прохождении службы в полиции.
Отличие термина "служебный контракт" от термина "трудовой договор", содержащегося в трудовом законодательстве, заключается в стремлении законодателей подчеркнуть специфику и особенности прохождения профессиональной деятельности - государственная служба.
В литературе сложились два основных подхода к определению правовой природы служебного контракта: с одной стороны, рассмотрение служебного контракта с точки зрения разновидности трудового договора, с другой - отнесение служебного контракта к виду административного договора. Не включаясь в дискуссию о правовой природе служебного контракта, можно отметить, что служебный контракт необходимо рассматривать как разновидность договора, содержащего определенные специфические признаки, обусловленные особенностями прохождения государственной службы. К специфическим признакам служебного контракта, например, могут быть отнесены: процедура заключения (служебный контракт заключается на основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы); существенные условия служебного контракта в своем большинстве определены законодательством, а следовательно, не могут быть предметом соглашения; особенности отдельных оснований расторжения служебного контракта и другие.
Частью 1 комментируемой статьи определены стороны служебного контракта - представитель нанимателя, с одной стороны, гражданин (гражданский служащий) - с другой.
Поскольку служебный контракт заключается на основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы, служебный контракт в любом случае будет заключаться с лицом, являющимся гражданским служащим.
Согласно
ст. 1 настоящего Закона представителем нанимателя является руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Особенность государственной службы как профессиональной деятельности заключается в том, что нанимателем для федеральных гражданских служащих является Российская Федерация, а для гражданских служащих субъекта Российской Федерации - субъект Российской Федерации. По понятным причинам Российская Федерация, субъект Российской Федерации не могут выполнять функции нанимателя, а поэтому от их имени согласно комментируемой
статье функции нанимателя призван реализовывать представитель нанимателя.
В служебном контракте должен быть указан нормативный правовой акт, который за конкретным должностным лицом закрепляет полномочия представителя нанимателя. Так, например,
Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2006 г. N 230 полномочия представителя нанимателя были возложены:
- на федеральных министров - в отношении федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности заместителей соответствующего федерального министра и руководителей федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующему федеральному министерству;
- на Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации - в отношении федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности руководителей государственных комитетов, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, а также в отношении федеральных государственных гражданских служащих, замещающих соответствующие должности в Аппарате Правительства Российской Федерации;
- на руководителей государственных комитетов, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, - в отношении федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности заместителей руководителей этих государственных комитетов, федеральных служб и федеральных агентств.
Исходя из определения, данного комментируемой
статьей, служебный контракт может заключаться впервые, т.е. при поступлении гражданина на государственную службу, либо в связи с изменением существенных условий служебного контракта, например:
- при предоставлении гражданскому служащему иной должности в случае реорганизации, ликвидации либо сокращения должностей (
ст. 31 настоящего Закона);
- при назначении на ранее замещаемую должность по истечении установленного срока полномочий замещения должности категории "руководители" или "помощники (советники)" (
ч. 4 ст. 35 настоящего Закона);
- при переводе гражданского служащего на иную должность гражданской службы (
статья 28 настоящего Закона);
- при изменении должностных обязанностей (изменение других существенных условий служебного контракта возможно без его перезаключения,
ч. 1 ст. 29 настоящего Закона).
Служебный контракт является соглашением, что позволяет говорить о совокупности в его содержании существенных и дополнительных условий. Существенными условиями заключения служебного контракта являются обязательные элементы, без которых служебный контракт не может быть заключен.
Комментируемой
статьей и настоящим
Законом не оговаривается, на какой основе осуществляет свою деятельность гражданский служащий (постоянная или совместительство). Следуя логике Закона, а также учитывая особенности прохождения гражданской службы, представляется, что все служебные контракты, заключаемые на неопределенный срок, должны заключаться на постоянной основе. Совместительство на гражданской службе возможно лишь при заключении срочного служебного контракта с формулировкой "замещение должности гражданской службы в государственном органе, образованном на определенный срок или для выполнения определенных задач и функций".
Особенности государственной службы как профессиональной деятельности предполагают ее организацию исключительно на постоянной основе, то есть гражданские служащие осуществляют свои функции в течение неопределенного времени (постоянно), а их работа является основным видом деятельности. Постоянная (штатная) основа деятельности, обеспечивая стабильность государственной гражданской службы, позволяет гражданским служащим всецело сосредоточиться на своей деятельности. Постоянная основа деятельности оформляется внесением записи в трудовую книжку.
2.
Частью 2 комментируемой статьи определено, что представитель нанимателя обязуется предоставить гражданину, поступающему на гражданскую службу, возможность прохождения гражданской службы, а также предоставить указанному гражданину или гражданскому служащему возможность замещения определенной должности гражданской службы, обеспечить им прохождение гражданской службы и замещение должности гражданской службы в соответствии с настоящим
Законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами о гражданской службе, своевременно и в полном объеме выплачивать гражданскому служащему денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии.
Возможность прохождения гражданской службы обеспечивается представителем нанимателя посредством реализации гражданским служащим прав, установленных
ст. 14 настоящего Закона.
Гражданский служащий имеет право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а именно:
- рабочее место, соответствующее государственным нормативным требованиям охраны труда;
- полную достоверную информацию об условиях труда и требованиях охраны труда на рабочем месте;
- возмещение вреда, причиненного ему в связи с исполнением трудовых обязанностей, и компенсацию морального вреда (
ст. 21 ТК РФ).
Под рабочим местом гражданского служащего следует понимать оснащенную необходимыми организационными и техническими средствами пространственную зону. Организация рабочего места должна соответствовать совокупности работ по исполнению конкретных функций и решению взаимосвязанных задач в организационном механизме управления государственного органа.
Представитель нанимателя обязан обеспечить гражданскому служащему возможность ознакомления с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста. К документам, устанавливающим права и обязанности гражданского служащего по замещаемой должности, можно отнести должностной регламент, правила внутреннего служебного распорядка, положения, инструкции, а также иные правовые акты.
Правила внутреннего служебного распорядка - локальный нормативный акт, регламентирующий в соответствии с настоящим
Законом,
ТК РФ и иными федеральными законами порядок приема и увольнения работников, основные права, обязанности и ответственность сторон трудового договора. Правила внутреннего служебного распорядка могут содержать режим работы, время отдыха, применяемые к служащим меры поощрения и взыскания, а также иные вопросы регулирования трудовых отношений у данного работодателя (
ст. 189 ТК РФ). Наиболее важным и обобщающим документом, определяющим социально-правовой статус лица, приступившего к исполнению своих должностных обязанностей на гражданской службе, регламентирующим его права, обязанности и ответственность, является должностной регламент (см.
комментарий к ст. 47).
В связи с прохождением гражданской службы служащему обязан быть предоставлен отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков. Служебное время - время, в течение которого гражданский служащий в соответствии со служебным распорядком государственного органа или с графиком службы либо условиями служебного контракта должен исполнять свои должностные обязанности, а также иные периоды, которые в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами относятся к служебному времени. Нормальная продолжительность служебного времени для гражданского служащего не может превышать 40 часов в неделю. Для гражданского служащего устанавливается пятидневная служебная неделя (см.
комментарий к ст. 45). Право на отдых реализуется предоставлением гражданскому служащему свободного от исполнения должностных обязанностей времени (свободного времени) вне пределов установленной настоящим
Законом нормальной продолжительности служебного времени.
Гражданский служащий имеет право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим
Законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом. Оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы. Денежное содержание гражданского служащего состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат (см.
комментарий к ст. 50).
Представитель нанимателя обязан обеспечить получение гражданским служащим в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа, а также доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений.
Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" определен порядок организации доступа лиц к сведениям, оставляющим государственную тайну. Допуск гражданских служащих к государственной тайне предусматривает:
- принятие на себя обязательств перед государством по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственную тайну;
- согласие на частичные, временные ограничения их прав в соответствии со
ст. 24 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне";
- письменное согласие на проведение в отношении их полномочными органами проверочных мероприятий;
- определение видов, размеров и порядка предоставления социальных гарантий, предусмотренных
Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне";
- ознакомление с нормами законодательства Российской Федерации о государственной тайне, предусматривающими ответственность за его нарушение;
- принятие решения руководителем муниципального органа о допуске оформляемого лица к сведениям, составляющим государственную тайну.
Для гражданских служащих, допущенных к государственной тайне на постоянной основе, устанавливаются следующие социальные гарантии:
- процентные надбавки к должностному окладу в зависимости от степени секретности сведений, к которым они имеют доступ;
- преимущественное право при прочих равных условиях на оставление на работе при проведении государственными органами организационных и (или) штатных мероприятий.
Процентная надбавка за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, определена
Постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2006 г. N 573 "О предоставлении социальных гарантий гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны". Размер ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу за работу со сведениями:
- имеющими степень секретности "особой важности", - 50 - 75 процентов,
- имеющими степень секретности "совершенно секретно", - 30 - 50 процентов, имеющими степень секретности "секретно" при оформлении допуска с проведением проверочных мероприятий, - 10 - 15 процентов,
- без проведения проверочных мероприятий - 5 - 10 процентов.
При определении размера ежемесячной процентной надбавки учитывается объем сведений, к которым указанные граждане имеют доступ, а также продолжительность срока, в течение которого сохраняется актуальность засекречивания этих сведений.
Сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны дополнительно к ежемесячной процентной надбавке к должностному окладу выплачивается процентная надбавка к должностному окладу за стаж работы в указанных структурных подразделениях. Размер процентной надбавки к должностному окладу (тарифной ставке) при стаже работы:
- от 1 до 5 лет - составляет 10 процентов,
- от 5 до 10 лет - 15 процентов,
- от 10 лет и выше - 20 процентов.
В стаж работы сотрудников структурных подразделений по защите государственной тайны, дающий право на получение указанной надбавки, включается время работы в структурных подразделениях по защите государственной тайны других органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций.
Гражданскому служащему в связи с прохождением государственной гражданской службы должно быть предоставлено право на ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов, защиту его личных сведений. Данное право гражданского служащего проистекает из общих правил, установленных для работников ТК РФ
(ст. 89).
Гражданские служащие имеют право на:
- полную информацию об их персональных данных и обработке этих данных;
- свободный бесплатный доступ к своим персональным данным, включая право на получение копий любой записи, содержащей персональные данные, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;
- определение своих представителей для защиты своих персональных данных;
- доступ к относящимся к ним медицинским данным с помощью медицинского специалиста по их выбору;
- требование об исключении или исправлении неверных или неполных персональных данных, а также данных, обработанных с нарушением требований
ТК РФ или иного федерального закона. При отказе представителя нанимателя исключить или исправить персональные данные гражданского служащего он имеет право заявить в письменной форме о своем несогласии с соответствующим обоснованием такого несогласия. Персональные данные оценочного характера гражданский служащий имеет право дополнить заявлением, выражающим его собственную точку зрения;
- требование об извещении представителем нанимателя всех лиц, которым ранее были сообщены неверные или неполные персональные данные гражданского служащего, обо всех произведенных в них исключениях, исправлениях или дополнениях;
- обжалование в суд любых неправомерных действий или бездействия представителя нанимателя при обработке и защите его персональных данных.
Порядок хранения и использования персональных данных гражданских служащих устанавливается представителем нанимателя с соблюдением требований
ТК РФ, Федерального
закона от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных", иных федеральных законов, а также
Указа Президента РФ от 30 мая 2005 г. N 609 "Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела" (см.
комментарий к ст. 42).
Представитель нанимателя обязан содействовать должностному росту гражданского служащего. Право гражданского служащего на должностной рост на конкурсной основе реализуется посредством участия в конкурсах на замещение вакантной должности, регулируемых
Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации".
Гражданский служащий имеет право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном настоящим
Законом и другими федеральными законами, а также
Указом Президента РФ от 28 декабря 2006 г. N 1474 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации".
Прохождение гражданской службы связано с предоставлением гражданскому служащему права на членство в профессиональном союзе, рассмотрение индивидуальных служебных споров, проведение по его заявлению служебной проверки и защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд на их нарушения. Деятельность профессиональных союзов и объединений регламентируется Федеральным
законом от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности". Профессиональные союзы и объединения не вправе вмешиваться в деятельность государственных органов по выполнению возложенных на них функций. Предложения профессиональных союзов и объединений по вопросам, связанным с социально-экономическими правами и профессиональными интересами гражданских служащих, носят рекомендательный характер.
В соответствии с трудовым законодательством каждый имеет право защищать свои трудовые права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Основными способами защиты трудовых прав и свобод являются:
- самозащита работниками трудовых прав;
- защита трудовых прав и законных интересов работников профессиональными союзами;
- государственный надзор и контроль над соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
Разрешение служебных споров на государственной гражданской службе регламентируется настоящим
Законом, а также трудовым законодательством (см.
комментарий к ст. 69).
Прохождение гражданской службы гарантирует гражданскому служащему медицинское страхование и государственное пенсионное обеспечение. В настоящее время федеральный закон, регламентирующий медицинское страхование государственных служащих, не принят, медицинское страхование осуществляется в соответствии с правилами, установленными Федеральным
законом от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании". Согласно
п. 11 ч. 1 ст. 52 настоящего Закона порядок пенсионного обеспечения гражданских служащих устанавливается федеральным законом. В настоящее время такой закон не принят, а пенсионное обеспечение гражданских служащих осуществляется в соответствии с
ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".
3.
Частью 3 комментируемой статьи определено: гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы и гражданский служащий при заключении служебного контракта о замещении должности гражданской службы обязуются исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать служебный распорядок государственного органа.
Заключение служебного контракта возлагает на гражданского служащего особый социально-правовой статус, в этом и заключается административно-правовая природа служебного контракта.
Наиболее важным и обобщающим документом, определяющим социально-правовой статус лица, приступившего к исполнению своих должностных обязанностей на государственной службе, регламентирующим его права, обязанности и ответственность, является должностной регламент. В настоящее время регламентация деятельности органов государственного управления, гражданских служащих базируется на
Постановлении Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти",
Постановлении Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти",
Постановлении Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения функций и предоставления государственных услуг". Письмом Минздравсоцразвития РФ от 10 августа 2005 г. N 3855-ВС предложены
Рекомендации по разработке должностных регламентов на гражданской службе, которые воспроизводят положения
ст. 47 настоящего Закона.
К сожалению, в российской практике отсутствуют нормативно обоснованные правила формирования регламентирующей документации, отсутствует инструментарий, учитывающий специфику деятельности тех или иных органов государственной власти и управления. Анализ должностных регламентов позволяет выявить целый ряд недостатков. Формулировки отдельных разделов должностных регламентов расплывчаты, имеют неоднозначное толкование. Содержательная сторона основных разделов "Обязанности", "Права" и "Ответственность" представлена цитированием настоящего
Закона, в связи с чем теряется специфика деятельности того или иного государственного органа, нивелируются цели и задачи, стоящие перед каждым конкретным государственным служащим. Отсутствует соответствие содержания обязанностей гражданского служащего целям и функциям государственного органа.
Как правило, в большинстве должностных регламентов отсутствует порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданских служащих иных государственных органов, гражданами и организациями. Должностные регламенты не содержат механизмов реализации служащими своих прав в связи с исполнением должностных обязанностей.
Гражданский служащий, заключивший служебный контракт, обязан соблюдать служебный распорядок. Правила служебного распорядка являются организационным документом. Согласно действующему трудовому законодательству Российской Федерации правила внутреннего трудового распорядка могут иметь следующую структуру:
- общие положения;
- порядок приема, перевода и увольнения;
- основные права и обязанности работников;
- основные права и обязанности руководителя;
- рабочее время и его использование;
- поощрения;
- взыскания за нарушения трудовой дисциплины;
- организация работы.
В настоящее время практически все органы государственного управления утвердили служебные распорядки. Так, например, служебные распорядки утверждены
Приказом Министерства финансов РФ от 14 сентября 2005 г. 114н,
Приказом Министерства образования и науки РФ от 27 сентября 2005 г. N 246. Вместе с тем хотелось бы отметить основные недостатки, встречающиеся в нормативных правовых актах, регламентирующих служебный распорядок государственных органов. Наиболее часто встречающаяся проблема - служебные распорядки государственных органов ограничиваются общими положениями, которые содержатся в иных нормативных правовых актах и которые практически не используются гражданскими служащими. Государственная гражданская служба представляет собой особый вид профессиональной деятельности - профессиональная служебная деятельность - и регламентируется целым рядом нормативных правовых актов. Порядок приема и увольнения, поощрений и дисциплинарных взысканий определен настоящим
Законом, поэтому вряд ли целесообразно их воспроизводить в правилах служебного распорядка.
Отсутствие четких положений, определяющих служебное время, права и обязанности гражданского служащего при исполнении должностных обязанностей скрывает в себе опасность нарушениями демократических процедур как с точки зрения организации трудового процесса на государственной гражданской службе, так и с точки зрения социально-правового статуса гражданского служащего.
Действующее законодательство о гражданской службе содержит ряд норм, которые требуют конкретизации. Целый ряд моментов, начиная от социально-правового статуса гражданского служащего и заканчивая эффективностью государственной гражданской службы, зависят от рациональной организации трудового процесса и служебного времени. Все это свидетельствует о необходимости регламентации как можно больше вариантов поведения служащих в служебное время. Это в определенной степени позволит нейтрализовать многие негативные моменты - конфликты, служебные споры и разногласия между гражданскими служащими и руководителями, возникающие в служебное время. Это также позволит укрепить служебную дисциплину, улучшить условия прохождения гражданской службы, рационализировать использование служебного времени.
Статья 24. Содержание и форма служебного контракта
1.
Часть 1 комментируемой статьи содержит требование о включении в служебный прав и обязанностей сторон, указанные в
ч. ч. 2 и
3 ст. 23 настоящего Закона. Целесообразность включения обозначенных прав и обязанностей под большим вопросом, поскольку юридический факт заключения служебного контракта влечет приобретение гражданским служащим социально-правового статуса, включающего в себя необходимость исполнения обязанностей установленных не только
ч. ч. 2 и
3 ст. 23, а также обязанностей установленных
статьей 14 настоящего Закона. Однако это требование федерального закона, кроме того, примерная
форма служебного контракта, утвержденная Указом Президента РФ от 16 февраля 2005 г. N 159 "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации" включает права и обязанности, установленные
ч. ч. 2 и
3 ст. 23. Следовательно, рассуждения о целесообразности их включения теряют всякий смысл, права и обязанности сторон, указанные в ч. ч. 2 и 3 ст. 23 настоящего Закона, должны быть включены в служебный контракт.
2.
Частью 2 комментируемой статьи определено, что в служебном контракте указываются фамилия, имя, отчество гражданина или гражданского служащего и наименование государственного органа (фамилия, имя, отчество представителя нанимателя).
Согласно
Указу Президента РФ от 16 февраля 2005 г. N 159, кроме фамилии, имени и отчества гражданина (гражданского служащего) указываются его паспортные данные, домашний адрес и номер телефона.
В служебном контракте указываются сведения о представителе нанимателя. Согласно
ст. 1 настоящего Закона представителем нанимателя является руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Особенность государственной службы как профессиональной деятельности заключается в том, что нанимателем для федеральных гражданских служащих является Российская Федерация, а для гражданских служащих субъекта Российской Федерации - субъект Российской Федерации. По понятным причинам Российская Федерация, субъект Российской Федерации не могут выполнять функции нанимателя, а поэтому от их имени согласно комментируемой
статье функции нанимателя призван реализовывать представитель нанимателя (см.
комментарий к ст. 1).
В служебном контракте должен быть указан нормативный правовой акт, который за конкретным должностным лицом закрепляет полномочия представителя нанимателя. Так, например,
Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2006 г. N 230 определены должностные лица, на которых возложены полномочия представителя нанимателя в федеральных органах исполнительной власти. Сведения о государственном органе содержат полное его наименование и место нахождения.
3.
Частью 3 комментируемой статьи определен состав существенных условий служебного контракта. В связи с этим необходимо отметить, что нормы комментируемой
статьи мало стыкуются с теорией трудового права, в рамках которой, например, условия трудового договора подразделяются на обязательные и дополнительные, производные и непроизводные. Комментируемой
статьей используется термин "существенные условия". Возникает вопрос: считается ли служебный контракт незаключенным, если в него включены не все существенные условия? Казалось бы использование термина "существенные условия" ориентирует на "гражданско-правовой" подход к служебному контракту.
Согласно
ст. 432 ГК РФ договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. Между тем трудовое законодательство применительно к трудовым договорам использует два термина "обязательные условия" и "существенные условия". Так,
ст. 57 ТК РФ закреплены обязательные для включения в трудовой договор условия, а в
ст. 303 речь идет о существенных условиях, включаемых в письменный трудовой договор. А в
ст. 344 ТК РФ, предусматривающей особенности заключения трудового договора с религиозной организацией, также речь идет об условиях, существенных для работника и для религиозной организации как работодателя.
Неопределенной выглядит ситуация в этой связи для служебных контрактов, поскольку невключение каких-либо существенных условий не влияет на назначение на должность, а следовательно, и на возникновение служебных правоотношений. Большинство должностей гражданской службы согласно настоящему Федеральному
закону замещаются по конкурсу. Решение конкурсной комиссии является основанием издания правового акта о назначении на должность, что исключает возможность признания служебного контракта незаключенным.
Служебный контракт является соглашением, что позволяет говорить о совокупности в его содержании существенных и дополнительных условий.
Комментируемой
статьей к существенным условиям служебного контракта отнесены:
- права и обязанности сторон;
- фамилия, имя, отчество гражданина или гражданского служащего и наименование государственного органа (фамилия, имя, отчество представителя нанимателя);
- наименование замещаемой должности гражданской службы с указанием подразделения государственного органа;
- дата начала исполнения должностных обязанностей;
- права и обязанности гражданского служащего, должностной регламент;
- виды и условия медицинского страхования гражданского служащего и иные виды его страхования;
- права и обязанности представителя нанимателя;
- условия профессиональной служебной деятельности, компенсации и льготы, предусмотренные за профессиональную служебную деятельность в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях;
- режим служебного времени и времени отдыха (в случае, если он для гражданского служащего отличается от служебного распорядка государственного органа);
- условия оплаты труда (размер должностного оклада гражданского служащего, надбавки и другие выплаты, в том числе связанные с результативностью его профессиональной служебной деятельности), установленные настоящим
Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами;
- виды и условия социального страхования, связанные с профессиональной служебной деятельностью.
Комментируемой
статьей предусматривается возможность включения в служебные контракты и иных условий. А именно:
- установление испытательного срока;
- установление ненормированного рабочего дня;
- включение в должностной регламент обязанностей, связанных со сведениями, составляющими государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, служебную информацию;
- обязанность лица проходить гражданскую службу после окончания обучения в образовательном учреждении профессионального образования не менее установленного договором на обучение срока, если обучение осуществлялось за счет средств соответствующего бюджета;
- показатели результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего и связанные с ними условия оплаты его труда.
Вряд ли перечисленные условия могут быть отнесены к дополнительным. В отличие от норм трудового законодательства, в котором, например, установление испытательного срока или ненормированный рабочий день отнесены к дополнительным условиям и которые могут оговариваться сторонами при заключении трудового договора, на гражданской службе вопрос об испытательном сроке, ненормированном рабочем дне не может являться предметом соглашения. Испытательный срок устанавливается по решению представителя нанимателя исходя из норм настоящего
Закона, иных федеральных законов и подзаконных актов. Следовательно, в определенных ситуациях является обязательным условием заключения служебного контракта. Отсутствие в служебном контракте условия об испытании означает, что гражданский служащий принят без испытания.
Учитывая субсидиарное регулирование гражданской службы трудовым законодательством, кроме существенных условий служебным контрактом могут быть предусмотрены дополнительные условия. Отличие существенных условий от дополнительных заключается в том, что существенные условия, являющиеся обязательными для содержания служебного контракта, обусловлены настоящим
Законом, иными федеральными законами и нормативными правовыми актами. Специфика служебного контракта проявляется именно в том, что практически все существенные условия являются производными от федеральных законов и иных нормативных правовых актов. В силу чего включение отдельных существенных условий в содержание служебного контракта представляется не вполне целесообразным, например, виды и условия медицинского и социального страхования.
Дополнительные условия носят индивидуальный характер и приобретаются служебным контрактом в результате достигнутого соглашения между представителем нанимателя и гражданином (гражданским служащим). Исключение составляет режим служебного времени и отдыха, который комментируемой
статьей отнесен к существенным условиям только в том случае, если он для гражданского служащего отличается от служебного распорядка государственного органа.
В служебном контракте могут предусматриваться дополнительные условия, не ухудшающие положение гражданского служащего по сравнению с установленным настоящим
Законом, трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами. Например, по заявлению гражданского служащего в служебном контракте может быть оговорена возможность внешнего совместительства. Согласно
ч. 2 ст. 14 настоящего Закона гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не влечет за собой конфликта интересов. В качестве дополнительного условия в служебном контракте может быть оговорено право гражданского служащего на транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей.
Одним из существенных условий служебного контракта является наименование замещаемой должности гражданской службы с указанием подразделения государственного органа. Наименование должностей федеральной гражданской службы в федеральных государственных органах должно соответствовать
Реестру должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденному Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574. А наименования должностей гражданской службы субъектов РФ - реестрам должностей государственной гражданской службы субъектов, утвержденным законодательством субъектов Российской Федерации.
Принципиальным с практической точки зрения является включение в служебный контракт даты начала исполнения должностных обязанностей. В ситуации невключения в служебный контракт даты начала исполнения должностных обязанностей согласно
статье 61 ТК РФ гражданский служащий обязан приступить к исполнению своих обязанностей на следующий день после вступления служебного контракта в силу, а отсутствие его на рабочем месте может являться основанием для аннулирования служебного контракта.
Согласно комментируемой
статье еще одним существенным условием служебного контракта являются права и обязанности гражданского служащего, должностной регламент. Можно согласиться с мнением, сложившимся в литературе о том, что формулировка данной нормы выглядит некорректной <36>. Представляется, что речь должна была идти не о должностном регламенте, а о должностных обязанностях. А вот вопрос о том, что должностной регламент является приложением к служебному контракту, представляется спорным и имеет принципиальное практическое значение.
--------------------------------
<36>
Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" / Под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чаннова. М.: Юстицинформ, 2006.
Согласно
ст. 47 Закона профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа. Следовательно, должностной регламент представляет собой самостоятельный документ, устанавливающий права и обязанности гражданского служащего наряду со служебным контрактом. Следуя буквальному толкованию комментируемой
статьи, в служебный контракт наряду с правами и обязанностями, установленными императивно настоящим
Законом, включаются обязанности должностные. Принципиальным является тот факт, что в случае включения в служебный контракт должностных обязанностей, как это требует комментируемая
статья, при изменении должностных обязанностей (реорганизация государственного органа, сокращение должностей, расширение функционала организационно-должностной структуры государственного органа) с гражданским служащим должен быть заключен новый служебный контракт. На практике данное обстоятельство вызывает определенные трудности - нельзя расширить или изменить должностные обязанности гражданского служащего даже посредством дополнительного соглашения, в данном случае заключение нового служебного контракта обязательно. И это логично с точки зрения того, что гражданин, поступающий на конкретную должность гражданской службы и подписывающий служебный контракт, соглашается с тем составом должностных обязанностей, которые он будет выполнять.
А вот в ситуации, когда должностной регламент является приложением к служебному контракту, изменения должностных обязанностей не вызывает никаких трудностей. Настоящий
Закон не содержит каких-либо ограничений на изменение должностного регламента. Следовательно, в должностной регламент могут быть внесены любые изменения должностных обязанностей, и эта возможность в конечном итоге приводит к тому, что от должности, на которую был взят гражданин (гражданский служащий), остается лишь название. Безусловно, включение должностного регламента в качестве приложения в служебный контракт является отличной лазейкой для решения очень многих кадровых вопросов на государственной службе - сокращение должностей, переводы, конкурсы на замещение вакантных должностей, понижение в должности и даже организация вполне легитимных увольнений. Однако ни настоящий
Закон, ни Указ Президента РФ не содержат указаний на то, что должностной регламент является приложением к служебному контракту. А "логика" федерального закона не является правовой нормой, в связи с чем возникает вопрос: опираясь на какие статьи настоящего
Закона подавляющее большинство органов государственного управления включают в служебный контракт должностной регламент как приложение?
В качестве существенного условия служебный контракт должен содержать виды и условия медицинского и социального страхования. Условия медицинского и социального страхования являются полностью производными, в этой связи представляется достаточным включение в служебные контракты отсылочных положений. Согласно настоящему
Закону медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи осуществляется в соответствии с Федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации (см.
комментарий к ст. 52). В настоящее время данный закон не принят, следовательно, медицинское страхование гражданских служащих осуществляется в соответствии с Федеральным
законом от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации". Пенсионное обеспечение гражданских служащих осуществляется в соответствии с
ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", а также
ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". На гражданских служащих распространяются нормы об обязательном социальном страховании, содержащиеся в целом ряде федеральных законов, например,
ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной трудоспособности и в связи с материнством",
ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" и других.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (см. например,
Определение от 12 мая 2005 г. N 127-О), исходя из особенностей статуса государственных, обусловленных характером выполняемой государственными служащими деятельности, законодатель вправе в рамках своей дискреции и с помощью специального правового регулирования устанавливать для государственных служащих определенные социальные гарантии в зависимости от вида, продолжительности, условий прохождения государственной службы и положения, занимаемого конкретной категорией государственных служащих в иерархической системе федеральной государственной службы.
Такие гарантии, например, установлены для судебных приставов
ст. 20 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах".
Жизнь и здоровье судебного пристава подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств федерального бюджета на сумму, равную 180-кратному размеру среднемесячной заработной платы судебного пристава.
Органы государственного страхования выплачивают страховые суммы в случаях:
- гибели (смерти) судебного пристава в период службы либо после увольнения, если она наступила вследствие причинения судебному приставу телесных повреждений или иного вреда здоровью в связи с его служебной деятельностью, - семье погибшего (умершего) и его иждивенцам в размере, равном 180-кратному размеру среднемесячной заработной платы судебного пристава;
- причинения судебному приставу в связи с его служебной деятельностью телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, - в размере, равном 36-кратному размеру среднемесячной заработной платы судебного пристава;
- причинения судебному приставу в связи с его служебной деятельностью телесных повреждений или иного вреда здоровью, не повлекших стойкой утраты трудоспособности, не повлиявших на возможность заниматься в дальнейшем профессиональной деятельностью, - в размере, равном 12-кратному размеру среднемесячной заработной платы судебного пристава.
В случае причинения судебному приставу в связи с его профессиональной деятельностью телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, ему ежемесячно выплачивается компенсация в виде разницы между его среднемесячной заработной платой и назначенной ему в связи с этим пенсией без учета суммы выплат, полученных по государственному страхованию.
В случае гибели (смерти) судебного пристава в период службы либо после увольнения, если она наступила вследствие причинения судебному приставу телесных повреждений или иного вреда его здоровью в связи с его служебной деятельностью, нетрудоспособным членам его семьи, находившимся на его иждивении, ежемесячно выплачивается компенсация в виде разницы между приходившейся на их долю частью заработной платы погибшего (умершего) и назначенной им пенсией по случаю потери кормильца без учета суммы выплат, полученных по государственному страхованию. Для определения указанной части заработной платы среднемесячная заработная плата погибшего (умершего) делится на число членов семьи, находившихся на его иждивении, в том числе трудоспособных.
Комментируемой
статьей права и обязанности представителя нанимателя также включены в состав существенных условий. Права и обязанности представителя нанимателя, установленные
ч. ч. 2 и
3 ст. 23 настоящего Закона, включены в типовую форму служебного контракта, могут быть дополнены дополнительными правами и обязанностями. Дополнительные права и обязанности представителя нанимателя обусловлены дополнительными правами и обязанностями гражданского служащего. Однако такая ситуация не является частой в практике заключения служебных контрактов на гражданской службе.
Существенным условием служебного контракта являются компенсации и льготы, предусмотренные за профессиональную служебную деятельность в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях. В настоящее время специального федерального закона, определяющего виды и условия социальной помощи в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях, не существует, поэтому данный вопрос регулируется рядом соответствующих нормативных правовых актов, например, Федеральным
законом от 7 ноября 2000 г. N 136-ФЗ "О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием",
Постановлением Правительства РФ от 29 марта 2002 г. N 188 "Об утверждении Списков производств, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право гражданам, занятым на работах с химическим оружием, на меры социальной поддержки" и др.
Существенным условием служебного контракта является режим служебного времени в том случае, если он отличается от служебного распорядка государственного органа.
Согласно комментируемому
Закону служебным временем на гражданской службе считается время, в течение которого гражданский служащий в соответствии со служебным распорядком государственного органа или с графиком службы либо условиями служебного контракта должен исполнять свои должностные обязанности, а также иные периоды, которые в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами относятся к служебному времени.
Нормальная продолжительность служебного времени для гражданского служащего не может превышать 40 часов в неделю. Для гражданского служащего устанавливается пятидневная служебная неделя. Ненормированный служебный день устанавливается для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы. Для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы иных групп, ненормированный служебный день устанавливается в соответствии со служебным распорядком государственного органа по соответствующему перечню должностей и служебным контрактом.
Режим служебного времени определяется служебным распорядком государственного органа. Правила служебного распорядка являются организационным документом. Согласно действующему трудовому законодательству Российской Федерации правила внутреннего трудового распорядка могут иметь следующую структуру:
- общие положения;
- порядок приема, перевода и увольнения;
- основные права и обязанности работников;
- основные права и обязанности руководителя;
- рабочее время и его использование;
- поощрения;
- взыскания за нарушения трудовой дисциплины;
- организация работы.
Учитывая субсидиарный характер регулирования государственной службы, трудовым законодательством на гражданской службе возможно установление рабочей недели с предоставлением выходных дней по скользящему графику, а также неполная рабочая неделя. По соглашению между представителем нанимателя и гражданским служащим могут устанавливаться как при приеме на работу, так и впоследствии неполный рабочий день или неполная рабочая неделя. Представитель нанимателя обязан устанавливать неполный рабочий день или неполную рабочую неделю по просьбе:
- беременной женщины;
- одного из родителей (опекуна, попечителя), имеющего ребенка в возрасте до четырнадцати лет (ребенка-инвалида в возрасте до восемнадцати лет);
- также лица, осуществляющего уход за больным членом семьи в соответствии с медицинским заключением, выданным в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Не устанавливает настоящий
Закон запретов на гибкий режим рабочего времени. Согласно трудовому законодательству при работе в режиме гибкого рабочего времени начало, окончание или общая продолжительность рабочего дня определяется по соглашению сторон. Работодатель обеспечивает отработку работником суммарного количества рабочих часов в течение соответствующих учетных периодов (рабочего дня, недели, месяца и других).
Таким образом, в служебный контракт в качестве существенного условия включается режим служебного времени, отличающийся от установленного служебным распорядком государственного органа. А именно:
- ненормированный рабочий день;
- неполный рабочий день, рабочая неделя;
- гибкий режим рабочего времени;
- дополнительное или отличное от установленного служебным распорядком государственного органа время отдыха;
- отличный от установленного служебным распорядком государственного органа времени отдыха режим служебного времени (начало и окончание работы).
Существенным условием служебного контракта являются размер должностного оклада гражданского служащего, надбавки и другие выплаты, в том числе связанные с результативностью его профессиональной служебной деятельности, установленные настоящим
Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Согласно настоящему Федеральному
закону денежное содержание гражданского служащего представлено окладом месячного денежного содержания гражданского служащего, состоящего из должностного оклада, оклада за классный чин, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат. Представляется, что в служебном контракте в обязательном порядке должны указываться конкретные размеры тех выплат, которые определены нормативными правовыми актами.
Так, например, должностной оклад, оклад за классный чин, а также ежемесячное денежное поощрение определены
Указом Президента РФ от 25 июля 2006 г. N 763. Те выплаты, которые зависят от результата труда гражданского служащего, могут быть оформлены в виде ссылок на нормативные правовые акты, определяющие порядок этих выплат, в частности премии за выполнение особо важных и сложных заданий.
Не является нарушением требований комментируемой
статьи неустановление служебным контрактом конкретного размера доплаты за особые условия труда гражданской службы. Ежемесячная надбавка за особые условия гражданской службы устанавливается при назначении на должность федеральной государственной гражданской службы, при перемещении на другую должность и в других случаях с учетом занимаемой должности и в пределах выделенного на эти цели фонда оплаты труда.
Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 г. N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" установлены размеры должностных окладов федеральных государственных гражданских служащих в соответствии с замещаемыми ими должностями федеральной государственной гражданской службы, а также размеры за особые условия гражданской службы, а именно:
- по высшей группе должностей гражданской службы - в размере от 150 до 200 процентов должностного оклада;
- по главной группе должностей гражданской службы - в размере от 120 до 150 процентов должностного оклада;
- по ведущей группе должностей гражданской службы - в размере от 90 до 120 процентов должностного оклада;
- по старшей группе должностей гражданской службы - в размере от 60 до 90 процентов должностного оклада;
- по младшей группе должностей гражданской службы - в размере до 60 процентов должностного оклада.
Частью 7 ст. 50 настоящего Закона предусмотрено, что порядок выплаты ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы определяется представителем нанимателя.
При принятии решения об установлении работнику конкретного размера ежемесячной надбавки учитываются: компетентность федеральных государственных гражданских служащих в принятии управленческих решений, ответственность в работе, уровень исполнительской дисциплины; качественное исполнение функциональных обязанностей федеральным государственным гражданским служащим, в том числе в особых условиях (сложность, важность, срочность, ненормированный служебный день и др.). Следовательно, конкретный размер за особые условия гражданской службы не может быть установлен в служебном контракте, поскольку представителем нанимателя может быть принято решение о снижении ранее установленного размера ежемесячной надбавки при невыполнении критериев ее установления. Данная позиция прослеживается и в решении Верховного Суда РФ от 6 апреля 2011 г. N ГКПИ11-179.
Аналогичная ситуация характера и для субъектов Российской Федерации. Так, например, Постановлением губернатора Саратовской области от 21 октября 2005 г. N 250 "Вопросы денежного содержания и материального стимулирования лиц, замещающих должности государственной гражданской службы Саратовской области" утвержден порядок выплат премий за выполнение особо важных и сложных заданий. Выплаты премий за выполнение особо сложных и важных заданий на государственной гражданской службе Саратовской области производятся с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения должностного регламента. Премия за выполнение особо сложных и важных заданий выплачивается ежемесячно в равном процентном соотношении к окладу месячного денежного содержания всем гражданским служащим, замещающим должности в соответствующем государственном органе, исходя из размера фонда оплаты труда. Максимальный размер премии за выполнение особо сложных и важных заданий не ограничивается. Выплаты производятся в пределах фонда оплаты труда гражданских служащих. К сожалению, большинство нормативных правовых актов, определяющих порядок премирования гражданских служащих, не содержат конкретного механизма.
4.
Частью 4 комментируемой статьи предусмотрены иные условия, которые могут быть включены в служебный контракт. Прохождение испытательного срока не является обязательным на государственной гражданской службе. Если представителем нанимателя было принято решение о необходимости установления испытательного срока, это условие должно быть включено в служебный контракт, в противном случае будет считаться, что гражданский служащий принят на службу без испытательного срока.
Испытание при приеме на гражданскую службу устанавливается с целью проверки соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы. Согласно настоящему Федеральному
закону испытательный срок может быть установлен как при поступлении на гражданскую службу, так и при переводе на государственную должность иной группы или иной специализации.
Частью 3 ст. 27 настоящего Закона четко определена категория лиц, для которых не может быть установлено испытание при приеме на государственную гражданскую службу. А именно:
- беременные женщины;
- граждане, окончившие обучение в образовательных учреждениях профессионального образования и впервые поступающие на гражданскую службу в соответствии с договором на обучение с обязательством последующего прохождения гражданской службы;
- граждане и гражданские служащие при замещении должностей гражданской службы категории "руководители" и "помощники (советники)", которые замещаются на определенный срок полномочий;
- для государственных служащих, назначенных на должности гражданской службы в порядке перевода в связи с реорганизацией или ликвидацией государственного органа либо сокращением должностей.
Указанным гражданским служащим испытание не устанавливается независимо от того, переводится ли он на другую гражданскую должность в том же государственном органе или этот перевод осуществляется в другой государственный орган. Определяющими в данном случае являются юридические факты ликвидации, реорганизации государственного органа или сокращение должностей гражданской службы. В случае отсутствия перечисленных юридических фактов переведенному гражданскому служащему может быть установлен испытательный срок, продолжительность которого не может быть более шести месяцев.
Указанный перечень лиц, для которых не может быть установлено испытание, не является исчерпывающим. Федеральными законами могут быть предусмотрены иные случаи, когда испытание при приеме на гражданскую службу не устанавливается.
Статьей 70 ТК РФ ограничивается установление испытания для лиц, поступающих на работу по конкурсу на замещение соответствующей должности. В то же время большинство должностей государственной гражданской службы замещаются на конкурсной основе. И совершенно определенно можно обозначить те немногочисленные случаи, когда должности гражданской службы замещаются посредством назначения. А значит, перечень лиц, для которых возможно установление испытательного срока, не слишком обширен. А именно:
- младшая группа категории "обеспечивающие специалисты" (в том случае, если представителем нанимателя принято решение о непроведении конкурса);
- при назначении на должность, которое сопровождается заключением срочного контракта (за исключением замещения должностей категории "руководители", "помощники" на определенный срок полномочий);
- при назначении на иную должность в случае, если гражданский служащий по состоянию здоровья не может исполнять обязанности по замещаемой должности;
- при назначении на должности категории "руководители", которое осуществляет Президент РФ или Правительство;
- при назначении на должность, связанную с работой с государственной тайной.
В отличие от трудового законодательства, в соответствии с которым испытание может быть установлено только по соглашению сторон, на государственной гражданской службе установление испытательного срока не является предметом соглашения. Согласно
ч. 1 ст. 27 решение об установлении испытательного срока может быть предусмотрено в акте государственного органа о назначении на должность. Акт о назначении на должность гражданской службы издается единолично представителем нанимателя и предшествует заключению служебного контракта. В связи с этим гражданский служащий при заключении служебного контракта не может настаивать на принятии его на гражданскую службу без испытания, поскольку это решение принимает представитель нанимателя. Предметом соглашения условие об испытательном сроке может стать только в том случае, если оно не предусмотрено актом о назначении на должность и с учетом положений
ст. 27 настоящего Закона.
Предметом соглашения на этапе заключения служебного контракта может стать только конкретная продолжительность испытательного срока, да и только в том случае, если она не предусмотрена административным актом о назначении на должность.
Частью 1 ст. 27 настоящего Закона определены общие границы продолжительности испытательного срока - от трех месяцев до одного года.
В служебном контракте может быть предусмотрено неразглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, если должностным регламентом предусмотрено использование таких сведений.
Перечень сведений, относимых к государственной тайне, порядок допуска к государственной тайне определены
Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне",
Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 "Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне". Постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2010 г. N 63 утверждена
Инструкция о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне. Внесенные Федеральным
законом от 14 февраля 2010 г. N 9-ФЗ поправки в настоящий
Закон позволили государственным органам самостоятельно определять перечень должностей, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну. В целях реализации положений настоящего
Закона в отношении сведений, составляющих государственную тайну, нормативными правовыми актами государственных органов должен быть утвержден перечень должностей, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну.
Согласно комментируемой
статье в служебном контракте может быть предусмотрено условие о неразглашении иной, охраняемой законом, тайны, а также о служебной информации.
Категория "коммерческая тайна" раскрывается Федеральным
законом от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне".
Состав врачебной тайны определен Федеральным
законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации". Состав адвокатской тайны раскрывается Федеральным
законом от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации". Федеральным
законом от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" утвержден состав и порядок работы со сведениями, составляющими банковскую тайну.
Категория "служебная тайна" выглядит наиболее неопределенной с точки зрения действующего законодательства. В научной литературе уже давно поставлен вопрос о необходимости принятия федерального закона "О служебной тайне". Отсутствие в законодательстве четкого определения понятия "служебная тайна" ведет к формированию противоречий в правоприменительной практике. Ситуация осложняется присутствием в законодательстве термина "служебная информация", состав которой определен
Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. N 1233, которая имеет свое правое определение, однако неясным остается ее соотношение с термином "служебная тайна". Согласно указанному
Постановлению к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью. Обращает на себя внимание факт выделения из состава служебной информации служебной информации ограниченного распространения. Из чего может быть сделан вывод о том, что ограничение установлено на распространение не всей служебной информации. Чем же должен руководствовать государственный служащий, осуществляющий взаимодействие с гражданами или организациями, при выборе какую служебную информацию он имеет право предоставлять, а какую нет? Состав служебной информации ограниченного распространения определяется уполномоченными должностными лицами. На документах (в необходимых случаях и на их проектах), содержащих служебную информацию ограниченного распространения, проставляется пометка "Для служебного пользования". Принципиальным в данной ситуации является ответ на вопрос: установлен ли состав служебной информации ограниченного распространения нормативным правовым актом государственного органа, что это за "необходимые случаи" и не будут ли они совпадать со всеми случаями обращения гражданина или организации за информацией о деятельности государственного органа? Учитывая юридическую значимость категории "служебная тайна", представляется необходимым четкое закрепление законодательством ее состава, а также порядка использования и распространения.
Комментируемой
статьей допускается возможность установления служебным контрактом показателей результативности служебной деятельности гражданского служащего и связанные с ними условия оплаты труда. Критерии результативности (эффективности) - это те ориентиры, на которые гражданский служащий должен нацеливаться в начале и в процессе работы и за достижение которых его должны поощрять. Специфические показатели эффективности и результативности деятельности государственного органа, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений утверждаются правовым актом государственного органа в соответствии с особенностями его задач и функций.
Согласно настоящему
Закону по отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте. К гражданским служащим, оплата труда которых производится в указанном особом порядке, не применяются условия оплаты труда, установленные
ст. 50 настоящего Закона иными частями настоящей
статьи. Обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений, общие для государственных органов и гражданских служащих, утверждаются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.
Перечень должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда, а также порядок установления оплаты труда гражданских служащих, предусмотренный
ст. 50 настоящего Закона, утверждаются соответственно указом Президента Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В настоящее время такие нормативные акты не приняты.
Таким образом, учитывая положения
ст. 50 настоящего Закона, в служебном контракте могут быть предусмотрены:
- условия оплаты труда, дополненные показателями результативности деятельности в качестве поощрения;
- особый порядок оплаты труда по отдельным должностям гражданской службы в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих.
Комментируемой
статьей определено, что в служебном контракте могут быть предусмотрены иные условия, не ухудшающие положения гражданского служащего по сравнению с положением, установленным настоящим
Законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами.
5.
Частью 5 комментируемой статьи определено, что все условия, включенные в служебный контракт - существенные и дополнительные, - могут быть изменены только по соглашению сторон и в письменной форме. Внесение изменений и дополнений оформляется отдельным соглашением и является неотъемлемой частью служебного контракта. При заключении дополнительного соглашения к служебному контракту должны быть соблюдены требования, установленные
ст. 29 настоящего Закона.
Допускаются изменения существенных условий профессиональной служебной деятельности по инициативе представителя нанимателя при продолжении гражданским служащим профессиональной служебной деятельности без изменения должностных обязанностей. Об изменении существенных условий служебного контракта гражданский служащий должен быть уведомлен представителем нанимателя в письменной форме не позднее чем за два месяца до их введения. Если гражданский служащий не согласен на замещение должности гражданской службы и прохождение гражданской службы в том же государственном органе или другом государственном органе в связи с изменением существенных условий служебного контракта, представитель нанимателя вправе освободить его от замещаемой должности гражданской службы и уволить с гражданской службы. В случае письменного отказа гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта служебный контракт прекращается в соответствии с
п. 7 ч. 1 ст. 33 настоящего Закона.
6. Согласно
ч. 6 комментируемой статьи в случае заключения срочного служебного контракта в нем указываются срок его действия и обстоятельства (причины), послужившие основанием для заключения срочного служебного контракта в соответствии с настоящим
Законом и другими федеральными законами (см.
комментарий к ст. 25).
7.
Частью 7 комментируемой статьи предусмотрена необходимость отражения в служебном контракте ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых на себя обязанностей и обязательств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Ответственность сторон служебного контракта регламентируется настоящим
Законом, а также трудовым законодательством. За несоблюдение положений служебного контракта гражданский служащий и представитель нанимателя могут быть привлечены к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности. К представителю нанимателя и гражданскому служащему могут быть применены меры материальной ответственности, регулируемые трудовым законодательством (
ст. ст. 232 -
250 ТК РФ). Вместе с тем нет необходимости в служебном контракте перечислять все виды ответственности, достаточно указать, что стороны служебного контракта несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Запрещается требовать от гражданского служащего исполнения должностных обязанностей, не установленных служебным контрактом и должностным регламентом (см.
комментарий к ст. 29).
8.
Частью 8 комментируемой статьи определено, что служебный контракт заключается в письменной форме в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами. Один экземпляр служебного контракта передается гражданскому служащему, другой хранится в его личном деле. Примерная
форма служебного контракта установлена Указом Президента РФ от 16 февраля 2005 г. N 159 "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации".
Статья 25. Срок действия служебного контракта
- служебный контракт на неопределенный срок;
- срочный служебный контракт.
Служебный контракт на неопределенный срок согласно настоящему Федеральному
закону все-таки имеет срок - достижение предельного возраста нахождения на гражданской службе. Предельный возраст пребывания на гражданской службе - 60 лет. Согласно
статье 39 настоящего Закона служебный контракт прекращается, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы в связи с достижением гражданским служащим предельного возраста пребывания на гражданской службе.
Согласно
ст. 25.1 настоящего Закона гражданскому служащему, достигшему предельного возраста пребывания на гражданской службе, срок гражданской службы с его согласия может быть продлен по решению представителя нанимателя. С гражданским служащим может быть заключен срочный служебный контракт, но не свыше чем до достижения им возраста 65 лет. С гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории "помощники (советники)", учрежденную для содействия лицу, замещающему государственную должность, может быть заключен срочный служебный контракт до окончания срока полномочий указанного лица.
По достижении гражданским служащим предельного возраста пребывания на гражданской службе по решению представителя нанимателя и с согласия гражданина он может продолжить работу в государственном органе на условиях срочного трудового договора на должности, не являющейся должностью гражданской службы.
Срочный служебный контракт заключается в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности гражданской службы или условий прохождения гражданской службы. В срочном служебном контракте в обязательном порядке должен быть указан срок его действия. Если в трудовом договоре не оговорен срок его действия, то договор считается заключенным на неопределенный срок.
Разновидностью срочного служебного контракта является срочный служебный контракт на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания. Постановлением Правительства РФ от 21 июня 2010 г. N 469 утвержден Типовой договор на обучение между федеральным государственным органом и гражданином Российской Федерации с последующим прохождением гражданской службы. Федеральный государственный орган осуществляет дополнительную выплату гражданину, заключившему договор на обучение между федеральным государственным органом и гражданином Российской Федерации, в размере 50% государственной академической стипендии, установленной для студентов, обучающихся по очной форме обучения в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования. Перечисление дополнительной выплаты осуществляется ежемесячно в установленном порядке на основании заключенного договора на банковский счет гражданина, открытый в кредитной организации, начиная с месяца, следующего за месяцем начала действия договора, и прекращается с месяца, следующего за месяцем прекращения действия договора.
2.
Частью 2 комментируемой статьи предусмотрено, что срочный служебный контракт заключается на срок от одного года до пяти лет. Таким образом, комментируемая статья устанавливает минимальный и максимальный срок действия срочного служебного контракта. Вместе с тем комментируемой
статьей предусмотрены иные сроки срочного служебного контракта, если они установлены настоящим Законом. Следуя логике
ч. ч. 2 и
3 ст. 35 настоящего Закона, срочный служебный контракт может быть заключен на:
- время выполнения определенного задания;
- период замещения отсутствующего гражданского служащего, за которым в соответствии с настоящим
Законом сохраняется должность гражданской службы.
3.
Частью 3 комментируемой статьи предусмотрено, что срочный служебный контракт заключается в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на неопределенный срок. Более того, согласно
ч. 6 ст. 24 настоящего Закона в случае заключения срочного служебного контракта в нем указываются срок его действия и обстоятельства (причины), послужившие основанием для его заключения.
- категория замещаемой должности гражданской службы;
- условия прохождения гражданской службы.
4. Основанием заключения срочного служебного контракта является замещение отдельных должностей гражданской службы категории "руководители", а также должностей гражданской службы категории "помощники (советники)"
(п. 1 ч. 4).
Правовая конструкция комментируемой
статьи в части заключения срочного служебного контракта с отдельных должностей гражданской службы категории "руководители" создала трудности в правоприменительной практике.
Настоящий
Закон не содержит перечня отдельных должностей гражданской службы категории "руководители", с которыми может быть заключен срочный служебный контракт. Представитель нанимателя по собственному усмотрению определяет, какие должности должны быть отнесены к отдельным должностям и с которыми возможно заключение срочного служебного контракта. И, как правило, с лицами, претендующими на замещение должностей категории "руководители", заключается именно срочный служебный контракт. При этом игнорируется факт нарушения нормы
ст. 32 Конституции Российской Федерации, гарантирующий равный доступ граждан на государственную службу. Заключение срочного служебного контракта согласно
ст. 22 настоящего Закона предполагает внеконкурсный порядок замещения должностей категории руководителей.
В отсутствие нормативного правового акта, определяющего перечень отдельных должностей категории "руководители", во всех случаях замещения данных должностей следует заключать служебный контракт на неопределенный срок. Это согласуется с
ч. 3 ст. 25 комментируемого Закона, согласно которой срочный служебный контракт заключается в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности гражданской службы или условий прохождения гражданской службы, с
Рекомендациями Международной организации труда от 22 июня 1982 г. N 166, а также
Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации".
Вместе с тем необходимо отметить, что изменения, внесенные Федеральным
законом от 11 июля 2011 г. N 204-ФЗ в
ст. 11 настоящего Закона, несколько изменили ситуацию. Согласно
ч. 2 ст. 11 комментируемого Закона гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы на определенный срок полномочий, за исключением гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы категории "руководители", относящиеся к высшей группе должностей гражданской службы, а также гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы категории "помощники (советники)", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации, и гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы, относящиеся к главной группе должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством Российской Федерации, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена. Согласно данной норме стало возможным обозначить, какие должности категории "руководители" отнесены к отдельным должностям и, следовательно, с которыми заключается срочный служебный контракт. А именно:
- должности гражданской службы категории "руководители", относящиеся к высшей группе должностей гражданской службы;
- должности категории "руководители" относящиеся к главной группе должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством Российской Федерации.
Срочный служебный контракт заключается с должностями, отнесенными к категории "помощники-советники". Согласно
п. 2 ч. 2 ст. 9 настоящего Закона "помощники (советники)" - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий. Должности категории "помощники-советники" замещаются на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей (см.
комментарий к ст. 9).
Замещение должности гражданской службы на период отсутствия гражданского служащего, за которым в соответствии с настоящим Законом и другими федеральными законами сохраняется должность гражданской службы, также является основанием заключения срочного служебного контракта
(п. 2 ч. 4). В деятельности органов государственного управления могут возникнут ситуации, связанные с временным длительным отсутствием гражданского служащего - болезнь, длительная командировка, отпуск по уходу за ребенком и т.д. В этом случае возможно заключение срочного служебного контракта без точного установления срока его действия. Основанием заключения срочного служебного контракта будет временное отсутствие гражданского служащего, за которым сохраняется должность гражданской службы, а основанием расторжения такого контракта будет выход гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность на службу (
ч. 3 ст. 35 настоящего Закона). Запрещено настоящим
Законом заключать срочные служебные контракты на вакантные должности.
Следующим основанием заключения срочного служебного контракта является замещение должности гражданской службы после окончания обучения гражданином, заключившим договор на обучение в образовательном учреждении профессионального образования с обязательством последующего прохождения гражданской службы
(п. 3 ч. 4). Разновидностью срочного служебного контракта является срочный служебный контракт на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания. Постановлением Правительства РФ от 21 июня 2010 г. N 469 утвержден типовой
договор на обучение между федеральным государственным органом и гражданином Российской Федерации с последующим прохождением гражданской службы.
Основанием заключения срочного служебного контракта является замещение должности гражданской службы в дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации, иных представительствах Российской Федерации и представительствах государственных органов, находящихся за пределами территории Российской Федерации
(п. 4 ч. 4).
Организация деятельности в дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, а также в представительства федеральных органов исполнительной власти и государственных учреждений Российской Федерации за границей осуществляется Министерством иностранных дел РФ. Особенности прохождения гражданскими служащими дипломатической службы определены Федеральным
законом от 27 июля 2010 г. N 205-ФЗ "Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации".
С гражданином, поступающим на федеральную государственную гражданскую службу для замещения должности федеральной государственной гражданской службы в загранучреждении Министерства иностранных дел Российской Федерации, заключается срочный служебный контракт на срок до трех лет. По окончании указанного срока служебный контракт может быть перезаключен на новый срок.
При направлении на работу в загранучреждение Министерства иностранных дел Российской Федерации сотрудника дипломатической службы, замещающего должность в центральном аппарате Министерства иностранных дел Российской Федерации или его территориальном органе, в заключенный с ним служебный контракт вносятся изменения, касающиеся срока и условий его работы в загранучреждении Министерства иностранных дел Российской Федерации. По окончании работы в загранучреждении Министерства иностранных дел Российской Федерации такому сотруднику дипломатической службы должна быть предоставлена прежняя или равноценная должность, а при ее отсутствии - другая должность с согласия сотрудника.
В исключительных случаях по решению представителя нанимателя срок работы сотрудника дипломатической службы в загранучреждении Министерства иностранных дел Российской Федерации может быть продлен без его согласия (при наличии соответствующего условия в служебном контракте) на период до шести месяцев сверх установленного служебным контрактом срока с внесением в него соответствующего изменения.
Указом Президента РФ от 14 июня 1997 г. N 582 "Об организации и порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти и российскими государственными учреждениями функций, связанных с деятельностью за рубежом" определен порядок осуществления представителей федеральных органов исполнительной власти за рубежом.
Направление представителей федеральных органов исполнительной власти и российских государственных учреждений на работу в дипломатические представительства Российской Федерации в иностранных государствах (при международных организациях) и открытие за рубежом представительств упомянутых органов и учреждений допускаются, если это обусловлено:
- государственными интересами;
- функциями, связанными с деятельностью за рубежом и определяющими необходимость включения в состав дипломатических представительств Российской Федерации специалистов по отдельным вопросам или осуществления их непосредственно через представительства соответствующих органов и учреждений;
- высоким уровнем двустороннего (многостороннего) сотрудничества в данной области.
Решения о введении должностей дополнительно к штатной численности загранаппарата Министерства иностранных дел Российской Федерации для замещения представителями федеральных органов исполнительной власти и российских государственных учреждений и об открытии за рубежом представительств этих органов и учреждений принимаются Президентом Российской Федерации.
Предложения по упомянутым вопросам представляются Президенту Российской Федерации:
- в отношении федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту Российской Федерации, - соответствующими федеральными органами исполнительной власти совместно с Министерством иностранных дел Российской Федерации;
- в отношении иных федеральных органов исполнительной власти и российских государственных учреждений - Правительством Российской Федерации (на основании внесенного соответствующим органом или учреждением совместно с Министерством иностранных дел Российской Федерации представления).
Условия и порядок деятельности за рубежом представителей федеральных органов исполнительной власти и российских государственных учреждений определяются соглашениями (протоколами), заключаемыми на основе решений Президента Российской Федерации, соответствующими органами и учреждениями с Министерством иностранных дел Российской Федерации.
На основании упомянутых соглашений (протоколов) Министерством иностранных дел Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации заключаются с представителями федеральных органов исполнительной власти и российских государственных учреждений срочные трудовые договоры, устанавливающие их права и должностные обязанности, порядок взаимодействия и подчиненности в дипломатическом представительстве Российской Федерации в иностранном государстве (при международной организации), другие необходимые условия пребывания.
Основанием для заключения срочного служебного контракта является замещение должности гражданской службы в государственном органе, образованном на определенный срок или для выполнения определенных задач и функций
(п. 5 ч. 4). Настоящий
Закон не раскрывает порядок заключения срочного служебного контракта в государственном органе, образованном на определенный срок или для выполнения определенных задач и функций. Учитывая субсидиарное регулирование трудовым законодательством гражданской службы, к данной ситуации могут быть применены нормы, установленные
ТК РФ.
При заключении срочного трудового договора с лицами, поступающими на работу в организации, созданные на заведомо определенный период времени или для выполнения заведомо определенной работы, срок трудового договора определяется сроком, на который создана такая организация. Следовательно, юридический факт, что государственный орган создан на определенный срок или только для выполнения определенных задач и функций, должен быть зафиксирован в соответствующем правовом акте.
Прекращение трудового договора с указанными работниками по основанию истечения срока трудового договора может быть произведено, если данная организация действительно прекращает свою деятельность в связи с истечением срока, на который она была создана, или достижением цели, ради которой она создана, без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам (
ст. 61 ГК РФ).
Если срочный трудовой договор был заключен для выполнения определенной работы в случаях, когда ее завершение не может быть определено конкретной датой, такой договор в силу
ч. 2 ст. 79 ТК РФ прекращается по завершении этой работы.
При установлении в ходе судебного разбирательства факта многократности заключения срочных трудовых договоров на непродолжительный срок для выполнения одной и той же трудовой функции суд вправе с учетом обстоятельств каждого дела признать трудовой договор заключенным на неопределенный срок (
п. 14 Постановления Пленума ВС РФ от 17 марта 2004 г. N 2).
Основанием заключения срочного служебного контракта является замещение временной должности гражданской службы или должности гражданской службы на период временного отсутствия гражданского служащего по соглашению сторон служебного контракта
(п. 6 ч 4). Настоящий
Закон не раскрывает понятие "временная должность", можно лишь предположить, что это должность создается на определенный срок времени. Учреждение таких должностей в обязательном порядке должно сопровождаться изданием правового акта, который бы устанавливал конкретный период времени, на который создаются временные должности и обоснование необходимости их учреждения. Учреждение временных должностей не может быть постоянной практикой, если обязанности по данной должности не носят или утрачивают временный характер, для их реализации не могут учреждаться временные должности.
Согласно
п. 6.1 ч. 4 комментируемой статьи основанием заключения срочного служебного контракта является замещение должности гражданской службы гражданским служащим, достигшим предельного возраста пребывания на гражданской службе, которому в соответствии с
ч. 1 ст. 25.1 настоящего Закона срок гражданской службы продлен сверх установленного предельного возраста пребывания на гражданской службе (см.
комментарий к ст. 25.1).
Основанием заключения срочного служебного контракта является также замещение должности гражданской службы, по которой
ч. 14 ст. 50 настоящего Закона установлен особый порядок оплаты труда. По отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте. К гражданским служащим, оплата труда которых производится в указанном особом порядке, не применяются условия оплаты труда, установленные иными частями настоящей
статьи. Обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений, общие для государственных органов и гражданских служащих, утверждаются соответственно Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.
Перечень должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда, а также порядок установления оплаты труда гражданских служащих, предусмотренный
ч. 14 ст. 50, утверждаются соответственно указом Президента Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (см.
комментарий к ст. 50).
Перечисленные основания заключения срочного служебного контракта согласно
п. 8 ч. 4 комментируемой статьи не являются исчерпывающими. Срочный служебный контракт может быть заключен и в иных случаях, если это предусмотрено настоящим
Законом и другими федеральными законами. Настоящий Закон не предусматривает иных случаев заключения срочных служебных контрактов.
Дополнительное основание заключения срочного служебного контракта предусмотрено Федеральным
законом от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Согласно
ст. 38 указанного Закона прием на работу помощников члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, осуществляется в соответствии с законодательством о государственной гражданской службе Российской Федерации. Срочные служебные контракты с указанными помощниками члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы заключаются на основе распоряжения руководителя аппарата соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации. Срочный служебный контракт заключается на основании заявления помощника члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и представления члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на срок, указанный в представлении, но не превышающий срока полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы.
Иных случаев заключения срочного служебного контракта на государственной гражданской службе действующее законодательство не содержит. Законодательство субъектов Российской Федерации не вправе расширять перечень оснований заключения срочного служебного контракта на государственной гражданской службе.
Статья 25.1. Предельный возраст пребывания на гражданской службе
1.
Частью 1 комментируемой статьи установлен предельный возраст пребывания на гражданской службе - 60 лет. Установление настоящим
Законом возрастных ограничений в связи с поступлением на гражданскую службу (18 лет) и нахождения на гражданской службе (60 лет) вызвало много споров в научной и научно-публицистической литературе. Конституция РФ гарантирует всем гражданам равный доступ к государственной службе
(ст. 32), а также право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и занятий
(ст. 37). Не нарушают ли установленные возрастные ограничения конституционных прав граждан?
Согласно Конституции Российской Федерации труд свободен; каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию
(ст. 37, ч. 1). Данное право может быть реализовано гражданином в различных формах, в том числе путем поступления на государственную гражданскую службу.
Специфика государственной гражданской службы в Российской Федерации как профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти предопределяет особый правовой статус гражданских служащих, который включает в себя, в частности, обусловленные характером соответствующей деятельности права и обязанности гражданских служащих, налагаемые на них ограничения, связанные с государственной гражданской службой.
Установление особого правового статуса гражданских служащих осуществляется федеральным законодателем, который посредством специального правового регулирования вправе определять для данной категории лиц соответствующие права, обязанности, ограничения и гарантии с учетом специфики задач, принципов организации и функционирования государственной гражданской службы.
Поскольку государственная гражданская служба представляет собой особую форму реализации права на свободное распоряжение своими способностями к труду, специальные нормы, которые регулируют служебные отношения лиц, замещающих должности государственной гражданской службы, могут отличаться от норм, регламентирующих отношения, возникающие в процессе реализации указанного права в иных формах (в частности, путем заключения трудового договора).
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, принцип равенства, закрепленный в
ч. ч. 1 и
2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, не препятствует законодателю при осуществлении специального правового регулирования труда (прохождения службы) устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям. Такие различия, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, согласно
п. 2 ст. 1 Конвенции Международной Организации Труда N 111 о дискриминации в области труда и занятий (Женева, 25 июня 1958 г.), не считаются дискриминацией (см.
Определение Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г. N 472-О-О).
Не логичной с точки зрения установления предельного возраста нахождения на гражданской службе выглядит позиция комментируемой
статьи относительно возможности дальнейшего пребывания служащего на гражданской службе. Гражданскому служащему, достигшему предельного возраста пребывания на гражданской службе, срок гражданской службы с его согласия может быть продлен по решению представителя нанимателя, но не свыше чем до достижения им возраста 65 лет, а гражданскому служащему, замещающему должность гражданской службы категории "помощники (советники)", учрежденную для содействия лицу, замещающему государственную должность, - до окончания срока полномочий указанного лица.
С гражданским служащим, достигшим 60-летнего возраста, может быть заключен срочный служебный контракт. Заключение срочного служебного контракта не является обязанностью представителя нанимателя, срок гражданской службы может быть продлен по решению представителя нанимателя. Комментируемая
статья не оговаривает точного срока действия срочного служебного контракта. Представитель наниматель вправе самостоятельно определять срок действия срочного служебного контракта, опираясь на нормы
ст. 25 настоящего Закона. Срочный служебный контракт может быть заключен на один год, а может и на пять лет.
Гражданский служащий, достигший 65 лет, подлежит увольнению с гражданской службы. Данная норма носит императивный характер, а поэтому дальнейшее нахождение гражданина на гражданской службе возможно лишь на условиях трудового договора.
2.
Частью 2 комментируемой статьи определено, что по достижении гражданским служащим предельного возраста пребывания на гражданской службе по решению представителя нанимателя и с согласия гражданина он может продолжить работу в государственном органе на условиях срочного трудового договора на должности, не являющейся должностью гражданской службы. Отношения с гражданином, достигшим предельного возраста и оставшимся на гражданской службе на условиях трудового договора, регулируются трудовым законодательством Российской Федерации. На гражданина, осуществляющего деятельность на условиях трудового договора, не распространяются нормы, связанные с социально-правовым статусом гражданского служащего, установленные настоящим
Законом.
Статья 26. Заключение служебного контракта
1.
Частью 1 комментируемой статьи предусмотрено, что служебный контракт заключается на основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы.
Юридическое значение имеет факт согласия на назначение на должность гражданской службы со стороны назначаемого лица. Структура и содержание административного акта о назначении действующим законодательством не предусмотрена. В то же время для фиксирования юридического факта согласия со стороны назначаемого лица на должность данный административный акт должен содержать как минимум:
- наименование государственного органа, в котором производится назначение;
- указание наименования должности гражданской службы, на которую производится назначение;
- дата начала исполнения обязанностей по замещаемой должности гражданской службы (дата начала исполнения обязанностей не может быть установлена более ранней, чем дата согласия лица, назначаемого на должность);
- подпись представителя нанимателя;
- подпись гражданского служащего или сведения об акте, на основании которого он узнал о назначении на должность под расписку.
Административный акт должен быть выполнен с учетом требований Государственного
стандарта РФ ГОСТ Р 6.30-2003 Унифицированные системы документации "Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов" (принят и введен в действие Постановлением Госстандарта РФ от 3 марта 2003 г. N 65-ст).
Административный акт о назначении на должность вступает в силу с момента подписания его представителем нанимателя (работодателем) собственноручно.
2.
Частью 2 комментируемой статьи определен перечень документов, предъявляемый гражданином, поступающим на гражданскую службу, при заключении служебного контракта.
При поступлении на гражданскую службу гражданин предъявляет заявление с просьбой о поступлении на гражданскую службу и замещении должности гражданской службы
(п. 1 ч. 2). Заявление оформляется собственноручно и в производной форме.
К заявлению прилагается собственноручно заполненная и подписанная анкета
(п. 2 ч. 2).
Форма анкеты, предоставляемая гражданином при поступлении на гражданскую службу, установлена распоряжением Правительства РФ от 26 мая 2005 г. N 667-р.
Один из разделов
анкеты подразумевает сбор информации о судимости. Формулировка раздела выглядит следующим образом: "Были ли Вы судимы, когда и за что", что подразумевает предоставление гражданином информации обо всех фактах судимости, в том числе погашенных и аннулированных. Представляется необходимым проверить данный
раздел анкеты на соответствие положениям федерального законодательства.
Ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации
(ч. 3 ст. 55) допускается только для защиты ценностей, в ней указанных: основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства.
Пунктом 2 ч. 1 ст. 16 настоящего Закона предусмотрено, что гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости. Согласно
ч. 6 ст. 86 УК РФ погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью. Возникает вопрос: опираясь на какие нормы федерального законодательства гражданин обязан предоставлять информацию обо всех фактах судимости, в том числе погашенных и аннулированных?
Решение этого вопроса неоднозначно и с точки зрения судебной практики. Так, например, решением Снежинского городского суда Челябинской области от 22 декабря 2009 г. был частично удовлетворен иск служащего К. Служащий обратился в суд с иском к Региональному управлению N <...> Федерального <...> агентства России (далее также - Региональное управление) о признании незаконным приказа руководителя Регионального управления N <...> Федерального <...> агентства России от 30 октября 2009 г. N 78л о прекращении служебного контракта и увольнении с государственной гражданской службы, о восстановлении на службе в должности начальника отдела. В обоснование иска служащий сослался на то, что с 26 июня 2006 года он состоял на государственной гражданской службе в должности начальника отдела <...> регионального управления N <...> Федерального <...> агентства России. Согласно приказу от 30 октября 2009 г. N 78л был уволен со службы по пункту 7 части 1 статьи 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" за предоставление заведомо ложных сведений при заключении служебного контракта.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности увольнения К., сославшись на то, что истец заведомо ложные сведения не предоставлял. При этом суд указал, что, поставив прочерк в графе 9 анкеты о наличии судимости, истец исходил из того, что на момент заполнения указанного документа судимости погашены, в связи с чем он полагал себя несудимым в смысле, придаваемом указанному обстоятельству уголовным законодательством Российской Федерации. А кроме того, в графе 17 анкеты (домашний адрес, адрес регистрации, фактического проживания) он указал адрес своего фактического проживания, по которому проживает до настоящего времени, что также соответствуют его восприятию формулировки вопроса и не свидетельствует о сообщении ложных сведений.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации при рассмотрении данной ситуации вышеуказанные выводы судебных инстанций признала основанными на неправильном толковании и применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.
Как следует из Определения Верховного Суда РФ от 24 декабря 2010 г. N 48-В10-9, согласно пункту 7 части 1 статьи 37 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы в случае предоставления гражданским служащим представителю нанимателя подложных документов или заведомо ложных сведений при заключении служебного контракта.
В соответствии с
ч. 16 п. 1 ст. 44 Закона предоставление гражданским служащим заведомо ложных сведений при заключении служебного контракта является основанием для расторжения с ним служебного контракта и увольнения его с гражданской службы при условии, если факт предоставления таких сведений действительно имел место и если он установлен с соблюдением правил проверки документов, установленных законом.
Таким образом, из буквального содержания приведенных норм следует, что именно сам факт предоставления подложных документов и заведомо ложных сведений является основанием для расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, независимо от того, могли ли повлиять представленные сведения или документы на возможность заключения с лицом служебного контракта или явиться основанием для отказа в его заключении.
При поступлении на гражданскую службу гражданин обязан представлять паспорт
(п. 3 ч. 2). Паспорт является основным документом, удостоверяющим личность. Правила ведения паспортов определяются
Положением о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описание паспорта".
Бланки паспорта изготавливаются по единому для всей Российской Федерации образцу и оформляются на русском языке. К бланкам паспорта, предназначенным для оформления в республиках, находящихся в составе Российской Федерации, могут изготавливаться вкладыши, имеющие изображение государственного герба республики и предусматривающие внесение на государственном языке (языках) этой республики сведений о личности гражданина. Форма вкладыша устанавливается органами исполнительной власти указанных республик и Министерством внутренних дел Российской Федерации по согласованию с Геральдическим советом при Президенте Российской Федерации. Срок действия паспорта гражданина:
- от 14 лет - до достижения 20-летнего возраста;
- от 20 лет - до достижения 45-летнего возраста;
- от 45 лет - бессрочно.
Трудовая книжка установленного образца является основным документом о трудовой деятельности и трудовом стаже работника, при поступлении на гражданскую службу также подлежит представлению
(п. 4 ч. 2). В том случае, когда служебный контракт заключается впервые, трудовая книжка оформляется кадровой службой государственного органа, в который поступает гражданин на службу.
В случае отсутствия у лица, поступающего на гражданскую службу, трудовой книжки в связи с ее утратой, повреждением или по иной причине кадровой службой по письменному заявлению этого лица (с указанием причины отсутствия трудовой книжки) оформляется новая трудовая книжка.
Форма, порядок ведения и хранения трудовых книжек, а также порядок изготовления бланков трудовых книжек и обеспечения ими работодателей устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Правила ведения и хранения трудовых книжек установлены Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2003 г. N 225 "О трудовых книжках". Постановлением Министерства труда и социального развития от 10 октября 2003 г. N 69 "Об утверждении Инструкции по заполнению трудовых книжек" утверждена
Инструкция по заполнению трудовых книжек.
В трудовую книжку вносятся сведения о гражданском служащем, выполняемой им работе, переводах на другую постоянную работу и об увольнении, а также основания прекращения служебного контракта и сведения о награждениях за успехи в работе. Сведения о взысканиях в трудовую книжку не вносятся, за исключением случаев, когда дисциплинарным взысканием является увольнение.
По желанию гражданского служащего сведения о работе по совместительству вносятся в трудовую книжку по месту основной работы на основании документа, подтверждающего работу по совместительству.
Гражданин при поступлении на гражданскую службу также предъявляет страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования
(п. 5 ч. 2). Страховое свидетельство подтверждает регистрацию гражданина в системе Пенсионного фонда Российской Федерации. Страховое свидетельство содержит фамилию, имя, отчество застрахованного работника, а также страховой номер. Если служебная деятельность осуществляется впервые, страховое свидетельство оформляется соответствующими должностными лицами государственного органа.
Обязательным документом при поступлении на гражданскую службу является свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории Российской Федерации
(п. 6 ч. 2).
Порядок постановки на учет в налоговый орган определен Приказом МНС РФ от 3 марта 2004 г. N БГ-3-09/178 "Об утверждении Порядка и условий присвоения, применения, а также изменения идентификационного номера налогоплательщика и форм документов, используемых при постановке на учет, снятии с учета юридических и физических лиц.
Военнообязанные граждане и лица, подлежащие призыву на военную службу, обязаны предоставлять при поступлении на государственную гражданскую службу документы воинского учета
(п. 7 ч. 2).
Воинский учет граждан осуществляется по месту их жительства военными комиссариатами. Порядок воинского учета граждан определяется
ФЗ "О воинской обязанности и военной службе".
Воинский учет граждан осуществляется военными комиссариатами по месту их жительства, а граждан, прибывших на место пребывания на срок более трех месяцев, - по месту их пребывания. Военные комиссариаты осуществляют воинский учет граждан через свои структурные подразделения по муниципальным образованиям. Воинский учет граждан, имеющих воинские звания офицеров и пребывающих в запасе Службы внешней разведки Российской Федерации и в запасе Федеральной службы безопасности Российской Федерации, осуществляется в порядке, определенном
ФЗ "О воинской обязанности и военной службе".
Документы воинского учета должны содержать следующие сведения о гражданине:
- фамилия, имя и отчество;
- дата рождения;
- место жительства и место пребывания;
- семейное положение;
- образование;
- место работы;
- годность к военной службе по состоянию здоровья;
- профессиональная пригодность к подготовке по военно-учетным специальностям и к военной службе на воинских должностях;
- основные антропометрические данные;
- прохождение военной службы или альтернативной гражданской службы;
- прохождение военных сборов;
- владение иностранными языками;
- наличие военно-учетных и гражданских специальностей;
- наличие спортивного разряда кандидата в мастера спорта, первого спортивного разряда или спортивного звания;
- возбуждение или прекращение в отношении гражданина уголовного дела;
- наличие судимости;
- бронирование гражданина, пребывающего в запасе, за органом государственной власти, органом местного самоуправления или организацией на период мобилизации и в военное время.
При поступлении на государственную гражданскую службу гражданин обязан предъявлять документ об образовании
(п. 8 ч. 2). Одним из квалификационных требований, предъявляемых к замещению должностей гражданской службы, является требование к уровню образования (см.
комментарий к ст. 12). Комментируемый
Закон не устанавливает, какое именно образование должен иметь гражданин при поступлении на гражданскую службу. Профиль профессионального образования (специальность) устанавливается нормативными правовыми актами государственных органов.
При заключении служебного контракта гражданин обязан представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
(п. 9 ч. 2).
Согласно
ч. 1 ст. 20 настоящего Закона гражданин, претендующий на замещение должности гражданской службы, включенной в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляет представителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи. Следовательно, сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера предоставляют только те граждане, которые претендуют на замещение должности, включенную в перечень.
Перечень должностей федеральной гражданской службы, замещение которых предполагает предоставление сведений сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера на себя, а также на своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержден Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 557. Нормативными правовыми актами аналогичные перечни утверждены в государственных органах. Для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации перечни должностей, предполагающие предоставление сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера утверждаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Понятия "доход", "имущество" и "обязательства" имущественного характера, которые необходимо трактовать в том значении, в каком они используются в гражданском, финансовом и налоговом законодательстве. Налоговым кодексом РФ доходом признается экономическая выгода в денежной или натуральной форме, учитываемая в случае возможности ее оценки и в той мере, в которой такую выгоду можно оценить (
ст. 41 НК РФ). К доходам, например, можно отнести доход по основному месту работы, доход от вкладов в банках и иных кредитных организациях, доход от иной оплачиваемой деятельности и т.д.
Под имуществом в соответствии с НК РФ
(ст. 38) понимаются виды объектов гражданских прав (за исключением имущественных прав), относящихся к имуществу в соответствии с
ГК РФ. К имуществу можно отнести квартиру, дом, автомобиль, земельный участок, денежные средства, находящиеся на счетах в банках и иных кредитных организациях, ценные бумаги.
К объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); нематериальные блага (
ст. 128 ГК РФ).
К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество (
ст. 130 ГК РФ).
Вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом. К ценным бумагам относятся: государственная облигация, облигация, вексель, чек, депозитный и сберегательный сертификаты, банковская сберегательная книжка на предъявителя, коносамент, акция, приватизационные ценные бумаги и другие документы, которые законами о ценных бумагах или в установленном ими порядке отнесены к числу ценных бумаг (
ст. 143 ГК РФ).
Под обязательствами имущественного характера понимаются правоотношения, в силу которых одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие - передать имущество, выполнить работу, оказать услугу, уплатить деньги либо воздержать от определенного действия, а кредитор вправе требовать от должника исполнения его обязанностей (
ст. 307 ГК РФ).
В соответствии с налоговым законодательством к объектам налогообложения относятся реализация товаров (работ, услуг), имущество, прибыль, доход, расход или иное обстоятельство, имеющее стоимостную, количественную или физическую характеристику, с наличием которого законодательство о налогах и сборах связывает возникновение у налогоплательщика обязанности по уплате налога (
ст. 38 НК РФ).
Порядок предоставления сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера регламентируется
Указом Президента от 18 мая 2009 г. N 559 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера".
Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. N 1065 утвержден Порядок проверки достоверности и полноты предоставляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной гражданской службы, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Для гражданских служащих субъектов Российской Федерации порядок предоставления сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также порядок проверки их полноты и достоверности определены нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (см.
комментарий к ст. 20).
Сведения, сообщенные гражданином, информация о результатах проверки достоверности и полноты представленных сведений, вносятся в личное дело. К личному делу приобщаются также справки, представленные по утвержденной форме. Гражданские служащие имеют право беспрепятственно знакомиться со всеми материалами и давать в письменном виде объяснение по указанным материалам, которое должно быть приобщено к личному делу.
3.
Частью 3 комментируемой статьи определено, что перечень документов, предусмотренных
ч. 2 комментируемой статьи, не является исчерпывающим. В отдельных случаях с учетом условий прохождения гражданской службы, установленных настоящим
Законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, при заключении служебного контракта может предусматриваться необходимость предъявления иных документов.
Перечень необходимых документов не может быть расширен законодательством субъектов Российской Федерации.
Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы" перечень необходимых документов дополнен документом об отсутствии заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению. Представляется, что
ч. 2 комментируемой статьи должна быть дополнена требованием о необходимости представления документа об отсутствии заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению. Согласно настоящему Федеральному
закону должности гражданской службы могут замещаться не только посредством конкурсного отбора, но и путем прямого назначения. А
п. 4 ч. 1 ст. 16 настоящего Закона установлено ограничение в поступлении на гражданскую службу для лиц, имеющих определенные заболевания. Учитывая императивный характер данной нормы, документ об отсутствии заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу
(п. 4 ч. 1 ст. 16), должен представляться при любом способе замещения должностей гражданской службы (конкурс или назначение).
Перечень заболеваний, препятствующих поступлению на государственную гражданскую службу, утвержден Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 14 декабря 2009 г. N 984н.
Комментируемой
статьей не определены сроки и способы представления документов. В случае конкурсного замещения срок предоставления документов определен
Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112. Документы представляются в государственный орган в течение 21 дня со дня объявления об их приеме. Несвоевременное представление документов, представление их не в полном объеме или с нарушением правил оформления без уважительной причины являются основанием для отказа гражданину в их приеме. При несвоевременном представлении документов, представлении их не в полном объеме или с нарушением правил оформления по уважительной причине представитель нанимателя вправе перенести сроки их приема.
Решением Верховного Суда РФ от 15 декабря 2010 г. N ГКПИ10-1368 обозначенные положения признаны соответствующими федеральному законодательству. Что же касается способов предоставления документов, то действующее законодательство о гражданской службе не обязывает гражданина лично представлять в государственный орган указанные документы и предполагает возможность представить эти документы по почте.
4.
Частью 4 комментируемой статьи определено, что служебный контракт не может ухудшать условия прохождения гражданской службы и ущемлять права гражданского служащего, установленные настоящим
Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
5. Существенные и дополнительные условия служебного контракта установлены
ст. 24 настоящего Закона и обусловлены особенностями прохождения гражданской службы. Согласно
ч. ч. 3,
5 статьи 24 настоящего Закона,
частью 5 комментируемой статьи определено, что все условия, включенные в служебный контракт - существенные и дополнительные, - могут быть изменены только по соглашению сторон и в письменной форме. Внесение изменений и дополнений оформляется отдельным соглашением и является неотъемлемой частью служебного контракта. В служебный контракт не могут быть внесены условия, нарушающие права гражданского служащего, установленные настоящим
Законом. Более того, в служебном контракте должна предусматриваться ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых на себя обязанностей и обязательств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Запрещается требовать от гражданского служащего исполнения должностных обязанностей, не установленных служебным контрактом и должностным регламентом.
Частью 5 комментируемой статьи определено, что служебный контракт вступает в силу со дня его подписания сторонами, если иное не установлено федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации или служебным контрактом.
В служебном контракте должен быть оговорен срок его вступления в силу. Вступление в силу служебного контракта означает, что его стороны приобретают обязанности и права, вытекающие из условий служебного контракта и обусловленные спецификой прохождения гражданской службы.
6.
Частью 6 комментируемой статьи определено, что при заключении служебного контракта представитель нанимателя обязан ознакомить гражданского служащего со служебным распорядком государственного органа, с иными нормативными актами, имеющими отношение к исполнению гражданским служащим должностных обязанностей.
Гражданский служащий должен быть ознакомлен с должностным регламентом. Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа. В должностной регламент включаются:
- квалификационные требования к должности;
- должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего;
- перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;
- перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;
- сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;
- порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;
- перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;
- показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего (см.
комментарий к ст. 47).
Гражданский служащий должен быть ознакомлен с правилами работы со служебной информацией (см.
комментарий к ст. 15).
Гражданский служащий должен быть ознакомлен с правилами по охране труда и технике безопасности (см.
комментарий к ст. 32).
Факт ознакомления удостоверяется подписью гражданского служащего.
7.
Частью 7 комментируемой статьи определено, что после назначения на должность гражданской службы гражданскому служащему вручается служебное удостоверение установленной формы. Форма и порядок вручения удостоверения должны быть установлены нормативным правовым актом государственного органа. В отдельных случаях особенности вручения служебных удостоверений предусмотрены федеральными законами. Так, например, согласно
ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" прокурорским работникам выдается служебное удостоверение установленного Генеральным прокурором Российской Федерации образца. Служебное удостоверение является документом, подтверждающим личность прокурорского работника, его классный чин и должность. Служебные удостоверения прокуроров подтверждают их право на ношение и хранение боевого ручного стрелкового оружия и специальных средств, иные права и полномочия, предоставленные прокурорам. Федеральным
законом от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах" определено, что судебным приставам выдаются служебные удостоверения единого образца, утверждаемого Министром юстиции Российской Федерации.
Статья 27. Испытание при поступлении на гражданскую службу
1.
Частью 1 комментируемой статьи определено, что в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте сторонами может быть предусмотрено испытание гражданского служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности гражданской службы.
Установление испытательного срока является производным условием (обусловлено нормами настоящего Закона, в частности
ч. 3 комментируемой статьи) служебного контракта), вследствие чего не может быть предметом соглашения. Более того, административный акт о назначении на должность предшествует заключению служебного контракта, следовательно, решение об установлении испытательного срока принимает единолично представитель нанимателя на основе положений настоящего
Закона.
Вместе с тем решение об установлении испытательного срока может быть принято и на этапе заключения служебного контракта, если административный акт о назначении на должность не предусматривает этого условия прохождения гражданской службы. Так или иначе, испытательный срок может быть установлен только в случаях, предусмотренных настоящим
Законом (см.
комментарий к ч. 3 ст. 27).
Предметом соглашения на этапе заключения служебного контракта может стать только конкретная продолжительность испытательного срока, да и только в том случае, если она не предусмотрена административным актом о назначении на должность. Комментируемой
частью определены общие границы продолжительности испытательного срока - от трех месяце до одного года.
Если условие об испытании было предусмотрено с нарушением требований
ч. 3 ст. 27 настоящего Закона, оно считается недействительным, даже в том случае, если гражданин (гражданский служащий) не возражал против его установления. Согласно
ч. 4 ст. 26 служебный контракт не может ухудшать условия прохождения гражданской службы и ущемлять права гражданского служащего, установленные настоящим
Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
2.
Частью 2 комментируемой статьи определено, что отсутствие в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте условия об испытании означает, что гражданский служащий принят без испытания. В период испытания на гражданского служащего распространяются положения настоящего
Закона, других законов и иных нормативных правовых актов о гражданской службе.
В период прохождения испытательного срока на гражданского служащего распространяются права и обязанности, правоограничения, установленные настоящим
Законом.
Испытательный срок является важнейшей кадровой технологией. Как показывает практика, различные оценочные мероприятия не дают реальной картины о будущем поведении, исполнении должностных обязанностей и результатах деятельности претендентов. И единственной возможностью остается только опробовать человека в действии, назначив его на должность. Испытательный срок - традиционный способ, который используют все работодатели, чтобы определить профессиональную пригодность работника. Испытание в том или ином виде осуществляется на всех наемных позициях. Испытательный срок выступает идеальным средством проверки всего того, что интересует работодателя. За это время обычно можно ясно увидеть, как сотрудник будет вести себя в долгосрочной перспективе. Способности и склонности, особенности темперамента и мотивации проявятся у нового сотрудника достаточно быстро. Несмотря на естественное желание показать товар лицом, никто не сможет долго играть, изображая идеального работника. В течение испытательного срока становится видно, как человек вписывается в корпоративные стандарты поведения, как он относится к дисциплинарным отношениям, каков его стиль общения с клиентами. Стремление работодателя при приеме нового работника ограничить себя от последствий приобретения "кота в мешке" вполне понятно. И все же необходимость испытательного срока определяется не только интересами нанимателя. Определенные преимущества в испытательном сроке видят для себя и сами работники. За это время, как правило, работники имеют возможность оценить новую работу, ее условия, психологическую обстановку в коллективе, совместимость с руководителем.
3.
Частью 3 комментируемой статьи четко определена категория лиц, для которых не может быть установлено испытание при приеме на государственную гражданскую службу. А именно:
- беременные женщины;
- граждане, окончившие обучение в образовательных учреждениях профессионального образования и впервые поступающие на гражданскую службу в соответствии с договором на обучение с обязательством последующего прохождения гражданской службы;
- граждане и гражданские служащие при замещении должностей гражданской службы категории "руководители" и "помощники (советники)", которые замещаются на определенный срок полномочий;
- для государственных служащих, назначенных на должности гражданской службы в порядке перевода в связи с реорганизацией или ликвидацией государственного органа либо сокращением должностей.
Указанным гражданским служащим испытание не устанавливается независимо от того, переводится ли он на другую гражданскую должность в том же государственном органе или этот перевод осуществляется в другой государственный орган. Определяющими в данном случае являются юридические факты ликвидации, реорганизации государственного органа или сокращение должностей гражданской службы. В случае отсутствия перечисленных юридических фактов переведенному гражданскому служащему может быть установлен испытательный срок, продолжительность которого не может быть более шести месяцев.
Указанный перечень лиц, для которых не может быть установлено испытание, не является исчерпывающим. Федеральными законами могут быть предусмотрены иные случаи, когда испытание при приеме на гражданскую службу не устанавливается.
Статьей 70 ТК РФ ограничивается установление испытания для лиц, поступающих на работу по конкурсу на замещение соответствующей должности. В то же время большинство должностей государственной гражданской службы замещаются на конкурсной основе. И совершенно определенно можно обозначить те немногочисленные случаи, когда должности гражданской службы замещаются посредством назначения. А значит, перечень лиц, для которых возможно установление испытательного срока, не слишком обширен. А именно:
- младшая группа категории "обеспечивающие специалисты" (в том случае, если представителем нанимателя принято решение о не проведении конкурса);
- при назначении на должность, которое сопровождается заключением срочного контракта (за исключением замещения должностей категории "руководители", "помощники" на определенный срок полномочий);
- при назначении на иную должность в случае, если гражданский служащий по состоянию здоровья не может исполнять обязанности по замещаемой должности;
- при назначении на должности категории "руководители", которое осуществляет Президент РФ или Правительство;
- при назначении на должность, связанную с работой с гостайной.
4.
Частью 4 комментируемой статьи определено, что для замещения должностей гражданской службы, за исключением случаев, предусмотренных
ч. 3 настоящей статьи, гражданским служащим, назначенным на должность гражданской службы в порядке перевода из другого государственного органа, может устанавливаться срок испытания продолжительностью от трех до шести месяцев.
5.
Частью 5 комментируемой статьи определено, что по окончании установленного срока испытания при отсутствии у гражданского служащего соответствующего замещаемой должности гражданской службы классного чина проводится квалификационный экзамен, по результатам которого гражданскому служащему присваивается классный чин в соответствии со
статьей 11 настоящего Закона.
Согласно
ст. 11 настоящего Закона гражданским служащим, замещающим должности на определенный срок полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена. Исключение составляют:
- гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категории "руководители", относящиеся к высшей группе должностей гражданской службы;
- гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категории "помощники (советники)", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации;
- гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы, относящиеся к главной группе должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством Российской Федерации.
Неопределенной выглядит ситуация с гражданскими служащими, замещающими должности на неопределенный срок полномочий (см.
комментарий к ст. 11).
6.
Частью 6 комментируемой статьи определено, что в срок испытания не засчитываются период временной нетрудоспособности гражданского служащего и другие периоды, когда он фактически не исполнял должностные обязанности. По смыслу комментируемой
статьи, в срок испытания не должны засчитываться периоды, в которые гражданский служащий фактически не исполнял должностные обязанности. К таким периодам можно отнести нахождение гражданского служащего в краткосрочном отпуске без сохранения заработной платы, в отпуске в связи с обучением, выполнением общественных работ, а также отсутствие гражданского служащего на службе без уважительных на то причин.
7.
Частью 7 комментируемой статьи определено, что при неудовлетворительном результате испытания представитель нанимателя имеет право предоставить гражданскому служащему ранее замещаемую должность гражданской службы.
Предоставление иной должности в случае неудовлетворительного прохождения испытания не является обязанностью представителя нанимателя. Следовательно, при неудовлетворительном результате испытания гражданский служащий может быть уволен. Однако прослеживается явное противоречие положений комментируемой
части с нормами, установленными
главой 6 "Основания и последствия прекращения служебного контракта" настоящего Закона.
Глава 6 "Основания и последствия прекращения служебного контракта" не содержит основания увольнения в связи с неудовлетворительным результатом прохождения испытательного срока.
Пунктом 15 ч. 1 ст. 33 настоящего Закона предусмотрено основание для увольнения - отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания. Гражданский служащий может быть уволен только в том случае, если он отказался от ранее замещаемой должности. Следовательно, для увольнения по данному основанию представитель нанимателя обязан предложить ему замещение прежней должности. А если эта должность замещается уже другим гражданским служащим? Представляется, в силу обозначенного противоречия увольнение гражданского служащего по данному основанию будет на практике затруднено.
А для гражданского служащего, впервые замещающего должность гражданской службы и не имеющего прежней должности, основание для увольнения в связи с неудовлетворительным результатом прохождения испытательного срока вообще в
главе 6 "Основания и последствия прекращения служебного контракта" не предусмотрено.
Частью 7 комментируемой статьи также предусмотрено, что при неудовлетворительном результате испытания представитель нанимателя имеет право до истечения срока испытания расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим, предупредив его об этом в письменной форме не позднее чем за три дня с указанием причин, послуживших основанием для признания этого гражданского служащего не выдержавшим испытание. Основаниями для признания результатов испытания неудовлетворительными могут быть не только нарушения гражданским служащим дисциплины, требований к служебному поведению, обязанностей, установленных настоящим
Законом, но также недостаточный уровень квалификации.
Представитель нанимателя обязан не только предупредить гражданского служащего о расторжении с ним служебного контракта при неудовлетворительном результате испытания, но и указать причины, послужившие основанием для вынесения такого решения. Данное положение комментируемой
статьи, являющееся дополнительной гарантией, обеспечивающей защиту социально-правового статуса гражданского служащего, на практике ничем не обеспечено. Не регламентируются правовые основания принятия решения представителем нанимателя, не установлены индикаторы соответствия (несоответствия) служащего замещаемой должности в период прохождения испытательного срока. И в этом случае решение принимается по единоличному усмотрению представителя нанимателя.
С другой стороны, даже, казалось бы, соответствие гражданского служащего замещаемой должности (соблюдение служебной дисциплины, исполнение должностных обязанностей и т.д.) может нивелироваться отсутствием умения брать ответственность на себя или инертностью (должностные обязанности можно исполнять по-разному).
С целью решения этих проблем может быть разработана программа прохождения испытательного срока, которая включала бы основные характеристики вхождения гражданского служащего в новую должность. Например:
- план реализации основных обязанностей, установленных должностным регламентом, с четкими индикаторами результативности, а также с учетом временных характеристик, обусловленных продолжительностью испытательного срока;
- навыки, которыми гражданский служащий должен овладеть в период прохождения испытательного срока;
- индикаторы выраженности основных поведенческих характеристик (ответственность, дисциплинированность, самостоятельность и другие).
Программа прохождения испытательного срока может стать приложением к должностному регламенту и подписываться в момент заключения служебного контракта. Программа прохождения испытательного срока позволит представителю нанимателя дать объективную оценку результату прохождения гражданским служащим испытательного срока. А главное данная программа является правовым основанием для принятия решения представителем нанимателя о соответствии (несоответствии) гражданского служащего замещаемой должности.
8.
Частью 8 комментируемой статьи определено, что решение представителя нанимателя гражданский служащий вправе обжаловать в судебном порядке. Гражданский служащий имеет право не согласиться с выводами представителя нанимателя относительно результатов прохождения испытательного срока. При обжаловании данного решения в судебном порядке представителю нанимателя придется доказывать, что гражданский служащий не соответствует замещаемой должности. Если гражданским служащим не были допущены нарушения дисциплины и обязанностей, установленных настоящим Федеральным
законом, доказывать его квалификационное несоответствие замещаемой должности будет очень сложно, поскольку при приеме на гражданскую службу у представителя нанимателя была возможность проверить его квалификацию (образование, стаж работы по специальности, деловые качества). А при соответствии квалификационным требованиям по замещаемой должности суд, скорее всего, поддержит сторону гражданского служащего.
9.
Частью 9 комментируемой статьи определено, что если срок испытания истек, а гражданский служащий продолжает замещать должность гражданской службы, то он считается выдержавшим испытание. Если представитель нанимателя считает, что результаты испытания неудовлетворительны, служебный контракт должен быть расторгнут в период прохождения испытательного срока с письменным предварительным уведомлением (за три дня).
10.
Частью 10 комментируемой статьи определено, что до истечения срока испытания гражданский служащий вправе расторгнуть служебный контракт по собственному желанию, предупредив об этом представителя нанимателя в письменной форме не позднее чем за три дня. Данная
часть комментируемой статьи имеет небольшое практическое значение, поскольку при прохождении испытательного срока на гражданского служащего распространяются права, установленные настоящим
Законом. Следовательно, гражданский служащий может уволиться по основаниям, предусмотренным
ст. 36 "Расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего" настоящего Закона.
Статья 28. Перевод на иную должность гражданской службы или перемещение
1.
Частью 1 комментируемой статьи определено, что перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы осуществляется в случаях, предусмотренных настоящим Законом. Переводом на другую работу следует считать постоянное или временное изменение трудовой функции работника и (или) структурного подразделения, в котором работает работник (если структурное подразделение было указано в трудовом договоре), при продолжении работы у того же работодателя, а также перевод на работу в другую местность вместе с работодателем (
ч. 1 ст. 72.1 ТК РФ).
Настоящим Законом определены следующие случаи, при которых осуществляется перевод на иную должность:
- перевод по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением
(ч. 2 ст. 28);
- перевод в связи сокращением должностей, реорганизацией или ликвидацией государственного органа
(п. 4 ч. 3 ст. 27);
- в случае служебной необходимости при наступлении чрезвычайных обстоятельств
(ч. 1 ст. 30);
- перевод в другую местность вместе с государственным органом.
Частью 1 комментируемой статьи не установлен временной режим переводов, следовательно, переводы могут носить как временный, так и постоянный характер.
Временный перевод возможен с учетом требований
ч. 1 ст. 30 настоящего Закона. В случае служебной необходимости представитель нанимателя имеет право переводить гражданского служащего на срок до одного месяца на не обусловленную служебным контрактом должность гражданской службы в том же государственном органе с оплатой труда по временно замещаемой должности гражданской службы, но не ниже установленного ранее размера оплаты труда. Такой перевод допускается для предотвращения катастрофы, производственной аварии или устранения последствий катастрофы, производственной аварии или стихийного бедствия, для предотвращения несчастных случаев, временной приостановки профессиональной служебной деятельности по причинам экономического, технологического, технического или организационного характера, уничтожения или порчи имущества, а также для замещения временно отсутствующего гражданского служащего. При этом гражданский служащий не может быть переведен на иную должность гражданской службы, противопоказанную ему по состоянию здоровья.
При переводе, предполагающем постоянное замещение должности гражданской службы, в обязательном порядке должны быть соблюдены требования
ст. 22 настоящего Закона. Если должность гражданской службы является вакантной, согласно
ч. 1 ст. 22 настоящего Закона замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено статьей 22. Исходя из данной позиции, можно определить случаи, когда перевод на гражданской службе возможен без проведения конкурсного отбора:
- перевод по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением
(п. 4 ч. 2 ст. 22);
- перевод в связи сокращением должностей, реорганизацией или ликвидацией государственного органа
(п. 4 ч. 2 ст. 22);
- перевод в другую местность вместе с государственным органом.
Все остальные переводы, связанные с замещением гражданским служащим должности, не обусловленной служебным контрактом, должны осуществляться через конкурсный отбор. Более того, все переводы, связанные изменением должностных обязанностей и предполагающие постоянное замещение должности, должны сопровождаться расторжением старого и заключением нового служебного контракта (см.
комментарий к ст. 29).
Обозначенный порядок переводов распространяется как на переводы в том же государственном органе, так и на переводы в другой государственный орган.
Частью 1 комментируемой статьи предусмотрены переводы в другую местность вместе с государственным органом. Под другой местностью следует понимать местность за пределами административно-территориальных границ соответствующего населенного пункта (
п. 16 Постановления Пленума ВС РФ от 17 марта 2004 г. N 2). Перевод гражданского служащего в другую местность вместе с государственным органом требует правового режима реализации таких переводов. Также необходимо определить социальные гарантии для гражданских служащих. В настоящее время такие нормативные правовые акты отсутствуют.
Согласно
ч. 1 комментируемой статьи все переводы должны осуществляться с письменного согласия гражданского служащего. Однако данная позиция носит исключительно формальный характер, поскольку в случае отказа гражданского служащего от перевода на иную должность служебный контракт прекращается, а служащий освобождается от замещаемой должности.
2.
Частью 2 комментируемой статьи предусмотрено, что гражданскому служащему, который по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением не может исполнять должностные обязанности по замещаемой должности гражданской службы, предоставляется соответствующая его квалификации и не противопоказанная по состоянию здоровья иная должность гражданской службы.
Обязанность представителя нанимателя предоставить иную должность, не противопоказанную по состоянию здоровья, не распространяется на перечень заболеваний, установленных
Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 14 декабря 2009 г. N 984н.
Перечень заболеваний, установленный данным Приказом, препятствует нахождению на государственной гражданской службе, и в случае их выявления гражданский служащий подлежит увольнению. В случае выявлении иных заболеваний, препятствующих исполнению обязанностей по замещаемой должности, гражданскому служащему предоставляется иная должность. Согласно этому
Приказу все гражданские служащие подлежат ежегодной диспансеризации. Под диспансеризацией понимается комплекс мероприятий, проводимых с целью определения рисков развития заболеваний, раннего выявления имеющихся заболеваний, в том числе препятствующих прохождению государственной гражданской службы Российской Федерации, сохранения и укрепления физического и психического здоровья государственного гражданского служащего Российской Федерации.
После обследования гражданского служащего врач-терапевт с учетом заключений врачей-специалистов, принимающих участие в проведении диспансеризации, и результатов лабораторных и функциональных исследований определяет гражданину соответствующую группу состояния здоровья:
- I группа - практически здоровые, не нуждающиеся в дальнейшем диспансерном наблюдении. С ними проводится профилактическая беседа и даются рекомендации по здоровому образу жизни;
- II группа - с риском развития заболевания, нуждающиеся в проведении профилактических мероприятий;
- III группа - нуждающиеся в дополнительном обследовании для уточнения (установления) диагноза в условиях амбулаторно-поликлинического учреждения;
- IV группа - нуждающиеся в дополнительном обследовании и лечении заболевания, выявленного во время диспансеризации, в стационарных условиях;
- V группа - с впервые выявленными заболеваниями или наблюдающиеся по хроническому заболеванию и имеющие показания для оказания высокотехнологичной медицинской помощи.
При обследовании заполняются "Паспорт здоровья"
(форма N 025/у-ГС), а также "Карта учета диспансеризации государственного гражданского служащего и муниципального служащего"
(форма N 131/у-ГС).
Медицинское учреждение на основании результатов диспансеризации гражданского служащего выдает заключение медицинского учреждения о наличии (отсутствии) заболевания, препятствующего поступлению и прохождению государственной гражданской службы
(форма N 001-ГС/у).
В случае если гражданскому служащему или муниципальному служащему по результатам диспансеризации выдано заключение о наличии заболевания, препятствующего прохождению гражданской службы или муниципальной службы, медицинское учреждение, выдавшее соответствующее заключение, направляет его копию в государственный орган (орган муниципального образования) по месту прохождения гражданской службы или муниципальной службы в 10-дневный срок.
Вся иная информация о здоровье гражданского служащего согласно
ст. 13 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ составляет врачебную тайну, а следовательно, инициатива о переводе на другую должность в связи с наличием заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей, может исходить исключительно от гражданского служащего.
3.
Частью 3 комментируемой статьи определено, что в случае отказа гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы либо отсутствия такой должности в том же государственном органе служебный контракт прекращается. Гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы в соответствии с
п. 8 ч. 1 ст. 33 настоящего Закона. Учитывая, что настоящим
Законом не предусмотрены гарантии гражданским служащим, переведенным на иные должности по состоянию здоровья, к данной ситуации применимы нормы трудового законодательства. Согласно
ст. 182 ТК РФ при переводе работника, нуждающегося в соответствии с медицинским заключением, выданным в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в предоставлении другой работы, на другую нижеоплачиваемую работу у данного работодателя за ним сохраняется средний заработок по прежней работе в течение одного месяца со дня перевода. А при переводе в связи с трудовым увечьем, профессиональным заболеванием или иным повреждением здоровья, связанным с работой, до установления стойкой утраты профессиональной трудоспособности либо до выздоровления работника.
4.
Частью 4 комментируемой статьи определено, что не является переводом на иную должность гражданской службы и не требует согласия гражданского служащего на перемещение его на иную должность гражданской службы без изменения должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным регламентом. Даже если предположить, что в организационно-должностной структуре возможно существование нескольких должностей с абсолютно одинаковыми обязанностями и одинаковым наименованием, такое перемещение возможно только в рамках этой организационно-должностной структуры. Если при перемещении у служащего меняется наименование должности, название структурного подразделения, такое перемещение должно осуществляться с письменного согласия гражданского служащего. В противном случае нарушаются требования
ст. 24 настоящего Закона, в соответствии с которыми наименование должности, название структурного подразделения являются существенными условиями служебного контракта, следовательно, могут быть изменены только по соглашению сторон в письменной форме.
Статья 29. Изменение существенных условий служебного контракта
1.
Частью 1 комментируемой статьи определено, что в случае изменения существенных условий профессиональной служебной деятельности по инициативе представителя нанимателя при продолжении гражданским служащим профессиональной служебной деятельности без изменения должностных обязанностей допускается изменение определенных сторонами существенных условий служебного контракта.
Частью 3 ст. 24 настоящего Закона определены существенные условия служебного контракта, следовательно, по инициативе представителя нанимателя могут быть изменены:
- наименование замещаемой должности гражданской службы с указанием подразделения государственного органа;
- виды и условия медицинского страхования гражданского служащего и иные виды его страхования;
- права и обязанности представителя нанимателя;
- условия профессиональной служебной деятельности, компенсации и льготы, предусмотренные за профессиональную служебную деятельность в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях;
- режим служебного времени и времени отдыха (в случае, если он для гражданского служащего отличается от служебного распорядка государственного органа);
- условия оплаты труда (размер должностного оклада гражданского служащего, надбавки и другие выплаты, в том числе связанные с результативностью его профессиональной служебной деятельности), установленные настоящим
Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами;
- виды и условия социального страхования, связанные с профессиональной служебной деятельностью.
Изменения существенных условий могут быть оформлены в виде дополнительного соглашения к служебному контракту.
Согласно комментируемой
статье не могут быть изменены должностные обязанности гражданского служащего. К сожалению, правовая конструкция
ч. 3 ст. 24 поставила целый ряд вопросов при практической реализации установленных норм. Согласно
ч. 3 ст. 24 к существенным условиям служебного контракта отнесены права и обязанности гражданского служащего, должностной регламент. Следуя буквальному толкованию данной нормы, должностные обязанности, содержащиеся в должностном регламенте, должны быть внесены в текст служебного контракта. На практике этот вопрос решается несколько иначе. Должностной регламент оформляется в виде приложения к служебному контракту. Однако такой подход принципиально меняет применение норм, установленных
ч. 1 комментируемой статьи.
В случае если должностные обязанности включены в текст служебного контракта, они не могут быть изменены по решению представителя нанимателя, что ведет к определенным трудностям при реорганизации государственного органа, сокращении должностей, расширении функционала организационно-должностной структуры государственного органа и т.д. Должностные обязанности гражданского служащего не могут быть изменены посредством дополнительного соглашения. В такой ситуации необходимо с гражданским служащим заключать новый служебный контракт, который содержал бы новый состав должностных обязанностей в качестве существенного условия. Однако возникает вопрос: а на каком основании должен быть расторгнут старый служебный контракт?
Глава 6 "Основания и последствия прекращения служебного контракта" настоящего Закона такого основания не содержит.
А вот в ситуации, когда должностной регламент является приложением к служебному контракту, изменение должностных обязанностей не вызывает никаких трудностей. Настоящий
Закон не содержит каких-либо ограничений на изменение должностного регламента. Следовательно, в должностной регламент могут быть внесены любые изменения должностных обязанностей, и эта возможность в конечном итоге приводит к тому, что от должности, на которую был взят гражданин (гражданский служащий), остается лишь название. Безусловно, включение должностного регламента в качестве приложения в служебный контракт является отличной лазейкой для решения очень многих кадровых вопросов на государственной службе: сокращение должностей, переводы, конкурсы на замещение вакантных должностей, понижение в должности и даже организация вполне легитимных увольнений. Однако ни настоящий
Закон, ни
Указ Президента РФ о примерной форме служебного контракта не содержат указаний на то, что должностной регламент является приложением к служебному контракту. А "логика" федерального закона не является правовой нормой, в связи с чем возникает вопрос: опираясь на какие статьи настоящего
Закона, подавляющее большинство органов государственного управления включают в служебный контракт должностной регламент как приложение?
2.
Частью 2 комментируемой статьи предусмотрено, что об изменении существенных условий служебного контракта гражданский служащий должен быть уведомлен представителем нанимателя в письменной форме не позднее чем за два месяца до их введения.
3.
Частью 3 комментируемой статьи определено, что, если гражданский служащий не согласен на замещение должности гражданской службы и прохождение гражданской службы в том же государственном органе или другом государственном органе в связи с изменением существенных условий служебного контракта, представитель нанимателя вправе освободить его от замещаемой должности гражданской службы и уволить с гражданской службы.
Реализацию данной нормы необходимо осуществлять с учетом требований трудового законодательства. Разрешая дела о восстановлении на работе лиц, трудовой договор с которыми был прекращен по
п. 7 ч. 1 ст. 77 ТК РФ (отказ от продолжения работы в связи с изменением определенных сторонами условий трудового договора), либо о признании незаконным изменения определенных сторонами условий трудового договора при продолжении работником работы без изменения трудовой функции (
ст. 74 ТК РФ), необходимо учитывать, что, исходя из
ст. 56 ГПК РФ, работодатель обязан, в частности, представить доказательства, подтверждающие, что изменение определенных сторонами условий трудового договора явилось следствием изменений организационных или технологических условий труда, например изменений в технике и технологии производства, совершенствования рабочих мест на основе их аттестации, структурной реорганизации производства, и не ухудшило положения работника по сравнению с условиями коллективного договора, соглашения. При отсутствии таких доказательств прекращение трудового договора по
п. 7 ч. 1 ст. 77 ТК РФ или изменение определенных сторонами условий трудового договора не может быть признано законным (см.
п. 21 Постановления Пленума ВС РФ от 17 марта 2004 г. N 2).
4.
Частью 4 комментируемой статьи определено, что в случае письменного отказа гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта служебный контракт прекращается в соответствии с
п. 7 ч. 1 ст. 33 настоящего Закона (см.
комментарий к ст. 33).
Статья 30. Временное замещение иной должности гражданской службы
1. Комментируемой
статьей определен порядок временного замещения иной должности гражданской службы. Вопрос же о возможности работы гражданским служащим по совместительству является одним из самых сложных, как с теоретической, так и с практической точек зрения. В связи с этим представляется интересным рассмотреть две категории - "временное замещение" и "совмещение должностей" (внутреннее и внешнее).
Внешнее совместительство гражданского служащего не запрещено и определено
ч. 2 ст. 14 настоящего Закона. Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов. Однако речь идет о той ситуации, когда гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на постоянной основе в органе государственного управления, а по совместительству работает в иной организации. Настоящий
Закон однозначно этот вопрос не решает, однако, учитывая особенности государственной службы как профессиональной деятельности, можно предположить, что ее организация возможна исключительно на постоянной основе, то есть гражданские служащие осуществляют свои функции в течение неопределенного времени (постоянно), а их работа является основным видом деятельности. Постоянная (штатная) основа деятельности, обеспечивая стабильность государственной гражданской службы, позволяет гражданским служащим всецело сосредоточиться на своей деятельности.
Обратная ситуация (когда заключается служебный контракт по совместительству с лицом, уже заключившим трудовой договор (служебный контракт) у иного работодателя) возможна лишь на условиях заключения срочного служебного контракта с формулировкой "замещение должности гражданской службы в государственном органе, образованном на определенный срок или для выполнения определенных задач и функций".
Формально-юридического запрета настоящий
Закон не содержит и в отношении внутреннего совместительства. Следовательно, на гражданской службе применимы нормы трудового законодательства.
С письменного согласия работника ему может быть поручено выполнение в течение установленной продолжительности рабочего дня (смены) наряду с работой, определенной трудовым договором, дополнительной работы по другой или такой же профессии (должности) за дополнительную оплату (
ст. 151 ТК РФ).
Поручаемая работнику дополнительная работа по другой профессии (должности) может осуществляться путем совмещения профессий (должностей). Поручаемая работнику дополнительная работа по такой же профессии (должности) может осуществляться путем расширения зон обслуживания, увеличения объема работ. Для исполнения обязанностей временно отсутствующего работника без освобождения от работы, определенной трудовым договором, работнику может быть поручена дополнительная работа как по другой, так и по такой же профессии (должности).
Срок, в течение которого работник будет выполнять дополнительную работу, ее содержание и объем устанавливаются работодателем с письменного согласия работника.
Работник имеет право досрочно отказаться от выполнения дополнительной работы, а работодатель - досрочно отменить поручение о ее выполнении, предупредив об этом другую сторону в письменной форме не позднее чем за три рабочих дня (
ст. 60.2 ТК РФ).
При совмещении профессий (должностей), расширении зон обслуживания, увеличении объема работы или исполнении обязанностей временно отсутствующего работника без освобождения от работы, определенной трудовым договором, работнику производится доплата.
Размер доплаты устанавливается по соглашению сторон трудового договора с учетом содержания и (или) объема дополнительной работы (
ст. 151 ТК РФ). Трудовой
кодекс РФ не определяет ни минимального, ни максимального размера доплаты. Доплата может быть установлена как в твердой денежной сумме, так и в процентах к (окладу) работника. При установлении доплаты работодатель должен учитывать требование
ст. 22 ТК РФ, которое обязывает его обеспечить одинаковую оплату за труд равной ценности.
Практическая реализация внутреннего совместительства на гражданской службе должна осуществляться с учетом требований
ст. 22 настоящего Закона (конкурсный порядок замещения должностей). Не следует отождествлять понятия "временное замещение" и "совмещение должностей".
Частью 1 комментируемой статьи определено, что в случае служебной необходимости представитель нанимателя имеет право переводить гражданского служащего на срок до одного месяца на не обусловленную служебным контрактом должность гражданской службы в том же государственном органе с оплатой труда по временно замещаемой должности гражданской службы, но не ниже установленного ранее размера оплаты труда. При этом гражданский служащий не может быть переведен на иную должность гражданской службы, противопоказанную ему по состоянию здоровья. Таким образом, временное замещение осуществляется посредством перевода и носит временный характер, в отличие от совместительства, в отдельных случаях предполагающего конкурсный порядок замещения должности, а также постоянный или длительный (более одного месяца) срок замещения.
Переводы для временного замещения должности гражданской службы возможны в следующих случаях:
- для предотвращения катастрофы;
- производственной аварии или устранения последствий катастрофы;
- стихийного бедствия;
- для предотвращения несчастных случаев;
- временной приостановки профессиональной служебной деятельности по причинам экономического, технологического, технического или организационного характера, уничтожения или порчи имущества;
- для замещения временно отсутствующего гражданского служащего.
Осуществление переводов в обозначенных случаях возможно только при наличии чрезвычайных обстоятельств. Данная позиция подтверждается Постановлением Пленума в Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2
(п. 17). Согласно
ст. 4 ТК РФ принудительным трудом признается выполнение работы под угрозой применения какого-либо наказания (насильственного воздействия), в том числе:
- в целях поддержания трудовой дисциплины;
- в качестве меры ответственности за участие в забастовке;
- в качестве средства мобилизации и использования рабочей силы для нужд экономического развития;
- в качестве меры наказания за наличие или выражение политических взглядов или идеологических убеждений, противоположных установленной политической, социальной или экономической системе;
- в качестве меры дискриминации по признакам расовой, социальной, национальной или религиозной принадлежности.
К принудительному труду также относится работа, которую работник вынужден выполнять под угрозой применения какого-либо наказания (насильственного воздействия), в то время он имеет право отказаться от ее выполнения, в том числе в связи с:
- нарушением установленных сроков выплаты заработной платы или выплатой ее не в полном размере;
- возникновением непосредственной угрозы для жизни и здоровья работника вследствие нарушения требований охраны труда, в частности необеспечения его средствами коллективной или индивидуальной защиты в соответствии с установленными нормами.
Согласно трудовому законодательству принудительный труд не включает в себя:
- работу, выполнение которой обусловлено законодательством о воинской обязанности и военной службе или заменяющей ее альтернативной гражданской службе;
- работу, выполнение которой обусловлено введением чрезвычайного или военного положения в порядке, установленном федеральными конституционными законами;
- работу, выполняемую в условиях чрезвычайных обстоятельств, то есть в случае бедствия или угрозы бедствия (пожары, наводнения, голод, землетрясения, эпидемии или эпизоотии) и в иных случаях, ставящих под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия всего населения или его части;
- работу, выполняемую вследствие вступившего в законную силу приговора суда под надзором государственных органов, ответственных за соблюдение законодательства при исполнении судебных приговоров.
Таким образом, нормы комментируемой
статьи не стыкуются с нормами трудового законодательства, а также с нормами международного трудового права в части возможности перевода на не обусловленную служебным контрактом должность гражданской службы для замещения временно отсутствующего гражданского служащего.
Специфика государственной гражданской службы в Российской Федерации как профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти предопределяет особый правовой статус гражданских служащих, который включает, в частности, обусловленные характером соответствующей деятельности права и обязанности гражданских служащих, налагаемые на них ограничения, связанные с государственной гражданской службой, а также предоставляемые гражданским служащим гарантии (см.
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2009 г. N 472-О-О).
Такое правовое регулирование, учитывающее общественную значимость осуществляемой государственными гражданскими служащими профессиональной деятельности, направлено на обеспечение функционирования аппарата государственной власти и в конечном счете на создание эффективного механизма реализации гражданами своих прав. Вместе с тем законодательство исходит из интересов государственных гражданских служащих, компенсируя предъявляемые к ним повышенные по сравнению с лицами, работающими по трудовому договору, требования и ответственность предоставлением ряда государственных гарантий. В частности, для гражданских служащих установлены такие государственные гарантии, как права на дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет, государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом, получение единовременной субсидии на приобретение жилого помещения в порядке и на условиях, определяемых постановлением Правительства Российской Федерации, медицинское страхование, продолжение служебных отношений при ликвидации государственного органа и др.
Кроме того, выбирая в качестве рода деятельности государственную гражданскую службу и заключая служебный контракт, гражданин добровольно соглашается с условиями и ограничениями, с которыми связан приобретаемый им правовой статус (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 20 октября 2005 г.
N 378-О и от 5 марта 2009 г.
N 466-О-О).
Следовательно, установление специальных правил, обусловленных необходимостью поддержания высокого уровня организации государственной службы, особенностями профессиональной деятельности лиц, исполняющих обязанности по должности государственной гражданской службы, само по себе не может рассматриваться как нарушающее гарантированное Конституцией Российской Федерации право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию
(ч. 1 ст. 37) либо как не согласующееся с предписаниями ее
ст. 55 (ч. 3).
На практике переводы на не обусловленную служебным контрактом должность гражданской службы для замещения временно отсутствующего гражданского служащего встречаются крайне редко, поскольку эта проблема в органах государственного управления решена по-другому. Опираясь на рекомендации по разработке должностных регламентов, предложенных в свое время Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации (
письмо от 10 августа 2005 г. N 3855-ВС - не является нормативным правовым актом), во всех должностных регламентах предусмотрен раздел "1.5. Порядок замещения (кто замещает данного государственного служащего во время его отсутствия; кого замещает данный государственный служащий)". Таким образом, отпала необходимость перевода гражданского служащего на не обусловленную служебным контрактом должность гражданской службы, поскольку в случае отсутствие гражданского служащего его замещение предусмотрено должностным регламентом. Как правило, сроки такого замещения должностным регламентом не оговариваются. Возникает вопрос: на какие нормы действующего законодательства о государственной гражданской службе опирались органы государственного управления при разработке должностных регламентов?
Даже если допустить, что установление порядка замещения отсутствующих гражданских служащих должностными регламентами с правовой точки зрения обосновано, его практическая реализация должна осуществляться с учетом норм трудового законодательства о совмещении профессий (должностей). Если гражданский служащий продолжает исполнять обязанности по обусловленной служебным контрактом должности и одновременно исполняет обязанности временно отсутствующего гражданского служащего, такая ситуация не является переводом. Следовательно, к такой ситуации положения комментируемой
статьи не применимы и должны быть установлены:
- продолжительность замещения должности временно отсутствующего гражданского служащего;
- доплата за замещение должности временно отсутствующего служащего.
Временное замещение же согласно
части 1 комментируемой статьи предполагает перевод гражданского служащего на иную должность, а следовательно, не предполагает исполнения гражданским служащим обязанностей по замещаемой должности.
Гражданский служащий не может отказаться от такого перевода, поскольку
ч. 1 комментируемой статьи закреплено безусловное право представителя нанимателя на такого рода переводы. Гражданский служащий не может быть переведен на должность, противопоказанную ему по состоянию здоровья.
2.
Частью 2 комментируемой статьи определена продолжительность перевода для замещения временно отсутствующего гражданского служащего. Продолжительность перевода для замещения временно отсутствующего гражданского служащего не может превышать один месяц в течение календарного года. Комментируемой
статьей не определена возможная периодичность таких переводов, следовательно, переводы могут осуществляться неоднократно, однако общая продолжительность таких переводов не должна превышать одного месяца в течение календарного года.
3.
Частью 3 комментируемой статьи определено, что по соглашению сторон служебного контракта представитель нанимателя вправе назначить гражданского служащего на не обусловленную служебным контрактом должность гражданской службы, ранее замещаемую временно отсутствующим гражданским служащим, в том числе более высокой группы должностей, с установлением должностного оклада по временно замещаемой должности гражданской службы, но не ниже должностного оклада по ранее замещаемой должности гражданской службы, выплатой установленных по временно замещаемой должности гражданской службы надбавок и предоставлением государственных социальных гарантий.
Не вполне ясна идея законодателей, содержащаяся в
части 3 комментируемой статьи. Любое назначение на должность гражданской службы должно сопровождаться заключением соглашения - служебного контракта. Если возникла необходимость в более длительном (более одного месяца) замещении должности гражданской службы в связи с отсутствием гражданского служащего ранее ее замещавшего, представитель нанимателя должен данное назначение оформить в виде соглашения, а именно заключить срочный служебный контракт. В таком случае
ч. 3 комментируемой статьи не содержит никакой смысловой и правовой нагрузки, поскольку порядок заключения срочного служебного контракта определен
ст. ст. 23,
24,
25 и
26 настоящего Закона.
Если же речь идет об оформлении дополнительного соглашения к имеющемуся служебному контракту гражданского служащего, назначаемого на должность, то это противоречит
ч. 1 ст. 29 настоящего Закона, согласно которой в служебном контракте могут быть изменены любые существенные условия, за исключением должностных обязанностей. А назначение на иную должности как раз и предполагает изменение должностных обязанностей.
Статья 31. Отношения, связанные с гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы
1.
Частью первой комментируемой статьи определено, что при сокращении должностей гражданской службы государственно-служебные отношения с гражданским служащим, замещающим сокращаемую должность гражданской службы, продолжаются в случае:
- предоставления гражданскому служащему с учетом уровня его квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности возможности замещения иной должности гражданской службы в том же государственном органе либо в другом государственном органе;
- направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку или повышение квалификации.
Настоящий
Закон не раскрывает процедуру сокращения должностей на гражданской службе, следовательно, сокращение должностей в органах государственного управления должно проводиться с учетом требований трудового законодательства. Сокращению должностей должна предшествовать процедура исключения из штатного расписания вакантных должностей, а затем уже уведомление гражданских служащих о сокращении должностей. Одновременное исключение из штата вакантных должностей и уведомление служащих может быть расценено судом как несоблюдение процедуры увольнения в связи с сокращением должностей.
При сокращении должностей представитель нанимателя за два месяца информирует об этом в письменной форме гражданских служащих.
Изменения в штатное расписание вносятся в соответствии приказом (распоряжением) руководителя организации или уполномоченного им на это лица.
Не следует путать сокращение должностей с изменением наименования должности. Изменение наименование должности в штатном расписании осуществляется на основе приказа (распоряжения) руководителя. Гражданский служащий не подлежит увольнению, а также переводу на иную должность. Изменение наименование должности вносится в служебный контракт, что допустимо согласно
ч. 1 ст. 29 настоящего Закона. В служебном контракте могут быть изменены любые существенные обязанности, за исключением должностных обязанностей.
В случае сокращения должностей гражданский служащий может быть переведен на иную должность. Предоставление иной должности не является обязанностью представителя нанимателя. Данная гарантия реализуется для гражданского служащего в случаях:
- наличия вакантной должности, соответствующей уровню квалификации гражданского служащего;
- желания представителя нанимателя продлить с гражданским служащим государственно-служебные отношения.
Частью 1 комментируемой статьи также предусмотрено, что государственно-служебные отношения могут быть продолжены с гражданским служащим при направлении его на профессиональную переподготовку или повышение квалификации. Однако данное положение имеет практический смысл только:
- при наличии вакантной должности, на которую после повышения квалификации или переподготовки может быть назначен гражданский служащий;
- при желании представителя нанимателя продлить с гражданским служащим государственно-служебные отношения.
2. Аналогичная гарантия предусмотрена
ч. ч. 2,
3 комментируемой статьи в связи с реорганизацией государственного органа или в связи с его ликвидацией.
Согласно
ст. 57 ГК РФ под реорганизацией понимается слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование. Реорганизация государственного органа осуществляется уполномоченным на то учредительными документами государственным органом.
Под ликвидацией государственного органа следует понимать прекращение его деятельности без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Государственный орган может быть ликвидирован государственным органом, уполномоченным на то учредительными документами.
Таким образом, при сокращении должностей, реорганизации государственного органа или его ликвидации с гражданским служащим могут быть продолжены государственно-служебные отношения при наличии вакантной должности, соответствующей уровню квалификации гражданского служащего.
В случае если штатное расписание содержит вакантную должность при сокращении должностей, реорганизации или ликвидации государственного органа, представитель нанимателя не обязан проводить на эту должность конкурсный отбор (
п. 4 ч. 2 ст. 22 настоящего Закона). Гражданской служащий может быть переведен или назначен на эту должность. Положения п. 4 ч. 2 ст. 22 настоящего Закона императивны, в связи с чем вызывает удивление позиция Верховного Суда РФ по данному вопросу.
На вопрос, правомерны ли действия руководителя государственного органа при проведении мероприятий по сокращению штата в связи с реорганизацией, не предложившего сотрудникам для замещения вакантные должности в связи с тем, что они подлежат замещению по конкурсу, был дан ответ, что, исходя из анализа действующего законодательства, можно сделать следующий вывод. При сокращении штата государственного органа представитель работодателя не может предложить сотруднику для замещения без конкурса вакантную должность, которая должна замещаться только по конкурсу. Вместе с тем государственный служащий имеет право на участие в конкурсе на вакантную должность на общих основаниях независимо от того, будет ли ему предложено такое участие (см.
Обзор судебной практики Верховного Суда РФ от 1 марта 2006 г. за четвертый квартал 2005 года).
3.
Частью 4 комментируемой статьи определено, что в случае отказа гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы, в том числе в другом государственном органе, либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы. В этом случае служебный контракт прекращается в соответствии с
п. 6 ч. 1 ст. 33 настоящего Закона.
В случаях сокращения должностей, реорганизации государственного органа или его ликвидации гражданскому служащему может быть предложена как вакантная должность, соответствующая квалификации гражданского служащего работника, так и вакантная нижестоящая должность (нижеоплачиваемая). Гражданский служащий может отказаться от предложенной должности, однако такой отказ является основанием для его увольнения.
Как следует из
п. 6 ч. 1 статьи 33, основанием для увольнения является не только отказ гражданской служащего от предложенной для замещении иной должности либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей, но также непредставление ему в этих случаях иной должности гражданской службы. Следуя буквальному толкованию указанной
статьи, можно сделать вывод, что в случае отказа от предложенной должности или от повышения квалификации служащему может быть предложена иная должность гражданской службы. А вот основания для увольнения - сокращение должностей гражданской службы настоящий
Закон не содержит. Таким образом, с одной стороны, согласно
ч. 1 комментируемой статьи предоставление иной должности в случае сокращении должностей не является обязанностью представителя нанимателя, с другой - настоящий
Закон не содержит основания для увольнения - сокращение должностей. А для того, чтобы служащий мог быть уволен в соответствии с
пунктом 6 части 1 статьи 33 настоящего Закона, ему должна быть предложена иная должность гражданской службы.
Пунктом 9 ч. 1 ст. 37 настоящего Закона предусмотрено, что служебный контракт по инициативе представителя нанимателя может быть расторгнут в иных случаях, предусмотренных настоящим Законом и другими федеральными законами. Следовательно, к данной ситуации применимы нормы
п. 2 ч. 1 ст. 81 ТК РФ.
Определением Конституционного Суда РФ от 17 июня 2010 г. N 916-О-О признано не противоречащим
Конституции РФ и не нарушающими прав граждан увольнение в связи с сокращением численности или штата работников, если невозможно перевести работника с его письменного согласия на другую имеющуюся у работодателя работу.
4.
Частью 5 комментируемой статьи определено, что при сокращении в государственном органе должностей гражданской службы представитель нанимателя за два месяца до сокращения сообщает об этом в письменной форме гражданским служащим.
Кроме этого согласно
ч. 1 ст. 82 ТК РФ при принятии решения о сокращении численности или штата работников организации и возможном расторжении трудовых договоров с работниками в связи с сокращением должностей работодатель обязан в письменной форме сообщить об этом выборному органу первичной профсоюзной организации не позднее чем за два месяца до начала проведения соответствующих мероприятий, а в случае, если решение о сокращении численности или штата работников может привести к массовому увольнению работников, - не позднее чем за три месяца до начала проведения соответствующих мероприятий.
Согласно разъяснениям, данным в
п. 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации", в случае несоблюдения работодателем требований закона о предварительном (до издания приказа) получении согласия соответствующего вышестоящего выборного профсоюзного органа на расторжение трудового договора либо об обращении в выборный орган соответствующей первичной профсоюзной организации за получением мотивированного мнения профсоюзного органа о возможном расторжении трудового договора с работником, когда это является обязательным, увольнение работника является незаконным (см.
Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2008 года от 5 декабря 2008 г.)
5.
Частью 6 комментируемой статьи определено, что в течение двух месяцев до сокращения в государственном органе может проводиться внеочередная аттестация гражданских служащих. Аттестация проводится в соответствии со
ст. 48 настоящего Закона, а также
Указа Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110 (см.
комментарий к ст. 48). Представляется, что порядок проведения внеочередной аттестации должен быть дополнительно регламентирован настоящим Законом. Поскольку в настоящее время требования
ст. 48 настоящего Закона не согласуются с целью и задачами проведения внеочередной аттестации. Во-первых, для внеочередной аттестации не подходит цель проведения аттестации. Аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности. Какой смысл проводить внеочередную аттестацию в таких целях, если предполагается сокращение должности? Во-вторых, для аттестации
ст. 48 определена периодичность - один раз в три года, что явно не подходит для аттестации внеочередной. В-третьих, решения, выносимые комиссией по итогам аттестации, не отвечают логике и предназначению внеочередной аттестации. Другими словами, в настоящее время при проведении внеочередной аттестации происходит выборочное применение норм
ст. 48 настоящего Закона, что явно противоречит положению комментируемой
статьи в той части, что внеочередная аттестация проводится в соответствии со статьей 48 настоящего Закона.
6.
Частью 6 комментируемой статьи определено, что по результатам внеочередной аттестации гражданским служащим, имеющим преимущественное право на замещение должности гражданской службы, могут быть предоставлены для замещения иные должности гражданской службы, в том числе в другом государственном органе. А
ч. 7 комментируемой статьи определено, что преимущественное право на замещение должности гражданской службы предоставляется гражданскому служащему, имеющему более высокие квалификацию, уровень профессионального образования, большую продолжительность стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности и более высокие результаты профессиональной служебной деятельности. Следовательно, цель проведения внеочередной аттестации заключается в выявлении тех гражданских служащих, чьи должности подлежат сокращению, которые могут быть наделены преимущественным правом на предоставление им иной должности гражданской службы. По своей цели и задачам это скорее внутренний конкурсный отбор, а не аттестация. В последнее время сокращение должностей и реорганизация особенно популярны в органах государственного управления, в связи с чем представляется необходимой предметная регламентация проведения внеочередной аттестации, поскольку предоставление иной должности гражданским служащим, чьи должности подлежат сокращению, является гарантией, установленной настоящим
Законом, пусть и дополнительной.
7.
Частью 8 комментируемой статьи определено, что представитель нанимателя с письменного согласия гражданского служащего вправе расторгнуть с ним служебный контракт без предупреждения об освобождении от замещаемой должности гражданской службы за два месяца. В данной ситуации служебный контракт расторгается по соглашению сторон, осуществляемой в соответствии со
ст. 34, следовательно, на таких служащих не распространяется право на компенсацию, предусмотренную
ч. 9 комментируемой статьи. А именно при увольнении с гражданской службы в связи с реорганизацией государственного органа или изменением его структуры, ликвидацией государственного органа либо сокращением должностей гражданскому служащему выплачивается компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания. При этом выходное пособие не выплачивается.
8.
Частью 9 комментируемой статьи для гражданских служащих, уволенных в связи с сокращением должностей, реорганизацией государственного органа или его ликвидацией, предусмотрена компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания. Выходное пособие не выплачивается.
Учитывая, что сокращение должностей гражданской службы и реорганизация государственного органа - достаточно частая практика, представляется необходимым уточнение, которое должно быть внесено в комментируемую
часть. А именно компенсация должна выплачиваться только тем гражданским служащим, которые уволены с гражданской службы и не продолжают служебную деятельность. В настоящее время, следуя буквальному толкованию комментируемой части, компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания должна выплачиваться во всех случаях увольнения с гражданской службы в связи с сокращением должностей, реорганизацией или ликвидацией государственного органа. И даже в тех, когда гражданский служащий фактически продолжает служебную деятельность, поскольку при переводе его на иную должность служебный контракт по прежней должности расторгается, а на новую должность должен быть заключен новый служебный контракт (см.
комментарий к ст. 29). Следовательно, юридический факт увольнения с гражданской службы требует реализации
части 9 комментируемой статьи.
Комментируемой
частью не предусмотрены дополнительные гарантии для гражданских служащих, уволенных в связи с сокращением должностей, реорганизацией или ликвидацией государственного органа в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Следовательно, учитывая положения
ст. 73 настоящего Закона, к указанным лицам применимы нормы трудового законодательства. А именно, согласно
ст. 318 ТК РФ работнику, увольняемому из организации, расположенной в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации выплачивается выходное пособие в размере среднего месячного заработка, за ним также сохраняется средний месячный заработок на период трудоустройства. Таким образом, гражданским служащим, уволенным в связи с сокращением должностей, реорганизацией или ликвидацией государственного органа в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, выплачивается компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания, за ним также сохраняется средний месячный заработок на период трудоустройства, но не свыше трех месяцев со дня увольнения.
В исключительных случаях средний месячный заработок сохраняется за указанным работником в течение четвертого, пятого и шестого месяцев со дня увольнения по решению органа службы занятости населения при условии, если в месячный срок после увольнения работник обратился в этот орган и не был им трудоустроен.
Статья 32. Отстранение от замещаемой должности гражданской службы
1.
Частью 1 комментируемой статьи определены случаи, когда представитель нанимателя обязан отстранить от замещаемой должности гражданской службы (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего.
Представитель нанимателя обязан отстранить от замещаемой должности гражданской службы гражданского служащего, появившегося на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения
(п. 1 ч. 1).
Порядок медицинского освидетельствования для установления факта употребления алкоголя определен
Временной инструкцией, утвержденной Министерством здравоохранения СССР 1 сентября 1988 г. N 06-14/33-14.
Решением Верховного Суда РФ от 14 марта 2012 г. N АКПИ12-128 данная инструкция была признана действующей.
Медицинское освидетельствование для установления факта употребления алкоголя и состояния опьянения производится в специализированных кабинетах наркологических диспансеров врачами психиатрами-наркологами или в лечебно-профилактических учреждениях врачами психиатрами-наркологами и врачами других специальностей, прошедших подготовку. Медицинское освидетельствование проводится как непосредственно в учреждениях, так и с выездом в специально оборудованных для этой цели автомобилях.
Освидетельствование осуществляется по направлениям должностных лиц. Во всех случаях врачу, проводящему освидетельствование, должны быть сообщены причины, вызвавшие необходимость освидетельствования, и его цели (с позиций какого нормативного акта будут рассмотрены результаты освидетельствования).
Врач (фельдшер) обязан удостовериться в личности освидетельствуемого путем ознакомления с его личными документами (паспорт, удостоверение личности, водительское удостоверение и т.п.). Отсутствие личных документов не служит основанием для того, чтобы не производить освидетельствование.
Врач (фельдшер), производящий освидетельствование, составляет протокол медицинского освидетельствования по установленной форме в двух экземплярах. В протоколе подробно излагаются сведения о внешнем виде освидетельствуемого, его поведении, эмоциональном фоне, речи, вегетососудистых реакциях, состоянии двигательной сферы. При этом следует отметить жалобы освидетельствуемого, его субъективную оценку своего состояния. Кроме того, при оценке состояния необходимо отметить наличие или отсутствие запаха алкоголя и указать результаты лабораторных исследований.
Основой медицинского заключения по вопросу состояний, связанных с потреблением алкоголя, должны служить данные всестороннего медицинского освидетельствования. После его завершения производится отбор выдыхаемого воздуха или биологических жидкостей организма для исследования их на наличие алкоголя.
Результаты освидетельствования сообщаются обследуемому сразу же по окончании обследования. Лицам, доставившим освидетельствуемого для определения факта употребления алкоголя или состояния опьянения, выдается на руки протокол медицинского освидетельствования. При отсутствии сопровождающего лица протокол освидетельствования высылается в адрес направившей организации по почте.
Копия протокола остается в учреждении здравоохранения, где произведено освидетельствование, и хранится в порядке, установленном для медицинских карт стационарного больного.
Каждый случай освидетельствования для установления факта употребления алкоголя и состояния опьянения фиксируется в обязательном порядке.
Представитель нанимателя обязан отстранить от замещаемой должности гражданской службы гражданского служащего, не прошедшего в установленном порядке обучение и проверку знаний и навыков в области охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда)
(п. 2 ч. 1).
Основными направлениями государственной политики в области охраны труда являются:
- обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников;
- государственное управление охраной труда;
- федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, включающий в себя проведение проверок соблюдения государственных нормативных требований охраны труда;
- государственная экспертиза условий труда;
- установление порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда и порядка подтверждения соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда;
- содействие общественному контролю за соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны труда;
- профилактика несчастных случаев и повреждения здоровья работников;
- расследование и учет несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и др.
Настоящий
Закон не регулирует отношения по охране труда на гражданской службе. Требования по охране труда, предъявляемые к гражданским служащим, основаны на общих нормах трудового законодательства. В ТК РФ вопросом охраны труда отведен
раздел X. Под охраной труда следует понимать систему сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающую в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия.
Безопасными условиями труда являются условия труда, при которых воздействие на работающих вредных и (или) опасных производственных факторов исключено либо уровни их воздействия не превышают установленных нормативов.
Сертификат соответствия организации работ по охране труда - документ, удостоверяющий соответствие проводимых работодателем работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда.
Органы государственного управления обязаны проводить аттестацию рабочих мест с целью выявления вредных и (или) опасных производственных факторов и осуществления мероприятий по приведению условий труда в соответствие с государственными нормативными требованиями охраны труда. Аттестация рабочих мест по условиям труда проводится в
Порядке, установленном Приказом Минздравсоцразвития РФ от 26 апреля 2011 г. N 342н.
Обязанности по обеспечению безопасных условий и охраны труда возлагаются на работодателя.
Работодатель обязан обеспечить:
- безопасность работников при эксплуатации зданий, сооружений, оборудования, осуществлении технологических процессов, а также применяемых в производстве инструментов, сырья и материалов;
- соответствующие требованиям охраны труда условия труда на каждом рабочем месте;
- режим труда и отдыха работников;
- недопущение к работе лиц, не прошедших в установленном порядке обучение и инструктаж по охране труда, стажировку и проверку знаний требований охраны труда;
- проведение аттестации рабочих мест по условиям труда с последующей сертификацией организации работ по охране труда;
- информирование работников об условиях и охране труда на рабочих местах, о риске повреждения здоровья и полагающихся им компенсациях и средствах индивидуальной защиты;
- иные условия, обусловленные спецификой деятельности государственного органа.
Представитель нанимателя обязан отстранить от замещаемой должности гражданской службы гражданского служащего, привлеченного в качестве обвиняемого, в отношении которого судом вынесено постановление о временном отстранении от должности в соответствии с положениями уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации
(п. 3 ч. 1).
Согласно
ст. 114 УПК при необходимости временного отстранения от должности подозреваемого или обвиняемого следователь с согласия руководителя следственного органа, а также дознаватель с согласия прокурора возбуждает перед судом по месту производства предварительного расследования соответствующее ходатайство, за исключением привлечения в качестве обвиняемого высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
В течение 48 часов с момента поступления ходатайства судья выносит постановление о временном отстранении подозреваемого или обвиняемого от должности или об отказе в этом. Постановление о временном отстранении подозреваемого или обвиняемого от должности направляется по месту его работы. Временное отстранение подозреваемого или обвиняемого от должности отменяется на основании постановления дознавателя, следователя, когда в применении этой меры отпадает необходимость.
2.
Частью 2 комментируемой статьи определено, что представитель нанимателя вправе отстранить от замещаемой должности гражданской службы (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего на период урегулирования конфликта интересов.
Согласно
ст. 19 настоящего Закона под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации (см.
комментарий к ст. 19).
Частью 2 комментируемой статьи определено, что представитель нанимателя вправе отстранить от замещаемой должности гражданской службы (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего на период проведения проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Согласно
ч. 1 ст. 20 настоящего Закона гражданский служащий, замещающий должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляет представителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи.
Перечень должностей федеральной гражданской службы, замещение которых предполагает предоставление сведений сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера на себя, а также на своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержден Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 557. Нормативными правовыми актами аналогичные перечни утверждены в государственных органах. Для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации перечни должностей, предполагающие предоставление сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утверждаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (см.
комментарий к статье 20).
Порядок предоставления сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера регламентируется
Указом Президента от 18 мая 2009 г. N 559 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера".
Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. N 1065 утвержден порядок проверки достоверности и полноты предоставляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной гражданской службы, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Для гражданских служащих субъектов Российской Федерации порядок предоставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также порядок проверки их полноты и достоверности определены нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (см.
комментарий к ст. 20).
Частью 2 комментируемой статьи определено, что представитель нанимателя вправе отстранить от замещаемой должности гражданской службы (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего на период проведения проверки сведений, представленных гражданским служащим при поступлении на гражданскую службу в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Состав сведений, предоставляемых при поступлении на гражданскую службу, предусмотрен
ч. 2 ст. 26 настоящего Закона. Гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта предъявляет представителю нанимателя:
- заявление с просьбой о поступлении на гражданскую службу и замещении должности гражданской службы;
- собственноручно заполненную и подписанную анкету установленной формы;
- паспорт;
- трудовую книжку, за исключением случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые;
- страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, за исключением случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые;
- свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории Российской Федерации;
- документы воинского учета - для военнообязанных и лиц, подлежащих призыву на военную службу;
- документ об образовании;
Частью 2 комментируемой статьи определено, что представитель нанимателя вправе отстранить от замещаемой должности гражданской службы (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего на период проведения проверки соблюдения гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, исполнения им обязанностей, установленных
ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.
Ограничения, связанные с гражданской службой, определены
ст. 16 настоящего Закона (см.
комментарий к ст. 16). Запреты, связанные с гражданской службой, определены в
статье 17 настоящего Закона (см.
комментарий к ст. 17). Федеральным
законом "О противодействии коррупции" установлены следующие обязанности государственных служащих:
- представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
(ст. 8);
- уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений
(ст. 9);
- принимать меры по недопущению любой возможности возникновения и урегулированию конфликта интересов (
ст. ст. 10,
11).
- в течение двух лет после увольнения с государственной службы при заключении трудовых договоров сообщать представителю нанимателя (работодателю) сведения о последнем месте своей службы
(ст. 12).
Порядок проведения проверки в обозначенных
частью 2 комментируемой статьи случаях определен
Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. N 1065. Согласно этому
Указу проверка предоставленных при поступлении сведений, а также соблюдение ограничений и запретов, обязанностей, установленных
ФЗ "О противодействии коррупции", осуществляются соответственно в отношении граждан, претендующих на замещение любой должности федеральной государственной службы, и государственных служащих, замещающих любую должность федеральной государственной службы.
Проверка сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера осуществляется по решению руководителя государственного органа либо должностного лица, которому такие полномочия предоставлены руководителем соответствующего федерального государственного органа.
Решение принимается отдельно в отношении каждого гражданина или государственного служащего и оформляется в письменной форме.
Проверка проводится кадровой службой государственного органа. Основанием для осуществления проверки является достаточная информация, представленная в письменном виде в установленном порядке:
- правоохранительными и налоговыми органами;
- постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями;
- Общественной палатой Российской Федерации.
Информация анонимного характера не может служить основанием для проверки. Следовательно, проверяются не все гражданские служащие и не все граждане, поступающие на гражданскую службу, а только в случаях поступления информации от перечисленных выше государственных органов и организаций. К сожалению, "установленный порядок" предоставления информации действующее законодательство не раскрывает.
Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. N 1065 определены два способы проведения проверки:
самостоятельно;
путем направления запроса в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление оперативно-розыскной деятельности, в соответствии с
п. 7 ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности".
Кадровые службы территориальных органов федеральных государственных органов осуществляют только ту проверку, которая проводится самостоятельно. А направление запросов в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление оперативно-розыскной деятельности, осуществляют соответствующие федеральные государственные органы.
Кадровые службы при проведении проверки самостоятельно вправе:
- проводить беседу с гражданином или государственным служащим;
- изучать представленные гражданином или государственным служащим дополнительные материалы;
- получать от гражданина или государственного служащего пояснения по представленным им материалам;
- направлять в установленном порядке запрос (кроме запросов, касающихся осуществления оперативно-розыскной деятельности или ее результатов) в органы прокуратуры Российской Федерации, иные федеральные государственные органы, государственные органы субъектов Российской Федерации, территориальные органы федеральных государственных органов, органы местного самоуправления, на предприятия, в учреждения, организации и общественные объединения об имеющихся у них сведениях: о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданина или государственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; о достоверности и полноте сведений, представленных гражданином в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации; о соблюдении государственным служащим требований к служебному поведению;
- наводить справки у физических лиц и получать от них информацию с их согласия.
В запросе указываются:
- фамилия, имя, отчество руководителя государственного органа или организации, в которые направляется запрос;
- нормативный правовой акт, на основании которого направляется запрос;
- фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, место регистрации, жительства и (или) пребывания, должность и место работы (службы) гражданина или государственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера которых проверяются, гражданина, представившего сведения в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, полнота и достоверность которых проверяются, либо государственного служащего, в отношении которого имеются сведения о несоблюдении им требований к служебному поведению;
- содержание и объем сведений, подлежащих проверке;
- срок представления запрашиваемых сведений;
- фамилия, инициалы и номер телефона государственного служащего, подготовившего запрос;
- другие необходимые сведения.
Государственный служащий вправе:
- давать пояснения в письменной форме в ходе проверки;
- представлять дополнительные материалы и давать по ним пояснения в письменной форме;
- обращаться в кадровую службу с ходатайством о проведении с ним бесед.
3.
Частью 2.1 комментируемой статьи предусмотрено, что для проведения проверки гражданский служащий может быть отстранен от замещаемой должности гражданской службы (не допущен к исполнению должностных обязанностей) на срок, не превышающий 60 дней со дня принятия решения об урегулировании конфликта интересов или о проведении проверки. Указанный срок может быть продлен до 90 дней лицом, принявшим соответствующее решение.
Частью 3 комментируемой статьи предусмотрено, что представитель нанимателя отстраняет от замещаемой должности гражданской службы (не допускает к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего на весь период до устранения обстоятельств, явившихся основанием для отстранения от замещаемой должности гражданской службы (недопущения к исполнению должностных обязанностей) по вине гражданского служащего.
Очевидно, что не все случаи, перечисленные в
ч. ч. 1,
2 комментируемой статьи, происходят по вине гражданского служащего. Так, например, в случае, когда гражданский служащий не прошел обучение и проверку знаний и навыков в области охраны труда, вина прежде всего лежит на руководителе, который должен был организовать обучение. Отстранение от должности происходит только в том случае, если в данной ситуации виноват гражданский служащий (не пришел на обучение, продемонстрировал плохие знания в области охраны труда и т.д.).
Ситуации, перечисленные в
ч. 2 комментируемой статьи, вообще не требуют обязательного отстранения. В отличие от случаев, содержащихся в
ч. 1 комментируемой статьи, при наступлении которых представитель нанимателя обязан отстранить гражданского служащего от замещаемой должности, в случаях проведения проверки, предусмотренных
ч. 2 комментируемой статьи, представитель нанимателя решение об отстранении принимает самостоятельно.
Отстранение от должности носит временный характер и допускается только на период устранения причин, послуживших основанием для отстранения. Так, например, служащий, появившийся на службе в состоянии алкогольного опьянения, отстраняется на то служебное время, когда был установлен этот факт. На следующий день он может быть допущен к служебной деятельности.
4.
Частью 4 комментируемой статьи определено, что на период отстранения служащего от замещаемой должности денежное содержание ему не начисляется. Исключение составляют случаи, установленные федеральными законами.
Согласно
ст. 131 УПК РФ временно отстраненный от должности подозреваемый или обвиняемый имеет право на ежемесячное пособие. Ежемесячное государственное пособие выплачивается в размере пяти минимальных размеров оплаты труда.
Настоящим Законом предусмотрено
(ч. 2.1 комментируемой статьи), что в случаях проведения проверки по фактам, установленным
ч. 2 комментируемой статьи, денежное содержание сохраняется за гражданским служащим на все время проведения проверки. Денежное содержание сохраняется за гражданским служащим не в полном объеме. Согласно
Постановлению Правительства РФ от 6 сентября 2007 г. N 562 "Об утверждении Правил исчисления денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих" определено, что на период урегулирования конфликта интересов при отстранении от замещаемой должности федеральной государственной гражданской службы за гражданским служащим сохраняется денежное содержание, которое состоит из единого денежного вознаграждения или оклада денежного содержания и дополнительных выплат:
- ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе;
- ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы;
- ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;
- ежемесячное денежное поощрение.
Из денежного содержания гражданского служащего, отстраненного от исполнения должностных обязанностей в связи с урегулированием конфликта интересов, проведения служебной проверки, исключаются:
- премии за выполнение особо важных и сложных заданий;
- материальная помощь, выплачиваемая за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих;
- единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска.
Аналогичный порядок исчисления денежного содержания гражданских служащих при отстранении от исполнения должностных обязанностей в связи с урегулированием конфликта интересов установлен и в большинстве субъектов Российской Федерации.
Представляет интерес судебная практика по данному вопросу. Определением Верховного Суда РФ от 20 июля 2011 г. N 24-Г11-7 было вынесено решение о соответствии федеральному законодательству Правил исчисления денежного содержания государственных гражданских служащих Республики Адыгея, утвержденными Указом Президента Республики Адыгея от 11 апреля 2008 г. N 29. Правилами исчисления денежного содержания государственных гражданских служащих Республики Адыгея, утвержденных Указом Президента Республики Адыгея от 11 апреля 2008 г. N 29, предусмотрена невыплата гражданским служащим премии за выполнение особо важных и сложных заданий в период временного отстранения от должности (п. 3). Формулировка пункта 3 Правил исключает возможность выплаты государственным гражданским служащим Республики Адыгея премий за выполнение особо важных и сложных заданий как в период отстранения от занимаемой должности в связи с урегулированием конфликта интересов или проведением служебной проверки, так и за весь предшествующий период работы.
Определением Верховного Суда РФ от 15 апреля 2009 г. N 53-Г09-8 абзац 4 пункта 2.1 Положения о премировании, единовременной выплате при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и выплате материальной помощи государственным гражданским служащим в правительстве Красноярского края, утвержденного Постановлением правительства Красноярского края от 23 октября 2008 года N 148-п, был признан противоречащим федеральному законодательству. Формулировка абзаца 4 пункта 2.1 Положения исключает выплату государственным служащим премий за выполнение особо важных и сложных заданий как в период отстранения от занимаемой должности в связи с урегулированием конфликта интересов или проведением служебной проверки, так и за весь предшествующий период работы.
Глава 6. ОСНОВАНИЯ И ПОСЛЕДСТВИЯ
ПРЕКРАЩЕНИЯ СЛУЖЕБНОГО КОНТРАКТА
Статья 33. Общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы
1.
Статьей 33 комментируемого Закона устанавливаются
общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы.
Следует отметить, что содержание и структура как данной
статьи, так и всей
главы в целом свидетельствуют о том, что законодатель пошел по пути самостоятельного регулирования служебных (трудовых) отношений гражданских служащих. При этом цель максимально отграничить комментируемый
Закон от трудового законодательства, в частности,
ТК РФ, так и не была достигнута. Законодателю, как будет показано на примере комментируемой
главы, не удалось системно подойти к урегулированию вопросов, связанных с прекращением служебного контракта на гражданской службе, т.к.
Закон не содержит комплекса норм, необходимого и достаточного для полного и исчерпывающего регулирования указанных отношений.
В соответствии с
ч. 1 комментируемой статьи общими основаниями прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы являются:
2) истечение срока действия срочного служебного контракта (подробнее см. комментарий к ст. 35 Закона);
3) расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего (подробнее см. комментарий к ст. 36 Закона);
4) расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (подробнее см. комментарий к ст. 37 Закона);
5) перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида.
В данном случае перевод гражданского служащего по его просьбе и перевод гражданского служащего с его согласия нельзя рассматривать как различные основания для прекращения служебного контракта. Анализируя указанную лингвистическую конструкцию, можно сделать следующий вывод: основанием для прекращения служебного контракта является перевод гражданского служащего в другой государственный орган или на государственную службу иного вида. При этом в случае перевода гражданского служащего по его просьбе инициатором перевода выступает гражданский служащий, а в случае перевода гражданского служащего с его согласия - представитель нанимателя (руководитель другого государственного органа, другого государственного органа государственной службы иного вида).
Следует обратить внимание, что замещение иной должности гражданской службы, в т.ч. в другом государственном органе, осуществляется только на конкурсной основе (
ст. 22 комментируемого Закона). При этом факт перевода гражданского служащего на должность в иной государственном органе, даже в случае осуществления такого перевода по инициативе представителя нанимателя, не освобождает гражданского служащего от необходимости проходить конкурсный отбор.
Представляется, что законодателю следовало бы исключить необходимость проведения конкурса на замещение должности гражданской службы в случае, если представитель нанимателя инициирует перевод конкретного гражданского служащего на эту должность.
На сегодняшний день практика показывает, что в случае заинтересованности представителя нанимателя в конкретном специалисте он вынужден проводить конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы, итоги которого заранее предопределены. Внесение соответствующих дополнений в
Закон позволит прежде всего исключить необходимость проведения таких фиктивных конкурсов;
6) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы (ч. 4 ст. 31 настоящего Закона).
Следует отметить, что данное основание для прекращения служебного контракта вызывает однозначные негативные отклики в юридической литературе.
Как уже отмечалось, в отличие от трудового законодательства, которое относит увольнение работника в связи с сокращением штата, ликвидацией и реорганизацией организации к увольнению по инициативе нанимателя, комментируемый
Закон, установив особый порядок отношений в данном случае, отнес комментируемую норму к общим основаниям прекращения служебного контракта.
Как указано в
Постановлении Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2011 г. N 25-П, комментируемая норма предусматривает возможность увольнения государственного гражданского служащего не только в связи с отказом от перевода или переподготовки (повышения квалификации), но и при непредоставлении ему в этом случае иной должности государственной гражданской службы.
Таким образом, представитель нанимателя даже при наличии вакантных должностей или возможности направления государственного гражданского служащего на профессиональную переподготовку или повышение квалификации с последующим назначением на соответствующую должность государственной гражданской службы может принять решение о прекращении с ним служебного контракта. Тем самым допускается прекращение служебного контракта с государственным гражданским служащим в связи с проведением мероприятий по сокращению штата фактически по инициативе представителя нанимателя, который принимает окончательное решение об увольнении государственного гражданского служащего по своему усмотрению, при том что - в отличие от правового регулирования порядка расторжения служебного контракта с государственными служащими, проходящими государственную службу иного вида, - формулировка основания (причины) увольнения в этом случае не связывается с сокращением штата, а следовательно, и с волеизъявлением представителя нанимателя.
Следует отметить, что структура государственных органов весьма нестабильна, в связи с чем количество фактов прекращения служебных контрактов по данному основанию занимает лидирующее положение. Такое регулирование препятствует предоставлению государственным гражданским служащим, подлежащим увольнению по основанию, предусмотренному комментируемым
пунктом, гарантий, связанных с расторжением служебного контракта по инициативе представителя нанимателя.
В частности, гражданский служащий может быть уволен по указанному основанию в период временной нетрудоспособности или нахождения в отпуске.
Трудовых гарантий лишаются также беременные женщины, женщины, имеющие детей в возрасте до трех лет, а также одинокие матери, воспитывающие детей в возрасте до 14 лет.
По мнению Конституционного Суда РФ любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям
Конституции РФ, в силу которой такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а для достижения этих целей используются соразмерные правовые средства. Из конституционных принципов справедливости, равенства и соразмерности вытекает обращенный к законодателю запрет вводить различия в правовом положении лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях).
Что касается одиноких матерей, воспитывающих ребенка в возрасте до 14 лет, которые реализуют право на свободное распоряжение своими способностями к труду, закрепленное
ст. 37 Конституции РФ, путем прохождения государственной гражданской службы, то в их правовой статус как государственных гражданских служащих гарантии, связанные с материнством и воспитанием детей, не включены непосредственно. Это, однако, не означает, что такие гарантии им не предоставляются. Согласно
ст. 73 комментируемого Закона к отношениям, связанным с гражданской службой, применяются федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, в части, не урегулированной данным Федеральным
законом.
Таким образом, Конституционным Судом РФ были признаны не соответствующими
Конституции РФ взаимосвязанные положения
ч. 4 ст. 31,
п. 6 ч. 1 ст. 33 и
ст. 37 комментируемого Закона в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования ими допускается увольнение с государственной гражданской службы одинокой матери, воспитывающей ребенка в возрасте до 14 лет, в связи с сокращением замещаемой должности фактически по инициативе представителя нанимателя, при том что в трудовых и государственно-служебных отношениях при прохождении иных видов государственной службы таковое запрещено (см.
Постановление Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2011 г. N 25-П).
На практике это означает, что впредь до внесения в действующее правовое регулирование надлежащих изменений увольнение с государственной гражданской службы одиноких матерей, воспитывающих ребенка в возрасте до 14 лет, по основанию, предусмотренному комментируемым
пунктом, не допускается.
Представляется, что выводы Конституционного Суда РФ должны применяться также и в при решении вопроса об увольнении по основанию, установленному комментируемой нормой, беременных женщин, женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет;
7) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта.
Указанное основание основано на положениях
ст. 29 комментируемого Закона, в соответствии с которыми гражданский служащий вправе отказаться от замещения должности гражданской службы и прохождения гражданской службы в том же государственном органе или другом государственном органе в связи с изменением существенных условий служебного контракта, а представитель нанимателя в данном случае вправе освободить его от замещаемой должности гражданской службы и уволить с гражданской службы;
8) отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе.
Перевод на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением осуществляется согласно правилам
ст. 28 комментируемого Закона. При наличии соответствующего медицинского заключения медико-социальной экспертной комиссии (МСЭК) представитель нанимателя обязан перевести гражданского служащего на другую должность. Если гражданский служащий не согласен с переводом, а также при невозможности предоставить ему другую должность, не противопоказанную по состоянию здоровья, служебный контракт с ним прекращается. Таким образом, указанная норма фактически объединяет в себе два отдельных основания прекращения служебного контракта:
а) в связи с отказом гражданского служащего от перевода на другую должность по состоянию здоровья (данное основание прекращения служебного контракта предусмотрено комментируемой нормой);
б) и вследствие невозможности предоставить такому гражданскому служащему иную должность, не противопоказанную ему по состоянию здоровья (данное основание предусмотрено
ст. 37 комментируемого Закона).
Таким образом, если гражданский служащий отказывается от перевода по состоянию здоровья, то служебный контракт с ним должен прекращаться по
п. 8 ч. 1 ст. 33. Если же гражданскому служащему невозможно предоставить должность, не противопоказанную по здоровью, служебный контракт с ним должен прекращаться по
пп. "а" п. 1 ч. 1 ст. 37, т.е. вследствие несоответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением <37>;
--------------------------------
<37> Пресняков М.В. Специальные основания увольнения гражданских служащих: проблемы деформации конституционных принципов равенства и справедливости // Трудовое право. 2008. N 10.
9) отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом.
Данное основание согласуется с требованием
ч. 1 ст. 28 комментируемого Закона, в соответствии с которой перевод гражданского служащего в другую местность вместе с государственным органом допускается только с письменного согласия гражданского служащего. Соответственно, отказ гражданского служащего от такого перевода влечет за собой прекращение служебного контракта в соответствии с комментируемой нормой;
10) обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта (подробнее об обстоятельствах, влекущих прекращение служебного контракта, см. комментарий к ст. 39 комментируемого Закона);
11) нарушение установленных настоящим Законом или другими федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы (подробнее см. комментарий к ст. 40 комментируемого Закона);
12) выход гражданского служащего из гражданства Российской Федерации (подробнее см. комментарий к ст. 41 комментируемого Закона);
13) несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных настоящим Законом и другими федеральными законами.
Ограничения, связанные с гражданской службой, установлены
ст. 16 комментируемого Закона.
Здесь необходимо обратить внимание, что многие из указанных ограничений являются самостоятельными основаниями прекращения служебного контракта, предусмотренными
ст. ст. 37,
39,
40 Закона. Например, представление подложных документов и заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу в соответствии с положениями
ст. 37 является основанием для расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя. Признание гражданского служащего недееспособным или ограниченно дееспособным, а также его осуждение к наказанию, исключающему возможность замещения должности гражданской службы согласно
ст. 39, представляют собой обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта, которые являются основанием для прекращения служебного контракта. Наличие заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению, подтвержденного заключением медицинского учреждения, как основание прекращения служебного контракта предусмотрено
п. 8 ч. 1 ст. 33 (если гражданский служащий отказывается от перевода на должность, не противопоказанную по здоровью) и
пп. "а" п. 1 ч. 1 ст. 37 (если гражданскому служащему невозможно предложить иную должность) <38>.
--------------------------------
<38> Пресняков М.В. Указ. соч.
В данном случае представляется необходимым провести комплексную работу по разграничению оснований для прекращения служебного контракта, т.к. неопределенность норм порождает широту дискреционных полномочий, т.е. способствует повышению коррупциогенности.
Еще больше вопросов, по мнению М.В. Преснякова, вызывает такое основание для увольнения, как "невыполнение обязательств, связанных с гражданской службой", т.к. понятие "обязательство" употребляется в
Законе лишь единожды именно в комментируемой норме <39>. Закон же содержит лишь понятие обязанности.
--------------------------------
<39> Пресняков М.В. Указ. соч.
Основные обязанности гражданского служащего закреплены в
ст. 15 комментируемого Закона. Указанная норма содержит перечень обязанностей, в числе которых: исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом, поручений соответствующих руководителей, соблюдение служебного распорядка государственного органа и т.п. Заметим, однако, что неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим своих служебных обязанностей, по сути, представляет собой дисциплинарный проступок и, соответственно, влечет за собой применение дисциплинарного взыскания. Прекращение служебного контракта осуществляется в данном случае в порядке, предусмотренном
ст. 37 комментируемого Закона.
Вместе с тем, исходя из высказанного выше понимания комментируемой нормы, создается впечатление, что гражданский служащий может быть уволен даже в случае однократного нарушения своих служебных обязанностей (за опоздание), что также свидетельствует о высокой коррупциогенности нормы, предоставляя представителю нанимателя возможность для злоупотребления своими полномочиями;
14) нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных статьей 17 комментируемого Закона.
С данной нормой связаны проблемы реализации, указанные применительно к
п. 13. В частности, в соответствии со
ст. 17 комментируемого Закона в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается замещать должность гражданской службы в случае избрания или назначения на государственную должность, за исключением случая, установленного
частью второй ст. 6 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", избрания на выборную должность в органе местного самоуправления, избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.
Однако появление данных обстоятельств служит основанием для приостановления служебного контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, с освобождением гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы, оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый реестр в соответствии со
ст. 39 Закона.
Таким образом, неопределенность данной нормы позволяет представителю нанимателю как приостановить служебный контракт с гражданским служащим, избранным на государственную должность, муниципальную должность, оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, так и прекратить с ним служебный контракт.
Применительно к
п. п. 13,
14 комментируемой статьи справедливо мнение, согласно которому неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления исполнительной власти своими полномочиями, порождает противоречивую правоприменительную практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к произволу и, следовательно, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона;
15) отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания.
Наличие данного основания обусловлено положением
ч. 7 ст. 27 комментируемого Закона, в соответствии с которой при неудовлетворительном результате испытания представитель нанимателя имеет право предоставить гражданскому служащему ранее замещаемую должность гражданской службы. Соответственно, предполагается, что гражданский служащий вправе отказаться от предложенной должности. Такой отказ влечет за собой прекращение служебного контракта в соответствии с комментируемой нормой.
Следует обратить внимание, что законодатель не выделил в качестве самостоятельного основания прекращение служебного контракта в связи с неудовлетворительным результатом испытания. Представляется, что такое основание должно признаваться расторжением служебного контракта по инициативе представителя нанимателя и быть закреплено в
ст. 37 комментируемого Закона. До внесения необходимых изменений, полагаем, служебный контракт в данном случае должен расторгаться в соответствии с
п. 9 ч. 1 ст. 37.
2. В соответствии с
ч. 2 комментируемой статьи прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы
оформляются правовым актом государственного органа.
Представляется, что в случае, если целью законодателя было отграничить законодательство о гражданской службе от трудового законодательства, следовало бы максимально регламентировать общий порядок оформления прекращения служебного контракта.
Помимо нормы об оформлении прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы следовало бы закрепить нормы, устанавливающие применительно к государственной службе понятие трудовой книжки, а также регулирующие порядок ее ведения, выдачи трудовой книжки и иных документов, связанных с гражданской службой и пенсионным обеспечением, порядок осуществления окончательного расчета с гражданским служащим, порядок выдачи и возврата служебного удостоверения.
Все эти дополнения позволили бы избежать многих вопросов при применении комментируемой
статьи на практике, в т.ч. и вопросов, в каких случаях применять трудовое законодательство, а в каких - нет.
Статья 34. Расторжение служебного контракта по соглашению сторон
1. Комментируемой
статьей устанавливается общее правило, согласно которому служебный контракт может быть расторгнут в любое время
по соглашению сторон служебного контракта с одновременным освобождением гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы и увольнением с гражданской службы.
Данное положение применяется к расторжению как служебного контракта, заключенного на неопределенный срок, так и срочного служебного контракта.
Комментируемая
статья корреспондируется со
ст. 78 ТК РФ, согласно которой трудовой договор может быть в любое время расторгнут по соглашению сторон трудового договора.
Следует отметить, что расторжение служебного контракта по соглашению сторон не ставиться в зависимость от каких-либо причин или условий. Основанием расторжения служебного контракта в данном случае является договоренность сторон служебного контракта - гражданского служащего и представителя нанимателя.
2. При применении норм комментируемой
статьи необходимо учитывать мнение Пленума Верховного Суда РФ, согласно которому применительно к гражданской службе аннулирование договоренности относительно срока и основания увольнения возможно лишь при взаимном согласии гражданского служащего и представителя нанимателя (
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2).
Следует отметить, что законодателем не определен порядок оформления расторжения служебного контракта. Представляется, что между гражданским служащим и представителем нанимателя должно быть заключено соглашение о расторжении служебного контракта, в котором должен быть указан срок расторжения служебного контракта. Помимо срока, соглашение может содержать иные условия расторжения служебного контракта (например, порядок окончательного расчета с гражданским служащим). Соглашение должно составляться в двух экземплярах, имеющих равную юридическую силу, и подписываться обеими сторонами - гражданским служащим и представителем нанимателя. Один экземпляр соглашения остается у представителя нанимателя, второй - приобщается к личному делу гражданского служащего.
Статья 35. Расторжение срочного служебного контракта
1.
Статьей 35 комментируемого Закона регулируются вопросы, связанные с
расторжением срочного служебного контракта.
При применении данной нормы возникает вопрос: применима ли к служебным отношениям на гражданской службе
ст. 58 ТК РФ, согласно которой в случае, когда ни одна из сторон не потребовала расторжения срочного трудового договора в связи с истечением срока его действия и работник продолжает работу после истечения срока действия трудового договора, условие о срочном характере трудового договора утрачивает силу и трудовой договор считается заключенным на неопределенный срок?
Представляется, что
ст. 58 ТК РФ не может применяться на государственной службе по следующим основаниям.
Согласно
ч. 3 ст. 25 комментируемого Закона срочный служебный контракт заключается в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности гражданской службы или условий прохождения гражданской службы.
Таким образом, даже в случае, если гражданский служащий либо представитель нанимателя не потребовали расторжения срочного служебного контракта и гражданский служащий продолжает работу после истечения срока действия служебного контракта, такой срочный служебный контракт не может трансформироваться в служебный контракт, заключенный на неопределенный срок, в силу
ч. 3 ст. 25 Закона.
Исходя из изложенного, служебный контракт прекращает свое действие в срок, установленный в контракте, независимо от действий сторон.
Представляется, что контроль за истечение срока действия служебного контракта должен возлагаться на представителя нанимателя. Данный вывод основан также на том, что именно на представителя наниматель законодатель накладывает обязанность предупредить гражданского служащего об истечении срока срочного служебного контракта в письменной форме не позднее чем за семь дней до дня освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы.
2. Помимо срочного служебного контракта, заключенного на определенный срок, с гражданским служащим служебный контракт может быть заключен на время выполнения определенного задания.
Соответственно, по завершении выполнения этого задания такой срочный служебный контракт расторгается, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы.
Следует отметить, что в данном случае на представителя нанимателя также распространяется общая обязанность предупредить гражданского служащего о предстоящем истечении срока служебного контракта не позднее чем за семь дней до дня освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы.
Некоторая сложность в исполнении указанной обязанности может возникнуть у представителя нанимателя в случае, если невозможно точно определить дату завершения выполнения задания. Представляется, что в этом случае представитель нанимателя должен определить предполагаемый срок завершения выполнения задания и не позднее чем за семь дней до дня предполагаемого завершения выполнения задания предупредить гражданского служащего об истечении срока служебного контракта. Однако, если задание будет выполнено ранее намеченного срока, представитель нанимателя не вправе расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим до истечения установленного семидневного срока предупреждения. Данный вывод подтверждается тем, что законодатель не привязал дату расторжения срочного служебного контракта к дате завершения выполнения определенного задания, указав лишь, что служебный контракт расторгается после завершения выполнения указанного задания.
3.
Частью 3 комментируемой статьи установлены
особенности расторжения срочного трудового контракта, заключенного на период временного отсутствия гражданского служащего.
Срочный служебный контракт, заключенный на период замещения отсутствующего гражданского служащего, за которым сохраняется должность гражданской службы, расторгается с выходом этого гражданского служащего на службу, гражданский служащий, замещавший указанную должность, освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы.
Основной иллюстрацией данного положения является замещение должности гражданской службы на период нахождения гражданского служащего-женщины в отпуске по беременности и родам, а также нахождение гражданского служащего в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет.
Гражданский служащий, относящийся к данной категории, вправе в любое время, не дожидаясь достижения ребенком возраста трех лет, вернуться на службу, уведомив об этом представителя нанимателя путем подачи заявления.
После получения указанного уведомления представитель нанимателя обязан предупредить гражданского служащего, замещающего должность на время отсутствия гражданского служащего, о расторжении срочного служебного контракта и увольнении его с гражданской службы в установленный срок, т.е. не позднее чем за семь дней.
При расторжении данного вида срочного служебного контракта днем расторжения служебного контракта является день, предшествующий дню выхода временно отсутствующего гражданского служащего.
4.
Частью 4 комментируемой статьи установлены
дополнительные трудовые гарантии гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории "руководители" или "помощники (советники)" на основе срочного служебного контракта.
По истечении установленного срока полномочий гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы категории "руководители" или "помощники (советники)", гражданский служащий может быть назначен на ранее замещаемую им должность или иную должность гражданской службы при одновременном выполнении двух условий:
1) отсутствие случаев совершения гражданским служащим виновных действий. В связи с тем что законодатель не конкретизировал виновные действия, представляется, что любое действие, которое может повлечь за собой наступление любого вида ответственности, может признаваться виновным действием;
2) условие о предоставлении гражданскому служащему ранее замещаемой им должности или иной должности гражданской службы должно содержаться в служебном контракте.
Обращает на себя внимание тот факт, что в комментируемой норме законодатель также установил право, а не обязанность предоставлять указанной категории гражданских служащих ранее замещаемые ими должности или иные должности гражданской службы. Даже выполнение вышеуказанных двух условий не является гарантией, что представитель нанимателя предложит гражданскому служащему, замещающему должность гражданской службы категории "руководители" или "помощники (советники)", должность, ранее им замещаемую, или иную должность гражданской службы.
Представляется, что такая конструкция недопустима, т.к. может породить злоупотребления со стороны представителя нанимателя.
5. В связи с принятием Федерального
закона от 6 декабря 2011 г. N 395-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с введением ротации на государственной гражданской службе" на государственной гражданской службе вводится ротация кадров. Ее
цель - противодействие коррупции путем назначения определенной категории гражданских служащих на иные должности в том же или ином государственном органе через определенный срок.
В соответствии с указанным
Законом с 1 января 2013 года комментируемая
статья будет дополнена новой ч. 5, устанавливающей особенности расторжения срочного служебного контракта о замещении гражданским служащим должности гражданской службы в порядке ротации. В частности, будет установлено, что при расторжении срочного служебного контракта о замещении гражданским служащим должности гражданской службы в порядке ротации, освобождении его от замещаемой должности и увольнении с гражданской службы в случаях, указанных в
ч. 9 ст. 60.1 комментируемого Закона, а именно в случае отказа от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в том же или другом государственном органе либо непредоставления ему иной должности гражданской службы, гражданскому служащему выплачивается компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания. При этом выходное пособие не выплачивается.
Расторжение служебного контракта в данном случае осуществляется на основании
п. 2 ч. 1 ст. 33 комментируемого Закона в связи с истечением срока действия срочного служебного контракта.
Статья 36. Расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего
1.
Статьей 36 комментируемого Закона устанавливается
порядок расторжения служебного контракта по инициативе гражданского служащего.
Согласно
ч. 1 комментируемой статьи любой гражданский служащий имеет право расторгнуть служебный контракт и уволиться с гражданской службы по собственной инициативе.
Правовое регулирование расторжения служебного контракта по инициативе гражданского служащего основывается на принципе свободы труда, предполагающем не только свободу поступления на гражданскую службу, но и свободное прекращение службы <40>.
--------------------------------
<40> Иванкина Т.В. Вопросы применения законодательства о прекращении служебного контракта гражданского служащего // Университетский издательский консорциум "Юридическая книга". 2010.
По инициативе гражданского служащего может быть расторгнут как служебный контракт, заключенный на неопределенный срок, так и срочный служебный контракт, и по любой причине. При этом гражданский служащий вправе не указывать причину расторжения служебного контракта, а представитель нанимателя не вправе требовать указания такой причины.
Однако в некоторых случаях указание причины увольнения все же представляется необходимым. Так, в случае увольнения гражданского служащего по собственной инициативе в связи с выходом на пенсию, ему может предоставляться денежная выплата, установленная локальным актом государственного органа. В данном случае указание причины увольнения целесообразно.
При расторжении служебного контракта по инициативе гражданского служащего на последнего налагается обязанность предупредить об этом представителя нанимателя в письменной форме за две недели.
Предупреждение выражается в форме подачи гражданским служащим на имя представителя нанимателя заявления с просьбой освободить его от занимаемой должности по собственному желанию.
Обязательным условием легитимности расторжения служебного контракта по инициативе гражданского служащего является добровольность подачи заявления об увольнении по собственному желанию. На практике следует учитывать положения
п. 22 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2, согласно которому при рассмотрении споров о расторжении по инициативе работника трудового договора, заключенного на неопределенный срок, а также срочного трудового договора судам необходимо иметь в виду, что если истец утверждает, что работодатель вынудил его подать заявление об увольнении по собственному желанию, то это обстоятельство подлежит проверке и обязанность доказать его возлагается на работника.
2.
Частью 2 комментируемой статьей установлены случаи, когда требование о двухнедельном сроке предупреждении представителя нанимателя об увольнении
не применяется.
В частности, установлено, что представитель нанимателя обязан расторгнуть служебный контракт в срок, указанный в заявлении гражданского служащего в случае:
1) если заявление гражданского служащего о расторжении служебного контракта и об увольнении с гражданской службы по собственной инициативе обусловлено невозможностью продолжения им исполнения должностных обязанностей и прохождения гражданской службы (зачислением в образовательное учреждение профессионального образования, выходом на пенсию, переходом на замещение выборной должности и другими обстоятельствами), т.е. при наступлении объективный причин, не позволяющих гражданскому служащему исполнять должностные обязанности позже установленной даты;
2) в случае установленного нарушения представителем нанимателя законов, иных нормативных правовых актов и служебного контракта. Данные нарушения могут быть установлены:
- специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими государственный надзор и ведомственный контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в порядке, установленном
ст. 67 комментируемого Закона;
- комиссиями государственного органа по служебным спорам в соответствии со
ст. 70 комментируемого Закона;
- судом.
3. Законодателем закрепляется право гражданского служащего отозвать свое заявление о расторжении служебного контракта и об увольнении с гражданской службы в любое время до истечения срока предупреждения.
Закрепление данного права подразумевает, что представитель нанимателя не вправе расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим в течение срока предупреждения.
В случае если гражданский служащий отозвал свое заявление, освобождение гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы не производятся. Исключение из этого правила составляют случаи, если на указанную должность не приглашен другой гражданский служащий или гражданин.
Следует отметить, что комментируемый
Закон, помимо данной нормы, не предусматривает такую форму назначения на должность гражданской службы, как приглашение. Можно предположить, что в данном случае под приглашением понимается согласование о переводе гражданского служащего на указанную должность.
Однако здесь также остаются неразрешенными некоторые вопросы. По общему правилу, установленному
ст. 22 комментируемого Закона, замещение должности гражданской службы осуществляется только по результатам конкурса. Конкурс не проводится в ряде случаев, установленных
ч. ч. 2 и
3 ст. 22. Возможность назначения гражданского служащего на должность гражданской службы в порядке перевода, а также возможность приглашения какого-либо гражданского служащего на конкретную должность без проведения конкурса не предусмотрены. Конкурс же на замещение должности гражданской службы может быть объявлен только после того, как должность станет вакантной.
В связи с изложенным, полагаем, что комментируемая норма в части установления возможности освободить гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы и уволить с гражданской службы несмотря на отзыв заявления об увольнения в случае, если на указанную должность не приглашен другой гражданский служащий или гражданин, на практике применима только в том случае, если указанная должность подпадает под категории должностей, конкурс на замещение которых не проводится.
4. На основании
ч. 4 комментируемой статьи по истечении срока предупреждения о расторжении служебного контракта и об увольнении с гражданской службы гражданский служащий имеет право прекратить исполнение должностных обязанностей.
Данная норма основана на принципе свободной воли гражданского служащего, выраженной в желании расторгнуть служебный контракт и уволиться с гражданской службы в определенный срок. Представитель нанимателя не вправе ограничивать гражданского служащего в данном вопросе, препятствовать прекращению исполнения должностных обязанностей, осуществлению окончательного расчета с гражданским служащим и выдаче необходимых документов. То есть данная норма также гарантирует защиту гражданского служащего в случае осуществления представителем нанимателя неправомерных действий.
5.
Частью 5 комментируемой статьи устанавливается
обязанность представителя нанимателя по письменному заявлению гражданского служащего выдать гражданскому служащему трудовую книжку, другие документы, связанные с гражданской службой и пенсионным обеспечением, и произвести с ним окончательный расчет в последний день исполнения гражданским служащим должностных обязанностей.
При применении данной нормы возникают ряд вопросов.
Во-первых, не ясно, почему законодателем не установлен общий порядок выдачи трудовых книжек и произведения окончательного расчета при расторжении служебных контрактов. В данном случае не понятна логика законодателя, включившего указанную норму только в
статью о расторжении служебного контракта по инициативе гражданского служащего. Очевидно, что при расторжении служебного контракта по иным основаниям гражданскому служащему также должна быть выдана трудовая книжка и с ним должен быть произведен окончательный расчет.
Во-вторых, законодателем установлено, что указанные действия производятся представителем нанимателя исключительно по письменному заявлению гражданского служащего. Но и в случае отсутствия указанного заявления представитель нанимателя обязан выдать гражданскому служащему трудовую книжку и произвести с ним окончательный расчет в силу требования, установленного
ст. 84.1 ТК РФ.
Представляется, что подача гражданским служащим дополнительного заявления, предусмотренного данной нормой, не требуется в силу того, что им уже было подано заявление с просьбой освободить его от занимаемой должности и уволить с гражданской службы с указанием конкретной даты. В случае если же законодатель предполагал подачу гражданским служащим дополнительного заявления на выдачу трудовой книжки и на произведение с ним окончательного расчета, то такую норму следовало бы предусмотреть и в случае расторжения служебного контракта по иным основаниям.
6. В соответствии с
ч. 6 комментируемой статьи при расторжении служебного контракта и увольнении с гражданской службы гражданский служащий исключается из реестра гражданских служащих государственного органа, а его личное дело в установленном порядке сдается в архив этого государственного органа.
7. На основании
ч. 7 комментируемой статьи по соглашению между гражданским служащим и представителем нанимателя гражданский служащий может быть освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы ранее срока, установленного для предупреждения представителя нанимателя.
Двухнедельный срок для предупреждения представителя нанимателя устанавливается для того, чтобы представитель нанимателя смог подыскать кандидатуру на освобождаемую должность (например, выбрав из числа кандидатур, включенных в кадровый резерв). Однако в случае, если гражданский служащий желает расторгнуть служебный контракт раньше, чем истекает двухнедельный срок предупреждения, а представитель нанимателя не возражает, то служебный контракт расторгается в срок, обусловленный таким соглашением.
Если же представитель нанимателя возражает против расторжения служебного контракта ранее установленного срока, то гражданский служащий обязан продолжать исполнять свои служебные обязанности до его истечения.
Как оформляется такое соглашение? Представляется, что на практике оформление какого-либо дополнительного соглашения не требуется. Предварительное соглашение о дате расторжения служебного контракта может быть достигнуто в устной форме. В дальнейшем гражданский служащий подаст заявление об увольнении с даты, достигнутой соглашением, а представитель нанимателя удовлетворит указанное заявление, издав соответствующий акт. В данном случае заявление гражданского служащего и акт представителя нанимателя и будут являться изъявлением воли сторон в отношении даты расторжения служебного контракта.
С другой стороны, необходимость составления дополнительного соглашения может понадобиться в том случае, если необходимость увольнения ранее установленного срока возникла у гражданского служащего уже после подачи заявления об увольнении. В данном случае гражданским служащим может быть подано дополнительное заявление, уточняющее срок увольнения.
8. На практике может возникнуть ситуация, когда в течение установленного двухнедельного срока для предупреждения гражданский служащий заболевает. Кроме того, гражданский служащий может иметь право на предоставление ему очередного оплачиваемого отпуска. В этих случаях в соответствии с
ч. 8 комментируемой статьи гражданский служащий вправе подать заявление о предоставлении ему ежегодного оплачиваемого отпуска и, соответственно, освобождении его от замещаемой должности гражданской службы и увольнении с гражданской службы после предоставления ему указанного отпуска (т.е. заявление о предоставлении отпуска с последующим увольнением) либо заявление об освобождении его от замещаемой должности гражданской службы и увольнении с гражданской службы после окончания периода его временной нетрудоспособности.
При этом по смыслу нормы на представителя нанимателя возлагается обязанность удовлетворить вышеуказанную просьбу гражданского служащего. Отказать в предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска гражданскому служащему возможно лишь в том случае, если он уже воспользовался своим правом на отдых в текущем периоде.
Статья 37. Расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя
1.
Статьей 37 комментируемого Закона устанавливаются
основания и порядок расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя.
Частью 1 комментируемой статьи закрепляется перечень оснований, по которым служебный контракт может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя, а гражданский служащий освобожден от занимаемой должности и уволен с гражданской службы.
Следует отметить, что законодателем конкретно определены лишь основные основания расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя. Законодателем предусмотрена возможность закрепления дополнительных оснований расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя как комментируемым
Законом, так и иными федеральными законами.
В качестве примера можно рассматривать расторжение служебного контракта в связи с неудовлетворительными результатами испытания. В качестве самостоятельного основания расторжение служебного контракта в связи с неудовлетворительными результатами испытания отсутствует. Вместе с тем в соответствии с
п. 2 ч. 7 ст. 27 комментируемого Закона при неудовлетворительном результате испытания представитель нанимателя вправе до истечения срока испытания расторгнуть с гражданским служащим служебный контракт. В данном случае полагаем, что служебный контракт расторгается на основании
п. 9 ч. 1 комментируемой статьи.
К основаниям расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя законодатель относит следующие.
Служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы в случае несоответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы:
а) по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением. Расторжение служебного контракта по данному основанию осуществляется в случае, если гражданскому служащему невозможно предоставить должность, не противопоказанную ему по состоянию здоровья. Если же такая должность была предоставлена, но гражданский служащий отказался от нее, то расторжение служебного контракта осуществляется по
п. 8 ч. 1 ст. 33 комментируемого Закона;
б) вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. Как указано в
Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2, применительно к гражданской службе представитель нанимателя не вправе расторгнуть трудовой договор с работником по названному основанию, если в отношении этого работника аттестация не проводилась либо аттестационная комиссия пришла к выводу о соответствии работника занимаемой должности или выполняемой работе. При этом, в случае возникновения спора в суде, выводы аттестационной комиссии о деловых качествах работника подлежат оценке в совокупности с другими доказательствами по делу.
В целях установления дополнительных трудовых гарантий гражданским служащим,
ч. 2 комментируемой статьи установлено, что увольнение с гражданской службы по вышеуказанным основаниям допускается только в том случае, если невозможно перевести гражданского служащего с его согласия на иную должность гражданской службы. Таким образом, в случае установления несоответствия гражданского служащего занимаемой должности по состоянию здоровья либо вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации, представитель нанимателя обязан предложить такому гражданскому служащему иную должность, а в случае ее отсутствия - иметь возможность подтвердить невозможность предоставить такую должность (например, в связи с отсутствием вакансий).
Федеральным
законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" введено новое основание расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя - в связи с утратой представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции комментируемым
Законом и
ФЗ "О противодействии коррупции".
Под термином "доверие" в словаре по этике предлагается понимать отношение к действиям другого лица и к нему самому (соучастнику в общем деле, партнеру по договору, руководителю, другу), которое основывается на убежденности в его правоте, верности, добросовестности, честности. Противоположностью доверию являются недоверие, подозрительность, когда подвергаются сомнению верность общему делу, его готовность соблюдать общие интересы или условия взаимного договора, искренность мотивов его действий <41>.
--------------------------------
<41> Словарь по этике / Под ред. И.С. Кона. 4-е изд. М., 1981. С. 77.
Применительно к гражданской службе под утратой представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему можно понимать отношения, возникшие вследствие совершения гражданским служащим действий (бездействия), которые порождают у представителя нанимателя обоснованные сомнения в его честности, порядочности, добросовестности, искренности мотивов его поступков, способности эффективно исполнять свои должностные обязанности.
Перечень оснований увольнения гражданского служащего в связи с утратой доверия установлен
ст. 59.2 комментируемого Закона.
В целях эффективного применения указанной нормы представляется необходимым проанализировать основания увольнения в связи с утратой доверия и с иными основаниями расторжения служебного контракта с гражданским служащим в целях их разграничения и недопущения смешения.
Например,
ст. 17 комментируемого Закона установлен запрет на занятие гражданским служащим предпринимательской деятельностью. Нарушение запретов, связанных с гражданской службой, установленных
ст. 17 комментируемым Законом, является основанием для расторжения служебного контракта по
п. 14 ч. 1 ст. 33. Однако занятие предпринимательской деятельностью служит также основанием для утраты доверия в соответствии со
ст. 59.2 комментируемого Закона и, как следствие, для увольнения по
п. 1.1 ч. 1 ст. 37.
Служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы в случае неоднократного неисполнения гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание.
При применении данной нормы следует учитывать, что одновременно должно выполняться три условия - факт неисполнения гражданским служащим должностных обязанностей должен фиксироваться неоднократно (т.е. два и более раз); гражданский служащий не исполняет должностные обязанности без уважительных причин (т.е. в отсутствие объективных причин к их исполнению); такое неисполнение должностных обязанностей уже повлекло наложение на гражданского служащего дисциплинарного взыскания.
В данном случае вновь просматривается внутреннее противоречие с
п. 13 ч. 1 ст. 33 комментируемого Закона, предусматривающим расторжение служебного контракта в связи с невыполнением обязательств (при этом достаточным является и однократное их невыполнение), в числе которых есть и обязанность исполнять свои должностные обязанности.
В то же время законодателем допускается возможность расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя в случае однократного грубого нарушения гражданским служащим должностных обязанностей, а именно:
а) прогула (отсутствия на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня);
б) появления на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения. В данном случае до принятия решения о расторжении служебного контракта с гражданским служащим, появившимся на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, такой гражданский служащий должен быть отстранен от должности в соответствии с требованием
ст. 32 комментируемого Закона.
Состояние алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения может быть подтверждено как медицинским заключением, так и другими видами доказательств, которые должны быть, соответственно, оценены судом (
п. 42 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2);
в) разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей. При этом в служебном контракте должно быть указано, какую служебную информацию гражданский служащий обязан не разглашать, а также порядок обмена указанной информацией с иными гражданскими служащими данного или иного государственного органа;
г) совершение по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях;
д) нарушение гражданским служащим требований охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда), если это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на службе, аварию, катастрофу) либо заведомо создавало реальную угрозу наступления таких последствий. Здесь следует обратить внимание, что комментируемая норма не требует, чтобы данное нарушение было установлено комиссией по охране труда или уполномоченным по охране труда. Это позволяет уволить гражданского служащего и в том случае, если проступок установлен представителем нанимателя или иными органами <42>.
--------------------------------
<42> Иванкина Т.В. Указ. соч.
Устанавливая данные случаи в качестве оснований к расторжению служебного контракта, законодатель признает степень их общественной опасности, а также влияние на формирование образа гражданского служащего и государственный орган в целом.
Служебный контракт также расторгается по инициативе представителя нанимателя в случае совершения виновных действий гражданским служащим, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему представителя нанимателя.
Под обслуживанием денежных или товарных ценностей понимается их прием, хранение, транспортировка, распределение и т.д.
Таким образом, данное основание расторжения служебного контракта может быть применено только в том случае, если должностной регламент гражданского служащего содержит положения, свидетельствующие о том, что к его обязанностям относится обслуживание денежных или товарных ценностей.
При этом при установлении в предусмотренном законом порядке факта совершения хищения, взяточничества и иных корыстных правонарушений (например, использование товарных ценностей в личных целях) эти работники могут быть уволены по основанию утраты к ним доверия и в том случае, когда указанные действия не связаны с их работой (
п. 45 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2).
Основанием для расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя признается принятие гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории "руководители", необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа.
Решая вопрос о том, являлось ли принятое решение необоснованным, необходимо учитывать, наступили ли названные неблагоприятные последствия именно в результате принятия этого решения и можно ли было их избежать в случае принятия другого решения. При этом, если ответчик в случае возникновения спора не представит доказательства, подтверждающие наступление вышеуказанных неблагоприятных последствий, увольнение по данному основанию не может быть признано законным (
п. 48 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2).
То есть в применении данной нормы обязательно наличие причинно-следственной связи между принятым решением и наступившими неблагоприятными последствиями.
В качестве примера применения данной нормы можно рассматривать случаи расторжения служебного контракта с гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории "руководители", в связи с принятием им необоснованного решения, касающегося осуществления закупок для государственных нужд.
Кроме того, служебный контракт расторгается по инициативе представителя нанимателя в случае однократного грубого нарушения гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории "руководители", своих должностных обязанностей, повлекшего за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства РФ.
При возникновении спора, вопрос о том, являлось ли допущенное нарушение грубым, решается судом с учетом конкретных обстоятельств каждого дела. При этом обязанность доказать, что такое нарушение в действительности имело место и носило грубый характер, лежит на представителе нанимателя (
п. 49 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2).
Как видно, комментируемая норма имеет более оценочный характер по отношению к аналогичной норме, установленной для всех гражданских служащих
(п. 2 комментируемой части). Следует учитывать, что т.к. п. 2 комментируемой части распространяется на всех гражданских служащих, в т.ч. и замещающих должность гражданской службы категории "руководители", комментируемая норма должна применяться в случае совершения указанной категорией гражданских служащих иного грубого нарушения своих должностных обязанностей.
Служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы в случае предоставления гражданским служащим представителю нанимателя подложных документов или заведомо ложных сведений при заключении служебного контракта.
Перечень документов, предоставляемых гражданином при заключении служебного контракта, установлен
ст. 26 комментируемого Закона.
Представляется, что данная норма нуждается в корректировке. Следовало бы указать, что норма не применяется в отношении сведений о доходах и имуществе, т.к. непредоставление сведений о доходах и имуществе может служить основанием для расторжения служебного контракта как по
п. 13 ч. 1 ст. 33 комментируемого Закона (в связи с несоблюдением ограничений и невыполнением обязательств), так и по
п. 1.1 комментируемой части (в связи с утратой доверия).
При применении данной нормы следует учитывать, что факт предоставления подложных документов или заведомо ложных сведений должен быть подтвержден в ходе проверки представленных документов.
Основанием для расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя признается также прекращение допуска гражданского служащего к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей требует допуска к таким сведениям.
В связи с тем что данное основание отнесено к случаям расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, при применении данной нормы могут возникнуть ряд сложностей. В частности, расторгнуть служебный контракт без предоставления гражданскому служащему соответствующих гарантий, предусмотренных комментируемой
статьей и
ст. 261 ТК РФ (расторжение трудового договора с женщинами, имеющими детей в возрасте до трех лет, одинокими матерями, воспитывающими ребенка в возрасте до четырнадцати лет (ребенка-инвалида до восемнадцати лет), другими лицами, воспитывающими указанных детей без матери, а также в период нетрудоспособности и в период пребывания в отпуске по инициативе работодателя не допускается), не представляется возможным, при этом выполнение служебных обязанностей, связанных с информацией, составляющей государственную тайну, также невозможно <43>.
--------------------------------
<43> Пономарева Е.А. Некоторые вопросы, возникающие при прекращении служебного контракта на государственной гражданской службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 3.
В связи с изложенным, целесообразно было бы перенести данную норму в
ст. 33 комментируемого Закона.
Кроме того, служебный контракт может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя в случае отсутствия на службе в течение более четырех месяцев подряд в связи с временной нетрудоспособностью, если законодательством РФ не установлен более длительный срок сохранения места работы (должности) при определенном заболевании или если для определенной категории граждан законодательством РФ не предусмотрены гарантии по сохранению места работы (должности).
Данная норма не применяется, например, к гражданским служащим, находящимся в отпуске по беременности и родам.
В соответствии с
ч. 3.1 комментируемой статьи в случае расторжения служебного контракта по указанному основанию гражданскому служащему выплачивается компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания.
2. В соответствии с
ч. 3 комментируемой статьи гражданскому служащему предоставляются гарантии, в соответствии с которыми он не может быть освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы по инициативе представителя нанимателя в период его пребывания в отпуске, в том числе отпуске по беременности и родам, и в период его временной нетрудоспособности в связи с увечьем, профессиональным заболеванием или иным повреждением здоровья, связанным с исполнением должностных обязанностей.
Следует отметить, что до принятия Федерального
закона от 27 июня 2011 г. N 155-ФЗ "О внесении изменений в статью 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", вступившего в действие с 11 июля 2011 г., гражданский служащий не мог быть освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы по инициативе представителя нанимателя в период любой временной нетрудоспособности гражданского служащего и в период его пребывания в отпуске.
После 11 июля 2011 г. не может быть уволен по инициативе представителя нанимателя лишь гражданский служащий в период его временной нетрудоспособности в связи с увечьем, профессиональным заболеванием или иным повреждением здоровья, связанным с исполнением должностных обязанностей. Иные периоды временной нетрудоспособности не являются препятствием для увольнения гражданского служащего.
При этом при рассмотрении дел о восстановлении на работе следует иметь в виду, что при реализации гарантий, предоставляемых гражданским служащим в случае расторжения с ними трудового договора, должен соблюдаться общеправовой принцип недопустимости злоупотребления правом, в том числе и со стороны гражданских служащих. В частности, недопустимо сокрытие работником временной нетрудоспособности на время его увольнения с работы. При установлении судом факта злоупотребления гражданским служащим правом суд может отказать в удовлетворении его иска о восстановлении на работе (изменив при этом по просьбе гражданского служащего, уволенного в период временной нетрудоспособности, дату увольнения), поскольку в указанном случае представитель нанимателя не должен отвечать за неблагоприятные последствия, наступившие вследствие недобросовестных действий со стороны гражданского служащего (
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2).
3. На основании
ч. 4 комментируемой статьи гражданский служащий в день освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы
обязан сдать служебное удостоверение в подразделение государственного органа по вопросам государственной службы и кадров.
В данной связи не вполне понятно, почему законодатель поместил данную норму именно в
статью о расторжении служебного контракта по инициативе представителя нанимателя. Представляется, что гражданский служащий обязан сдать служебное удостоверение в подразделение государственного органа по вопросам государственной службы и кадров в день освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы независимо от основания расторжения служебного контракта.
Представляется, что данный вопрос должен быть урегулирован в
ст. 33 комментируемого Закона, устанавливающей общие основания расторжения служебного контракта.
Статья 38. Информирование выборного профсоюзного органа при расторжении служебного контракта
Статьей 38 комментируемого Закона устанавливается
порядок информирования выборного профсоюзного органа при расторжении служебного контракта.
Устанавливается, что при принятии решения о возможном расторжении служебного контракта с гражданским служащим в соответствии со
ст. 33 комментируемого Закона представитель нанимателя в письменной форме информирует об этом выборный профсоюзный орган данного государственного органа
не позднее чем за два месяца до сокращения соответствующей должности гражданской службы.
Таким образом, обязанность информировать выборный профсоюзный орган о предстоящем расторжении служебного контракта возникает у представителя нанимателя только в случае, если расторжение контракта обусловлено сокращением должности гражданской службы.
Кроме того, предусмотрев это правило, комментируемая
статья ничего не говорит о том, как должен поступить профсоюзный орган, получивший такую информацию, и обязан ли представитель нанимателя учитывать мнение профсоюза о расторжении служебного контракта с гражданским служащим <44>.
--------------------------------
<44> Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 4.
Наоборот, анализ нормы показывает, что в связи с отсутствием указаний на права выборного профсоюзного органа такой информации придан исключительно уведомительный характер, и прекращение служебных отношений при сокращении должностей гражданских служащих осуществляется без учета мнения профсоюзного органа. По мнению Т.В. Иванкиной, такое решение вопроса вряд ли можно считать правильным, поскольку данное ограничение прав гражданских служащих не вытекает из особенностей государственной гражданской службы <45>.
--------------------------------
<45> Иванкина Т.В. Указ. соч.
Помимо вопросов, возникающих при расторжении контракта в связи с сокращением должности гражданской службы, проблемы участия в процессе выборного профсоюзного органа возникают и при расторжении служебного контракта с гражданским служащим по иным основаниям.
Например, в соответствии с
ч. 2 ст. 82 ТК РФ увольнение работника, являющегося членом профсоюза, по некоторым основаниям производится с учетом мотивированного мнения выборного органа первичной профсоюзной организации, в комментируемом же
Законе такая норма отсутствует. Значит ли это, что в соответствующей ситуации должен действовать комментируемый Закон и учитывать мнение профсоюзного органа не требуется, или следует считать, что, поскольку вопрос не урегулирован специальным законом, при увольнении гражданского служащего - члена профсоюза нужно руководствоваться общими нормами
ТК РФ? В литературе нет единства мнений по данному вопросу. Авторы отдельных публикаций считают, что комментируемый
Закон вообще не предусматривает защиты служебных прав гражданских служащих профессиональными союзами, и это не упущение Закона, а его позиция. Однако в действительности положение не совсем таково: хотя многие вопросы защиты гражданских служащих профессиональными союзами в
Законе не решены, Закон содержит комментируемую
статью, обязывающую представителя нанимателя информировать выборный профсоюзный орган не позднее чем за два месяца о сокращении должности гражданской службы, и некоторые другие положения, относящиеся к правам профсоюзов. Поэтому отсутствие в
Законе нормы об учете мнения профсоюзной организации при увольнении гражданского служащего - члена профсоюза надо рассматривать как пробел, который должен восполняться применением соответствующей нормы
ТК РФ. Иное решение, по нашему мнению, было бы недопустимым ограничением прав гражданских служащих <46>.
--------------------------------
<46> Иванкина Т.В. Проблемы правового регулирования труда государственных гражданских служащих // Университетский издательский консорциум "Юридическая книга". 2008.
Статья 39. Прекращение и приостановление служебного контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон
1.
Статьей 39 комментируемого Закона регулируются вопросы, связанные с
расторжением служебного контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон.
Частью 1 комментируемой статьи устанавливаются обстоятельства, возникающие независимо от воли сторон, при наступлении которых служебный контракт приостанавливается с освобождением гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы, оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв.
Институт приостановления служебного контракта предполагает сохранение служебных отношений с гражданским служащим. При приостановлении служебного контракта гражданский служащий по прямому указанию комментируемой нормы остается в соответствующем реестре гражданских служащих, а также включается в кадровый резерв.
Как отмечают М.В. Пресняков и С.Е. Чаннов, тот факт, что государственный служащий может находиться на службе, но при этом не осуществлять профессиональную служебную деятельность (в том числе при нахождении в кадровом резерве), однозначно свидетельствует о том, что служебные правоотношения не сводимы к трудовым, так же как и прохождение государственной службы является более широким понятием, чем осуществление трудовой деятельности <47>.
--------------------------------
<47> Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика: Монография / Под ред. Г.Н. Комковой. Саратов: Научная книга, 2008.
Необходимо отметить, что по общему правилу предусматривается конкурсный порядок формирования кадрового резерва. Однако в указанных случаях совершенно очевидно - процедура конкурсного отбора неприменима, поскольку включение в кадровый резерв в данной ситуации является своего рода государственной гарантией гражданскому служащему, служебный контракт с которым приостанавливается <48>. Предусмотрев такой способ включения гражданского служащего в кадровый резерв, законодателем в
ч. 2 ст. 64 комментируемого Закона специально оговорено, что в случае приостановления служебного контракта гражданский служащий включается в кадровый резерв без конкурса.
--------------------------------
<48> Гарячук И.Н. Приостановление служебного контракта // Трудовое право. 2010. N 9.
К основаниям приостановления служебного контракта, возникшим независимо от воли сторон, законодатель относит следующие:
1) призыв гражданского служащего на военную службу или направление его на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.
Основанием для приостановления служебного контракта является оповещение гражданского служащего о явке на медицинское освидетельствование, заседание призывной комиссии или об отправке в воинскую часть для прохождения военной службы, осуществляемое повестками военного комиссариата (
п. 6 Положения о призыве на военную службу граждан РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. N 663), либо получение предписания военного комиссариата о дне убытия гражданского служащего к месту прохождения альтернативной гражданской службы (
ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе").
При применении данной нормы Федеральной таможенной службой было дано разъяснение, в соответствии с которым в связи с отсутствием регулирования в комментируемом
Законе вопроса выплаты выходного пособия в связи с приостановлением служебного контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, подлежит применению
часть 3 статьи 178 Трудового кодекса РФ (согласно
ст. 73 комментируемого Закона). По мнению Федеральной таможенной службы, с гражданским служащим, призванным на военную службу или на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу, служебный контракт приостанавливается на основании
п. 1 ч. 1 ст. 39 Закона и он вправе получить выходное пособие в размере двухнедельного среднего заработка (
письмо ФТС РФ от 28 сентября 2006 г. N 01-06/33846 "О выплате выходного пособия в связи с призывом на военную службу").
С данными выводами нельзя согласиться, т.к. указанная норма Трудового
кодекса РФ предусматривает выплату выходного пособия при расторжении трудового договора, в то время как комментируемая норма предусматривает не расторжение служебного контракта в связи с призывом гражданского служащего на военную службу или направлением его на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу, а приостановление такого служебного контракта;
2) восстановление на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность гражданской службы, по решению суда.
Указанное основание приостановления служебного контракта применяется к гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы вместо гражданского служащего, незаконно уволенного или переведенного на другую должность гражданской службы, в отношении которого было принято решение суда о восстановлении его в прежней должности.
Частью 3 комментируемой статьи предусматривается, что прекращение служебного контракта по указанному основанию допускается только с письменного согласия гражданского служащего, если невозможно в течение шести месяцев предоставить ему для замещения иную должность гражданской службы.
Следует отметить, что при отсутствии прямой обязанности представителя нанимателя предоставить гражданскому служащему, служебный контракт с которым приостановлен по указанному основанию, иную равноценную должность гражданской службы, может возникнуть тупиковая ситуация, когда такая должность не предоставлена либо нет возможности ее предоставить, а согласие гражданского служащего на увольнение отсутствует. В данном случае приостановление служебного контракта может длиться сколь угодно долго;
3) избрание или назначение гражданского служащего на государственную должность РФ, государственную должность субъекта РФ или муниципальную должность либо избрание гражданского служащего на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.
К указанным должностям относятся:
а) государственные должности РФ, включенные в
Сводный перечень наименований государственных должностей РФ, утвержденный Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32;
б) государственные должности субъектов РФ, включенные в соответствующий сводный перечень, утвержденный нормативным правовым актом субъекта РФ (см., например, Закон Калининградской области от 4 октября 2005 г. N 655 "О государственных должностях Калининградской области", Указ Президента Чувашской Республики от 1 сентября 2006 г. N 73 "О сводном перечне государственных должностей Чувашской Республики и Реестре должностей государственной гражданской службы Чувашской Республики"), к которым относятся депутаты, руководители органов исполнительной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ, а также мировые судьи;
в) муниципальные должности, к которым в соответствии с Федеральным
законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относятся должности депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, члена избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса, а также должности председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования - в случае их отнесения к муниципальным должностям.
При применении данной нормы возникает следующая коллизия. В соответствии с
п. 2 ст. 17 комментируемого Закона гражданскому служащему запрещается замещать должности гражданской службы в случае избрания или назначения на государственную должность, за исключением случая, установленного
частью второй статьи 6 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"; избрания на выборную должность в органе местного самоуправления; избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе. Нарушение указанного запрета влечет за собой расторжение служебного контракта по
п. 14 ч. 1 ст. 33 комментируемого Закона. В соответствии же с комментируемой нормой, появление указанных оснований влечет за собой лишь приостановление служебного контракта без его расторжения.
Как правильно было отмечено М.В. Пресняковым, такое дублирование норм создает широкие возможности для ничем не оправданного усмотрения представителя нанимателя и вполне может приводить к нарушению права равного доступа к государственной службе. В частности, из-за неопределенности правовой нормы у представителя нанимателя есть выбор: приостановить служебный контракт с гражданским служащим, избранным на выборную должность, или уволить его за нарушение запретов, связанных с прохождением гражданской службы <49>;
--------------------------------
<49> Пресняков М.В. Указ. соч.
4) наступление чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений, связанных с гражданской службой (военных действий, катастрофы, стихийного бедствия, крупной аварии, эпидемии и других чрезвычайных обстоятельств), если данное обстоятельство признано чрезвычайным решением Президента РФ или органа государственной власти соответствующего субъекта РФ.
Например, в соответствии со
ст. 11 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" одной из мер и временным ограничением, применяемым при введении чрезвычайного положения, является полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ. Принятие такого решения может служить основанием для приостановления служебных контрактов гражданских служащих данных органов до устранения причин, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;
5) в иных случаях, связанных с исполнением государственных обязанностей, установленных федеральным законом.
Правовое положение лица, служебный контракт с которым приостановлен, оказывается весьма неопределенным. Не ясно, обеспечивается ли гражданский служащий в период приостановления служебного контракта в связи с восстановлением на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность, денежным содержанием, вправе ли он, не ожидая прекращения служебного контракта, вступать в трудовые отношения с другим работодателем и т.д. <50>. Если исходить из того, что он продолжает состоять на гражданской службе, значит, он должен соблюдать все ограничения, предусмотренные для гражданских служащих, в том числе и запрет выполнять иную работу. Остается неясным, на что должен существовать гражданский служащий, если никаких выплат для него в этот период комментируемым
Законом не предусмотрено <51>.
--------------------------------
<50> Иванкина Т.В. Вопросы применения законодательства о прекращении служебного контракта гражданского служащего // Университетский издательский консорциум "Юридическая книга". 2010.
<51> Чиканова Л.А. Указ. соч.
Кроме того, в соответствии с
ч. 4 комментируемой статьи если в течение трех месяцев после прекращения обстоятельств, послуживших основанием для приостановления служебного контракта (за исключением обстоятельств, связанных с восстановлением на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность гражданской службы, по решению суда), гражданский служащий не назначен на должность гражданской службы, то служебный контракт подлежит прекращению, а гражданский служащий увольняется с гражданской службы и исключается из реестра гражданских служащих.
При этом норма не содержит обязанности представителя нанимателя предоставить гражданским служащим, контракт с которыми приостановлен, прежней или иной должности гражданской службы. По смыслу данной нормы, предоставление указанному гражданскому служащему должности гражданской службы является правом, а не обязанностью представителя нанимателя. То есть законодатель относит решение вопроса о предоставлении должности гражданскому служащему, служебный контракт с которым был приостановлен, на усмотрение представителя нанимателя. Такая позиция нивелирует значение института приостановления служебного контракта, а также не способствует защите гражданского служащего от коррупционных проявлений со стороны представителя нанимателя.
Представляется, что необходимо установить прямую обязанность предоставить гражданскому служащему, служебный контракт с которым был приостановлен, прежнюю или иную равноценную должность гражданской службы, указав исчерпывающий перечень причин, по которым такая должность не может быть предоставлена.
2.
Частью 2 комментируемой статьи установлены
обстоятельства, возникающие независимо от воли сторон, влекущие за собой прекращение служебного контракта, освобождение гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы и увольнение его с гражданской службы.
К таким обстоятельствам относятся:
1) осуждение гражданского служащего к наказанию, исключающему возможность замещения должности гражданской службы, по приговору суда, вступившему в законную силу.
На основании
ст. 44 УК РФ наказанием, исключающим возможность физического замещения должности гражданской службы, можно считать:
а) лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, которое состоит в запрещении занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью;
б) арест, который заключается в содержании осужденного в условиях строгой изоляции от общества и устанавливается на срок от одного до шести месяцев;
в) лишение свободы, которое заключается в изоляции осужденного от общества путем направления его в колонию-поселение, помещения в воспитательную колонию, лечебное исправительное учреждение, исправительную колонию общего, строгого или особого режима либо в тюрьму;
2) признание гражданского служащего полностью нетрудоспособным в соответствии с медицинским заключением.
Определение степени утраты профессиональной трудоспособности (в процентах) отнесено к полномочиям федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы (
п. 5 Порядка организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы, утвержденного Приказом Министерства здравоохранение и социального развития РФ от 17 ноября 2009 г. N 906н);
3) признание гражданского служащего недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу.
В соответствии со
ст. 29 ГК РФ недееспособным признается гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими.
Ограниченно дееспособным признается гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение.
Признание гражданина недееспособным, ограниченно дееспособным осуществляется судом в порядке, установленном
гл. 31 ГПК РФ;
4) достижение гражданским служащим предельного возраста пребывания на гражданской службе.
В данном случае служебный контракт подлежит расторжение независимо от того, будет ли в дальнейшем с гражданским служащим заключаться срочный служебный контракт. При этом даже в случае дальнейшего продолжения служебных отношений с гражданским служащим, достигшим предельного возраста пребывания на гражданской службе, прекращение служебного контракта по достижении указанного предельного возраста должно оформляться соответствующим актом государственного органа, на основании которого гражданскому служащему должны быть выплачены компенсация за неиспользованные отпуска и денежное содержание;
5) применение к гражданскому служащему административного наказания в виде дисквалификации.
Применительно к комментируемой норме дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей на срок от шести месяцев до трех лет на основании
ст. 3.11 КоАП РФ.
3. Согласно
ч. 5 комментируемой статьи обстоятельством, не зависящим от воли сторон, влекущим за собой прекращение служебного контракта и исключение гражданского служащего из реестра гражданских служащих, является смерть (гибель) гражданского служащего либо признание гражданского служащего безвестно отсутствующим или объявление его умершим решением суда, вступившим в законную силу.
В данном случае служебный контракт прекращается с:
а) даты регистрации смерти (гибели) гражданского служащего, зафиксированной в свидетельстве о смерти, выданном органом записи актов гражданского состояния в соответствии со
ст. 68 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния";
б) даты признания гражданского служащего безвестно отсутствующим или объявления его умершим решением суда, вступившим в законную силу.
В соответствии со
ст. 42 ГК РФ гражданин может быть по заявлению заинтересованных лиц признан судом безвестно отсутствующим, если в течение года в месте его жительства нет сведений о месте его пребывания. При невозможности установить день получения последних сведений об отсутствующем началом исчисления срока для признания безвестного отсутствия считается первое число месяца, следующего за тем, в котором были получены последние сведения об отсутствующем, а при невозможности установить этот месяц - первое января следующего года.
Гражданин может быть объявлен судом умершим, если в месте его жительства нет сведений о месте его пребывания в течение пяти лет, а если он пропал без вести при обстоятельствах, угрожавших смертью или дающих основание предполагать его гибель от определенного несчастного случая, - в течение шести месяцев. При этом днем смерти гражданина, объявленного умершим, считается день вступления в законную силу решения суда об объявлении его умершим. В случае объявления умершим гражданина, пропавшего без вести при обстоятельствах, угрожавших смертью или дающих основание предполагать его гибель от определенного несчастного случая, суд может признать днем смерти этого гражданина день его предполагаемой гибели (
ст. 45 ГК РФ).
Статья 40. Прекращение служебного контракта вследствие нарушения обязательных правил при заключении служебного контракта
1.
Статьей 40 комментируемого Закона регулируются вопросы, связанные с
прекращением служебного контракта вследствие нарушения обязательных правил при заключении служебного контракта. При этом особо оговаривается, что нарушение этих правил должно исключать возможность продолжения замещения гражданским служащим должности гражданской службы и прохождения гражданской службы. То есть комментируемая
статья не применяется в случае, если нарушения обязательных правил при заключении служебного контракта не исключают возможность продолжения замещения гражданским служащим должности гражданской службы и прохождения гражданской службы.
В соответствии с
ч. 1 комментируемой статьи служебный контракт прекращается вследствие нарушения установленных обязательных правил его заключения, если нарушение этих правил исключает возможность продолжения замещения гражданским служащим должности гражданской службы и прохождения гражданской службы в случае:
1) заключения служебного контракта в нарушение вступившего в законную силу приговора суда о лишении лица права занимать определенные должности гражданской службы или заниматься определенной деятельностью.
В соответствии со
ст. 47 УК РФ лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного вида наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного вида наказания.
Следует отметить, что служебный контракт может быть расторгнут в соответствии с комментируемой нормой только в период действия наказания в виде лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Не допускается расторжение служебного контракта по указанному основанию в случае, если срок наказания истек и запрет на занятие определенных должностей или занятие определенной деятельностью с гражданского служащего снят;
2) заключения служебного контракта на исполнение должностных обязанностей, противопоказанных лицу по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением.
Возможность применения данной нормы вызывает сомнение. Перечень документов, которые гражданин представляет представителю нанимателя при заключении служебного контракта, установлен
ч. 2 ст. 26 комментируемого Закона. Указанный перечень не предусматривает необходимость предоставления гражданином сведений о состоянии здоровья, на основании которых можно сделать вывод об отсутствии у гражданина, претендующего на замещение должности гражданской службы, противопоказаний по состоянию здоровья.
В связи с изложенным, наличие противопоказаний по состоянию здоровья для занятия гражданским служащим должности гражданской службы может выявиться только в процессе прохождения гражданской службы. А в этом случае при расторжении служебного контракта по данному основанию должны применяться
п. 8 ч. 1 ст. 33 либо
п. а п. 1 ч. 1 ст. 37 комментируемого Закона;
3) отсутствия у лица соответствующего документа об образовании, если исполнение должностных обязанностей требует специальных знаний в соответствии с настоящим
Законом или иным нормативным правовым актом.
Требования к уровню образования при замещении должностей гражданской службы установлены
ст. 12 комментируемого Закона.
Представляется, что данная норма не может применяться в случае, если при заключении служебного контракта были соблюдены все требования действующего законодательства, а в процессе прохождения гражданским служащим гражданской службы законодательство было изменено в части ужесточения требований к образованию по должностям гражданской службы. Это обусловлено тем, что закон обратной силы не имеет и может распространяться только на правоотношения, возникшие после вступления его в силу, если иное не установлено самим законом. В данном случае представитель нанимателя должен провести аттестацию в целях выявления гражданских служащих, не соответствующих установленным квалификационным требованиям, и по ее итогам принять решение о предоставлении гражданскому служащему должности гражданской службы, соответствующей уровню образования гражданского служащего, о направлении его на профессиональную подготовку или повышение квалификации либо о расторжении с ним служебного контракта в соответствии с
п. "б" п. 1 ч. 1 ст. 37 комментируемого Закона.
Кроме того, при применении комментируемой нормы следует учитывать положения Обзора кассационной и надзорной практики Судебной коллегии по гражданским делам Красноярского краевого суда по служебно-трудовым спорам за 2007 - 2008 гг. В частности, в Обзоре приведен пример, согласно которому решением Центрального районного суда от 2 ноября 2007 г. Ч., уволенный по п. 11 ч. 1 ст. 33 комментируемого Закона, был восстановлен в должности специалиста 3 разряда отдела по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Туруханскому району Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Красноярскому краю.
Отказывая в удовлетворении кассационной жалобы Россельхознадзора об отмене решения суда, судебная коллегия в Определении от 18 февраля 2008 г. указала, что п. 3 ч. 1 ст. 40 названного Закона действительно предусматривает прекращение служебного контракта в случае отсутствия у лица соответствующего документа об образовании, если исполнение должностных обязанностей требует специальных знаний, в то время как диплом от 1 декабря 1994 г. об окончании Енисейского ПТУ N 13, предъявленный истцом при трудоустройстве, свидетельствует о получении им начального профессионального образования вопреки положениям ч. 4 ст. 12 Закона, устанавливающим для должности, замещаемой истцом, наличие среднего профессионального образования.
Однако учитывая, что в силу ч. 1 ст. 40 Закона служебный контракт прекращается в том случае, если нарушение установленных правил его заключения исключает возможность продолжения замещения гражданским служащим должности гражданской службы, и принимая во внимание, что уровень образования, имевшийся у истца на момент расторжения с ним служебного контракта (неполное высшее образование, в связи с обучением в государственном образовательном учреждении высшего образования), позволял ему занимать должность, с которой он был уволен, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о незаконном расторжении с истцом служебного контракта.
Указанный перечень не является закрытым. Дополнительные основания расторжения служебного контракта вследствие нарушения установленных обязательных правил его заключения могут быть установлены как комментируемым
Законом, так и иным федеральным законом. В качестве примера можно рассматривать случай заключения служебного контракта с гражданином, имеющим гражданство иного государства.
2.
Частью 2 комментируемой статьи установлена
гарантия для гражданских служащих при расторжении с ними служебного контракта по вышеуказанным основаниям. В частности, если нарушение правил заключения служебного контракта допущено не по вине гражданского служащего, представитель нанимателя выплачивает гражданскому служащему месячное денежное содержание. Размер месячного денежного содержания рассчитывается исходя из размера месячного денежного содержания, получаемого гражданским служащим в период прохождения им гражданской службы.
Вместе с тем следует отметить, что нарушение установленных обязательных правил заключения служебного контракта по вине гражданского служащего в связи с представлением им подложных документов влечет за собой расторжение служебного контракта на основании
п. 7 ч. 1 ст. 37 комментируемого Закона.
Статья 41. Расторжение служебного контракта в связи с выходом гражданского служащего из гражданства Российской Федерации
1.
Статьей 41 комментируемого Закона устанавливается
порядок расторжения служебного контракта в связи с выходом гражданского служащего из гражданства РФ.
Согласно
ст. 16 комментируемого Закона гражданин
не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий
не может находиться на гражданской службе в случае выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства другого государства. Возникновение указанного препятствия для прохождения гражданской службы потребовало должного урегулирования прекращения служебных отношений, что и было осуществлено комментируемой нормой.
В соответствии с
ч. 1 комментируемой статьи служебный контракт
расторгается, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы по решению представителя нанимателя со дня выхода из гражданства РФ.
Вопросы, связанные с гражданством РФ, его приобретением и выходом из него, регулируются Федеральным
законом от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации". В частности, согласно
ст. 19 указанного Закона по общему правилу выход из гражданства РФ лица, проживающего на территории РФ, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица.
Требование о прекращении служебных отношений с гражданским служащим, вышедшим из гражданства РФ, расторжении с ним служебного контракта основано на том, что нахождение гражданина на гражданской службы предполагает выполнение им работы, связанной с осуществлением государственными органами государственной власти РФ и направленной на реализацию целей и интересов РФ, ее внутренней и внешней политики.
2. В соответствии с
ч. 2 комментируемой статьи гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы по решению представителя нанимателя со дня приобретения гражданства другого государства (двойного гражданства), если иное не предусмотрено международным договором РФ.
Следует обратить внимание, что согласно
ст. 6 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается РФ только как гражданин РФ, приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства РФ. При этом, устанавливая запрет на прохождение гражданской службы гражданами, имеющими двойное гражданство, законодатель стремится исключить возможность влияния каких-либо иностранных интересов на внутреннюю и внешнюю политику государства.
Глава 7. ПЕРСОНАЛЬНЫЕ ДАННЫЕ ГРАЖДАНСКОГО СЛУЖАЩЕГО.
КАДРОВАЯ СЛУЖБА ГОСУДАРСТВЕННОГО ОРГАНА
Статья 42. Персональные данные гражданского служащего и ведение личного дела гражданского служащего
1.
Статьей 42 комментируемого Закона регулируются вопросы работы с персональными данными гражданского служащего, а также устанавливается порядок ведения личных дел гражданских служащих.
Защита персональных данных от злоупотреблений и произвола со стороны работодателей и других лиц и организаций стала предметом особого внимания и международно-правовой регламентации. Право на неприкосновенность частной жизни (в некоторых документах - личной жизни), субъектом которого является каждый гражданин, закреплено в качестве общечеловеческой ценности в международных актах ООН, МОТ, Совета Европы, Европейского союза, Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а также в договорах, заключенных государствами в рамках СНГ и ратифицированных РФ.
Во Всеобщей
декларации прав человека и Международном
пакте о гражданских и политических правах, Европейской
конвенции о защите прав человека и основных свобод,
Конвенции СНГ о правах и свободах человека, закреплено право на уважение частной и семейной жизни, признаны незаконными любые посягательства на честь и достоинство человека.
Во Всеобщей декларации прав человека - документе, признанном международным сообществом, - провозглашено
(ст. 12), что никто не может подвергаться произвольному вмешательству в его личную и семейную жизнь, произвольным посягательствам на его честь и репутацию. Каждый человек имеет право на защиту закона от такого вмешательства или таких посягательств.
Международный
пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) определяет и устанавливает права общественно-политического характера, в том числе в области трудовых отношений. В этом Пакте провозглашается, что никто не может подвергаться произвольному или незаконному вмешательству в его личную и семейную жизнь, произвольным или незаконным посягательствам на неприкосновенность его жилища или тайну его корреспонденции или незаконным посягательствам на его честь и репутацию. Каждый человек имеет право на защиту закона от такого вмешательства или таких посягательств
(ст. 17) <52>.
--------------------------------
<52> Богатыренко З.С. Новейшие тенденции защиты персональных данных работника в российском трудовом праве // Трудовое право. 2006. N 10.
Отношения, связанные с использованием персональных данных в целом и гражданских служащих в частности, регулируются рядом нормативных правовых актов, в числе которых Федеральный
закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации",
ФЗ "О персональных данных", комментируемый
Закон.
На основании
ст. 3 ФЗ "О персональных данных"
персональными данными признается любая информация, относящаяся к прямо или косвенно определенному или определяемому физическому лицу (субъекту персональных данных). К такой информации относятся, например, сведения о фамилии, имени, отчестве, числе, месяце, годе рождения, адресе, семейном, социальном, имущественном положении, образовании, профессии, доходах.
Согласно
ч. 1 комментируемой статьи при обработке, хранении и передаче персональных данных гражданского служащего кадровая служба государственного органа обязана соблюдать следующие
требования:
1) обработка персональных данных гражданского служащего осуществляется исключительно в целях:
- обеспечения соблюдения
Конституции РФ, комментируемого
Закона, других законов и иных нормативных правовых актов;
- содействия гражданскому служащему в прохождении гражданской службы, обучении и должностном росте;
- обеспечения личной безопасности гражданского служащего и членов его семьи;
- обеспечения сохранности принадлежащего ему имущества, учета результатов исполнения им должностных обязанностей и обеспечения сохранности имущества государственного органа.
Обработка персональных данных гражданских служащих в иных целях не допускается.
Под
обработкой персональных данных понимается любое действие (операция) или совокупность действий (операций), совершаемых с использованием средств автоматизации или без использования таких средств с персональными данными, включая сбор, запись, систематизацию, накопление, хранение, уточнение (обновление, изменение), извлечение, использование, передачу (распространение, предоставление, доступ), обезличивание, блокирование, удаление, уничтожение персональных данных (
ст. 3 ФЗ "О персональных данных").
По общему правилу, установленному
ст. 6 ФЗ "О персональных данных", обработка персональных данных осуществляется
с согласия субъекта персональных данных на обработку его персональных данных.
При этом обязанность предоставить доказательство получения согласия субъекта персональных данных на обработку его персональных данных, а в случае обработки общедоступных персональных данных обязанность доказывания того, что обрабатываемые персональные данные являются общедоступными, возлагаются на оператора <53>;
--------------------------------
<53> Малеина М.Н. Право на тайну и неприкосновенность персональных данных // Журнал российского права. 2010. N 11.
2) персональные данные следует получать лично у гражданского служащего. В случае возникновения необходимости получения персональных данных гражданского служащего у третьей стороны следует письменно известить об этом гражданского служащего заранее, указав в извещении цели, предполагаемые источники и способы получения персональных данных.
Получив указанное письменное извещение, гражданский служащий вправе либо дать письменное согласие на получение необходимых персональных данных у третьих лиц, либо отказать в даче такого согласия. При отсутствии согласия гражданского служащего, кадровая служба государственного органа не вправе осуществлять какие-либо действия, направленные на получение персональных данных гражданского служащего у третьих лиц;
3) запрещается получать, обрабатывать и приобщать к личному делу гражданского служащего не установленные комментируемым
Законом и другими федеральными законами персональные данные о его политических, религиозных и иных убеждениях и частной жизни, о членстве в общественных объединениях, в том числе в профессиональных союзах.
Данный запрет основан на положениях:
-
ст. 23 Конституции РФ, в соответствии с которой каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени;
-
ст. 28 Конституции РФ, устанавливающей право каждого на свободу совести, свободу вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакую, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними;
-
ст. 29 Конституции РФ, согласно которой каждому гарантируется свобода мысли и слова;
-
ст. 30 Конституции РФ, гарантирующей право каждому на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем;
4) при принятии решений, затрагивающих интересы гражданского служащего, запрещается основываться на персональных данных гражданского служащего, полученных исключительно в результате их автоматизированной обработки или с использованием электронных носителей.
Согласно
ст. 3 ФЗ "О персональных данных"
автоматизированная обработка персональных данных - это обработка персональных данных с помощью средств вычислительной техники.
При принятии решений, затрагивающих интересы гражданского служащего, можно основываться лишь на персональных данных, содержащихся в первичных документах, имеющих юридическую силу (например, паспорте, документе об образовании, трудовой книжке и т.д.);
5) защита персональных данных гражданского служащего от неправомерного их использования или утраты возлагается на представителя нанимателя и обеспечивается за счет средств соответствующего государственного органа в установленном порядке.
В частности, в соответствии со
ст. 19 ФЗ "О персональных данных" при обработке персональных данных должны приниматься необходимые правовые, организационные и технические меры или обеспечиваться их принятие для защиты персональных данных от неправомерного или случайного доступа к ним, уничтожения, изменения, блокирования, копирования, предоставления, распространения персональных данных, а также от иных неправомерных действий в отношении персональных данных.
Обеспечение безопасности персональных данных достигается, в частности:
а) определением угроз безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных;
б) применением организационных и технических мер по обеспечению безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных, необходимых для выполнения требований к защите персональных данных, исполнение которых обеспечивает установленные Правительством РФ уровни защищенности персональных данных;
в) применением прошедших в установленном порядке процедуру оценки соответствия средств защиты информации;
г) оценкой эффективности принимаемых мер по обеспечению безопасности персональных данных до ввода в эксплуатацию информационной системы персональных данных;
д) учетом машинных носителей персональных данных;
е) обнаружением фактов несанкционированного доступа к персональным данным и принятием мер;
ж) восстановлением персональных данных, модифицированных или уничтоженных вследствие несанкционированного доступа к ним;
з) установлением правил доступа к персональным данным, обрабатываемым в информационной системе персональных данных, а также обеспечением регистрации и учета всех действий, совершаемых с персональными данными в информационной системе персональных данных;
и) контролем за принимаемыми мерами по обеспечению безопасности персональных данных и уровня защищенности информационных систем персональных данных;
6) передача персональных данных гражданского служащего третьей стороне не допускается без письменного согласия гражданского служащего, за исключением случаев, установленных федеральным законом. Условия передачи персональных данных гражданского служащего третьей стороне устанавливаются нормативными правовыми актами РФ.
Согласно
ст. 9 ФЗ "О персональных данных" гражданский служащий - субъект персональных данных принимает решение о предоставлении его персональных данных и дает согласие на их обработку свободно, своей волей и в своем интересе. Согласие на обработку персональных данных должно быть конкретным, информированным и сознательным. Согласие на обработку персональных данных может быть дано субъектом персональных данных или его представителем в любой позволяющей подтвердить факт его получения форме, если иное не установлено федеральным законом. В случае получения согласия на обработку персональных данных от представителя субъекта персональных данных полномочия данного представителя на дачу согласия от имени субъекта персональных данных проверяются оператором.
Оператор вправе осуществлять обработку персональных данных без согласия субъекта персональных данных при наличии оснований, указанных в
п. п. 2 -
11 ч. 1 ст. 6,
ч. 2 ст. 10 и
ч. 2 ст. 11 ФЗ "О персональных данных".
2.
Частью 2 комментируемой статьи устанавливается
ответственность гражданского служащего, виновного в нарушении норм, регулирующих получение, обработку и передачу персональных данных другого гражданского служащего.
За нарушение норм, регулирующих получение, обработку и передачу персональных данных другого гражданского служащего, устанавливаются следующие виды ответственности:
б) административная ответственность по
ст. 13.11 КоАП РФ - за нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных); по
ст. 13.14 КоАП РФ - за разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей;
в) уголовная ответственность по
ст. 137 УК РФ - за незаконное собирание или распространение сведений о частной жизни лица, составляющих его личную или семейную тайну, без его согласия либо распространение этих сведений в публичном выступлении, публично демонстрирующемся произведении или средствах массовой информации; по
ст. 155 УК РФ - за разглашение тайны усыновления (удочерения) вопреки воле усыновителя, совершенное лицом, обязанным хранить факт усыновления (удочерения) как служебную или профессиональную тайну, либо иным лицом из корыстных или иных низменных побуждений; по
ст. 183 УК РФ - за незаконные разглашение или использование сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну, без согласия их владельца лицом, которому она была доверена или стала известна по службе или работе.
3.
Частью 3 комментируемой статьи регулируется
порядок ведения личных дел гражданских служащих. В частности, устанавливается, что в личное дело гражданского служащего вносятся его персональные данные и иные сведения, связанные с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением и увольнением с гражданской службы и необходимые для обеспечения деятельности государственного органа.
Документом, уточняющим данное положение и принятым во исполнение
ч. 4 комментируемой статьи, является
Указ Президента РФ от 30 мая 2005 г. N 609 "Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела".
На основании требования
п. 10 Положения о персональных данных государственного гражданского служащего РФ и ведении его личного дела, утвержденного Указом Президента РФ от 30 мая 2005 г. N 609, личное дело гражданского служащего ведется кадровой службой государственного органа.
К личному делу гражданского служащего приобщаются:
а) письменное заявление с просьбой о поступлении на гражданскую службу и замещении должности государственной гражданской службы РФ;
б) собственноручно заполненная и подписанная гражданином РФ
анкета установленной формы с приложением фотографии (указанная форма установлена распоряжением Правительства РФ от 26 мая 2005 г. N 667-р);
в) документы о прохождении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы (если гражданин назначен на должность по результатам конкурса);
г) копия паспорта и копии свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состояния;
д) копия трудовой книжки или документа, подтверждающего прохождение военной или иной службы;
е) копии документов о профессиональном образовании, профессиональной переподготовке, повышении квалификации, стажировке, присвоении ученой степени, ученого звания (если таковые имеются), а также иные необходимые документы.
В личное дело гражданского служащего вносятся также письменные объяснения гражданского служащего, если такие объяснения даны им после ознакомления с документами своего личного дела.
Указанные документы позволяют оценить легитимность заключения служебного контракта с гражданским служащим, убедиться в отсутствии обстоятельств, препятствующих замещению гражданским служащим должности гражданской службы, а также получить автобиографические сведения о нем.
Все документы, приобщенные к личному делу гражданского служащего, брошюруются, страницы нумеруются, к личному делу прилагается опись.
Статья 43. Реестры государственных гражданских служащих Российской Федерации
1.
Статьей 43 комментируемого Закона устанавливается
порядок ведения реестров государственных гражданских служащих РФ.
Реестр государственных гражданских служащих РФ включает в себя сведения обо всех гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы в соответствующем государственном органе.
Обязанность вести реестр гражданских служащих возложена на представителя нанимателя, т.е. на руководителя государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представителя указанных руководителя или лица, осуществляющих полномочия нанимателя от имени РФ или субъекта РФ.
Таким образом, в каждом государственном органе ведется свой реестр гражданских служащих.
2. Согласно
ч. 2 комментируемой статьи в реестр гражданских служащих в государственном органе включаются сведения из личного дела гражданского служащего.
Фактически законодателем определен источник получения сведений о гражданском служащем, которые подлежат включению в реестр гражданских служащих, но не определен перечень сведений из личного дела, подлежащих включению в реестр гражданских служащих. Анализ нормы позволяет предположить, что в реестр гражданских служащих должны быть включены все сведения, содержащиеся в личном деле гражданского служащего.
Таким образом, установление формы реестра гражданских служащих отнесено к полномочиям представителя нанимателя. Такая позиция законодателя не представляется оправданной. Отсутствие унифицированной формы реестра гражданских служащих препятствует созданию единого банка данных гражданских служащих.
Реестр гражданских служащих подлежит хранению на электронных носителях с обеспечением защиты от несанкционированного доступа и копирования.
Защита информации от несанкционированного доступа и копирования предполагает осуществление правовых и организационных мероприятий.
К правовым мероприятиям можно отнести создание в государственном органе нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы ведения реестра гражданских служащих (например, принятие акта, устанавливающего порядок ведения реестра гражданских служащих государственного органа, определение лиц, ответственных за ведение реестра гражданских служащих, а также лиц, имеющих доступ к реестру).
К организационным мероприятиям можно отнести применение организационных и технических мер по обеспечению безопасности информации при ее обработке в информационных системах, оценку соответствия средств защиты информации, учет машинных носителей персональных данных, обнаружение фактов несанкционированного доступа к информации и принятие мер и т.д.
3. По общему правилу из реестра гражданских служащих исключаются гражданские служащие, уволенные с гражданской службы. Днем исключения в данном случае является день, следующий за днем расторжения служебного контракта и увольнения гражданского служащего с гражданской службы.
В
ч. 3 комментируемой статьи законодателем особо оговорен порядок исключения гражданского служащего из реестра в случае его смерти (гибели), признания безвестно отсутствующим или объявления умершим. В частности, умерший (погибший) гражданский служащий, а также гражданский служащий, признанный безвестно отсутствующим или объявленный умершим решением суда, вступившим в законную силу, исключается из реестра гражданских служащих в день, следующий за днем смерти (гибели) гражданского служащего или днем вступления в законную силу решения суда.
4. В связи с принятием Федерального
закона от 28 декабря 2010 г. N 419-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" и Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", вступившего в силу с 11 января 2011 года, из комментируемой
статьи были исключены положения, касающиеся формирования Сводного реестра гражданских служащих, который должен был включать в себя информацию о гражданских служащих всей страны.
Принятие указанного
Закона было обусловлено решениями Комиссии при Президенте РФ по вопросам реформирования и развития государственной службы от 14 октября 2009 г. (протокол N 2), согласно которым признана нецелесообразной дальнейшая работа над проектами указов Президента РФ:
- "О порядке ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации";
- "О порядке ведения Сводного реестра государственных гражданских служащих Российской Федерации";
- "О соотношении должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации".
Статья 44. Кадровая работа
1.
Статьей 44 комментируемого Закона раскрывается содержание понятия "кадровая работа".
Кадровая работа представляет собой комплекс организационных, содержательных мер и последовательных шагов, направленных на эффективное использование способностей и профессиональных навыков каждого отдельного работника в реализации конечных целей организации <54>.
--------------------------------
<54> URL: http://www.bizneshaus.ru/kadry.html
Как правило, основная часть кадровой работы возлагается на специально созданное структурное подразделение государственного органа - кадровую службу. В случае если кадровая служба в государственном органе не создается, представитель нанимателя возлагает на определенных гражданских служащих обязанность по осуществлению кадровой работы.
1) формирование кадрового состава для замещения должностей гражданской службы.
Согласно
ст. 11 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" формирование кадрового состава государственной службы обеспечивается:
- созданием федерального кадрового резерва, кадрового резерва в федеральном государственном органе, кадрового резерва субъекта РФ, кадрового резерва в государственном органе субъекта РФ для замещения должностей государственной службы, а также эффективным использованием указанных кадровых резервов;
- развитием профессиональных качеств государственных служащих;
- оценкой результатов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в ходе проведения аттестации или сдачи квалификационного экзамена;
- созданием возможностей для должностного (служебного) роста государственных служащих;
- использованием современных кадровых технологий;
- применением образовательных программ, федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований;
- ротацией государственных служащих - с 1 января 2013 года;
2) подготовку предложений о реализации положений комментируемого
Закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов о гражданской службе и внесение указанных предложений представителю нанимателя.
Необходимость подготовки и внесения указанных предложений может возникнуть в процессе применения законодательства о государственной службе в целях его оптимизации, устранения пробелов, внутренних противоречий и иных недочетов;
3) организацию подготовки проектов актов государственного органа, связанных с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением, заключением служебного контракта, назначением на должность гражданской службы, освобождением от замещаемой должности гражданской службы, увольнением гражданского служащего с гражданской службы и выходом его на пенсию за выслугу лет, и оформление соответствующих решений государственного органа.
Данное положение относится к процессу реализации требований, установленных законодательством о гражданской службе. В случаях, установленных законодательством о гражданской службе, государственный орган обязан принимать акты, регулирующие поступление на гражданскую службу, ее прохождение, заключение служебного контракта, назначение на должность гражданской службы, освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение гражданского служащего с гражданской службы и выход его на пенсию за выслугу лет (например, положение о проведении конкурса на замещение должностей гражданской службы, служебный распорядок и т.д.);
4) ведение трудовых книжек гражданских служащих.
Порядок ведения трудовых книжек установлен
Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2003 г. N 225 "О трудовых книжках",
Постановлением Министерства труда РФ от 10 октября 2003 г. N 69 "Об утверждении Инструкции по заполнению трудовых книжек";
5) ведение личных дел гражданских служащих.
Согласно
п. 19 Положения о персональных данных государственного гражданского служащего РФ и ведении его личного дела, утвержденного Указом Президента РФ от 30 мая 2005 г. N 609, в обязанности кадровой службы государственного органа, осуществляющей ведение личных дел гражданских служащих, входят:
а) приобщение документов, подлежащих приобщению к личным делам гражданских служащих;
б) обеспечение сохранности личных дел гражданских служащих;
в) обеспечение конфиденциальности сведений, содержащихся в личных делах гражданских служащих, в соответствии с комментируемым
Законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, а также в соответствии с указанным
Положением;
г) предоставление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера федеральных гражданских служащих, назначение на должность и освобождение от должности которых осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ, для опубликования общероссийским средствам массовой информации по их обращениям;
д) предоставление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера соответствующих гражданских служащих субъектов РФ для опубликования общероссийским и региональным средствам массовой информации по их обращениям;
е) информирование указанных гражданских служащих об обращении общероссийского или регионального средства массовой информации о предоставлении ему сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера этих гражданских служащих;
ж) ознакомление гражданского служащего с документами своего личного дела не реже одного раза в год, а также по просьбе гражданского служащего и во всех иных случаях, предусмотренных законодательством РФ;
6) ведение реестра гражданских служащих в государственном органе (подробнее см.
комментарий к ст. 43 комментируемого Закона);
7) оформление и выдачу служебных удостоверений гражданских служащих. Оформление и выдача служебных удостоверений осуществляются в порядке, установленном актом государственного органа. Служебное удостоверение является документом, подтверждающим статус гражданского служащего, его должностные полномочия;
8) обеспечение деятельности комиссии по урегулированию конфликтов интересов.
Обеспечение деятельности комиссии по урегулированию конфликтов интересов включает в себя комплекс мероприятий по организационному, правовому и методическому обеспечению (например, подготовка документов комиссии);
9) организацию и обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы и включение гражданских служащих в кадровый резерв (например, объявление о проведении конкурса, документационное и организационное обеспечение проведения конкурса, подготовка решений по итогам проведения конкурса, ведение протоколов заседаний конкурсной или аттестационной комиссий);
10) организацию и обеспечение проведения аттестации гражданских служащих (в частности, оповещение о проведении аттестации, документационное обеспечение проведения аттестации, подготовка решений по итогам проведения аттестации, ведение протоколов заседаний аттестационной комиссии);
11) организацию и обеспечение проведения квалификационных экзаменов гражданских служащих (в данном случае кадровая служба проводит мероприятия, аналогичные мероприятиям, проводимым при проведении аттестации гражданских служащих);
12) организацию заключения договоров с гражданами на время их обучения в образовательном учреждении профессионального образования с последующим прохождением гражданской службы (например, подготовка указанных договоров, их подписание представителем нанимателя, осуществление взаимодействия с учреждениями профессионального образования по вопросу заключения указанных договоров);
13) организацию профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих (к указанным мероприятиям, в частности, можно отнести разработку и утверждение планов профессиональной переподготовки и повышения квалификации гражданскими служащими, осуществление взаимодействия с учреждениями профессионального образования по вопросу профессиональной переподготовки и повышения квалификации, оформление необходимых документов);
14) формирование кадрового резерва, организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование.
Формирование резерва предполагает осуществление следующих мероприятий:
- анализ потребности в кадровом резерве;
- определение гражданских служащих, обладающих потенциалом для назначения на руководящие должности;
- оформление и утверждение списка кадрового резерва.
Работа с кадровым резервом состоит в следующем:
- определение потребностей государственного органа в кадрах;
- включение в кадровый резерв гражданских служащих и граждан;
- замещение вакантных должностей гражданской службы гражданскими служащими (гражданами), состоящими в кадровом резерве;
- пересмотр кадрового резерва и исключение гражданских служащих (граждан) из кадрового резерва;
15) обеспечение должностного роста гражданских служащих.
Данный вид кадровой работы является составной частью работы по формированию кадрового состава государственного органа.
Должностной рост может обеспечиваться путем присвоения классных чинов либо путем назначения на более высокую должность;
16) организацию проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на гражданскую службу, а также оформление допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную тайну.
Организация проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на гражданскую службу включает в себя направление запросов о проверке достоверности представленных сведений, обработку полученной информации, оформление результатов проверки.
Осуществление оформления допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную тайну, включает в себя принятие решения руководителем органа государственной власти о допуске оформляемого лица к сведениям, составляющим государственную тайну, подготовку необходимых для допуска гражданского служащего к сведениям, составляющим государственную тайну, документов;
17) организацию проведения служебных проверок. Организация проведения служебных проверок включает в себя направление запросов о проверке достоверности представленных сведений, обработку полученной информации, оформление результатов проверки, организацию деятельности комиссии и т.д.;
18) организацию проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также соблюдения гражданскими служащими ограничений, установленных комментируемым
Законом и другими федеральными законами;
19) консультирование гражданских служащих по правовым и иным вопросам гражданской службы.
2. Согласно
ч. 2 комментируемой статьи утверждение положения о подразделении государственного органа по вопросам государственной службы и кадров отнесено к полномочиям руководителя государственного органа.
Указанное положение, как правило, содержит в себе нормы, устанавливающие основные задачи и функции кадровой службы, ее права и обязанности, структуру.
В качестве примеров реализации указанного положения можно рассматривать:
а) Приказ Минтранса РФ от 14 ноября 2011 г. N 283 "Об утверждении Положения об отделе государственной службы и кадров Административного департамента Министерства транспорта РФ";
б) Приказ Росморречфлота от 5 октября 2011 г. N 205 "Об утверждении Положения об отделе государственной службы и кадров Административно-правового управления";
в) Постановление Совета администрации Красноярского края от 31 мая 2006 г. N 152-п "Об утверждении Положения об управлении кадров и государственной службы Совета администрации Красноярского края";
г) Приказ Министерства государственно-правового развития Омской области от 26 августа 2008 г. N 16п/2 "Об утверждении Положения об управлении государственной службы и кадров департамента организации деятельности Министерства государственно-правового развития Омской области".
Глава 8. СЛУЖЕБНОЕ ВРЕМЯ И ВРЕМЯ ОТДЫХА
Статья 45. Служебное время и время отдыха
1.
Частью первой комментируемой статьи дано определение понятию "служебное время". Служебное время - время, в течение которого гражданский служащий в соответствии со служебным распорядком государственного органа или с графиком службы либо условиями служебного контракта должен исполнять свои должностные обязанности, а также иные периоды, которые в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами относятся к служебному времени.
Комментируемой
частью для измерения труда гражданского служащего было предложено время, точнее, продолжительность рабочего времени, в рамках которого осуществляется служебная деятельность служащего. Необходимо отметить, что предложенный принцип согласуется с нормами трудового законодательства, исходя из которого рабочее время - это время, в течение которого работник в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка и условиями трудового договора должен исполнять обязанности.
Гражданский служащий согласно комментируемой
статье исполняет должностные обязанности согласно служебному распорядку государственного органа. Правила внутреннего служебного распорядка - локальный нормативный акт, регламентирующий в соответствии с настоящим
Законом, Трудовым
кодексом РФ и иными федеральными законами порядок приема и увольнения работников, основные права, обязанности и ответственность сторон служебного контракта. Правила внутреннего служебного распорядка могут содержать режим работы, время отдыха, применяемые к служащим меры поощрения и взыскания, а также иные вопросы регулирования трудовых отношений у данного работодателя (
ст. 189 ТК РФ). В настоящее время во всех органах государственного управления должны быть утверждены правила служебного распорядка.
Так, например, Приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 10 июля 2009 г. N 95 установлен следующий режим служебного времени.
Начало рабочего дня - в 9:00, окончание рабочего дня - в 18:00 (в пятницу соответственно с 9:00 до 16:45). На перерыв для отдыха и питания продолжительностью 45 минут отводится время с 13:00 до 13:45. В случае выполнения государственным гражданским служащим своих служебных обязанностей в указанное время перерыв на обед может быть предоставлен с 12:00 до 16:00 по согласованию с директором департамента.
Накануне нерабочих праздничных дней продолжительность служебного времени сокращается на один час.
При совпадении выходного и нерабочего праздничного дней выходной день переносится на следующий после нерабочего праздничного дня рабочий день.
Ненормированный служебный день устанавливается для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы.
Высшие должности категории "руководители" в Министерстве:
- заместитель Министра связи и массовых коммуникаций Российской Федерации;
- директор департамента;
- заместитель директора департамента.
Высшие должности категории "помощники (советники)" в Министерстве:
- помощник Министра связи и массовых коммуникаций Российской Федерации;
- советник Министра связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.
Главные должности категории "специалисты" в Министерстве:
- начальник отдела в департаменте.
Для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы иных групп, ненормированный служебный день устанавливается по представлению директора департамента, о чем издается соответствующий приказ Министерства и заключается дополнительное соглашение к служебному контракту.
По соглашению между гражданским служащим и представителем нанимателя может быть изменено начало и окончание служебного времени, установлен неполный служебный день или неполная служебная неделя, о чем также издается соответствующий приказ Министерства и заключается дополнительное соглашение к служебному контракту.
Оплата труда при неполном служебном времени, установленном по согласованию сторон служебного контракта, производится пропорционально времени фактического исполнения служебных обязанностей.
Систематический контроль за использованием служебного времени, а также обеспечение условий для его эффективного использования осуществляются директором департамента.
Комментируемой
статьей предполагается, что к служебному времени могут быть отнесены иные периоды, которые в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами относятся к служебному времени. К служебному времени гражданского служащего могут быть отнесены:
- вынужденные простои (временная приостановка профессиональной служебной деятельности по причинам экономического, технологического, технического или организационного характера);
- служебные командировки.
Порядок и условия командирования федеральных гражданских служащих определены Указом Президента РФ от 18 июля 2005 г. N 813, порядок и условия командирования гражданских служащих субъектов РФ определяются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Так, например, Постановлением правительства Саратовской области от 13 февраля 2006 г. N 50-П утверждено Положение о порядке и условиях командирования государственных гражданских служащих Саратовской области.
Федеральные государственные гражданские служащие направляются в служебные командировки по решению представителя нанимателя на определенный срок для выполнения служебного задания (вне постоянного места прохождения федеральной государственной гражданской службы) как на территории Российской Федерации, так и на территориях иностранных государств. Срок служебной командировки гражданского служащего определяется представителем нанимателя или уполномоченным им лицом с учетом объема, сложности и других особенностей служебного задания.
Командирование гражданского служащего в вышестоящие в порядке подчиненности государственные органы осуществляется по письменному вызову руководителя этого государственного органа или по согласованию с ним. Срок такой служебной командировки не должен превышать пять дней, не считая времени нахождения в пути. Продление срока служебной командировки допускается в исключительных случаях, но не более чем на пять дней, представителем нанимателя или уполномоченным им лицом с письменного согласия руководителя государственного органа, в который командирован гражданский служащий, или уполномоченного этим руководителем лица.
Днем выезда в служебную командировку считается день отправления поезда, самолета, автобуса или другого транспортного средства от постоянного места прохождения гражданским служащим службы, а днем приезда из служебной командировки - день прибытия указанного транспортного средства в постоянное место прохождения гражданской службы.
При отправлении транспортного средства до 24 часов включительно днем выезда в служебную командировку считаются текущие сутки, а с 00 часов и позднее - последующие сутки.
Если станция, пристань, аэропорт находятся за чертой населенного пункта, учитывается время, необходимое для проезда до станции, пристани, аэропорта. Аналогично определяется день приезда гражданского служащего в постоянное место прохождения федеральной государственной гражданской службы.
Вопрос о явке гражданского служащего на службу в день выезда в служебную командировку и в день приезда из служебной командировки решается в порядке, установленном представителем нанимателя или уполномоченным им лицом.
Необходимо отметить, что государственные органы по-разному подошли к решению этого вопроса.
Приказом Федеральной службы по труду и занятости от 2 апреля 2007 г. N 94-к определено, что вопрос о явке гражданского служащего на службу в день выезда в служебную командировку и в день приезда из служебной командировки решается руководителем структурного подразделения. Неприемлема с точки зрения настоящего
Закона формулировка, содержащаяся в
Приказе Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 5 декабря 2007 г. N 152. В Судебном департаменте по вопросу о явке гражданского служащего на службу в день выезда в служебную командировку и в день приезда из служебной командировки принимает решение соответствующее должностное лицо. Осталось выяснить, кто является в Судебном департаменте соответствующим лицом.
Денежное содержание за период нахождения гражданского служащего в служебной командировке сохраняется за все служебные дни по графику, установленному в постоянном месте прохождения гражданским служащим федеральной государственной гражданской службы.
2.
Частью 2 комментируемой статьи определена продолжительность служебного времени гражданского служащего. Нормальная продолжительность служебного времени для гражданского служащего не может превышать 40 часов в неделю. Для гражданского служащего устанавливается пятидневная служебная неделя. Как правило, выходными днями являются суббота и воскресенье.
Учитывая субсидиарное регулирование гражданской службы трудовым законодательством, на гражданской службе возможно установление рабочей недели с предоставлением выходных дней по скользящему графику, а также неполной рабочей недели. Кроме этого, по соглашению между представителем нанимателя и гражданским служащим могут устанавливаться как при приеме на работу, так и впоследствии неполный рабочий день или неполная рабочая неделя. Представитель нанимателя обязан устанавливать неполный рабочий день или неполную рабочую неделю по просьбе:
- беременной женщины;
- одного из родителей (опекуна, попечителя), имеющего ребенка в возрасте до четырнадцати лет (ребенка-инвалида в возрасте до восемнадцати лет);
- также лица, осуществляющего уход за больным членом семьи в соответствии с медицинским заключением, выданным в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Настоящим Законом
п. 7 ч. 3 ст. 24 предусмотрена возможность установления режима служебного времени и отдыха, отличающегося от установленного служебным распорядком государственного органа.
На гражданской службе возможно установление гибкого графика рабочего времени. При работе в режиме гибкого рабочего времени начало, окончание или общая продолжительность рабочего дня (смены) определяются по соглашению сторон. Работодатель обеспечивает отработку работником суммарного количества рабочих часов в течение соответствующих учетных периодов (рабочего дня, недели, месяца и других).
Право на гибкий режим рабочего времени может быть предоставлено гражданскому служащему, не нарушающему трудовую дисциплину. Гражданский служащий, работающий по гибкому графику рабочего времени, по своему усмотрению может выбирать время начала и окончания работы с учетом специфики деятельности государственного органа и должностных обязанностей, обусловленных служебным контрактом и должностным регламентом. Максимальная продолжительность не должна превышать 10 часов. В условиях гибкой недели гражданский служащий имеет право частично переносить время с одного дня на дугой. Гражданский служащий, нарушивший график гибкого рабочего времени, лишается возможности его использовать.
3.
Частью 3 комментируемой статьи установлена возможность привлечения гражданского служащего к работе за пределами нормальной продолжительностью служебного времени. Выполнение служебных обязанностей за пределами нормальной продолжительности рабочего времени признается ненормированным рабочим днем или сверхурочной работой.
Комментируемая
статья не раскрывается понятие "ненормированный рабочий день", вследствие чего представляется уместным использование определения, содержащегося в трудовом законодательстве. Ненормированный рабочий день - особый режим работы, в соответствии с которым отдельные работники могут по распоряжению работодателя при необходимости эпизодически привлекаться к выполнению своих трудовых функций за пределами установленной для них продолжительности рабочего времени.
Комментируемой
статьей определено, что ненормированный служебный день устанавливается для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы. Для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы иных групп, ненормированный служебный день устанавливается в соответствии со служебным распорядком государственного органа по соответствующему перечню должностей и служебным контрактом. Нормативными правовыми актами государственных органов должен быть определен перечень должностей ведущей, старшей и младшей группы, работающих в режиме ненормированного служебного дня. Юридическим фактом, определяющим работу служащего в режиме ненормированного рабочего дня, является отражение этого факта в служебном контракте.
Следуя логике комментируемой
статьи, а также трудовому законодательству, ненормированный рабочий день не должен носить систематический характер. Согласие гражданского служащего на ненормированный рабочий день не требуется, однако привлечение его к такой работе должно быть обусловлено объективными причинами и не превращаться в каждодневную отработку. К сожалению, сложившаяся практика деятельности органов государственного управления демонстрирует бесконтрольное привлечение гражданских служащих к работе за нормальной продолжительностью служебного времени, что ведет к нарушению права гражданских служащих на отдых, установленных настоящим
Законом, а также трудовым законодательством.
Не следует путать ненормированный рабочий день со сверхурочной работой. Согласно
ст. 99 ТК РФ сверхурочной работой считается работа, выполняемая работником по инициативе работодателя за пределами установленной для работника продолжительности рабочего времени - ежедневной работы (смены), а при суммированном учете рабочего времени сверх нормального числа рабочих часов за учетный период.
4.
Частью 4 комментируемой статьи определено, что гражданским служащим, имеющим ненормированный служебный день, предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск, продолжительность которого определяется коллективным договором или служебным распорядком государственного органа и который не может быть менее трех календарных дней.
Ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск является компенсацией за факт установления в служебном контракте ненормированного рабочего дня. Подсчет времени за нормальной продолжительностью рабочего времени не осуществляется, а дополнительный оплачиваемый отпуск устанавливается даже в том случае, если служащий вообще не привлекался к работе за нормальной продолжительностью рабочего времени.
Продолжительность дополнительного оплачиваемого отпуска определяется служебным распорядком государственного органа. Так, например, согласно Приказу Федеральной таможенной службы от 18 сентября 2006 г. N 891 ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск за ненормированный служебный день предоставляется следующей продолжительности:
- гражданским служащим, замещающим должности младшей группы, - три календарных дня;
- гражданским служащим, замещающим должности старшей группы, - пять календарных дней;
- гражданским служащим, замещающим должности ведущей группы, - восемь календарных дней;
- гражданским служащим, замещающим должности главной группы, - двенадцать календарных дней.
Распоряжением Федерального агентства по делам молодежи от 19 января 2010 г. N 3-р установлена следующая продолжительность дополнительных оплачиваемых отпусков за ненормированный рабочий день:
- для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы, - 8 календарных дней;
- для гражданских служащих, замещающих ведущие должности гражданской службы, - 6 календарных дней;
- для гражданских служащих, замещающих старшие должности гражданской службы, - 5 календарных дней;
- для гражданских служащих, замещающих младшие должности гражданской службы, - 3 календарных дня.
К сожалению, нормативными правовыми актами не определены общие принципы установления продолжительности дополнительного оплачиваемого отпуска, вследствие чего практически все государственные органы устанавливают продолжительность дополнительного оплачиваемого отпуска в зависимости от групп должностей гражданской службы. Вряд ли такой подход можно считать справедливым, ведь речь идет не об уровне ответственности, не о характере выполняемых функций, а о дополнительно отработанном времени. Согласно
Правилам об очередных и дополнительных отпусках (утв. НКТ СССР 30 апреля 1930 г. N 169) работникам с ненормированным рабочим днем может предоставляться дополнительный отпуск, срок которого не может превышать 12 рабочих дней. Представляется, что при определении размера дополнительного оплачиваемого отпуска руководителям государственных органов следовало бы обратить внимание на рекомендации, содержащиеся в
Правилах. Это способствовало бы более рациональному решению вопроса о том, кто из служащих должен работать ненормированный рабочий день. К сожалению, в настоящее время без особой на то необходимости к работе за нормальной продолжительностью рабочего времени привлечены практически все гражданские служащие.
В случае если дополнительный оплачиваемый отпуск не предоставляется, с письменного согласия гражданского служащего исполнение им должностных обязанностей за пределами нормальной продолжительности служебного времени оплачивается как сверхурочная работа. Согласно трудовому законодательству сверхурочная работа оплачивается за первые два часа работы не менее чем в полуторном размере, за последующие часы - не менее чем в двойном размере. Конкретные размеры оплаты за сверхурочную работу могут определяться коллективным договором, локальным нормативным актом или трудовым договором. По желанию работника сверхурочная работа вместо повышенной оплаты может компенсироваться предоставлением дополнительного времени отдыха, но не менее времени, отработанного сверхурочно.
Несмотря на возможность, установленную комментируемой
статьей, оплаты работы гражданского служащего за нормальной продолжительностью рабочего времени как сверхурочной работы такая ситуация вряд ли возможна на государственной гражданской службе. Для оплаты работы гражданского служащего за нормальной продолжительностью рабочего времени как сверхурочной работы требуются:
- точный учет работы за пределами нормальной продолжительности служебного времени;
- фонд оплаты труда, предусматривающий такие выплаты.
Согласно
ст. 51 настоящего Закона при формировании фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов, предусматриваются следующие средства для выплаты (в расчете на год):
- оклада за классный чин - в размере четырех должностных окладов;
- ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе - в размере трех должностных окладов;
- ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы - в размере четырнадцати должностных окладов;
- ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, - в размере полутора должностных окладов;
- премий за выполнение особо важных и сложных заданий - в размере двух окладов денежного содержания;
- ежемесячного денежного поощрения - в размере, который устанавливается для федеральных государственных органов дифференцированно указами Президента Российской Федерации;
- единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи - в размере трех окладов денежного содержания.
Следовательно, фондом оплаты труда не предусмотрены выплаты за сверхурочную работу. И только в отдельных государственных органах настоящим Законом
статьей 51 фонд оплаты труда формируется за счет средств:
- на выплату районного коэффициента (коэффициента);
- на выплату повышенного денежного содержания, размер которого устанавливается Президентом Российской Федерации;
- на иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
5. Согласно
ч. 5 комментируемой статьи порядок и условия предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска федеральным гражданским служащим, имеющим ненормированный служебный день, устанавливаются Правительством Российской Федерации, а гражданским служащим субъектов Российской Федерации - нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. N 1090 утверждены
Правила предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска федеральным государственным гражданским служащим, работающим за нормальной продолжительностью служебного времени.
В случае переноса либо неиспользования дополнительного отпуска, а также увольнения гражданского служащего с гражданской службы право на дополнительный отпуск реализуется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для ежегодных оплачиваемых отпусков (см.
комментарий к ст. 46).
6.
Частью 6 комментируемой статьи определено, что право на отдых реализуется предоставлением гражданскому служащему свободного от исполнения должностных обязанностей времени (свободного времени) вне пределов установленной настоящим
Законом нормальной продолжительности служебного времени.
Режим служебного времени гражданского служащего должен предусматривать время отдыха. Время отдыха - время, в течение которого работник свободен от исполнения трудовых обязанностей и которое он может использовать по своему усмотрению. Служебное время на гражданской службе должно сопровождаться двумя видами отдыха:
- перерывы в течение рабочего дня;
- выходные дни (ежедневный непрерывный отдых).
Трудовым
кодексом РФ предусматриваются иные виды отдыха:
- ежедневный отдых;
- нерабочие праздничные дни;
- отпуска.
В течение рабочего дня гражданскому служащему должен быть предоставлен перерыв для отдыха и питания продолжительностью не более двух часов и не менее 30 минут, который в рабочее время не включается. Как, правило, продолжительность перерыва для отдыха и питания, установленная служебными распорядками государственных органов, составляет 45 минут.
Гражданским служащим, использующим в свое работе компьютеры, необходимо включать перерывы, которые зависят от тяжести и напряженности трудового процесса пользователей ПЭВМ. Санитарно-эпидемиологические
правила к работе с персональными электронно-вычислительными машинами установлены Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 3 июня 2003 г. N 118.
Для предупреждения преждевременной утомляемости пользователей ПЭВМ рекомендуется организовывать рабочую смену путем чередования работ с использованием ПЭВМ и без него. При возникновении у работающих с ПЭВМ зрительного дискомфорта и других неблагоприятных субъективных ощущений, несмотря на соблюдение санитарно-гигиенических и эргономических требований, рекомендуется применять индивидуальный подход с ограничением времени работы с ПЭВМ.
В случаях, когда характер работы требует постоянного взаимодействия с ВДТ (набор текстов или ввод данных и т.п.), с напряжением внимания и сосредоточенности, при исключении возможности периодического переключения на другие виды трудовой деятельности, не связанные с ПЭВМ, рекомендуется организация перерывов.
Продолжительность еженедельного непрерывного отдыха не может быть менее 42 часов (
ст. 110 ТК РФ). Всем гражданским служащим предоставляются выходные дни (еженедельный непрерывный отдых). При пятидневной рабочей неделе предоставляются два выходных дня в неделю. Общим выходным днем является воскресенье. Второй выходной день при пятидневной рабочей неделе устанавливается служебным распорядком государственного органа. Оба выходных дня предоставляются, как правило, подряд.
Статья 46. Отпуска на гражданской службе
1.
Частью 1 комментируемой статьи закрепляется право гражданского служащего на ежегодный отпуск с сохранением замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания. Таким образом, комментируемая
статья реализует конституционное право каждого работника на ежегодный оплачиваемый отпуск, то есть освобождение от выполнения служебных обязанностей с сохранением за ним места работы и заработка (
ст. 37 Конституции РФ). Любое соглашение между представителем нанимателя (работодателем) и муниципальным служащим, направленное на ограничение права на ежегодный оплачиваемый отпуск, противоречит
Конституции РФ и трудовому законодательству.
Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2007 г. N 562 "Об утверждении Правил исчисления денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих" определен порядок исчисления денежного содержания федеральных гражданских служащих на период нахождения в ежегодном оплачиваемом отпуске.
За гражданским служащим сохраняется денежное содержание, которое складывается из оклада денежного содержания и следующих дополнительных выплат:
- ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе;
- ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы;
- ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;
- ежемесячное денежное поощрение.
При исчислении денежного содержания на период нахождения гражданского служащего в ежегодном оплачиваемом отпуске дополнительно учитываются премии за выполнение особо важных и сложных заданий и материальная помощь в размере 1/12 каждой из фактически начисленных выплат за 12 календарных месяцев, предшествующих дню ухода в ежегодный оплачиваемый отпуск.
Размер денежного содержания на период нахождения гражданского служащего в ежегодном оплачиваемом отпуске определяется путем деления исчисленного денежного содержания на 29,4 (среднемесячное число календарных дней) и умножения на число календарных дней отпуска.
2.
Частью 2 комментируемой статьи определено, что ежегодный оплачиваемый отпуск гражданского служащего состоит из основного оплачиваемого отпуска и дополнительных оплачиваемых отпусков. Увеличение основного оплачиваемого отпуска за счет дополнительных отпусков для отдельных категорий работников встречается в действующем законодательстве. Так, например, ежегодные дополнительные оплачиваемые отпуска предоставляются работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, работникам, имеющим особый характер работы, работникам с ненормированным рабочим днем, работникам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
Дополнительные оплачиваемые отпуска для гражданского служащего представлены:
- дополнительным оплачиваемым отпуском за выслугу лет (предоставляется всем гражданским служащим);
- дополнительным оплачиваемым отпуском за ненормированный рабочий день (устанавливается для гражданских служащих, работающих за нормальной продолжительностью рабочего времени);
- дополнительным оплачиваемым отпуском в связи с тяжелыми, вредными и (или) опасными условиями труда (устанавливается в связи с условиями прохождения гражданской службы).
3. Согласно
ч. ч. 3 и
4 комментируемой статьи определена продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска. Для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы, основной оплачиваемый отпуск составляет 35 календарных дней, для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы ведущей, старшей и младшей групп - 30 календарных дней.
4.
Частью 5 комментируемой статьи определены принципы исчисления дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет. Дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет исчисляется из расчета один календарный день за каждый год гражданской службы.
Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 г. N 1532 определен
Перечень периодов, включаемых в стаж государственной гражданской службы для установления гражданским служащим ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска, а также размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу. В
Перечень включены следующие периоды:
- замещение государственных должностей Российской Федерации;
- замещение государственных должностей субъектов Российской Федерации;
- замещение должностей федеральной государственной гражданской службы, предусмотренных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. N 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы";
- замещение должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, предусмотренных реестрами должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, утвержденными законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
- замещение государственных должностей федеральных государственных служащих, которые были предусмотрены
Реестром государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. N 33 "О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих" (утратил силу);
- замещение государственных должностей федеральной государственной службы, предусмотренных перечнями государственных должностей федеральной государственной службы, которые считались соответствующими разделами
Реестра государственных должностей государственной службы Российской Федерации;
- замещение государственных должностей государственной службы субъектов Российской Федерации;
- замещение должностей прокурорских работников, определяемых в соответствии с
ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации";
- замещение должностей сотрудников Следственного комитета Российской Федерации, определяемых в соответствии с
ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации";
- замещение должностей (воинских должностей), прохождение службы (военной службы) в которых засчитывается в соответствии с законодательством Российской Федерации в выслугу лет для назначения пенсии за выслугу лет лицам, проходившим военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы;
- другие периоды.
5.
Частью 6 комментируемой статьи определены общие принципы исчисления ежегодного оплачиваемого отпуска. При исчислении общей продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска ежегодный основной оплачиваемый отпуск суммируется с ежегодным дополнительным оплачиваемым отпуском за выслугу лет. Нерабочие праздничные дни, приходящиеся на период ежегодного основного или ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, в число календарных дней отпуска не включаются.
Общая продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска и ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы, не может превышать 45 календарных дней, для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы ведущей, старшей и младшей групп, - 40 календарных дней.
Дополнительные отпуска за ненормированный рабочий день, а также в связи с тяжелыми, вредными и (или) опасными условиями гражданской службы предоставляются сверх ежегодного оплачиваемого отпуска. Другими словами, верхний предел для ежегодного оплачиваемого отпуска комментируемая
статья не устанавливает.
6.
Частью 7 комментируемой статьи предусмотрена возможность предоставления гражданскому служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска в связи с тяжелыми, вредными и (или) опасными условиями гражданской службы, в том числе в связи со службой в местностях с особыми климатическими условиями, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В настоящее время специального федерального закона, определяющего виды и условия социальной помощи в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях, не существует, поэтому данный вопрос регулируется рядом соответствующих нормативных правовых актов, например, Федеральным
законом от 7 ноября 2000 г. N 136-ФЗ "О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием",
Постановлением Правительства РФ от 29 марта 2002 г. N 188 "Об утверждении списков производств, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право гражданам, занятым на работах с химическим оружием, на меры социальной поддержки" и др.
Учитывая субсидиарное регулирование гражданской службы трудовым законодательством, для гражданских служащих, осуществляющих свою профессиональную служебную деятельность в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, кроме ежегодного основного оплачиваемого отпуска и дополнительных оплачиваемых отпусков, предоставляемых на общих основаниях, предусмотрены дополнительные оплачиваемые отпуска. Продолжительность такого отпуска составляет 24 календарных дня, а для лиц, работающих в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, - 16 календарных дней (
ст. 321 ТК РФ). Для получения указанного дополнительного отпуска требуется стаж работы в северных условиях.
Нормативными правовыми актами могут быть предусмотрены правила предоставления ежегодного отпуска в местностях с неблагоприятными климатическими условиями для отдельных категорий гражданских служащих. Так, например,
Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1996 г. N 242 предусмотрены следующие ежегодные оплачиваемые отпуска для прокуроров:
- в районах Крайнего Севера - 54 календарных дня;
- в приравненных к районам Крайнего Севера местностях - 46 календарных дней;
- в иных местностях, где установлены районные коэффициенты (коэффициенты) к заработной плате, - 45 календарных дней.
Статьей 322 ТК РФ установлен порядок соединения ежегодных оплачиваемых отпусков. Полное или частичное соединение ежегодных оплачиваемых отпусков лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, допускается не более чем за два года. При этом общая продолжительность предоставляемого отпуска не должна превышать шести месяцев, включая время отпуска без сохранения заработной платы, необходимое для проезда к месту использования отпуска и обратно.
Неиспользованная часть ежегодного оплачиваемого отпуска, превышающая шесть месяцев, присоединяется к очередному ежегодному оплачиваемому отпуску на следующий год.
По просьбе одного из работающих родителей (опекуна, попечителя) работодатель обязан предоставить ему ежегодный оплачиваемый отпуск или его часть (не менее 14 календарных дней) для сопровождения ребенка в возрасте до восемнадцати лет, поступающего в образовательные учреждения среднего или высшего профессионального образования, расположенные в другой местности. При наличии двух и более детей отпуск для указанной цели предоставляется один раз для каждого ребенка.
7. Согласно
ч. 8 комментируемой статьи по заявлению гражданского служащего ежегодный оплачиваемый отпуск может предоставляться по частям, при этом продолжительность одной части отпуска не должна быть менее 14 календарных дней. По согласованию с представителем нанимателя гражданскому служащему может предоставляться часть отпуска иной продолжительности.
8.
Частью 9 комментируемой статьи определено, что ежегодный оплачиваемый отпуск должен предоставляется гражданскому служащему в соответствии с графиком отпусков, утверждаемым представителем нанимателя.
Настоящий
Закон не определяет порядок формирования графика отпусков, следовательно, в данном вопросе необходимо руководствоваться трудовым законодательством Российской Федерации.
Оплачиваемый отпуск должен предоставляться гражданскому служащему ежегодно (
ст. 122 ТК РФ). Право на использование отпуска за первый год работы возникает у служащего по истечении шести месяцев его непрерывной работы на соответствующей должности гражданской службы. По соглашению сторон оплачиваемый отпуск гражданскому служащему может быть предоставлен и до истечения шести месяцев.
До истечения шести месяцев непрерывной работы оплачиваемый отпуск по заявлению гражданскому служащего должен быть предоставлен:
- женщинам перед отпуском по беременности и родам или непосредственно после него;
- работникам, усыновившим ребенка (детей) в возрасте до трех месяцев;
- в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
Отпуск за второй и последующие годы работы может предоставляться в любое время рабочего года в соответствии с очередностью предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков, установленной в данном государственном органе. График отпусков обязателен как для работодателя, так и для работника. О времени начала отпуска работник должен быть извещен под роспись не позднее чем за две недели до его начала.
На гражданскую службу распространяются общие требования составления графиков отпусков, утвержденные
Постановлением Госкомстата РФ от 5 января 2004 г. N 1. График отпусков составляется по унифицированной
форме N Т-7.
Отдельным гражданским служащим в случаях, предусмотренных настоящим Трудовым
кодексом и иными федеральными законами, ежегодный оплачиваемый отпуск предоставляется по их желанию в удобное для них время. Так, например, определенные льготы имеют жены военнослужащих. Согласно
ч. 11 ст. 11 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" супругам военнослужащих отпуск по их желанию предоставляется одновременно с отпуском военнослужащих. При этом продолжительность отпуска супругов военнослужащих может быть по их желанию равной продолжительности отпуска военнослужащих. Часть отпуска супругов военнослужащих, превышающая продолжительность ежегодного отпуска по основному месту их работы, предоставляется без сохранения заработной платы.
При составлении графика следует помнить установленное Трудовым кодексом право мужа (гражданского служащего) получить ежегодный отпуск в период нахождения его жены в отпуске по беременности и родам независимо от времени его непрерывной работы у данного представителя нанимателя (
ст. 123 ТК РФ).
Кроме указанных случаев при составлении графиков отпусков следует помнить, что в настоящее время существует достаточно большая категория лиц, имеющих льготы использовать отпуск в удобное для них время (например, Герои Российской Федерации, лица, награжденные знаком "Почетный донор России", лица, получившие или перенесшие лучевую болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием, полученным вследствие чернобыльской катастрофы, других аварий на атомных объектах военного и гражданского назначения, испытаний, учений и иных работ, связанных с любыми видами ядерных установок и др.).
Ежегодный оплачиваемый отпуск должен быть продлен или перенесен на другой срок, определяемый представителем нанимателя (работодателем) с учетом пожеланий гражданского служащего, в случаях:
- временной нетрудоспособности работника;
- исполнения работником во время ежегодного оплачиваемого отпуска государственных обязанностей, если для этого трудовым законодательством предусмотрено освобождение от работы;
- в других случаях, предусмотренных трудовым законодательством, локальными нормативными актами (
ст. 124 ТК РФ).
Если гражданскому служащему своевременно не была произведена оплата за время ежегодного оплачиваемого отпуска либо он был предупрежден о времени начала этого отпуска позднее чем за две недели до его начала, то представитель нанимателя (работодатель) по письменному заявлению гражданского служащего обязан перенести ежегодный оплачиваемый отпуск на другой срок, согласованный с работником.
В исключительных случаях, в соответствие с
ТК РФ, когда предоставление отпуска работнику в текущем рабочем году может неблагоприятно отразиться на нормальном ходе работы организации, допускается с согласия гражданского служащего перенесение отпуска на следующий рабочий год. При этом отпуск должен быть использован не позднее 12 месяцев после окончания того рабочего года, за который он предоставляется.
Отзыв гражданского служащего из отпуска допускается только с его согласия. Неиспользованная в связи с этим часть отпуска должна быть предоставлена по выбору гражданского служащего в удобное для него время в течение текущего рабочего года или присоединена к отпуску за следующий рабочий год (
ст. 125 ТК РФ).
9.
Частью 10 комментируемой статьи определено, что выплата денежного содержания гражданскому служащему за период ежегодного оплачиваемого отпуска должна производиться не позднее чем за 10 календарных дней до начала указанного отпуска.
10. Согласно
ч. 11 комментируемой статьи при предоставлении федеральному гражданскому служащему ежегодного оплачиваемого отпуска один раз в год производится единовременная выплата в размере двух месячных окладов денежного содержания.
В соответствии с
ч. 8 ст. 50 настоящего Закона порядок единовременной выплаты утверждается представителем нанимателя. Так, например, Приказом Министерства финансов от 9 июля 2007 г. N 61н утвержден
Порядок выплаты единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска гражданским служащим Министерства финансов РФ. Согласно
Приказу Минфина РФ указанная единовременная выплата производится один раз в год по соответствующему заявлению гражданского служащего (работника) на имя заместителя Министра финансов Российской Федерации (Министра финансов Российской Федерации). Единовременная выплата производится при использовании гражданским служащим (работником) одной из частей ежегодного оплачиваемого отпуска. В случае если гражданский служащий (работник) не использовал в течение года своего права на отпуск, данная единовременная выплата производится в конце года.
Федеральными законами могут быть предусмотрены дополнительные выплаты для отдельных государственных служащих. Так, например, в соответствии с
ФЗ "О следственном комитете Российской Федерации" сотрудникам Следственного комитета оплачивается стоимость проезда к месту проведения отпуска и обратно в пределах Российской Федерации (один раз в год).
Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. N 455 определены
Правила компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в федеральных органах государственной власти в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также для членов их семей.
11.
Частью 12 комментируемой статьи определено, что при предоставлении гражданскому служащему субъекта Российской Федерации ежегодного оплачиваемого отпуска один раз в год производится единовременная выплата в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации. Режим выплат в настоящее время определен нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Постановление Правительства РФ от 6 сентября 2007 г. N 562 "Об утверждении Правил исчисления денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих" не распространяется на гражданских служащих субъектов Российской Федерации. Законодательством субъектов Российской Федерации может быть установлен порядок единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска, отличный от установленного для федеральных гражданских служащих. Данная позиция подтверждается
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2012 г. N 47-Г12-1.
Вместе с тем на практике возникают спорные ситуации в связи с границами полномочий субъектов Российской Федерации в данном вопросе. Нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не может быть нарушено право гражданских служащих, установленное настоящим Законом, на получение единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска. Вместе с тем формулировки отдельных нормативных правовых актов, регламентирующих единовременные выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска, приводят к неоднозначному толкованию норм. Так, пункты 1, 4 Положения о единовременной выплате при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска гражданским служащим, замещающим должности государственной гражданской службы в аппарате правительства Самарской области и органах исполнительной власти Самарской области без права юридического лица, утвержденного Постановлением правительства Самарской области от 19 января 2006 г. N 4, изложены в следующей редакции: "Единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска выплачивается гражданским служащим, замещающим должности государственной гражданской службы в аппарате правительства Самарской области и органах исполнительной власти Самарской области без права юридического лица, один раз в год по заявлению служащего в размере двух окладов денежного содержания". Следуя буквальному толкованию данной нормы, можно сделать вывод о том, что служащий получает единовременную выплату только по заявлению. В то время как настоящим Законом ст. 50 предусмотрено, что единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска в размере двух окладов денежного содержания выплачивается вне зависимости от волеизъявления государственного служащего и предоставления ежегодного оплачиваемого отпуска в текущем календарном году.
Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации при рассмотрении данной ситуации не были выявлены противоречия федеральному законодательству (Определение Верховного Суда РФ от 23 июня 2010 г. N 46-Г10-9). Поскольку далее по тексту нормативного правового акта все-таки предполагается реализация права гражданского служащего аппарата правительства Самарской области на единовременную выплату: "...в случае если в текущем году служащему не был предоставлен ежегодный оплачиваемый отпуск и (или) единовременная выплата не была произведена, то указанная выплата производится служащему в конце календарного года". Однако хотелось обратить внимание на тот факт, что наличие в нормативных правовых акт неоднозначных и двусмысленных формулировок может вести к проблемам в правоприменительной практике.
12.
Частью 13 комментируемой статьи определено, что при прекращении или расторжении служебного контракта, освобождении от замещаемой должности гражданской службы и увольнении с гражданской службы гражданскому служащему выплачивается денежная компенсация за все неиспользованные отпуска.
Действующее законодательство о гражданской службе не раскрывает данный вопрос, следовательно, при возникновении такой ситуации следует руководствоваться положениями
Правил об очередных и дополнительных отпусках, утвержденных НКТ СССР 30 апреля 1930 г. N 169. В соответствии с данными
Правилами при увольнении работника, не использовавшего своего права на отпуск, ему выплачивается компенсация за неиспользованный отпуск.
При этом увольняемые работники, проработавшие у данного нанимателя не менее 11 месяцев, подлежащих зачету в срок работы, дающей право на отпуск, получают полную компенсацию.
Полную компенсацию получают работники, проработавшие от 5 1/2 до 11 месяцев, если они увольняются вследствие:
а) ликвидации предприятия или учреждения или отдельных частей его, сокращения штатов или работ, а также реорганизации или временной приостановки работ;
б) поступления на действительную военную службу;
в) командирования в установленном порядке в вузы, техникумы, на рабфаки, на подготовительные отделения при вузах и на курсы по подготовке в вузы и на рабфаки;
г) переброски на другую работу по предложению органов труда или состоящих при них комиссий, а также партийных, комсомольских и профессиональных организаций;
д) выяснившейся непригодности к работе.
Во всех остальных случаях работники получают пропорциональную компенсацию. Таким образом, пропорциональную компенсацию получают работники, проработавшие от 5 1/2 до 11 месяцев, если они увольняются по каким-либо другим причинам, кроме указанных выше (в том числе по собственному желанию), а также все работники, проработавшие менее 5 1/2 месяцев, независимо от причин увольнения.
Полная компенсация выплачивается в размере среднего заработка за срок полного отпуска.
Пропорциональная компенсация выплачивается в следующих размерах:
а) при отпуске в 12 рабочих дней - в размере дневного среднего заработка за каждый месяц работы, подлежащей зачету в срок, дающий право на отпуск;
б) при отпуске в 24 рабочих дня и при месячном отпуске - в размере двухдневного среднего заработка за каждый месяц;
в) при полуторамесячном отпуске - в размере трехдневного, а при двухмесячном отпуске - в размере четырехдневного среднего заработка за каждый месяц.
Отказ работника от использования отпуска в установленный для него срок без согласования с нанимателем не дает работнику права на компенсацию или суммирование отпуска.
Согласно комментируемой
статье по письменному заявлению гражданского служащего неиспользованные отпуска могут быть предоставлены ему с последующим увольнением (за исключением случаев освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы за виновные действия). При этом днем освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы считается последний день отпуска.
13.
Частью 14 комментируемой статьи определено, что при увольнении в связи с истечением срока служебного контракта отпуск с последующим увольнением может предоставляться и тогда, когда время отпуска полностью или частично выходит за пределы срока действия служебного контракта. В этом случае днем освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы также считается последний день отпуска.
В соответствии со
ст. 127 ТК РФ по письменному заявлению работника неиспользованные отпуска могут быть предоставлены ему с последующим увольнением (за исключением случаев увольнения за виновные действия).
Предоставление работнику неиспользованного отпуска с последующим увольнением является правом работодателя, а не его обязанностью.
При предоставлении работнику отпуска с последующим увольнением днем увольнения считается последний день отпуска. Однако все расчеты с работником производятся до ухода работника в отпуск, т.к. по его истечении стороны уже не будут связаны обязательствами. Так же следует поступить с трудовой книжкой и другими документами, связанными с работой, которые работодатель обязан предоставить работнику, - их нужно выдать работнику перед уходом в отпуск, т.е. в последний день работы. Данный вывод также следует из
Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2007 г. N 131-О-О.
Другими словами, фактически трудовые отношения с работником прекращаются с момента начала отпуска. Именно поэтому в соответствии с
ч. 4 ст. 127 ТК РФ работник, которому неиспользованный отпуск предоставлен с последующим увольнением по его собственной инициативе, не вправе отозвать свое заявление об увольнении после начала отпуска, пусть даже это только первый день отпуска.
За время болезни в период отпуска с последующим увольнением работнику выплачивается пособие по временной нетрудоспособности, однако, в отличие от общих правил (
ст. 124 ТК РФ), отпуск на число дней болезни не продлевается.
Изъявив желание получить отпуск с последующим увольнением, работник тем самым выразил и желание прекратить трудовые отношения с работодателем (при увольнении по собственному желанию) или согласился с правомерностью их прекращения (при увольнении по другим основаниям). Поэтому следует полагать, что с момента начала отпуска работодатель не несет обязательств перед работником, получившим отпуск с последующим увольнением, в части продления ежегодного оплачиваемого отпуска, предусмотренного
ч. 1 ст. 124 ТК РФ.
В соответствии со
ст. 122 ТК РФ право на использование отпуска за первый год работы возникает у работника по истечении шести месяцев его непрерывной работы у данного работодателя.
Трудовой
кодекс РФ не предусматривает предоставления в натуре неполного ежегодного оплачиваемого отпуска, т.е. пропорционально отработанному в данном рабочем году времени. В связи с этим отпуск (независимо от времени, проработанного в рабочем году) предоставляется полным, т.е. установленной продолжительности.
При увольнении работника до окончания того рабочего года, в счет которого он уже получил ежегодный оплачиваемый отпуск, работодатель может произвести за неотработанные дни отпуска удержание из заработной платы работника для погашения его задолженности перед работодателем (
ст. 137 ТК РФ).
Применительно к ситуации, изложенной в письме, при реализации
ч. 2 ст. 127 ТК РФ представляется, что отпуск с последующим увольнением предоставляется полной продолжительности, однако фактически будут оплачены только те дни отпуска, которые подлежали бы денежной компенсации при увольнении, поскольку отпуск, подлежащий замене денежной компенсацией при увольнении работника, рассчитывается исходя из того, что полный отпуск полагается работнику, отработавшему полный рабочий год.
В соответствии со
ст. 136 ТК РФ при выплате заработной платы работодатель обязан в письменной форме извещать каждого работника о составных частях заработной платы, причитающейся ему за соответствующий период, размерах и основаниях произведенных удержаний, а также об общей денежной сумме, подлежащей выплате.
Оплата отпуска производится не позднее чем за три дня до его начала. Исходя из определения "заработная плата", приведенного
ст. 129 ТК РФ, оплата отпуска выплатой заработной платы не является. В связи с этим считаем, что нет оснований утверждать, что работодатель должен специально выдавать расчетный листок работнику при выплате отпускных сумм.
При начислении и выплате работникам второй части заработной платы (как правило, в конце месяца) всем должны быть выданы расчетные листки, и в том числе работнику, ушедшему в отпуск, в которых будет содержаться информация об общей денежной сумме, подлежащей выплате (уже выплаченной).
14. Согласно
ч. 15 комментируемой статьи по семейным обстоятельствам и иным уважительным причинам гражданскому служащему по его письменному заявлению решением представителя нанимателя может предоставляться отпуск без сохранения денежного содержания продолжительностью не более одного года.
Предоставление гражданскому служащему отпуска без сохранения денежного содержания следует рассматривать не как разновидность ежегодного отпуска, а как особую форму социальной гарантии для работников.
На государственной гражданской службе отпуск без сохранения денежного содержания предоставляется с разрешения представителя нанимателя и оформляется приказом (распоряжением). Продолжительность отпуска без сохранения денежного содержания является предметом соглашения между представителем нанимателя и служащим в зависимости от причин, по которым возникла необходимость в таком отпуске. Максимальная продолжительность отпуска без сохранения денежного содержания на гражданской службе определена комментируемой
статьей и составляет не более одного календарного года.
Отпуск без сохранения денежного содержания предоставляется гражданскому служащему только при наличии уважительной причины. Комментируемой
статьей определено также, что случаи предоставления гражданскому служащему отпуска без сохранения денежного содержания устанавливаются федеральными законами. Учитывая субсидиарное регулирование гражданской службы трудовым законодательством, гражданский служащий в целом ряде случаев может претендовать на предоставление отпуска без сохранения денежного содержания.
В соответствии с ТК РФ
(ст. 128) отпуск без сохранения денежного содержания предоставляется:
- участникам Великой Отечественной войны до 35 календарных дней в году;
- работающим пенсионерам по старости (по возрасту) до 14 календарных дней в году;
- родителям и женам (мужьям) военнослужащих, погибших или умерших вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при исполнении обязанностей военной службы, либо вследствие заболевания, связанного с прохождением военной службы до 14 календарных дней в году;
- работающим инвалидам до 60 календарных дней в году;
- работникам в случаях рождения ребенка, регистрации брака, смерти близких родственников до пяти календарных дней;
- в других случаях, предусмотренных
ТК РФ, иными федеральными законами либо коллективным договором.
К другим случаям, которые предусмотрены
ТК РФ, можно отнести дополнительные отпуска без сохранения денежного содержания гражданским служащим, осуществляющим уход за детьми.
К работникам, осуществляющим уход за детьми, отнесены (
ст. 263 ТК РФ):
- лица, имеющие двух или более детей в возрасте до четырнадцати лет;
- лица, имеющие ребенка-инвалида в возрасте до восемнадцати лет;
- одинокие матери, воспитывающие ребенка в возрасте до четырнадцати лет;
- отцы, воспитывающие ребенка в возрасте до четырнадцати лет без матери.
Для указанных лиц коллективным договором могут устанавливаться ежегодные дополнительные отпуска без сохранения заработной платы в удобное для них время продолжительностью до 14 календарных дней.
Указанный отпуск по письменному заявлению гражданского служащего может быть присоединен к ежегодному оплачиваемому отпуску или использован отдельно полностью либо по частям. Перенесение этого отпуска на следующий рабочий год не допускается.
Также в соответствии с
ТК РФ представитель нанимателя (работодатель) обязан предоставить отпуск без сохранения заработной платы следующим гражданским служащим:
- допущенным к вступительным испытаниям в образовательные учреждения высшего профессионального образования 15 календарных дней;
- слушателям подготовительных отделений образовательных учреждений высшего профессионального образования для сдачи выпускных экзаменов 15 календарных дней;
- обучающимся в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях высшего профессионального образования по очной форме обучения, совмещающим учебу с работой, для прохождения промежуточной аттестации 15 календарных дней в учебном году;
- для подготовки и защиты выпускной квалификационной работы и сдачи итоговых государственных экзаменов четыре месяца, для сдачи итоговых государственных экзаменов один месяц;
- допущенным к вступительным испытаниям в образовательные учреждения среднего профессионального образования, которые имеют государственную аккредитацию 10 календарных дней;
- обучающимся в образовательных учреждениях среднего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию по очной форме обучения, совмещающим учебу с работой, для прохождения промежуточной аттестации 10 календарных дней в учебном году. Для подготовки и защиты выпускной квалификационной работы и сдачи итоговых государственных экзаменов два месяца, для сдачи итоговых экзаменов один месяц.
В соответствии со
ст. 170 ТК представитель нанимателя (работодатель) обязан освобождать гражданского служащего от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполнения им государственных или общественных обязанностей в случаях, если в соответствии с
ТК РФ и иными федеральными законами эти обязанности должны исполняться в рабочее время.
Кроме
ТК РФ предоставление отпуска без сохранения заработной платы (денежного содержания) допускается
ст. 8 Закона РФ от 15 января 1993 г. N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы". Такой отпуск предоставляется Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, полным кавалерам ордена Славы, Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы продолжительностью до трех недель в году в удобное для указанных лиц время года.
Действующее законодательство допускает освобождение от работы в связи с необходимостью выполнения семейных обязанностей. Отпуск без сохранения заработной платы по этому основанию предоставляется в следующих случаях:
- женщинам по их заявлению отпуск по уходу за ребенком до трех лет;
- лицам, усыновившим ребенка. Отпуск предоставляется на период со дня усыновления и до истечения 70 дней со дня рождения усыновленного ребенка. При усыновлении один из родителей может получить отпуск 110 дней со дня их рождения.
15. Согласно
ч. 16 комментируемой статьи во время отпуска без сохранения денежного содержания за гражданским служащим сохраняется замещаемая должность гражданской службы. Положения комментируемой
статьи полностью согласуются с нормами трудового законодательства, согласно которому не допускается увольнение работника по инициативе работодателя (за исключением случая ликвидации организации в период пребывания в отпуске (
ст. 81 ТК РФ)).
Глава 9. ПРОХОЖДЕНИЕ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Статья 47. Должностной регламент
1.
Статьей 47 комментируемого Закона регулируются вопросы, связанные с должностным регламентом гражданского служащего.
Частью 1 комментируемой статьи устанавливается, что профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа.
При этом ни комментируемая
статья, ни
Закон в целом не раскрывают содержания понятий "должностной регламент" и "административный регламент государственного органа".
Должностной регламент, по сути, сходен с должностной инструкцией. Использование различных терминов делает акцент на том, что должностными регламентами регламентируется служба (в данном случае - гражданская служба), а должностными инструкциями - иные трудовые отношения.
Можно согласиться с выводом о том, что должностной регламент представляет собой документально зафиксированные требования к исполнению государственным гражданским служащим своих служебных обязанностей <55>.
--------------------------------
<55> Беляев А. Порядок прохождения государственной службы // Учреждения культуры и искусства: бухгалтерский учет и налогообложение. 2009. N 10.
Среди основных признаков должностного регламента можно выделить следующие:
а) должностной регламент является локальным актом;
б) должностной регламент содержит в себе требования к определенной должности государственной гражданской службы;
в) должностной регламент обязательно должен содержать в себе положения, установленные
ч. 2 комментируемой статьи, а также может содержать дополнительные положения исходя из особенностей конкретной должности.
Следует отметить, что эффективность работы аппарата управления в целом и каждого из его подразделений в отдельности во многом зависит от того, насколько четко определены, согласованы, сбалансированы все составные части, звенья и элементы управляющей системы. Достичь этого на государственной службе помогают квалифицированно разработанные должностные регламенты всех категорий гражданских служащих <56>.
--------------------------------
<56> Марченко И. Должностной регламент государственного гражданского служащего // Кадровик. Кадровое делопроизводство. 2008. N 12.
Кроме того, законодателем указано, что должностные регламенты всех гражданских служащих, проходящих службу в конкретном государственном органе, являются составной частью административного регламента данного государственного органа.
Четкое понятие административного регламента государственного органа отсутствует. Предполагается, что государственный орган должен иметь некий административный регламент, который бы отражал задачи и функции данного государственного органа, его внутреннюю организацию, порядок реализации указанных задач и функций и др., т.е. данный административный регламент должен отражать индивидуальные характеристики государственного органа, позволяя выделить его из всей системы государственных органов.
На сегодняшний день существует три типа административных регламентов:
1) регламент внутренней организации государственного органа (см., например,
Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти");
2) регламент взаимодействия государственных органов (см., например,
Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти");
3) административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) (подробнее см.
Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг").
Следует отметить, что в одном государственном органе может быть несколько административных регламентов взаимодействия государственных органов, исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). Вместе с тем комментируемая норма устанавливает, что должностной регламент государственного гражданского служащего является составной частью административного регламента государственного органа. То есть предполагается, что в государственном органе должен быть один общий административный регламент. Представляется, что именно регламент внутренней организации государственного органа наиболее полно соответствует целям комментируемой
статьи.
В частности, в должностной регламент включаются:
1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности.
Знание можно определить как понимание, сохранение в памяти и умение воспроизводить основные факты науки и вытекающие из них теоретические обобщения (правила, законы, выводы и т.д.). К знаниям, необходимым на государственной службе, можно отнести, например, знание необходимой для работы нормативно-правовой базы.
В тесной связи со знаниями выступают умения и навыки. Умение - это владение способами (приемами, действиями) применения усваиваемых знаний на практике. В этом случае навык рассматривается как составной элемент умения, как автоматизированное действие, доведенное до высокой степени совершенства <57>.
--------------------------------
<57> URL: http://avkrasn.ru/article-88.html
Квалификационные требования к образованию по различным категориям должностей установлены
ст. 12 комментируемого Закона. Квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих устанавливаются
Указом Президента РФ от 27 сентября 2005 г. N 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих", для гражданских служащих субъекта РФ - законом субъекта РФ, регулирующим вопросы прохождения государственной гражданской службы субъекта РФ;
2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы.
В данном разделе конкретизируются должностные обязанности применительно к конкретной должности государственной гражданской службы.
Нормы должностного регламента, касающиеся прав гражданского служащего, могут дублировать положения
ст. 14 комментируемого Закона, а также включать дополнительные права по усмотрению государственного органа;
3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения.
Данная норма применяется, в первую очередь, к должностям государственной гражданской службы категории "руководители";
4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений.
Указанный перечень включается в случае, если данная должность гражданской службы предусматривает участие гражданского служащего, ее занимающего, при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;
5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений.
Следует отметить, что установление сроков подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений не всегда возможно, т.к. данные сроки могут определяться текущей необходимостью;
6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;
7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа (если таковые имеются);
8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
Следует отметить, что тем отсутствие специального правового регулирования и системы разработанных и применяемых оценочных показателей эффективности труда государственных служащих в настоящее время порождает такие проблемы, как неясность правовых дефиниций (до сих пор не определены понятия обобщенных и специфических показателей); отсутствие механизма внедрения показателей в служебной деятельности государственных служащих, сложность подбора показателей для должностей категории "руководители" и "помощники (советники)". В тех органах, где соответствующие показатели разработаны и применяются, возникает проблема выбора оптимального количества критериев оценки результативности деятельности государственных служащих, так как необоснованно большое количество показателей, как правило, приводит к сложности самой оценки. Однако одна из самых больших трудностей при определении комплексной системы показателей эффективности и результативности служебной деятельности заключается в том, что показатели результативности во многом зависят от внешних факторов, на которые государственный служащий самостоятельно не может оказывать влияния (например, это особенно касается служащих законодательных органов). Поэтому на практике достаточно трудно оценить конечные результаты труда без учета воздействия внешних факторов <58>.
--------------------------------
<58> Антошина Н.М. Актуальные вопросы повышения эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих // Административное и муниципальное право. 2010. N 10.
Распространенной на региональном уровне является практика классификации показателей результативности деятельности государственных служащих на:
1) показатели входящих ресурсов - показатели, характеризующие затраты на осуществление определенной деятельности, отражают количество используемых ресурсов (бюджетных, трудовых, материальных и др.);
2) показатели рабочих процессов отражают качество рабочих процессов, сроки и нормативы выполнения определенной деятельности (процент правовых актов, своевременно подготовленных и изданных; количество проверок, проведенных в установленные сроки, и пр.);
3) показатели непосредственного результата отражают фактический объем работ, выполняемых в государственном органе (процент рассмотренных жалоб, количество реализованных мероприятий и пр.);
4) показатели конечного эффекта отражают результаты воздействия управленческой деятельности на сферу внешней среды и определяются через изменение (или отсутствие изменения) в состоянии, функционировании, проблемах сферы внешней среды, находящихся под воздействием деятельности государственных органов или конкретного должностного лица (сокращение числа совершенных преступлений, сокращение уровня смертности и др.);
5) показатели влияния характеризуют эффект воздействия государственных служащих на управляемую подсистему (процент принятых поправок в законопроект, сумма средств, сэкономленных при внедрении предложения, и пр.) <59>.
--------------------------------
<59> Клищ Н. Показатели результативности на государственной службе // Государственная служба. 2007. N 3 (47).
3. В соответствии с
ч. 3 комментируемой статьи положения должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
То есть при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего выясняется, соответствует ли соискатель, гражданский служащий квалификационным требованиям, установленным в должностном регламенте, обладает ли он необходимыми знаниями и навыками, способен ли выполнять функциональные обязанности, закрепленные должностным регламентом.
4. Результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента, его соответствие необходимым по должности квалификационным требованиям, требованиям к знаниям и навыкам, способность эффективно исполнять установленные должностным регламентом должностные обязанности учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского служащего.
В данном случае оценка деятельности государственных служащих осуществляется в том числе с использованием показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, закрепленных в должностном регламенте.
5. В соответствии с
ч. 5 комментируемой статьей на специальный орган по управлению государственной службой возлагается обязанность по утверждению примерных должностных регламентов.
На основе данных примерных должностных регламентов должны разрабатываться должностные регламенты по каждой конкретной должности государственной гражданской службы, которые утверждаются представителем нанимателя - руководителем государственного органа, лицом, замещающим государственную должность, либо лицом, осуществляющим полномочия нанимателя от имени РФ или субъекта РФ.
Следует отметить, что на сегодняшний день федеральный орган управления государственной службой не создан. На уровне субъектов, как правило, функции органа по управлению государственной службой исполняют структурные подразделения кадровой политики и государственной службы в системе исполнительной власти субъекта РФ (г. Москва, Тюменская, Саратовская, Ярославская, Мурманская области), либо данные функции возложены на государственные органы, в которых проходят службу государственные служащие (например, Тульская, Владимирская области).
В соответствии с
ч. 6 ст. 71 комментируемого Закона до образования соответствующего органа по управлению государственной службой задачи и функции этого органа выполняются государственными органами в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.
Учитывая данную норму, федеральные государственные органы самостоятельно утвердили примерные должностные регламенты. См., например,
Приказ Минэкономразвития РФ от 22 февраля 2011 г. N 72 "Об утверждении примерных должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата Министерства экономического развития РФ",
Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 6 декабря 2010 г. N 272 "Об утверждении типовых должностных регламентов помощника председателя суда (судьи) верховного суда республики, краевого и областного судов, суда города федерального значения, судов автономной области и автономного округа, окружного (флотского) военного суда, районного суда и гарнизонного военного суда",
Приказ ФСТ РФ от 10 февраля 2010 г. N 68-к "О примерных должностных регламентах федеральных государственных гражданских служащих Федеральной службы по тарифам",
Приказ Минюста РФ от 31 августа 2009 г. N 268 "О примерных должностных регламентах федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата Минюста России".
Статья 48. Аттестация гражданских служащих
1.
Статьей 48 комментируемого Закона регулируется
порядок проведения аттестации государственных гражданских служащих.
Понятие аттестации раскрывается в основном в энциклопедической и специальной юридической литературе.
В частности, Большой юридический словарь характеризует аттестацию (от лат. attestation - свидетельство) как свидетельство, определение квалификации работника, уровня знаний учащихся, отзыв или характеристику <60>.
--------------------------------
<60> Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: Инфра-М, 1998. С. 6.
Энциклопедический юридический словарь понимает под аттестацией "определение квалификации работника с целью проверки соответствия занимаемой должности" <61>.
--------------------------------
<61> Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 26.
По мнению Н.Н. Булыги, аттестация - это процедура определения соответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе, а гражданского служащего - замещаемой должности гражданской службы <62>.
--------------------------------
<62> Булыга Н.Н. Аттестация: правовые основания и порядок проведения // Отдел кадров бюджетного учреждения. 2009. N 9.
Соответственно, цель аттестации - определить соответствие государственного гражданского служащего замещаемой им должности государственной гражданской службы.
В ходе проведения аттестации наряду с определением соответствия гражданских служащих занимаемым должностям решается ряд других задач, в частности:
а) способствование формированию кадрового состава государственной гражданской службы РФ;
б) выявление перспективы использования потенциальных способностей гражданского служащего, стимулирования роста его профессиональной компетенции;
в) определение степени необходимости повышения квалификации, профессиональной подготовки или переподготовки служащего;
г) обеспечение возможности долгосрочного планирования передвижения кадров, а также своевременного освобождения работника от должности или перевода на менее квалифицированную работу;
д) решение вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, в т.ч. в связи с его упразднением.
Кроме того, аттестация призвана обеспечить реализацию конституционного принципа равного доступа граждан РФ к государственной службе <63>. Право на замещение должности государственной гражданской службе предоставляется на основе специальных процедур, равных для всех, что обеспечивает отсутствие дискриминации в решении вопроса о соответствии гражданского служащего занимаемой должности.
--------------------------------
<63> Антонова Н.М. Проблемы юридической ответственности в контексте реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 5.
2. В соответствии с
ч. 2 комментируемой статьи при проведении аттестации непосредственный руководитель гражданского служащего представляет мотивированный
отзыв об исполнении гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период.
В соответствии с
п. п. 12 -
13 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110, указанный отзыв представляется в аттестационную комиссию не позднее чем за две недели до начала аттестации. Отзыв подписывается непосредственным руководителем гражданского служащего и утверждается вышестоящим руководителем.
Данный отзыв должен содержать следующие сведения о гражданском служащем:
а) фамилия, имя, отчество;
б) замещаемая должность гражданской службы на момент проведения аттестации и дата назначения на эту должность;
в) перечень основных вопросов (документов), в решении (разработке) которых гражданский служащий принимал участие;
г) мотивированная оценка профессиональных, личностных качеств и результатов профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
К мотивированному отзыву прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим за аттестационный период поручениях и подготовленных им проектах документов, содержащиеся в годовых отчетах о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, а при необходимости пояснительная записка гражданского служащего на отзыв непосредственного руководителя. При каждой последующей аттестации в аттестационную комиссию представляется также аттестационный лист гражданского служащего с данными предыдущей аттестации.
Юридическое значение отзыва выражается в том, что он является одним из главных письменных документов, подтверждающим в значительной степени факт выполнения или невыполнения аттестуемым гражданским служащим возложенных на него трудовых обязанностей. Следовательно, отзыв лежит в основе признания гражданского служащего соответствующим или не соответствующим занимаемой должности <64>.
--------------------------------
<64> Заварихина С.А. Аттестация государственных служащих // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2009. N 17.
С данным выводом нельзя не согласиться, т.к. именно непосредственный руководитель может дать наиболее точную оценку деятельности государственного гражданского служащего.
Вместе с тем существуют и отрицательные моменты предоставления отзыва непосредственного руководителя. На практике может возникнуть ситуация наличия между непосредственным руководителем и подчиненным ему гражданским служащим конфликта, как явного, так и скрытого. В данном случае непосредственным руководителем может быть представлен негативный отзыв на гражданского служащего. Чтобы соблюсти принцип объективности при проведении аттестации такого гражданского служащего, полагаем, аттестационная комиссия должна рассматривать отзыв непосредственного руководителя исключительно во взаимосвязи с показателями эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, закрепленными в должностном регламенте. Такой подход позволит минимизировать субъективизм при оценке деятельности государственного гражданского служащего.
Следует обратить внимание, что законодателем предусматривается возможность представления пояснительной записки гражданского служащего к отзыву непосредственного руководителя. Указанную пояснительную записку целесообразно представлять в случае несогласия гражданского служащего с оценкой его непосредственным руководителем. Гражданскому служащему в данном случае предоставляется возможность дать необходимые пояснения, а также предоставить соответствующие доказательства.
3.
Частью 3 комментируемой статьи устанавливаются
исключения из общего правила проведения аттестации гражданских служащих. По общему правилу аттестации подлежат все гражданские служащие. Законодатель установил исключения только для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", в случае, если с указанными гражданскими служащими заключен срочный служебный контракт.
Данное положение вызывает ряд сомнений. С одной стороны, вполне логичным представляется исключение из состава аттестуемых гражданских служащих тех, кто, замещает должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", в случае, если с указанными гражданскими служащими заключен срочный служебный контракт. Срочный служебный контракт предполагает временное замещение гражданином должности гражданской службы. Аттестация таких служащих, по сути, теряет свой смысл, т.к. не обеспечивает указанных в
комментарии к ч. 1 целей и задач.
С другой стороны, руководствуясь данными выводами, из состава аттестуемых следовало бы исключить также гражданских служащих иных категорий, если с ними заключен срочный служебный контракт. Например, к таким гражданским служащим относятся служащие, замещающие должность гражданской службы на время отпуска по уходу за ребенком в возрасте до трех лет.
4. В соответствии с требованием
ч. 4 комментируемой статьи аттестация гражданского служащего проводится
один раз в три года. Это общее правило проведения аттестации гражданских служащих. Предполагается, что это оптимальный срок для оценки соответствия гражданского служащего замещаемой должности.
В соответствии с
п. п. 10 -
11 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110, график проведения аттестации ежегодно утверждается представителем нанимателя и доводится до сведения каждого аттестуемого гражданского служащего не менее чем за месяц до начала аттестации.
В графике проведения аттестации указываются:
а) наименование государственного органа, подразделения, в которых проводится аттестация;
б) список гражданских служащих, подлежащих аттестации;
в) дата, время и место проведения аттестации;
г) дата представления в аттестационную комиссию необходимых документов с указанием ответственных за их представление руководителей соответствующих подразделений государственного органа.
Следует отметить, что ранее действующим законодательством срок проведения аттестации регламентировался не так жестко, аттестация должна была проводиться не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. Полагаем, что установление единого требования к периодичности проведения аттестации направлено на соблюдение прав гражданских служащих на равные условия прохождения гражданской службы, а также на оптимизацию кадровой работы в государственных органах.
Согласно
п. 3 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110, требование об обязательном проведении аттестации один раз в три года
не распространяется на гражданских служащих:
а) проработавших в занимаемой должности гражданской службы менее одного года. Данное положение обусловлено тем, что гражданский служащий, проработавший менее одного года, не приобрел необходимый опыт, в связи с чем объективно оценить его деятельность не представляется возможным;
б) достигшие возраста 60 лет. В данном случае проведение аттестации нецелесообразно, т.к. с указанными гражданскими служащими заключается срочный служебный контракт;
в) беременные женщины;
г) находящиеся в отпуске по беременности и родам и в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет (см.
комментарий к ч. 8);
д) замещающие должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", с которыми заключен срочный служебный контракт (подробнее см.
комментарий к ч. 3);
е) в течение года со дня сдачи квалификационного экзамена. В данном случае проведение аттестации нецелесообразно, т.к. проведение квалификационного экзамена обеспечивает решение вопроса о соответствии гражданского служащего замещаемой должности.
Внеочередная аттестация может проводиться:
1) по соглашению сторон служебного контракта с учетом результатов годового отчета о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Необходимость проведения внеочередной аттестации в данном случае может возникнуть в связи с неудовлетворительными показателями деятельности гражданского, отраженными в годовом отчете. Однако следует учитывать, что в указанном случае внеочередная аттестация не может быть проведена, если не будет достигнуто соглашение между представителем нанимателя и гражданским служащим о проведении такой аттестации;
2) по решению представителя нанимателя в лице руководителя государственного органа или представителя этого руководителя, осуществляющих полномочия представителя нанимателя от имени РФ или субъекта РФ, после принятия в установленном порядке решения:
а) о сокращении должностей гражданской службы в государственном органе. При сокращении должностей гражданской службы в государственном органе аттестация проводится с целью определения гражданских служащих, которые обладают преимущественным правом оставления на работе в силу высокой результативности труда и высокой квалификации. По результатам внеочередной аттестации таким служащим могут быть предоставлены для замещения иные должности гражданской службы, в том числе в другом государственном органе <65>. Однако проведение аттестации в случае сокращения должностей является правом, а не обязанностью представителя нанимателя;
--------------------------------
<65> Заварихина С.А. Указ. соч.
б) об изменении условий оплаты труда гражданских служащих. В данном случае внеочередная аттестация может быть проведена в целях выявления необходимости и обеспечения обоснованности изменений оплаты труда отдельных гражданских служащих.
6. В соответствии с
ч. 7 комментируемой статьи при проведении аттестации учитываются соблюдение гражданским служащим ограничений, отсутствие нарушений запретов, выполнение требований к служебному поведению и обязательств, установленных комментируемым
Законом.
Следует отметить, что сами по себе соблюдение либо несоблюдение гражданским служащим ограничений, отсутствие нарушений либо нарушение запретов, выполнение либо невыполнение установленных требований к служебному поведению и обязательств не являются свидетельством того, что данный гражданский служащий не соответствует занимаемой должности по своим знаниям и навыкам, способности качественно и в срок выполнять свои должностные обязанности.
Однако несоблюдение гражданским служащим ограничений, нарушение запретов, невыполнение установленных требований к служебному поведению и обязательств ставят под сомнение право нахождения такого гражданского служащего на государственной службе вообще. Полагаем, что здесь можно говорить о несоответствии должности по морально-этическим качествам.
7.
Частью 8 комментируемой статьи предусматривается, что гражданский служащий, находящийся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, проходит аттестацию не ранее чем через один год после выхода из отпуска.
По мнению Л.В. Щур-Трухановича, данная категория работников включена в перечень работников, не подлежащих аттестации, так как, во-первых, за время отпуска по уходу за ребенком работник может потерять квалификацию и разумным сроком на ее восстановление является один год, а во-вторых, установление несоответствия занимаемой должности все равно не позволит прекратить с работницей трудовые отношения по
подпункту "б" пункта 3 статьи 81 Трудового кодекса РФ <66>.
--------------------------------
<66> Щур-Труханович Л.В. Положение об аттестации персонала: юридические тонкости. М., 2006.
Значение аттестационной комиссии трудно переоценить. Именно в аттестационную комиссию представляются все документы, необходимые для аттестации. Указанная комиссия проводит аттестацию гражданского служащего и принимает решение о соответствии или несоответствии его занимаемой должности.
В связи с этим, аттестационная комиссия в своей деятельности должна руководствоваться следующими принципами:
а) принцип объективности, под которым понимается вынесение аттестационной комиссией объективных решений, основанных на детальном и всестороннем изучении представленных аттестационных документов. Формальное отношение членов аттестационной комиссии к рассмотрению указанных документов может привести к нарушению принципа объективности, повлечь за собой вынесение субъективного решения;
б) принцип гласности, под которым подразумевается открытость деятельности аттестационной комиссии для всех заинтересованных сторон;
в) принципом компетентности. Данный принцип реализуется путем включения в состав аттестационной комиссии специалистов в области государственной службы и кадров, юристов;
г) принцип независимости, который подразумевает под собой независимость членов аттестационной комиссии от интересов представителя нанимателя либо аттестуемого гражданского служащего. Данный принцип непосредственно связан с принципом объективности, т.к. независимость членов аттестационной комиссии позволяет аттестационной комиссии выносить объективные решения о соответствии гражданского служащего занимаемой должности;
д) принцип доброжелательности и соблюдения норм профессиональной этики.
Формируется аттестационная комиссия правовым актом соответствующего государственного органа. В соответствии с
п. 8 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110, указанным актом определяются состав аттестационной комиссии, сроки и порядок ее работы.
В качестве примера можно рассматривать акты:
а) федеральных государственных органов - Приказ Министерства спорта, туризма и молодежной политики РФ от 29 июня 2009 г. N 453 "Об аттестационной комиссии Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации", Приказ Ространснадзора от 17 мая 2011 г. N АК-391фс "О Комиссии по проведению аттестации и квалификационных экзаменов федеральных государственных гражданских служащих Федеральной службы по надзору в сфере транспорта";
б) государственных органов субъектов РФ - Постановление правительства Ленинградской области от 9 октября 2008 г. N 304 "Об образовании аттестационных комиссий для проведения аттестации и квалификационных экзаменов гражданских служащих в Администрации Ленинградской области и аппаратах мировых судей Ленинградской области", Постановление Законодательной Думы Хабаровского края от 13 октября 2005 г. N 2602 "Об аттестационной комиссии в Законодательной Думе Хабаровского края", Приказ Министерства лесного хозяйства Удмуртской Республики от 14 мая 2007 г. N 101 "Об аттестационной комиссии Министерства лесного хозяйства Удмуртской Республики".
Следует отметить, что комментируемой
статьей не устанавливаются какие-либо ограничения по численности аттестационной комиссии. Полагаем, что численность аттестационной комиссии должна определяться в каждом конкретном случае исходя из принципов эффективности и разумности.
Кроме того, в соответствии с
п. 8 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110, в зависимости от специфики должностных обязанностей гражданских служащих в государственном органе может быть создано несколько аттестационных комиссий.
В состав аттестационной комиссии включаются:
а) представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, подлежащий аттестации, замещает должность гражданской службы). Таким образом, личное участие представителя нанимателя является его правом, а не обязанностью. Как правило, в состав аттестационной комиссии включаются уполномоченные представителем нанимателя гражданские службы из кадровых и правовых структурных подразделений;
б) представитель соответствующего органа по управлению государственной службой. В случае отсутствия органа по управлению государственной службой, указанный представитель в состав аттестационной комиссии не включается, т.к. его функции выполняет представитель нанимателя;
в) представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя (в случае его отсутствия - представителем нанимателя) в качестве независимых экспертов-специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Как правило, указывается на наличие в составе комиссии независимых экспертов-специалистов и их число. Таким образом, по общему правилу представитель нанимателя обязан направить органу по управлению государственной службой запрос о необходимости привлечения к работе аттестационной комиссии независимых экспертов. В свою очередь, орган по управлению государственной службой обращается в научные, образовательные и иные учреждения соответствующего профиля. указанные учреждения вправе самостоятельно определять персональный перечень сотрудников, которые будут принимать участие в деятельности аттестационной комиссии.
Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии. Данное требование позволяет обеспечить максимальную независимость аттестационной комиссии.
Следует отметить, что независимые эксперты-специалисты привлекаются к работе в аттестационных комиссиях на возмездной основе. Вопрос оплаты труда указанных экспертов-специалистов на федеральном уровне регулируется
Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2005 г. N 509 "О порядке оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, образуемых федеральными государственными органами", на уровне субъектов РФ - нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов РФ (см., например, Постановление правительства Ульяновской области от 20 октября 2010 г. N 351-П "Об оплате труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, а также комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Ульяновской области и урегулированию конфликта интересов, образуемых правительством Ульяновской области и исполнительными органами государственной власти Ульяновской области").
Оплата труда указанных независимых экспертов осуществляется на основе договора, заключенного между государственным органом и независимым экспертом. Независимым экспертам производится почасовая оплата труда по установленным вышеуказанными актами ставкам.
10. В соответствии с
ч. 11 комментируемой статьи состав аттестационной комиссии для проведения аттестации гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, должен формироваться с учетом положений законодательства РФ о государственной тайне.
Понятие "государственная тайна" раскрывается в
ст. 2 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне". Под
государственной тайной понимается защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, установлен
ст. 5 указанного Закона и
Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203.
Представляется, что в случае проведения аттестации гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, в состав аттестационной комиссии должны входить члены комиссии, имеющие допуск к государственной тайне. Допуск должностных лиц и граждан РФ к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке в порядке, предусмотренном
ст. 21 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне".
11.
Частью 12 комментируемой статьи установлено требование, согласно которому состав аттестационной комиссии должен формироваться таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые аттестационной комиссией решения (о конфликте интересов подробнее см.
комментарий к ст. 19 Закона).
Представляется, что при формировании аттестационной комиссии невозможно предусмотреть все возможности возникновения конфликта интересов. В случае же возникновения конфликта интересов в процессе работы аттестационной комиссии, законодателю необходимо предусмотреть возможность приостановления полномочий члена комиссии, являющегося стороной данного конфликта интересов.
12. Законодателем предусмотрено, что на время аттестации гражданского служащего, являющегося членом аттестационной комиссии, его членство в этой комиссии приостанавливается. Данная норма обусловлена тем, что указанный гражданский служащий не может одновременно проходить аттестацию и выполнять обязанность члена аттестационной комиссии.
13. Аттестация гражданского служащего проводится при обязательном личном его присутствии.
В случае неявки гражданского служащего на аттестацию по уважительной причине (болезнь, командировка), его аттестация переносится на другой срок.
В
ч. 14 комментируемого Закона установлено, что в случае неявки гражданского служащего на аттестацию
без уважительных причин или отказа гражданского служащего от аттестации гражданский служащий привлекается к дисциплинарной ответственности в соответствии со
ст. 56 комментируемого Закона, а аттестация также переносится.
Следует обратить внимание, что в данной норме допущена техническая ошибка, т.к. дисциплинарная ответственность установлена
ст. 57 комментируемого Закона.
В качестве дисциплинарной ответственности на гражданского служащего накладывается дисциплинарное взыскание в виде:
- замечания;
- выговора;
- предупреждения о неполном должностном соответствии;
- освобождения от замещаемой должности гражданской службы;
- увольнения с гражданской службы.
Анализ ранее действующего законодательства об аттестации государственных и муниципальных служащих показывает, что ранее в случае неявки государственного служащего на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин комиссия вправе была провести аттестацию служащего и в его отсутствие. При этом законодателем не упоминались какие-либо возможные меры ответственности по отношению к служащему в случае неявки его без уважительных причин на аттестацию. Из указанной ситуации следовали два варианта действия: во-первых, применение мер ответственности отдавалось на усмотрение государственного или муниципального органа, что не исключало возможность применения более суровых мер ответственности, нежели те, которые действительно полагаются за рассматриваемое деяние (неявку); во-вторых, вообще неприменение соответствующих мер воздействия на служащего, так как аттестация все равно состоится в его отсутствие, однако результаты ее будут заметно хуже вследствие невозможности аттестационной комиссии услышать уточняющие и поясняющие ответы самого служащего <67>.
--------------------------------
<67> Сурманидзе И.Н. К вопросу об аттестации государственных и муниципальных служащих: понятия, сравнительная характеристика, законодательные нововведения // Юридический мир. 2006. N 8.
14.
Частью 15 комментируемой статьи устанавливается перечень решений, которые могут быть приняты аттестационной комиссией по итогам аттестации гражданского служащего. Четкое установление исчерпывающего перечня позволяет обеспечить соблюдение принципа единства условий прохождения гражданской службы.
По результатам аттестации гражданского служащего аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений:
1) соответствует замещаемой должности гражданской службы;
2) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста. Порядок включения гражданского служащего установлен
ст. 64 комментируемого Закона (подробнее см.
комментарий к указанной статье);
3) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации;
4) не соответствует замещаемой должности гражданской службы.
Результаты аттестации заносятся в аттестационный лист гражданского служащего, который подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами аттестационной комиссии, присутствовавшими на заседании.
Указанные результаты сообщаются аттестованным гражданским служащим непосредственно после подведения итогов голосования путем ознакомления с аттестационным листом под расписку.
Аттестационный лист гражданского служащего, прошедшего аттестацию, и отзыв об исполнении им должностных обязанностей за аттестационный период хранятся в личном деле гражданского служащего.
Секретарь аттестационной комиссии ведет протокол заседания комиссии, в котором фиксирует ее решения и результаты голосования. Протокол заседания аттестационной комиссии подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами аттестационной комиссии, присутствовавшими на заседании (
п. 21 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110).
Следует отметить, что выводы аттестационной комиссии не являются окончательными для гражданского служащего. После проведения аттестации материалы аттестации гражданских служащих представляются представителю нанимателя не позднее чем через семь дней после ее проведения для вынесения окончательного решения по итогам аттестации гражданского служащего.
15. Рассмотрев документы, представленные аттестационной комиссией, представителем нанимателя осуществляется фактическое подведение итогов аттестации гражданского служащего.
В частности, в течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа или принимается решение представителя нанимателя о том, что гражданский служащий:
а) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;
б) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации в имеющее государственную аккредитацию образовательное учреждение высшего профессионального, среднего профессионального и дополнительного профессионального образования;
в) понижается в должности гражданской службы.
По мнению ряда авторов, например И.Н. Сурманицзе, налицо четкое смещение целей и задач и последствий аттестации: во-первых, аттестация более не является одним из основных стимулирующих карьерных факторов, так как более не решает вопроса дальнейшего карьерного продвижения служащего и присвоения ему классного чина; во-вторых, налицо снижение положительных последствий аттестации - единственным положительным эффектом для служащего является лишь подтверждение замещения конкретной гражданской государственной должности; и наконец, в-третьих, аттестация необходима в первую очередь самому государственному органу, заинтересованному в избавлении от "лишних" служащих, нежели самому служащему, получающему от аттестации единственный стимулирующий момент - подтверждение замещения государственной гражданской должности <68>.
--------------------------------
<68> Сурманидзе И.Н. Указ. соч.
В интересах представителя нанимателя нельзя не согласиться с мнением Д.Л. Овчинникова, который считает, что ошибкой будет и неиспользование результатов аттестации в дальнейшей кадровой работе (обучение, ротация, работа с кадровым резервом). Нельзя считать проведенную аттестацию конечным мероприятием - провели большую работу, поставили "галочку", кого-то уволили, кому-то понизили зарплату... Результаты проведенных процедур можно и нужно использовать для повышения качества такого ресурса, как персонал <69>.
--------------------------------
<69> Овчинников Д.Л. Аттестация персонала: как провести, избежав ошибок // Кадровая служба и управление персоналом предприятия. 2006. N 11.
16.
Частью 17 комментируемой статьи предусматривается возможность
отказа государственного служащего от профессиональной переподготовки, повышения квалификации или от перевода на другую должность гражданской службы. При этом указание каких-либо причин для этого не требуется.
В данном случае представитель нанимателя
вправе освободить гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы и уволить его с гражданской службы в соответствии с
п. 6 ч. 1 ст. 33 комментируемого Закона.
Следует обратить внимание, что
п. 24 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110, установлен пресекательный срок для реализации представителем нанимателя права уволить гражданского служащего с гражданской службы, перевести его на другую должность. В частности, по истечении одного месяца после проведения аттестации перевод гражданского служащего на другую должность гражданской службы либо увольнение его с гражданской службы по результатам данной аттестации не допускается. При этом время болезни и ежегодного оплачиваемого отпуска гражданского служащего в указанный срок не засчитывается.
Кроме того, реализуя данную норму, отказ гражданского служащего от профессиональной переподготовки, повышения квалификации или от перевода на другую должность гражданской службы должен быть оформлен в письменном виде, т.к. в случае возникновения спора представитель нанимателя должен будет представить доказательства, подтверждающие факт такого отказа.
Данное право реализуется гражданским служащим в рамках индивидуального служебного спора.
Порядок рассмотрения служебных споров в органах по рассмотрению служебных споров регулируется комментируемым
Законом и другими федеральными законами (подробнее см.
комментарий к ч. 2 ст. 70), а порядок рассмотрения дел по служебным спорам в судах определяется также гражданским процессуальным законодательством РФ.
Следует отметить, что Гражданский процессуальный
кодекс РФ не устанавливает порядок рассмотрения дел по служебным спорам.
Представляется, что результаты аттестации (за исключением решения об увольнении гражданского служащего с гражданской службы) могут быть обжалованы в порядке, установленном
главой 25 Гражданского процессуального кодекса РФ, а решение об увольнении с гражданской службы - в порядке, предусмотренном для рассмотрения трудовых споров.
18.
Частью 19 комментируемой статьи на Президента РФ возлагается обязанность по утверждению Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Во исполнение данной нормы был издан
Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110, которым данное
положение было утверждено.
Помимо общих положений, положений, касающихся организации аттестации, ее проведения, указанное Положение содержат также
форму аттестационного листа государственного гражданского служащего РФ.
Статья 49. Квалификационный экзамен
1. Комментируемой
статьей устанавливается
порядок проведения квалификационного экзамена.
Следует отметить, что в связи с принятием Федерального
закона от 11 июля 2011 г. N 204-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", вступившего в силу с 26 июля 2011 г., существенно претерпела изменения категория гражданских служащих, обязанных сдавать квалификационный экзамен.
До вступления в силу указанного
Закона квалификационный экзамен сдавали гражданские служащие, замещающие без ограничения срока полномочий должности гражданской службы категорий "специалисты" и "обеспечивающие специалисты", а в случаях, определяемых Президентом РФ, - должности гражданской службы категории "руководители".
В связи с изменением порядка присвоения классных чинов, исключающего необходимость сдачи как квалификационного экзамена, так и прохождения аттестации практически всеми гражданскими служащими, возникла необходимость определения категории гражданских служащих, для которых сохранилась обязанность сдавать квалификационный экзамен.
Данная задача реализована
ч. 1 комментируемой статьи, согласно которой квалификационный экзамен сдают гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы
на определенный срок полномочий, за исключением гражданских служащих, замещающих:
а) должности гражданской службы категории "руководители", относящиеся к высшей группе должностей гражданской службы;
б) должности гражданской службы категории "помощники (советники)", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ;
в) должности гражданской службы, относящиеся к главной группе должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством РФ.
То есть на сегодняшний день законодателем установлена обязанность сдавать квалификационный экзамен для гражданских служащих, с которыми заключен срочный служебный контракт. Ранее гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы с ограниченным сроком полномочий, которые они осуществляли на основании срочного служебного контракта, классные чины не присваивались.
2. Согласно
ч. 2 комментируемой статьи квалификационный экзамен проводится
в случае необходимости решения вопроса о присвоении классного чина гражданской службы.
В частности, квалификационный экзамен проводится:
а) при решении вопроса о присвоении гражданскому служащему, не имеющему классного чина государственной гражданской службы РФ, первого классного чина по замещаемой должности гражданской службы;
б) при решении вопроса о присвоении гражданскому служащему очередного классного чина по замещаемой должности гражданской службы, который присваивается гражданскому служащему по истечении срока, установленного для прохождения гражданской службы в предыдущем классном чине, и при условии, что он замещает должность гражданской службы, для которой предусмотрен классный чин, равный или более высокий, чем классный чин, присваиваемый гражданскому служащему;
в) при решении вопроса о присвоении гражданскому служащему классного чина после назначения его на более высокую должность гражданской службы, если для этой должности предусмотрен более высокий классный чин, чем тот, который имеет гражданский служащий (
п. 4 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими РФ и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня), утвержденного Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 111).
Квалификационный экзамен проводится исключительно по инициативе гражданского служащего не позднее чем через три месяца после дня подачи им письменного заявления о присвоении классного чина гражданской службы. Законодателем не предусматривается возможность проведения квалификационного экзамена по инициативе представителя нанимателя.
3. Квалификационный экзамен проводится в целях оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего. На основе указанной оценки в дальнейшем представителем нанимателя принимается решение о присвоении гражданскому служащему классного чина.
Оценка знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданских служащих осуществляется в соответствии с требованиями должностных регламентов гражданских служащих, сложностью и ответственностью работы, выполняемой гражданскими служащими, на основе экзаменационных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам РФ методов оценки профессиональных качеств гражданских служащих, включая индивидуальное собеседование и тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по замещаемой должности гражданской службы (
п. 13 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими РФ и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня), утвержденного Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 111).
Конкретная форма проведения квалификационного экзамена устанавливается представителем нанимателя.
Квалификационный экзамен проводится конкурсной или аттестационной комиссией в порядке, установленном для проведения ее заседаний.
4. Результаты квалификационного экзамена могут быть обжалованы гражданским служащим в порядке, предусмотренном для рассмотрения индивидуальных служебных споров, в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд (подробнее см.
комментарий к статье 16).
5. Согласно требованию
ч. 5 комментируемой статьи порядок сдачи квалификационного экзамена гражданскими служащими определен
Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 111 "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)", которым утверждено
Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими РФ и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня).
В решении представителя нанимателя о проведении квалификационного экзамена указываются:
а) дата и время проведения квалификационного экзамена;
б) список гражданских служащих, которые должны сдавать квалификационный экзамен;
в) перечень документов, необходимых для проведения квалификационного экзамена.
Решение о предстоящей сдаче квалификационного экзамена доводится до сведения гражданского служащего не позднее чем за месяц до его проведения.
В этот же срок непосредственный руководитель гражданского служащего направляет в комиссию отзыв об уровне знаний, навыков и умений (профессиональном уровне) гражданского служащего и о возможности присвоения ему классного чина, с которым гражданский служащий должен быть ознакомлен не менее чем за две недели до проведения квалификационного экзамена.
Решение о результате квалификационного экзамена выносится комиссией в отсутствие гражданского служащего и его непосредственного руководителя открытым голосованием простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии. При равенстве голосов гражданский служащий признается сдавшим квалификационный экзамен.
По результатам квалификационного экзамена в отношении гражданского служащего комиссией выносится одно из следующих решений:
а) признать, что гражданский служащий сдал квалификационный экзамен, и рекомендовать его для присвоения классного чина;
б) признать, что гражданский служащий не сдал квалификационный экзамен.
Результат квалификационного экзамена заносится в экзаменационный лист гражданского служащего, который подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами комиссии, присутствовавшими на заседании.
Гражданский служащий должен обязательно ознакомиться с экзаменационным листом под расписку. Экзаменационный лист гражданского служащего и отзыв об уровне его знаний, навыков и умений (профессиональном уровне) и о возможности присвоения ему классного чина впоследствии хранятся в личном деле гражданского служащего.
Результаты квалификационного экзамена направляются комиссией представителю нанимателя не позднее чем через семь дней после его проведения. В связи с отсутствием какой-либо оговорки, указанный срок следует исчислять в календарных днях.
На основании результатов квалификационного экзамена представитель нанимателя либо принимает решение о присвоении в установленном порядке классного чина гражданскому служащему, сдавшему квалификационный экзамен, либо направляет представление о присвоении указанному гражданскому служащему классного чина уполномоченному должностному лицу.
Например, согласно
п. п. 15 -
18 Указа Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим" классные чины действительного государственного советника РФ 1, 2 и 3 класса присваиваются федеральным гражданским служащим Президентом РФ:
а) в федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, - по представлению руководителей этих органов, в иных федеральных органах исполнительной власти - по представлению Правительства РФ;
б) в иных федеральных государственных органах или их аппаратах - по представлению руководителей этих органов.
Классные чины государственного советника РФ 1, 2 и 3 класса присваиваются федеральным гражданским служащим:
а) в федеральных органах исполнительной власти - Правительством РФ;
б) в иных федеральных государственных органах - руководителями этих органов.
Классные чины советника государственной гражданской службы РФ 1, 2 и 3 класса, референта государственной гражданской службы РФ 1, 2 и 3 класса, секретаря государственной гражданской службы РФ 1, 2 и 3 класса присваиваются федеральным гражданским служащим представителем нанимателя в лице руководителя федерального государственного органа либо представителя этого руководителя, осуществляющих полномочия представителя нанимателя от имени РФ.
Гражданский служащий, не сдавший квалификационный экзамен, может выступить с инициативой о проведении повторного квалификационного экзамена не ранее чем через шесть месяцев после проведения данного экзамена.
Глава 10. ОПЛАТА ТРУДА ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ
Статья 50. Оплата труда гражданского служащего
1. Комментируемой
статьей регулируются
вопросы оплаты труда гражданских служащих.
Оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания. Использование термина "денежное содержание" вместо термина "заработная плата" обусловлено спецификой гражданской службы и призвано подчеркнуть отличие гражданской службы от иной трудовой деятельности.
Как указано в
ч. 1 комментируемой статьи,
денежное содержание является основным средством материального обеспечения гражданского служащего и стимулирования его профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы.
При этом стимулирующим характером, полагаем, наделены дополнительные выплаты, в то время как основным средством материального обеспечения можно считать гарантированные ежемесячные выплаты.
- месячный оклад гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы (чаще именуемый как должностной оклад);
- месячный оклад гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы (оклад за классный чин). Должностной оклад и оклад за классный чин вместе составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего (оклад денежного содержания);
- ежемесячные выплаты;
- дополнительные выплаты.
Таким образом, в структуре денежного содержания гражданского служащего можно выделить две составляющие:
1) оклад денежного содержания, который является базой денежного содержания, основой материального обеспечения гражданского служащего и зависит от должностного положения гражданского служащего;
2) дополнительные выплаты, которые носят прежде всего стимулирующий характер и зависят от специфики, особых условий выполнения должностных обязанностей конкретным гражданским служащим.
3. Согласно
ч. 3 комментируемой статьи размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом Президента РФ по представлению Правительства РФ.
Во исполнение данной нормы был издан
Указ Президента РФ от 25 июля 2006 г. N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих".
Размеры должностных окладов федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются отдельно по каждому виду федеральных государственных органов и по каждому наименованию должности.
Оклады за классный чин установлены независимо от вида государственного органа.
Размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются в виде фиксированной суммы.
Кроме того, Президенту РФ предоставляется право устанавливать своим указом по отдельным должностям гражданской службы денежное содержание в виде единого денежного вознаграждения, в котором учтены должностной оклад, оклад за классный чин и ежемесячные надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, за особые условия гражданской службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, но не учтены премии и ежемесячное денежное поощрение.
На сегодняшний день данное право Президентом РФ не реализовано.
4. Размеры должностных окладов и окладов за классный чин государственных гражданских служащих субъекта РФ устанавливаются в соответствии с нормативным правовым актом субъекта РФ.
Опыт субъектов РФ показывает, что размеры должностных окладов и окладов за классный чин государственных гражданских служащих субъекта РФ устанавливаются различными нормативными правовыми актами.
В частности, большая часть субъектов РФ пошла по пути установления фиксированных размеров должностных окладов и окладов за классный чин государственных гражданских служащих субъекта РФ в законодательных актах (например, Ленинградская, Пензенская, Калининградская, Тульская, Владимирская, Воронежская, Липецкая, Ивановская, Костромская, Саратовская, Магаданская, Тамбовская области, Приморский, Хабаровский, Краснодарский. Камчатский края, Республика Саха (Якутия), Республика Дагестан, Республика Северная Осетия - Алания, Республика Тыва, Ямало-Ненецкий автономный округ, Ненецкий автономный округ).
Ряд субъектов устанавливают размер должностных окладов и окладов за классный чин государственных гражданских служащих субъекта РФ в актах высшего должностного лица субъекта РФ (например, г. Москва, Тюменская, Новосибирская, Оренбургская, Иркутская области, Республика Коми, Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Мордовия, Республика Бурятия, Республика Татарстан, Республика Калмыкия, Республика Карелия, Республика Алтай, Чеченская Республика, Республика Адыгея) либо в актах высшего исполнительного органа субъекта РФ (например, Чувашская Республика).
Интересен опыт некоторых субъектов РФ, в которых размеры должностных окладов гражданских служащих установлены не в виде фиксированного размера.
В частности, в соответствии со ст. 4 Закона Чукотского автономного округа от 31 июля 2007 г. N 68-ОЗ "О денежном содержании государственных гражданских служащих Чукотского автономного округа" размеры должностных окладов, окладов за классный чин гражданских служащих установлены в процентном соотношении к должностному окладу губернатора Чукотского автономного округа.
Другим вариантом является установление руководителем соответствующего государственного органа размера должностного оклада гражданского служащего исходя из должностного оклада по определенной младшей должности гражданской службы области и установленных нормативным правовым актом субъекта РФ коэффициентов соотношения размеров должностных окладов по другим государственным должностям государственной гражданской службы к размеру должностного оклада по указанной младшей должности (Закон Брянской области от 16 июня 2005 г. N 46-З "О государственной гражданской службе Брянской области", Областной закон Ростовской области от 10 декабря 2010 г. N 538-ЗС "О денежном содержании государственных гражданских служащих Ростовской области", Закон Омской области от 27 декабря 2002 г. N 421-ОЗ "О денежном содержании государственных гражданских служащих Омской области", Указ губернатора Орловской области от 29 декабря 2006 г. N 340 "Об утверждении Положений по оплате труда, о порядке формирования фонда оплаты труда и Правил исчисления денежного содержания").
Не вполне правомерным можно считать положение ч. 2 ст. 1 Закона Волгоградской области от 10 ноября 2005 г. N 1114-ОД "О денежном содержании государственных гражданских служащих Волгоградской области", в соответствии с которым размеры должностного оклада и оклада за классный чин гражданского служащего устанавливаются нормативными актами Волгоградской областной Думы по предложению представителей нанимателя. Представляется, что такая форма установления размера должностного оклада гражданских служащих может повлечь нарушение права на равные условия прохождения гражданской службы.
К ним относятся:
1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе в размерах: при стаже гражданской службы от 1 года до 5 лет - 10% от должностного оклада; от 5 до 10 лет - 15% от должностного оклада, от 10 до 15 лет - 20% от должностного оклада, свыше 15 лет - 30% от должностного оклада.
Размер надбавки за выслугу лет является единым для федеральных гражданских служащих, гражданских служащих субъекта РФ независимо от замещаемой должности;
2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы в размере до 200 процентов этого оклада.
Размер надбавки за особые условия гражданской службы определяется соответствующим нормативным правовым актом.
В частности, в соответствии с
Указом Президента РФ от 25 июля 2006 г. N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" федеральным государственным гражданским служащим выплачивается ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы в следующих размерах:
а) по высшей группе должностей гражданской службы - от 150 до 200 процентов должностного оклада;
б) по главной группе должностей гражданской службы - от 120 до 150 процентов должностного оклада;
в) по ведущей группе должностей гражданской службы - от 90 до 120 процентов должностного оклада;
г) по старшей группе должностей гражданской службы - от 60 до 90 процентов должностного оклада;
д) по младшей группе должностей гражданской службы - до 60 процентов должностного оклада.
При этом конкретные размеры ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы по соответствующим должностям федеральной государственной гражданской службы в пределах установленных выше и порядок выплаты этой надбавки определяются руководителем федерального государственного органа или его аппарата, либо лицом, замещающим государственную должность РФ, либо представителем указанного руководителя или лица, осуществляющими полномочия нанимателя от имени РФ.
Субъекты РФ самостоятельны в определении размера ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы в пределах установленных 200 процентов.
Практика показывает, что при определении размера ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы некоторые субъекты РФ ориентируются на федеральный опыт, устанавливая процентную вилку по группам должностей, конкретизируя в дальнейшем размер надбавки по каждому гражданскому служащему в акте представителя нанимателя (например, Московская область, Алтайский край). Некоторые субъекты придерживаются практики изначального установления размера ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы индивидуально по каждому гражданскому служащему (например, Ленинградская, Калининградская области).
Так же как и на федеральном уровне, в субъектах РФ на основании
ч. 7 комментируемой статьи порядок выплаты ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы определяется представителем нанимателя.
Таким образом, ежемесячная надбавка за особые условия гражданской службы имеет стимулирующий характер, т.к. устанавливается по каждому конкретному гражданскому служащему индивидуально и может изменяться в зависимости от эффективности выполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей;
3) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размерах и порядке, определяемых законодательством РФ.
На основании
Постановления Правительства РФ от 18 сентября 2006 г. N 573 "О предоставлении социальных гарантий гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны" ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу гражданских служащих, допущенных к государственной тайне на постоянной основе, выплачивается в зависимости от степени секретности сведений, к которым эти служащие имеют документально подтверждаемый доступ на законных основаниях.
Размер ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу (за работу со сведениями, имеющими степень секретности "особой важности", составляет 50 - 75 процентов, имеющими степень секретности "совершенно секретно" - 30 - 50 процентов, имеющими степень секретности "секретно" при оформлении допуска с проведением проверочных мероприятий - 10 - 15 процентов, без проведения проверочных мероприятий - 5 - 10 процентов.
При определении размера ежемесячной процентной надбавки учитывается объем сведений, к которым указанные граждане имеют доступ, а также продолжительность срока, в течение которого сохраняется актуальность засекречивания этих сведений.
Сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны дополнительно к вышеуказанной ежемесячной процентной надбавке к должностному окладу выплачивается процентная надбавка к должностному окладу за стаж работы в указанных структурных подразделениях.
Размер процентной надбавки к должностному окладу (тарифной ставке) при стаже работы от 1 до 5 лет составляет 10 процентов, от 5 до 10 лет - 15 процентов, от 10 лет и выше - 20 процентов;
4) премии за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты которых определяется представителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения должностного регламента.
В данном случае законодателем особо оговаривается, что максимальный размер премий не ограничивается. Ограничением в данном случае может являться размер фонда оплаты труда.
Решение о выплате премии оформляется локальным актом государственного органа;
5) ежемесячное денежное поощрение, которое можно считать формой материального стимулирования успешного выполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей. Однако, в случае установления ежемесячного денежного поощрения не по каждому конкретному гражданскому служащему, а по каждой должности, указанная дополнительная выплата носит скорее функцию составной части материального обеспечения гражданского служащего, т.к. не зависит от эффективности выполнения гражданским служащим должностных обязанностей.
В соответствии с требованием
ч. 7 комментируемой статьи размеры ежемесячного денежного поощрения, выплачиваемого федеральным гражданским служащим, устанавливаются по федеральным государственным органам дифференцированно указами Президента РФ.
Во исполнение данного требования размеры ежемесячного денежного поощрения в соответствии с замещаемыми федеральными гражданскими служащими должностями федеральной государственной гражданской службы установлены
Указом Президента РФ от 25 июля 2006 г. N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих". Согласно данному
Указу ежемесячное денежное поощрение рассчитывается исходя из должностных окладов без учета их увеличений (повышений) в соответствии с актами Президента РФ и Правительства РФ, изданными в отношении отдельных категорий федеральных государственных гражданских служащих (лиц, замещавших государственные должности федеральной государственной службы). Кроме того, ежемесячное денежное поощрение не устанавливается и не выплачивается федеральным государственным гражданским служащим, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы в государственном органе, находящемся за пределами территории РФ.
Ежемесячное денежное поощрение гражданских служащих субъекта РФ устанавливается нормативными правовыми актами субъекта РФ (см., например, распоряжение губернатора Хабаровского края от 24 августа 2005 г. N 561-р "О размерах и порядке выплаты ежемесячного денежного поощрения государственным гражданским служащим Хабаровского края", Указ губернатора Архангельской области от 11 июня 2010 г. N 116-у "Об утверждении Положения об общих условиях осуществления дополнительных выплат государственным гражданским служащим Архангельской области");
6) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих.
Размер единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи устанавливается исходя из размера фонда оплаты труда.
Согласно
ч. 8 комментируемой статьи порядок выплаты материальной помощи за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих определяется соответствующим положением, утверждаемым представителем нанимателя.
В качестве примеров на федеральном уровне можно рассматривать Приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 7 марта 2008 г. N 83 "Об утверждении Положения о премировании, выплате материальной помощи, единовременных выплат и поощрений федеральным государственным гражданским служащим Федеральной службы по надзору в сфере природопользования", Приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 24 марта 2009 г. N 176 "Об утверждении Положения о порядке выплаты премий, материальной помощи и единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска государственным гражданским служащим центрального аппарата Министерства промышленности и торговли РФ".
На уровне субъектов РФ примерами могут служить Постановление правительства Свердловской области от 7 декабря 2011 г. N 1671-ПП "Об утверждении Положения о порядке материального стимулирования профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих Свердловской области, замещающих должности руководителей областных исполнительных органов государственной власти Свердловской области", ст. 12 Закона Рязанской области от 1 июня 2005 г. N 46-ОЗ "О государственной гражданской службе Рязанской области", Указ главы Республики Коми от 1 декабря 2005 г. N 156 "О порядке и условиях единовременной выплаты при предоставлении государственному гражданскому служащему Республики Коми ежегодного оплачиваемого отпуска".
Как правило, размер единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска равен двум окладам месячного денежного содержания государственного гражданского служащего.
Материальная помощь, по общему правилу, выплачивается в размере одного оклада месячного денежного содержания один раз в год. Также при наличии средств фонда оплаты труда на основании заявления гражданского служащего материальная помощь может быть оказана при рождении ребенка, заключении брака, в связи со стихийным бедствием, болезнью гражданского служащего, смертью близких и по другим уважительным причинам, подтвержденным документами.
6.
Частью 9 комментируемой статьи предусматривается возможность установления к денежному содержанию гражданского служащего районного коэффициента (коэффициента).
В частности,
Указом Президента РФ от 12 апреля 2010 г. N 450 "Вопросы оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, расположенных в г. Байконуре на период аренды комплекса "Байконур" РФ" установлен районный коэффициент в размере 1,5 к денежному содержанию федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, расположенных в г. Байконуре на период аренды комплекса "Байконур" РФ.
В большей степени данная норма применяется на уровне субъектов РФ. Например, законодательство Хабаровского, Алтайского, Приморского, Пермского, Красноярского, Забайкальского, Камчатского краев, Архангельской, Тюменской, Новосибирской, Свердловской, Амурской, Мурманской, Томской, Вологодской, Омской, Челябинской, Сахалинской, Кировской, Кемеровской, Оренбургской, Иркутской, Магаданской областей, Удмуртской Республики, Республики Коми, Республики Башкортостан, Республики Хакасия, Республики Саха (Якутия), Республики Дагестан, Республики Бурятия, Республики Калмыкия, Республики Тыва, Республики Карелия, Республики Алтай, Чеченской Республики, Еврейской автономной области, Чукотского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа, Ненецкого автономного округа, Ханты-мансийского автономного округа предусматривает учет районного коэффициента и процентной надбавки за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях при исчислении денежного содержания гражданского служащего.
7. Согласно
ч. 10 комментируемой статьи гражданским служащим могут производиться другие выплаты, предусмотренные соответствующими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
Например, Законом Калужской области от 2 июня 2006 г. N 196-ОЗ "О государственной гражданской службе Калужской области" предусматривается выплата надбавки за ученую степень.
Согласно ст. 17 Закона Калининградской области от 28 июня 2005 г. N 609 "О государственной гражданской службе Калининградской области" гражданским служащим, в основные служебные обязанности которых входят проведение правовой экспертизы правовых актов и проектов правовых актов, подготовка и редактирование проектов правовых актов и их визирование в качестве юриста или исполнителя, имеющим высшее юридическое образование, устанавливается ежемесячная надбавка к должностному окладу в размере до 50 процентов от должностного оклада.
Гражданским служащим Рязанской области могут производиться единовременные выплаты в связи с государственными праздничными датами (ч. 6 ст. 13 Закона Рязанской области от 1 июня 2005 г. N 46-ОЗ "О государственной гражданской службе Рязанской области").
Статьями 44, 45 Закона Омской области от 22 декабря 2004 г. N 601-ОЗ "Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" предусматривается выплата ежемесячных надбавок за почетное звание и за ученую степень.
В соответствии со ст. 5 Закона Псковской области от 8 апреля 2005 г. N 428-оз "Об оплате труда государственных гражданских служащих Псковской области" гражданским служащим области устанавливаются следующие стимулирующие выплаты:
1) ежемесячная надбавка гражданским служащим области, имеющим ученые степени и почетные звания РФ;
2) ежемесячная надбавка к должностному окладу отдельным гражданским служащим за особенности прохождения гражданской службы в отдельных государственных органах области;
3) единовременное поощрение за безупречную и эффективную гражданскую службу в порядке и размере, определяемом в соответствии с законодательством области;
4) гражданским служащим при наличии экономии по фонду оплаты труда может выплачиваться дополнительное поощрение в пределах сумм указанной экономии в порядке, определяемом представителем нанимателя государственного органа области.
8.
Частями 11,
12 комментируемого Закона устанавливается
порядок индексации денежного содержания, соответственно, федеральных гражданских служащих и гражданских служащих субъекта РФ.
Индексация (от лат. index - список, реестр, указатель) является средством защиты от инфляции, привязкой сумм контракта, кредита, зарплаты, пенсии, пособий, вкладов и т.п. к индексу потребительских цен.
Размеры окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы, гражданской службы субъекта РФ ежегодно увеличиваются (индексируются) в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен).
Индекс потребительских цен - это один из видов индексов цен, созданный для измерения среднего уровня цен на товары и услуги (потребительской корзины) за определенный период в экономике. Индекс потребительских цен рассчитывается как частное суммы произведений цен текущего года на выпуск базового года на сумму произведения уровня цен и выпуска базисного года. Вся дробь затем умножается на 100%.
Решение об увеличении (индексации) размеров окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы принимается Президентом РФ по представлению Правительства РФ. Примерами таких решений являются:
Указ Президента РФ от 30 декабря 2006 г. N 1490 "О повышении окладов месячного денежного содержания лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы", предусматривающий увеличение размеров месячных окладов федеральных государственных гражданских служащих с 1 января 2007 года в 1,1 раза;
Указ Президента РФ от 18 октября 2007 г. N 1376 "О повышении окладов месячного денежного содержания лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы", предусматривающий увеличение размеров месячных окладов федеральных государственных гражданских служащих с 1 декабря 2007 года в 1,15 раза;
Указ Президента РФ от 29 марта 2008 г. N 421 "О повышении окладов месячного денежного содержания лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы", предусматривающий увеличение размеров месячных окладов федеральных государственных гражданских служащих с 1 февраля 2008 года в 1,09 раза;
Указ Президента РФ от 21 сентября 2008 г. N 1394 "О повышении окладов месячного денежного содержания лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы", предусматривающий увеличение размеров месячных окладов федеральных государственных гражданских служащих с 1 октября 2008 года в 1,09 раза.
Увеличение (индексация) размеров окладов денежного содержания по должностям гражданской службы субъекта РФ производится в соответствии с законодательством субъекта РФ.
Как правило, увеличение (индексация) размеров окладов денежного содержания по должностям гражданской службы субъекта РФ производится законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ.
Например, в соответствии с Законом Амурской области от 12 декабря 2011 г. N 586-ОЗ "Об областном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов" с 1 октября 2012 года оклады денежного содержания государственных гражданских служащих области увеличиваются (индексируются) в 1,06 раза.
Законом Нижегородской области от 26 декабря 2011 г. N 194-З "Об областном бюджете на 2012 год" установлен коэффициент увеличения (индексации) размеров окладов денежного содержания по должностям государственной гражданской службы Нижегородской области с 1 октября 2012 года равным 1,065.
Также увеличение (индексация) размеров окладов денежного содержания по должностям гражданской службы субъекта РФ может производиться:
а) законом субъекта РФ (см., например, Закон Тамбовской области от 3 ноября 2011 г. N 80-З "Об увеличении размера ежемесячного денежного вознаграждения лиц, замещающих государственные должности в Тамбовской области, индексации окладов месячного денежного содержания государственных гражданских служащих Тамбовской области");
б) актом высшего должностного лица субъекта РФ (см., например, Указ губернатора Свердловской области от 3 июня 2011 г. N 489-УГ "Об увеличении (индексации) размеров окладов месячного денежного содержания государственных гражданских служащих Свердловской области");
в) актом высшего исполнительного органа субъекта РФ (см., например, Постановление Администрации Алтайского края от 5 декабря 2007 г. N 570 "О повышении должностных окладов государственных гражданских служащих, устанавливаемых в Администрации края и органах исполнительной власти Алтайского края");
г) актом законодательного (представительного) органа субъекта РФ (см., например, Постановление Законодательного Собрания Челябинской области от 23 июня 2011 г. N 426 "Об увеличении (индексации) размеров денежного вознаграждения лиц, замещающих государственные должности Челябинской области, и окладов денежного содержания государственных гражданских служащих Челябинской области").
9. На основании
ч. 13 комментируемого Закона федеральным гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы в государственном органе, находящемся за пределами территории РФ, денежное содержание выплачивается в иностранной валюте и в рублях в порядке и размерах, установленных
Указом Президента РФ от 25 июля 2006 г. N 764 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в федеральном государственном органе, находящемся за пределами территории Российской Федерации".
Установлено, что федеральным государственным гражданским служащим, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы в федеральном государственном органе, находящемся за пределами территории РФ, выплачиваются:
а) денежное содержание в иностранной валюте в виде месячного должностного оклада в иностранной валюте и ежемесячной надбавки к месячному должностному окладу в иностранной валюте за особые условия работы в стране пребывания в размере до 20 процентов этого оклада;
б) месячные оклады в соответствии с замещаемыми ими должностями федеральной государственной гражданской службы, месячные оклады в соответствии с присвоенными им классными чинами государственной гражданской службы РФ (дипломатическими рангами), ежемесячные и иные дополнительные выплаты (за исключением ежемесячного денежного поощрения), предусмотренные комментируемо
статьей, в рублях в размере 50 процентов.
Также порядок выплаты денежного содержания указанным гражданским служащим установлен
Постановлением Правительства РФ от 10 июля 1999 г. N 788 "О порядке исчисления и выплаты денежного содержания федеральных государственных служащих, замещающих государственные должности федеральной государственной службы в представительствах Российской Федерации, представительствах федеральных органов исполнительной власти и представительствах государственных органов при федеральных органах исполнительной власти за рубежом, в дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации".
10.
Частями 14 -
17 комментируемого Закона предусматривается возможность установления особого порядка оплаты труда гражданских служащих.
Особый порядок оплаты труда гражданских служащих может устанавливаться по отдельным должностям гражданской службы.
В данном случае оплата труда должна производиться в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте.
Таким образом, особый порядок оплаты труда может применяться исключительно к гражданским служащим, с которыми заключен срочный служебный контракт.
К гражданским служащим, оплата труда которых производится в указанном особом порядке, не применяются общие условия оплаты труда, установленные для гражданских служащих.
Можно предположить, что особый порядок оплаты труда будет предполагать наличие в структуре денежного содержания гражданского служащего базовой части (например, должностного оклада) и переменной части, которая будет рассчитываться на основании установленных в служебном контракте показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности.
Под показателем результативности (Performance Measure) в самом широком смысле понимают описательный или количественный индикатор, характеризующий результат деятельности или успешность движения к достижению поставленной цели.
Показатели результативности могут служить как для оценки деятельности органа власти в целом, так и для оценки деятельности государственных гражданских служащих. Основное направление совершенствования систем показателей результативности в последнее десятилетие в большинстве западных стран было связано с нахождением оптимального баланса между определением показателей для органов власти и гражданских служащих и установления тесной взаимосвязи между ними.
В настоящее время наиболее распространенным является подход, при котором на уровне органов государственной власти используются интегральные показатели результативности, отражающие основные политические или экономические параметры его деятельности (например, уровень безработицы), которые затем декомпозируются на уровень структурных подразделений (например, количество разработанных программ переобучения безработных) и, наконец, доходят до уровня гражданских служащих (например, доля обратившихся граждан, направленных на переобучение, в месяц) <70>.
--------------------------------
<70> Клищ Н.Н. Указ. соч.
Данный подход нашел отражение и в комментируемой норме. Предполагается, что показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего должны определяться исходя из специфических показателей эффективности и результативности деятельности государственного органа, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений, которые подлежат утверждению правовым актом государственного органа в соответствии с особенностями его задач и функций.
В свою очередь, специфические показатели эффективности и результативности деятельности государственного органа, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений должны основываться на обобщенных показателей эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений, общих для государственных органов и гражданских служащих, обязанность утверждения которых возложена соответственно на Президента РФ и Правительство РФ.
Перечень должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда, а также порядок установления указанной оплаты труда, утверждается соответственно указом Президента РФ по представлению Правительства РФ и нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Оплата труда, осуществляемая в особом порядке, производится в пределах установленного фонда оплаты труда гражданских служащих.
Следует отметить, что на федеральном уровне комментируемая норма не нашла своего применения. Основной причиной этого, полагаем, является сложность в определении показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, отделении указанных показателей от показателей эффективности и результативности деятельности всего государственного органа, а также сложность оценки влияния внешних факторов на деятельность гражданского служащего.
Вместе с тем ряд субъектов РФ установили перечень должностей, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда. В частности, были приняты:
- Постановление правительства Хабаровского края от 4 октября 2005 г. N 118-пр "О должностях государственной гражданской службы Хабаровского края, по которым устанавливается особый порядок оплаты труда";
- Постановление губернатора Пензенской области от 15 июня 2011 г. N 68 "Об утверждении Перечня должностей государственной гражданской службы Пензенской области, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда";
- Указ губернатора Свердловской области от 24 декабря 2009 г. N 1162-УГ "Об утверждении Перечня должностей государственной гражданской службы Свердловской области, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда";
- Постановление правительства Ульяновской области от 29 ноября 2010 г. N 415-П "Об утверждении Перечня должностей государственной гражданской службы в правительстве Ульяновской области, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда";
- Постановление губернатора Ставропольского края от 24 сентября 2010 г. N 520 "Об утверждении Перечня должностей государственной гражданской службы Ставропольского края, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда государственных гражданских служащих Ставропольского края в органах исполнительной власти Ставропольского края, иных государственных органах Ставропольского края, образованных губернатором Ставропольского края, и администрации Кавказских Минеральных Вод - особо охраняемом эколого-курортном регионе РФ";
- Постановление губернатора Мурманской области от 10 января 2012 г. N 1-ПГ "Об утверждении Перечня должностей государственной гражданской службы Мурманской области, замещаемых в исполнительных органах государственной власти Мурманской области, по которым устанавливается особый порядок оплаты труда, и об утверждении порядка оплаты труда лиц, замещающих должности государственной гражданской службы Мурманской области в исполнительных органах государственной власти Мурманской области, оплата труда которых производится в особом порядке";
- Указ главы Республики Коми от 1 декабря 2005 г. N 155 "О денежном содержании государственных гражданских служащих Республики Коми" (вместе с Перечнем должностей государственной гражданской службы Республики Коми, по которым устанавливается особый порядок оплаты труда, Положением об особом порядке оплаты труда государственных гражданских служащих Республики Коми в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности);
- Закон Брянской области от 16 июня 2005 г. N 46-З "О государственной гражданской службе Брянской области", устанавливающий Перечень должностей государственной гражданской службы, по которым устанавливается особый порядок оплаты труда;
- Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 1 июля 2010 г. N 82-ЗАО "Об особом порядке оплаты труда государственных гражданских служащих Ямало-Ненецкого автономного округа";
- Постановление губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29 ноября 2010 г. N 223 "Об утверждении Перечня должностей государственной гражданской службы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда".
Однако анализ вышеуказанного законодательства субъектов РФ показывает, что ни в одном субъекте РФ не установлены показатели эффективности и результативности. Представляется, что именно отсутствие указанных показателей, а также единого подхода к их определению, понимания их сущности является основной проблемой, возникающей при применении комментируемых норм.
Статья 51. Фонд оплаты труда гражданских служащих и работников государственного органа
1.
Статьей 51 комментируемого Закона регулируется
порядок формирования фонда оплаты труда гражданских служащих и работников государственного органа.
Следует отметить, что фонд оплаты труда гражданских служащих и работников государственного органа формируется исключительно за счет средств соответствующего бюджета, предусмотренных в законе о федеральном бюджете или в законе о бюджете субъекта РФ. Объем необходимых средств рассчитывается на календарный год исходя из штатной численности гражданских служащих и работников государственного органа. При этом учитывается не фактическая численность гражданских служащих и работников государственного органа, а максимально возможная исходя из утвержденного штатного расписания.
В соответствии с
ч. 1 комментируемой статьи фонд оплаты труда федеральных гражданских служащих и работников федерального государственного органа состоит из фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих и фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной гражданской службы. Фонд оплаты труда формируется отдельно в каждом государственном органе и по каждому государственному органу отражается в соответствующем законе о бюджете.
2. Согласно
ч. 2 комментируемой статьи и
п. 8 Указа Президента РФ от 25 июля 2006 г. N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" фонд оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих федерального государственного органа формируется
за счет средств, направляемых для выплаты:
а) должностных окладов - в размере 12 должностных окладов;
б) окладов за классный чин - в размере 4 должностных окладов;
в) ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе - в размере 3 должностных окладов;
г) ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы - в размере 14 должностных окладов;
д) ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, - в размере 1,5 должностных окладов;
е) премий за выполнение особо важных и сложных заданий - в размере 2 окладов денежного содержания (должностных окладов + окладов за классный чин);
ж) ежемесячного денежного поощрения (в расчете на год):
- в федеральных государственных органах, в центральных аппаратах (аппаратах) федеральных государственных органов, в аппаратах Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, в Судебном департаменте при Верховном Суде РФ, в Генеральной прокуратуре РФ, в Следственном комитете РФ, в рабочем аппарате Уполномоченного по правам человека в РФ - в размере 30 должностных окладов;
- в территориальных органах (территориальных органах - представительствах) федеральных органов исполнительной власти, в аппаратах Верховного суда республики, краевого суда, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, районного суда, гарнизонного военного суда, в аппаратах федерального арбитражного суда округа, арбитражного апелляционного суда, арбитражного суда субъекта РФ, в управлениях (отделах) Судебного департамента при Верховном Суде РФ в субъектах РФ, в прокуратуре субъекта РФ, прокуратуре города (района), в главном следственном управлении (следственном управлении) Следственного комитета РФ по субъекту РФ, в специализированном (в том числе военном) следственном управлении (следственном отделе), приравненном к следственному управлению Следственного комитета РФ по субъекту РФ, в межрайонном следственном отделе, в следственном отделе и следственном отделении Следственного комитета РФ по району, городу и в приравненном к нему специализированном (в том числе военном) следственном подразделении Следственного комитета РФ - в размере 12 должностных окладов;
з) единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи - в размере 3 окладов денежного содержания.
Таким образом, на одного гражданского служащего федерального государственного органа в фонд оплаты труда закладывается 64,5 должностных оклада и 5 окладов денежного содержания (что в пересчете на должностные оклады составляет 6,65 должностных окладов) - итого 71,15 должностных окладов; на одного гражданского служащего территориального органа федерального государственного органа - 46,5 должностных окладов и 5 окладов денежного содержания (что в пересчете на должностные оклады составляет 6,65 должностных окладов) - итого 53,15 должностных окладов.
3. В соответствии с
ч. 3 комментируемой статьи и
п. 9 Указа Президента РФ от 25 июля 2006 г. N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" помимо включения в фонд оплаты труда средств, предусмотренных на вышеуказанные выплаты, фонд оплаты труда федеральных гражданских служащих отдельных федеральных государственных органов формируется также за счет средств, предусматриваемых для выплаты:
а) денежного вознаграждения, премий и денежных поощрений лицам, замещающим государственные должности РФ;
б) районного коэффициента, коэффициента за работу в пустынных, безводных местностях, коэффициента за работу в высокогорных районах, процентной надбавки к заработной плате за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в южных районах Восточной Сибири и Дальнего Востока - в размерах, определяемых с учетом размеров коэффициентов и процентных надбавок, установленных соответствующими нормативными правовыми актами РФ;
в) повышенного денежного содержания - в размерах, устанавливаемых Президентом РФ;
г) других выплат, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, - в размерах, определяемых с учетом размеров других выплат, установленных соответствующими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.
4.
Частью 4 комментируемого Закона представителю нанимателя предоставляется право
перераспределять средства фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих между выплатами, составляющими денежное содержание гражданского служащего, в пределах средств фонда оплаты труда.
Таким образом, средства фонда оплаты труда не могут быть использованы на иные цели.
На практике фактическая численность гражданских служащих государственного органа зачастую не совпадает с установленной штатной численностью, т.е. в государственном органе, как правило, всегда имеются вакансии либо должности гражданской службы, закрепленные за временно отсутствующим гражданским служащим (например, в связи с нахождением в отпуске по уходу за ребенком). Вместе с тем, как уже отмечалось, размер средств фонда оплаты труда рассчитывается исходя из установленной штатной численности гражданских служащих. Экономия средств фонда оплаты труда может перераспределяться в целях повышения уровня денежного содержания гражданских служащих.
Кроме того, средства могут перераспределяться за счет установления гражданскому служащему не максимально возможных стимулирующих выплат (например, в случае установления гражданскому служащему, замещающему должность старшей группы должностей гражданской службы, ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы в размере от 60 процентов, а не максимально возможных 90 процентов должностного оклада).
5. Несколько отличаются условия формирования фонда оплаты труда гражданских служащих, для которых установлен особый порядок оплаты труда.
Фонд оплаты труда указанных гражданских служащих (соответствующая часть фонда) формируется, помимо средств, предусмотренных на выплату фиксированных платежей, на основе показателей эффективности и результативности деятельности государственного органа.
Представляется, что фонд оплаты труда гражданского служащего, для которого установлен особый порядок оплаты труда, должен состоять из определенного количества должностных окладов, предусмотренных для выплаты фиксированных платежей (например, должностного оклада, оклада за классный чин, ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы и др.), и определенного количества должностных окладов, рассчитанного исходя из максимальных показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности.
Законодателем также предусматривается возможность установления федеральными законами иных условий формирования фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих. Иные условия формирования фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих могут устанавливаться исходя из особенностей прохождения гражданской службы в соответствии со специфическими функциями государственного органа. В настоящее время факты установления иных условий формирования фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих отсутствуют.
6. Согласно
ч. 6 комментируемой статьи порядок формирования фонда оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих и работников федерального государственного органа устанавливается Президентом РФ по представлению Правительства РФ.
Порядок формирования фонда оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих установлен
Указом Президента РФ от 25 июля 2006 г. N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих".
Порядок формирования фонда оплаты труда работников федерального государственного органа установлен
Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2007 г. N 176 "Об оплате труда работников федеральных государственных органов, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы".
7.
Частью 7 комментируемой статьи установление порядка формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы субъекта РФ, отнесено к
полномочиям субъектов РФ. При этом указывается, что законодательство субъекта РФ должно учитывать положения настоящей
статьи. То есть формирование фонда оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы субъекта РФ, должно осуществляться аналогично формированию фонда оплаты труда на федеральном уровне с особенностями, предусмотренными законодательством субъектов РФ, регулирующим вопросы оплаты труда гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы.
В качестве примеров реализации данного положения субъектами РФ можно привести:
- Областной закон Ленинградской области от 25 марта 2005 г. N 18-оз "Об оплате труда работников государственных органов Ленинградской области, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы";
- Закон Приморского края от 8 августа 2005 г. N 284-КЗ "О государственной гражданской службе Приморского края";
- Закон Пензенской области от 30 декабря 2004 г. N 740-ЗПО "О денежном содержании государственных гражданских служащих Пензенской области и лиц, замещающих государственные должности Пензенской области";
- Закон Калининградской области от 28 июня 2005 г. N 609 "О государственной гражданской службе Калининградской области".
Глава 11. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ГАРАНТИИ НА ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ
Статья 52. Основные государственные гарантии гражданских служащих
1.
Статьей 52 комментируемого Закона устанавливаются
основные государственные гарантии гражданских служащих.
Государственные гарантии для гражданских служащих устанавливаются в целях:
а) обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих;
б) повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей;
в) укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы;
г) компенсации установленных законодательством ограничений.
Согласно
ст. 164 ТК РФ под
гарантиями понимаются средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально-трудовых отношений.
Компенсациями признаются денежные выплаты, установленные в целях возмещения работникам затрат, связанных с исполнением ими трудовых или иных обязанностей.
Необходимость закрепления гарантий обусловлена спецификой прохождения гражданской службы, установлением для гражданских служащих значительного количества ограничений и запретов.
Первой гарантией является установление равных условий оплаты труда, а также сопоставимых показателей оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы. Таким образом, по общему правилу, гражданским служащим, занимающим равные должности, выполняющим сходные должностные обязанности, должна гарантироваться равная оплата труда. Различия в оплате труда в данном случае могут быть обусловлены исключительно уровнем квалификации, образования, стажем работы, т.е. критериями, присущими конкретному гражданскому служащему.
Указанная гарантия основана на
ч. 2 ст. 23 Всеобщей декларации прав человека, согласно которой каждый человек, без какой-либо дискриминации, имеет право на равную оплату за равный труд.
Исходя из назначения денежного содержания гражданского служащего как основного средства материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности гражданского служащего по замещаемой должности гражданской службы, формируется гарантия, устанавливающая право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания.
Данная гарантия имеет важное значение для гражданских служащих, т.к. направлена прежде всего на исключение необходимости "выживания" в случае невыплаты денежного содержания. Своевременность оплаты труда гражданских служащих является одним из условий добросовестного выполнения им своих должностных обязанностей.
Гражданскому служащему также гарантируются условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом.
К данным условиям следует отнести обеспечение:
а) необходимой техникой и материалами надлежащего качества, в т.ч. обеспечение исправного состояния техники (своевременное проведение профилактического осмотра, ремонта, замены оборудования рабочего места: персонального компьютера, приборов освещения, связи и т.п.);
б) безопасности труда и условий, отвечающих требованиям охраны и гигиены труда. В связи с тем что комментируемый
Закон не регулирует вопросы безопасности и охраны труда на гражданской службе, при их решении следует руководствоваться положениями
раздела X ТК РФ;
в) информацией, необходимой для выполнения должностных обязанностей;
г) удовлетворения бытовых нужд, связанных с исполнением должностных обязанностей <71>.
--------------------------------
<71> Василенко А.И. Права государственных служащих как основа их правового статуса по российскому законодательству // Юридический мир. 2009. N 1.
Гражданским служащим предоставляется гарантия на отдых. Данная гарантия реализуется посредством установления нормальной продолжительности служебного времени (пятидневной рабочей недели продолжительностью 40 часов), предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков (подробнее о времени отдыха и отпусках см.
комментарий к ст. ст. 45,
46).
Следует отметить, что помимо норм комментируемого
Закона, регулирующих порядок предоставления гражданским служащим времени отдыха и отпусков, на гражданских служащих распространяются соответствующие нормы ТК РФ
(раздела V).
Гражданскому служащему предоставляется гарантия на медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет, в соответствии с настоящим комментируемым
Законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих РФ.
Комментируемым
Законом порядок осуществления медицинского страхования гражданского служащего и членов его семьи не регулируется. В
ч. 3 ст. 24 Закона упоминается лишь о том, что виды и условия медицинского страхования являются существенным условием служебного контракта. Вместе с тем в служебном контракте, как правило, содержится формулировка, согласно которой медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи осуществляется в соответствии с законодательством.
Законодателем предусмотрено, что основное регулирование вопросов медицинского страхования гражданских служащих и членов их семей должно осуществляться специальным федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих РФ. Однако, несмотря на то, что данная норма действует уже 8 лет, такой нормативный правовой акт не принят. В связи с этим, указанные вопросы регулируются в общем порядке, на основании Федерального
закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".
В соответствии со
ст. 16 указанного Закона застрахованные лица имеют право на:
1) бесплатное оказание им медицинской помощи медицинскими организациями при наступлении страхового случая:
а) на всей территории РФ в объеме, установленном базовой программой обязательного медицинского страхования;
б) на территории субъекта РФ, в котором выдан полис обязательного медицинского страхования, в объеме, установленном территориальной программой обязательного медицинского страхования;
2) выбор страховой медицинской организации путем подачи заявления в порядке, установленном правилами обязательного медицинского страхования;
3) замену страховой медицинской организации, в которой ранее был застрахован гражданин, один раз в течение календарного года не позднее 1 ноября либо чаще в случае изменения места жительства или прекращения действия договора о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования в порядке, установленном правилами обязательного медицинского страхования, путем подачи заявления во вновь выбранную страховую медицинскую организацию;
4) выбор медицинской организации из медицинских организаций, участвующих в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования в соответствии с законодательством РФ;
5) выбор врача путем подачи заявления лично или через своего представителя на имя руководителя медицинской организации;
6) получение от территориального фонда, страховой медицинской организации и медицинских организаций достоверной информации о видах, качестве и об условиях предоставления медицинской помощи;
7) защиту персональных данных, необходимых для ведения персонифицированного учета в сфере обязательного медицинского страхования;
8) возмещение страховой медицинской организацией ущерба, причиненного в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ею обязанностей по организации предоставления медицинской помощи, в соответствии с законодательством РФ;
9) возмещение медицинской организацией ущерба, причиненного в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ею обязанностей по организации и оказанию медицинской помощи, в соответствии с законодательством РФ;
10) защиту прав и законных интересов в сфере обязательного медицинского страхования.
Гражданскому служащему гарантируется обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения в соответствии с федеральным законом.
Порядок обязательного государственного социального страхования регулируется Федеральным
законом от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования".
Согласно указанному
Закону обязательное социальное страхование является частью государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по не зависящим от них обстоятельствам.
Обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - иных категорий граждан вследствие достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности, потери кормильца, заболевания, травмы, несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, беременности и родов, рождения ребенка (детей), ухода за ребенком в возрасте до полутора лет и других событий.
В развитие вышеуказанной гарантии гражданскому служащему гарантируются выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных, соответственно, федеральными законами и законами субъектов РФ.
Так, согласно
ст. 7 Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" страховыми случаями признаются достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, потеря кормильца, заболевание, травма, несчастный случай на производстве или профессиональное заболевание, беременность и роды, рождение ребенка (детей), уход за ребенком в возрасте до полутора лет и другие случаи, установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.
В данном случае страховым обеспечением по отдельным видам обязательного социального страхования являются:
1) оплата медицинскому учреждению расходов, связанных с предоставлением застрахованному лицу необходимой медицинской помощи;
2) пенсия по старости, порядок выплаты и размеры которой устанавливаются
ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации";
3) пенсия по инвалидности, порядок выплаты и размеры которой устанавливаются
ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации";
4) пенсия по случаю потери кормильца, порядок выплаты и размеры которой устанавливаются
ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации";
5) пособие по временной нетрудоспособности, порядок выплаты и размеры которого устанавливаются
ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством";
6) страховые выплаты в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием, оплата дополнительных расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию, порядок выплаты которых регулируется
ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний";
7) пособие по беременности и родам, порядок выплаты и размеры которого устанавливаются
ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей";
8) ежемесячное пособие по уходу за ребенком, порядок выплаты и размеры которого устанавливаются
ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей";
9) иные виды страхового обеспечения, установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования;
10) единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, порядок выплаты и размеры которого устанавливаются
ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей";
11) единовременное пособие при рождении ребенка, порядок выплаты и размеры которого устанавливаются
ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей";
12) социальное пособие на погребение, порядок выплаты и размеры которого устанавливаются Федеральным
законом от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".
Гражданскому служащему гарантируется возмещение расходов, связанных со служебными командировками.
Порядок и условия командирования федеральных гражданских служащих устанавливаются Указом Президента РФ от 18 июля 2005 г. N 813 "О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих".
В соответствии с указанным документом при направлении федерального гражданского служащего в служебную командировку ему гарантируются сохранение должности гражданской службы и денежного содержания, а также возмещаются:
1) расходы по проезду к месту командирования и обратно - к постоянному месту прохождения федеральной государственной гражданской службы (включая страховой взнос на обязательное личное страхование пассажиров на транспорте, оплату услуг по оформлению проездных документов, предоставлению в поездах постельных принадлежностей), а также по проезду из одного населенного пункта в другой, если гражданский служащий командирован в несколько государственных органов (организаций), расположенных в разных населенных пунктах, воздушным, железнодорожным, водным и автомобильным транспортом, возмещаются по фактическим затратам, подтвержденным проездными документами, по установленным нормам.
Отдельным категориям гражданских служащих оплачиваются услуги залов официальных лиц и делегаций, организуемых в составе железнодорожных и автомобильных вокзалов (станций), морских и речных портов, аэропортов (аэродромов), открытых для международных сообщений (международных полетов).
Перечень должностей гражданской службы, замещение которых дает право пользования залами официальных лиц и делегаций, утверждается Указом Президента РФ от 6 марта 2009 г. N 244 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной гражданской службы, замещение которых дает право пользования залами для официальных лиц и делегаций";
2) расходы по проезду из одного населенного пункта в другой, если гражданский служащий командирован в несколько государственных органов (организаций), расположенных в разных населенных пунктах (см. выше);
3) расходы по найму жилого помещения, которые возмещаются командированным гражданским служащим (кроме тех случаев, когда им предоставляется бесплатное жилое помещение) по фактическим затратам, подтвержденным соответствующими документами.
В случае если в населенном пункте отсутствует гостиница, гражданскому служащему предоставляется иное отдельное жилое помещение либо аналогичное жилое помещение в ближайшем населенном пункте с гарантированным транспортным обеспечением от места проживания до места командирования и обратно.
При отсутствии подтверждающих документов (в случае непредоставления места в гостинице) расходы по найму жилого помещения возмещаются в размере 30 процентов установленной нормы суточных за каждый день нахождения в служебной командировке.
В случае вынужденной остановки в пути командированному гражданскому служащему возмещаются расходы по найму жилого помещения, подтвержденные соответствующими документами, в размерах, установленных настоящими порядком и условиями;
4) дополнительные расходы, связанные с проживанием вне постоянного места жительства (суточные), которые выплачиваются гражданскому служащему за каждый день нахождения в служебной командировке, включая выходные и праздничные дни, а также дни нахождения в пути, в том числе за время вынужденной остановки в пути.
Размер возмещения суточных установлен
Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 729 "О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории РФ, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета" и составляет 100 рублей за каждый день нахождения в служебной командировке.
При направлении гражданского служащего в служебную командировку за пределы территории РФ суточные выплачиваются в иностранной валюте в размерах, устанавливаемых
Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2005 г. N 812 "О размере и порядке выплаты суточных в иностранной валюте и надбавок к суточным в иностранной валюте при служебных командировках на территории иностранных государств работников организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета";
5) иные расходы, связанные со служебной командировкой (при условии, что они произведены гражданским служащим с разрешения или ведома представителя нанимателя или уполномоченного им лица).
При направлении гражданского служащего в служебную командировку на территорию иностранного государства ему дополнительно возмещаются:
а) расходы на оформление заграничного паспорта, визы и других выездных документов;
б) обязательные консульские и аэродромные сборы;
в) сборы за право въезда или транзита автомобильного транспорта;
г) расходы на оформление обязательной медицинской страховки;
д) иные обязательные платежи и сборы.
В случае временной нетрудоспособности командированного гражданского служащего, удостоверенной в установленном порядке, ему возмещаются расходы по найму жилого помещения (кроме случаев, когда командированный гражданский служащий находится на стационарном лечении) и выплачиваются суточные в течение всего периода времени, пока он не имеет возможности по состоянию здоровья приступить к выполнению возложенного на него служебного задания или вернуться к постоянному месту жительства.
Порядок и условия командирования гражданских служащих субъектов РФ устанавливаются нормативными правовыми актами субъекта РФ. Например, Порядком командирования государственных гражданских служащих Алтайского края, утвержденным Постановлением Администрации Алтайского края от 11 января 2007 г. N 11, устанавливаются порядок и условия командирования гражданских служащих Алтайского края, аналогичные порядку и условиям, установленным для федеральных гражданских служащих.
Отличными от федеральных установлены размеры дополнительных расходов, связанных с проживанием вне постоянного места жительства (суточных), выплачиваемых гражданскому служащему Пензенской области. В частности, устанавливаются следующие размеры дополнительных расходов:
- при командировании в пределах Пензенской области - 200 руб.;
- при командировании за пределы Пензенской области - 500 руб.;
- при командировании в города Москва и Санкт-Петербург - 700 руб. (п. 13 Положения о порядке и условиях командирования государственных гражданских служащих Пензенской области, утвержденного Постановлением губернатора Пензенской области от 19 марта 2010 г. N 20).
Помимо командировочных расходов, гражданскому служащему гарантируется возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган.
Порядок и условия возмещения расходов федеральному гражданскому служащему устанавливаются
Постановлением Правительства РФ от 11 августа 2007 г. N 514 "О порядке и условиях возмещения расходов, связанных с переездом федерального государственного гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе федерального государственного гражданского служащего в другой федеральный государственный орган". Так, при переводе гражданского служащего на федеральную государственную гражданскую службу в другой федеральный государственный орган, находящийся в другой местности на территории РФ (местности за пределами административно-территориальных границ того населенного пункта, где находится федеральный государственный орган, из которого переводится гражданский служащий), гражданскому служащему возмещаются:
а) расходы по проезду гражданского служащего и членов его семьи воздушным, железнодорожным, водным и автомобильным транспортом общего пользования, кроме такси (включая страховой взнос на обязательное личное страхование пассажиров на транспорте, оплату услуг по оформлению проездных документов, предоставлению в поездах постельных принадлежностей), - в размере фактических расходов, подтвержденных проездными документами, но не выше норм по проезду, установленных
Указом Президента РФ от 18 июля 2005 г. N 813 "О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих";
б) расходы по проезду гражданского служащего и членов его семьи к станции, пристани, аэропорту - при наличии документов (билетов), подтверждающих эти расходы;
в) расходы по провозу имущества (весом до 20 тонн) гражданского служащего и членов его семьи железнодорожным, водным и автомобильным транспортом общего пользования, кроме такси, - в размере документально подтвержденных фактических расходов, но не выше тарифов, предусмотренных для перевозки грузов (грузобагажа) железнодорожным транспортом. При отсутствии указанных видов транспорта гражданскому служащему возмещаются расходы по провозу имущества воздушным транспортом от ближайшей к месту службы гражданского служащего железнодорожной станции или от ближайшего морского либо речного порта, открытого для навигации в данное время;
г) расходы по найму жилого помещения гражданским служащим и членами его семьи в случае вынужденной задержки в пути следования - по нормам, установленным
Указом Президента РФ от 18 июля 2005 г. N 813 "О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих" для найма жилого помещения при служебных командировках гражданских служащих на территории РФ, на основании документов, подтверждающих факт вынужденной задержки в пути;
д) расходы по обустройству на новом месте жительства из расчета;
е) иные расходы, связанные с переездом (при условии, что они произведены гражданским служащим с согласия представителя нанимателя или уполномоченного им лица).
Порядок и условия возмещения расходов гражданскому служащему субъекта РФ устанавливаются нормативными правовыми актами субъекта РФ (см., например, Порядок и условия возмещения расходов, связанных с переездом государственного гражданского служащего Новосибирской области при переводе в другой государственный орган, утвержденные Постановлением губернатора Новосибирской области от 14 октября 2005 г. N 553).
Гражданскому служащему и членам его семьи должна быть гарантирована защита от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных специальным федеральным законом. К сожалению, на сегодняшний день такой федеральный закон не принят.
Ряд гражданских служащих подлежат государственной защите на основании Федерального
закона от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов".
Государственной защите в соответствии с указанным законом подлежат:
1) судьи всех судов общей юрисдикции и арбитражных судов, арбитражные заседатели, присяжные заседатели;
2) прокуроры;
3) следователи;
4) лица, производящие дознание;
5) лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность;
6) сотрудники федеральных органов внутренних дел, осуществляющие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров;
7) сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы;
8) военнослужащие внутренних войск МВД РФ, принимавшие непосредственное участие в пресечении действий вооруженных преступников, незаконных вооруженных формирований и иных организованных преступных групп;
9) сотрудники органов федеральной службы безопасности;
10) сотрудники органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
11) сотрудники Следственного комитета РФ;
12) судебные исполнители;
13) работники контрольных органов Президента РФ, осуществляющие контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, выявление и пресечение правонарушений;
14) сотрудники органов государственной охраны;
15) работники таможенных и налоговых органов, антимонопольных органов, федеральных органов государственного контроля, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Счетной палаты РФ, а также иные категории государственных и муниципальных служащих по
Перечню, устанавливаемому Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 900, а именно:
- должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие функции по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в соответствии с законодательством РФ, законодательством субъектов РФ;
- должностные лица контрольно-счетных органов, образуемых законодательными (представительными) органами субъектов РФ;
- должностные лица органов местного самоуправления, осуществляющие функции по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в соответствии с законодательством РФ, законодательством субъектов РФ;
16) близкие перечисленных лиц.
Защищаемым лицам обеспечиваются:
1) применение уполномоченными на то государственными органами мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья указанных лиц, а также обеспечение сохранности их имущества;
2) применение мер правовой защиты, предусматривающих в том числе повышенную уголовную ответственность за посягательство на их жизнь, здоровье и имущество;
3) осуществление мер социальной защиты, предусматривающих реализацию установленного права на материальную компенсацию в случае их гибели (смерти), причинения им телесных повреждений или иного вреда их здоровью, уничтожения или повреждения их имущества в связи с их служебной деятельностью.
Одной из важнейших гарантий является гарантирование гражданскому служащему государственного пенсионного обеспечения в порядке и на условиях, установленных
ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".
Гарантированное государственное пенсионное обеспечение направлено на социальную защищенность гражданских служащих, повышение мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепление стабильности профессионального состава кадров гражданской службы <72>.
--------------------------------
<72> Старцева Е.Н. Пенсионное обеспечение федеральных государственных гражданских служащих // Социальное и пенсионное право. 2009. N 4.
В соответствии со
ст. 7 ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" федеральные государственные гражданские служащие при наличии стажа государственной гражданской службы не менее 15 лет и замещении должности федеральной государственной гражданской службы не менее 12 полных месяцев имеют право на
пенсию за выслугу лет при увольнении с федеральной государственной гражданской службы.
Пенсия за выслугу лет не выплачивается в период прохождения государственной службы РФ, при замещении государственной должности РФ, государственной должности субъекта РФ, муниципальной должности, замещаемой на постоянной основе, должности муниципальной службы, а также в период работы в межгосударственных (межправительственных) органах, созданных с участием РФ, на должностях, по которым в соответствии с международными договорами РФ осуществляются назначение и выплата пенсий за выслугу лет в порядке и на условиях, которые установлены для федеральных государственных (гражданских) служащих. При последующем увольнении с государственной службы РФ или освобождении от указанных должностей выплата пенсии за выслугу лет возобновляется со дня, следующего за днем увольнения с указанной службы или освобождения от указанных должностей гражданина, обратившегося с заявлением о ее возобновлении.
В соответствии с
ч. 1 ст. 14 ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" пенсия за выслугу лет назначается в размере 45 процентов среднемесячного заработка федерального государственного гражданского служащего за вычетом страховой части трудовой пенсии по старости либо за вычетом трудовой пенсии по инвалидности, установленных в соответствии с
ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". За каждый полный год стажа государственной гражданской службы сверх 15 лет пенсия за выслугу лет увеличивается на 3 процента среднемесячного заработка. При этом общая сумма пенсии за выслугу лет и страховой части трудовой пенсии по старости либо общая сумма пенсии за выслугу лет и трудовой пенсии по инвалидности не может превышать 75 процентов среднемесячного заработка федерального государственного гражданского служащего.
В связи с принятием Федерального
закона от 6 декабря 2011 г. N 395-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе" с 1 января 2013 г. комментируемой нормой будут закреплены гарантии гражданским служащим, в соответствии с которыми:
1) при назначении гражданского служащего в порядке ротации на должность гражданской службы в государственный орган, расположенный в другой местности в пределах РФ, гражданскому служащему гарантируется возмещение:
а) расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи к месту службы в другую местность в пределах РФ, за счет средств государственного органа, в который гражданский служащий направляется в порядке ротации;
б) расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность в пределах РФ после расторжения срочного служебного контракта или освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы, за счет средств государственного органа, в котором гражданский служащий замещал последнюю должность гражданской службы.
Возмещение указанных расходов будет производиться в порядке и на условиях, которые установлены
Постановлением Правительства РФ от 11 августа 2007 г. N 514 для возмещения расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность в пределах РФ при переводе гражданского служащего в другой государственный орган;
2) гарантируется обеспечение гражданского служащего, назначенного в порядке ротации на должность гражданской службы в государственный орган, расположенный в другой местности в пределах РФ, служебным жилым помещением, а при отсутствии по новому месту службы служебного жилого помещения - возмещение гражданскому служащему расходов на наем (поднаем) жилого помещения. При этом в случае, если гражданский служащий является нанимателем жилого помещения по договору социального найма по прежнему месту прохождения гражданской службы, договор социального найма жилого помещения с гражданским служащим не может быть расторгнут по требованию наймодателя в течение срока действия срочного служебного контракта о замещении должности гражданской службы в порядке ротации.
Порядок и условия обеспечения федеральных гражданских служащих служебными жилыми помещениями, а также порядок и размеры возмещения федеральным гражданским служащим расходов на наем (поднаем) жилого помещения должны быть установлены Правительством РФ, порядок и условия обеспечения гражданских служащих субъектов РФ служебными жилыми помещениями, а также порядок и размеры возмещения гражданским служащим субъектов РФ расходов на наем (поднаем) жилого помещения - нормативными правовыми актами субъектов РФ.
2.
Частью 2 комментируемой статьи устанавливается общее правило, согласно которому в случае освобождения гражданского служащего от замещаемой должности в связи с избранием или назначением на государственную должность, избранием на выборную должность в органе местного самоуправления, избранием (делегированием) на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, условия пенсионного обеспечения данного гражданского служащего устанавливаются
по его выбору.
Таким образом, гражданский служащий вправе претендовать на пенсионное обеспечение лишь по одному основанию - либо как гражданский служащий, либо как лицо, занимающее государственную должность, выборную должность местного самоуправления, выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.
Аналогичная норма закреплена
ч. 2 ст. 3 ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", согласно которой гражданам, имеющим одновременно право на различные пенсии в соответствии с законодательством РФ, устанавливается одна пенсия по их выбору, если иное не предусмотрено федеральным законом.
3. Согласно
ч. 3 комментируемого Закона вышеуказанный перечень основных гарантий, предоставляемых гражданским служащим, не является исчерпывающим. Гражданским служащим федеральными законами могут предоставляться также иные государственные гарантии. В настоящее время федеральными законами не предусматривается установление каких-либо иных гарантий гражданским служащим.
Статья 53. Дополнительные государственные гарантии гражданских служащих
1.
Статьей 53 комментируемого Закона регулируются вопросы предоставления гражданским служащим
дополнительных гарантий.
В отличие от основных гарантий, обеспечение которых является обязательным, дополнительные гарантии имеют факультативный характер. Их предоставление законодатель связывает с наличием определенных условий. Таким условием, например, является наличие финансовых возможностей для предоставления дополнительных гарантий в соответствующем бюджете.
2. Во-первых, гражданским служащим может предоставляться право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания.
Следует отметить, что комментируемым
Законом устанавливается
исчерпывающий перечень оснований направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку.
Согласно
ч. 4 ст. 62 комментируемого Закона основаниями для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку являются:
1) назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке должностного роста на конкурсной основе;
2) включение гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе;
3) результаты аттестации гражданского служащего.
Кроме того, на основании
ст. 31 комментируемого Закона гражданский служащий может быть направлен на профессиональную переподготовку или повышение квалификации в случае сокращения должностей, в т.ч. при ликвидации государственного органа.
По общему правилу, повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. Однако, в связи с отсутствием в соответствующих бюджетах необходимых финансовых средств (особенно в бюджетах субъектов РФ), предоставление указанной гарантии в установленные сроки не представляется возможным (подробнее о профессиональной переподготовке, повышении квалификации и стажировке см.
комментарий к ст. 61).
3. Во-вторых, при определенных условиях гражданским служащим может предоставляться право на транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием, в случаях и порядке, установленных, соответственно, нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъекта РФ (см., например, Указ мэра Москвы от 15 июня 2011 г. N 45-УМ "Об утверждении Порядка транспортного обслуживания, обеспечиваемого в связи с исполнением должностных обязанностей государственными гражданскими служащими города Москвы, выплаты им компенсации за использование личного транспорта в служебных целях и возмещения расходов, связанных с его использованием", Указ губернатора Тульской области от 17 февраля 2012 г. N 9 "О Порядке и условиях выплаты государственным гражданским служащим органов исполнительной власти Тульской области и аппарата правительства Тульской области компенсации за использование личного транспорта в служебных целях и возмещения расходов, связанных с его использованием").
4. В-третьих, гражданским служащим может предоставляться право на замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы в соответствии со
ст. 31 комментируемого Закона.
Предоставление данной гарантии связано со следующими условиями:
а) наличие соответствующей должности в государственном органе, в котором гражданский служащий замещал должность, или в ином государственном органе;
б) наличие у гражданского служащего преимущественного права на замещение иной должности гражданской службы (связанного с уровнем образования, квалификацией и др.);
в) наличием волеизъявления представителя нанимателя на замещение данным гражданским служащим должности гражданской службы, выразившегося в предложении гражданскому служащему такой должности.
Таким образом, прослеживается вывод, согласно которому предоставление данной гарантии относится на усмотрение представителя нанимателя, исходя из чего гарантия замещения иной должности теряет признаки именно гарантии, т.к. не обеспечивает защищенность гражданского служащего.
5. В-четвертых, гражданскому служащему может быть предоставлено право на единовременную субсидию на приобретение жилого помещения один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых, соответственно, постановлением Правительства РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ.
Субсидию можно рассматривать как денежные средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основах в целях оплаты предоставляемых гражданам материальных благ или оказываемых услуг на условиях долевого финансирования.
Несмотря на то что данная гарантия является наиболее социально значимой, она предоставляется крайне редко, особенно на уровне субъектов РФ.
На федеральном уровне указанные вопросы регулируются
Постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. N 63 "О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения".
Согласно указанному
Постановлению субсидия на приобретение жилого помещения может быть предоставлена федеральным гражданским служащим, замещающим должности государственной гражданской службы РФ не менее 1 года, принятым на учет в федеральном государственном органе для получения единовременной выплаты.
Единовременная выплата предоставляется по решению руководителя федерального государственного органа гражданскому служащему при условии, что гражданский служащий:
а) не является нанимателем жилого помещения по договору социального найма, либо членом семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, либо собственником жилого помещения, либо членом семьи собственника жилого помещения;
б) является нанимателем жилого помещения по договору социального найма, либо членом семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, либо собственником жилого помещения, либо членом семьи собственника жилого помещения при условии, что общая площадь жилого помещения на 1 члена семьи составляет менее 15 кв. метров;
в) проживает в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям, независимо от размеров занимаемого жилого помещения;
г) является нанимателем жилого помещения по договору социального найма, либо членом семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, либо собственником жилого помещения, либо членом семьи собственника жилого помещения, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, предусмотренной
Перечнем тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2006 г. N 378, и не имеет иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности;
д) проживает в коммунальной квартире независимо от размеров занимаемого жилого помещения;
е) проживает в общежитии;
ж) проживает в смежной неизолированной комнате, а также в однокомнатной квартире в составе 2 семей и более (в том числе в составе семьи, которая состоит из родителей и постоянно проживающих с ними и зарегистрированных по месту жительства совершеннолетних детей, состоящих в браке) независимо от размеров занимаемого жилого помещения.
В то же время в целях учета особенностей профессиональной служебной деятельности гражданских служащих и повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей по решению руководителя федерального государственного органа допускается предоставление единовременной выплаты гражданским служащим, замещающим должности категорий "руководители" и "помощники (советники)" высшей группы должностей без учета вышеуказанных условий.
На уровне субъектов РФ вопросы предоставления субсидии на приобретение жилья регулируются нормативными правовыми актами субъектов РФ, например:
- Постановлением правительства Рязанской области от 27 апреля 2007 г. N 108 "О порядке и условиях предоставления единовременной субсидии на приобретение жилой площади государственным гражданским служащим Рязанской области";
- Указом губернатора Орловской области от 24 июля 2010 г. N 200 "О предоставлении государственным гражданским служащим Орловской области единовременной субсидии на приобретение жилого помещения";
- Постановлением правительства Республики Алтай от 28 сентября 2010 г. N 212 "О предоставлении государственным гражданским служащим Республики Алтай единовременной субсидии на приобретение (строительство) жилого помещения".
6. Закрепленный перечень дополнительных государственных гарантий, предоставляемых гражданским служащим, не является исчерпывающим. Законодателем предусматривается возможность предоставления гражданским служащим иных дополнительных государственных гарантий.
Статья 54. Стаж гражданской службы
1.
Статьей 54 комментируемого Закона устанавливается
порядок исчисления стажа гражданской службы.
Необходимость исчисления стажа гражданской службы обусловлена его использованием при:
- установлении ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет;
- определении продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет;
- определении размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу.
1) должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы;
2) государственных должностей;
3) должностей муниципальной службы;
4) выборных должностей в органах местного самоуправления;
5) иных должностей в соответствии с федеральными законами.
Включение указанных периодов в стаж (общую продолжительность) гражданской службы реализует положения
ст. ст. 6 и
7 комментируемого Закона, устанавливающих взаимосвязь гражданской службы и государственной службы РФ иных видов, муниципальной службы, которая выражается в т.ч. и в учете стажа государственной службы РФ иных видов, стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы.
2. На основании
ч. 2 комментируемой статьи порядок исчисления стажа государственной гражданской службы РФ и зачета в него иных периодов замещения должностей устанавливается Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 г. N 1532 "Об исчислении стажа государственной гражданской службы РФ для установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Российской Федерации".
В частности, устанавливается, что помимо вышеуказанных периодов в стаж гражданской службы на основании решения руководителя государственного органа, лица, замещающего государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, либо представителя указанных руководителя или лица, осуществляющих полномочия нанимателя от имени РФ или субъекта РФ, могут засчитываться периоды замещения отдельных должностей руководителей и специалистов на предприятиях, в учреждениях и организациях, опыт и знание работы в которых необходимы государственным гражданским служащим РФ для выполнения должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом государственного гражданского служащего РФ. Периоды работы в указанных должностях в совокупности не должны превышать пять лет.
Кроме того, в соответствии с
ч. 9 ст. 71 комментируемого Закона в стаж гражданской службы для назначения ежемесячных надбавок к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, для предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет, для поощрения за гражданскую службу засчитываются периоды работы (службы), которые были ранее включены (засчитаны) в установленном порядке в указанный стаж.
При исчислении стажа гражданской службы государственного гражданского служащего РФ суммируются все включаемые (засчитываемые) в него периоды службы (работы).
Документами, подтверждающими стаж гражданской службы, являются трудовая книжка, военный билет, справка военного комиссариата и иные документы соответствующих государственных органов, архивных учреждений, установленные законодательством РФ.
3. В соответствии с
ч. 3 комментируемого Закона стаж государственной гражданской службы РФ для назначения пенсии за выслугу лет гражданским служащим должен устанавливаться в соответствии с федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан РФ, проходивших государственную службу, и их семей.
В связи с тем что на сегодняшний день такой федеральный закон не принят, стаж гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет устанавливается в соответствии с ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", в соответствии со
ст. 19 которого в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих включаются в порядке, установленном Правительством РФ, периоды службы (работы) в должностях федеральной государственной гражданской службы и других должностях, определяемых Президентом РФ.
Во исполнение комментируемой нормы было принято
Постановление Правительства РФ от 15 сентября 2003 г. N 570, в соответствии с которым включение в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих периодов службы (работы) в должностях федеральной государственной гражданской службы, государственных должностях федеральной государственной службы, государственных должностях федеральных государственных служащих и других должностях, определяемых Президентом РФ, осуществляется по заявлению федерального государственного гражданского служащего при его обращении за назначением пенсии за выслугу лет федеральным государственным органом, в котором этот служащий замещал должность федеральной государственной гражданской службы непосредственно перед увольнением, а в случае упразднения (реорганизации) указанного органа - федеральным государственным органом, которому в соответствии с законодательством РФ переданы функции упраздненного (реорганизованного) органа.
Перечень должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих, утвержден Указом Президента РФ от 20 сентября 2010 г. N 1141.
Соответственно, в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет гражданских служащих субъектов РФ включаются периоды службы (работы) в должностях государственной гражданской службы и других должностях в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов РФ.
В качестве примера можно рассматривать Областной закон Ленинградской области от 8 июня 2010 г. N 26-оз "Об исчислении стажа государственной гражданской службы Ленинградской области и муниципальной службы в Ленинградской области".
Глава 12. ПООЩРЕНИЯ И НАГРАЖДЕНИЯ.
СЛУЖЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА НА ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ
Статья 55. Поощрения и награждения за гражданскую службу
1. Комментируемая
статья устанавливает различные виды поощрений и вознаграждений для гражданских служащий, а также предусматривает условие, согласно которому поощрения и вознаграждения могут быть применены за "безупречную" и "эффективную" гражданскую службу. Говоря о критерии "безупречность" с точки зрения значений этого слова в русском языке, следует определить его применительно к деятельности гражданских служащих как честность, образцовость, профессиональность и дисциплинированность. Значение критерия "эффективность" можно определить как достижение гражданским служащим каких-либо определенных результатов с минимально возможными издержками или получение максимально возможного результата при имеющихся ресурсах, возможностях.
Поощрения и вознаграждения для гражданских служащих предусмотрены как морального, так и материального характера. При этом моральный характер поощрений сочетается с материальным, например, объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения или награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка.
Перечень поощрений и вознаграждений, предусмотренных
ч. 1 комментируемой статьи, не является исчерпывающим. Так,
п. 3 предусматривает иные виды поощрения и награждения государственного органа, что позволяет отдельным государственным органам устанавливать свои виды поощрений и вознаграждений. Например, согласно
Приказу Министерства образования и науки РФ от 3 июня 2010 г. N 580 утверждены такие ведомственные награды, как медаль К.Д. Ушинского, почетное звание "Почетный работник общего образования Российской Федерации", нагрудный знак "За развитие научно-исследовательской работы студентов" и др.
2. Поощрения Правительства РФ производятся согласно соответствующим правительственным нормативно-правовым актам, например, Постановлению Правительства РФ от 9 февраля 2010 г. N 64 "О выплате денежного поощрения лучшим учителям". Согласно названного Постановлению, выплата денежного поощрения лучшим учителям осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации за счет субсидий, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, по результатам конкурса, правила проведения которого устанавливаются Министерством образования и науки Российской Федерации.
Положение о Почетной грамоте Правительства РФ утверждено Постановлением Правительства РФ от 31 января 2009 г. N 73. Согласно данному
Положению, награждение Почетной грамотой Правительства Российской Федерации (грамота) и объявление благодарности Правительства Российской Федерации (благодарность) являются формой поощрения Правительства Российской Федерации за заслуги в содействии проведению социальной и экономической политики государства, осуществлению эффективной деятельности федеральных государственных органов, развитию местного самоуправления, обеспечению законности, прав и свобод граждан, укреплению обороноспособности страны и государственной безопасности, реализации внешней политики государства, а также осуществлению иных полномочий, возложенных на Правительство Российской Федерации
Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
3.
Поощрения Президента РФ гражданским служащим производятся на основании соответствующих указов. Так, согласно
Указу Президента РФ от 28 января 2010 г. N 117 "О денежном поощрении лучших учителей" постановлено выплачивать ежегодно 1 тыс. денежных поощрений в размере 200 тыс. рублей каждое лучшим учителям за высокие достижения в педагогической деятельности, получившие общественное признание. Выплата денежного поощрения осуществляется по результатам конкурса.
4.
Почетные звания РФ входят в
государственную наградную систему.
Государственные награды РФ являются высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством. Почетные звания установлены согласно
Указу Президента РФ от 30 декабря 1995 г. N 1341 "Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званиях и описания нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации".
Помимо почетных званий РФ, к государственным наградам относятся:
- звание Героя Российской Федерации;
- ордена Российской Федерации;
- медали Российской Федерации;
- знаки отличия Российской Федерации.
Поощрения государственными наградами РФ происходят согласно Указу Президента РФ от 7 сентября 2010 г. N 1099 "О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации" и прилагаемому Положению о государственных наградах РФ.
Юбилейные медали РФ, награды, учреждаемые федеральными органами государственной власти и иными федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, общественными и религиозными объединениями, не являются государственными наградами РФ.
Статья 56. Служебная дисциплина на гражданской службе
1. Комментируемой нормой дано определение служебной дисциплины. Служебная дисциплина - это прежде всего соблюдение:
а) служебного распорядка государственного органа;
б) должностного регламента.
Служебный распорядок и служебный регламент устанавливаются в соответствии с комментируемым
Законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом.
Понятие "служебный распорядок" в комментируемом
Законе не раскрыто, но, в том числе по аналогии с трудовым законодательством РФ, его можно определить как акт соответствующего государственного органа, регламентирующий режим службы (служебное время), время отдыха и пропускной режим гражданских служащих.
Должностной регламент - акт государственного органа, в соответствии с которым гражданский служащий осуществляет свою профессиональную служебную деятельность (см.
комментарий к ст. 47).
2. Учитывая, что соблюдение гражданским служащим служебной дисциплины, являющейся его обязанностью, невозможно без соответствующей обязанности представителя нанимателя обеспечить необходимые условия для обеспечения соблюдения служебной дисциплины, в
ч. 2 комментируемой статьи непосредственно закреплена такая обязанность представителя нанимателя. Обеспечиваться служебная дисциплина может созданием необходимых организационных и экономических условий для нормальной служебной деятельности, применением мер поощрения и, в необходимых случаях, применением дисциплинарных взысканий.
3. Служебный распорядок определяется непосредственно самим государственным органом в виде нормативного акта. Утверждается начальником соответствующего государственного органа. При утверждении учитывается мнение выборного профсоюзного органа.
Статья 57. Дисциплинарные взыскания
1. Комментируемой
статьей дается определение дисциплинарного поступка, перечисляются виды дисциплинарных взысканий и закрепляется положение о том, что за каждый проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.
Совершение дисциплинарного проступка является юридически значимым обстоятельством при привлечении работника к дисциплинарной ответственности. Само понятие "дисциплинарный проступок", таким образом, является правовым.
Дисциплинарный проступок определяется как неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей.
Объектом дисциплинарного проступка является внутренний служебный распорядок, точнее, те общественные отношения, которые складываются в процессе его осуществления и охраняются нормами права, в т.ч. утвержденным служебным распорядком государственного органа.
Объективная сторона заключается в наступлении неблагоприятных для нанимателя последствий, находящихся в причинной связи с совершенными гражданским служащим виновными и неправомерными действиями (бездействием), которые гражданский служащий не должен был допускать в связи с необходимостью исполнения последним возложенных на него должностных обязанностей.
Субъектом дисциплинарного проступка являются гражданские служащие, являющиеся таковыми согласно нормам комментируемого
Закона.
Субъективной стороной дисциплинарного проступка выступает вина. Виновным является такое поведение гражданского служащего, когда он поступает умышленно или неосторожно. Поступая умышленно, гражданский служащий сознает противоправный характер своего поведения, предвидит его вредные последствия и желает или сознательно допускает их наступление либо относится к ним безразлично.
Некоторые дисциплинарные проступки могут совершаться только умышленно, например, таковым проступком является распитие спиртных напитков на службе.
При неосторожности гражданский служащий предвидит возможность наступления вредных последствий своего поведения, но без достаточных к тому оснований рассчитывает на их предотвращение либо не предвидит возможности наступления указанных последствий, хотя должен был и мог их предвидеть.
В подавляющем большинстве случаев гражданские служащие допускают нарушения установленных для них правил поведения именно по неосторожности.
2. Если работник ненадлежащим образом исполняет свои обязанности из-за недостаточной квалификации, отсутствия нормальных условий для работы и тому подобного, то он не может быть признан виновным.
Часть 2 комментируемой статьи обязывает представителя нанимателя создать необходимые условия для соблюдения гражданскими служащими служебной дисциплины.
Доказанность рассмотренных юридически значимых обстоятельств, а также наличие перечисленных элементов состава дисциплинарного проступка, которые во многом связаны с этими обстоятельствами, позволяют законным образом решать вопрос о привлечении работника к дисциплинарной ответственности.
Не является дисциплинарным проступком отказ государственного служащего выполнить указание нанимателя личного характера или общественное поручение.
Право выбора конкретного дисциплинарного взыскания из числа предусмотренных комментируемой
статьей принадлежит руководителю государственного органа (представителю нанимателя).
При наложении дисциплинарного проступка должны учитываться степень тяжести совершенного дисциплинарного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующее поведение гражданского служащего и пр.
Последствиями совершения гражданскими служащими дисциплинарных проступков являются правовые санкции (наказания) -
дисциплинарные взыскания, исчерпывающий перечень которых приведен в
ч. 1 комментируемой статьи.
Статья 58. Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания
1.
Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что до применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. Получение такого объяснения является, согласно комментируемой
статье, обязанностью представителя нанимателя, а предоставление такого объяснения - правом гражданского служащего. Так, согласно комментируемой норме гражданский служащий имеет право отказаться дать такое объяснение.
Объяснение должно быть затребовано до применения дисциплинарного взыскания и позволяет гражданскому служащему изложить собственную позицию по факту совершения (возможного совершения) дисциплинарного проступка, привести причины совершения проступка и выразить свое отношение к нему, привести объективные уважительные причины неисполнения или ненадлежащего исполнения своих должностных обязанностей.
В случае отказа государственного служащего дать объяснение составляется акт, который подписывается назначенной представителем нанимателя комиссией (как правило, не менее трех человек). Отказ гражданского служащего от дачи объяснения в письменной форме не может являться препятствием для применения дисциплинарного взыскания.
2. Обязательным условием применения дисциплинарного взыскания является проведение служебной проверки. Данная проверка проводится до применения дисциплинарного взыскания (см.
комментарий к ст. 59).
3.
Часть 3 комментируемой статьи содержит перечень необходимых для установления обстоятельств и факторов, которые непосредственно влияют на применение дисциплинарного взыскания гражданскому служащему. Устанавливаются они в ходе проведения служебной проверки. К ним относятся:
а) тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка;
б) степень вины гражданского служащего, совершившего дисциплинарный проступок;
в) обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок;
г) предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.
Тяжесть дисциплинарного проступка, совершенного гражданским служащим, - это характер совершенного проступка, способ и обстановка его совершения, степень вреда (последствия). Оценка тяжести совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка дается представителем нанимателя с учетом всей совокупности обстоятельств его совершения и выражается в конкретной мере дисциплинарной ответственности.
Степень вины гражданского служащего можно определить как интенсивность его психического отношения к совершаемому дисциплинарному проступку, выразившуюся в форме вины, а также мотивах, целях и эмоциональных переживаниях. Учитывается при определении вида дисциплинарного взыскания. Естественно, что умышленно (а не по неосторожности) совершенные дисциплинарные проступки отражают большую степень вины гражданского служащего и влекут за собой применение более строгого дисциплинарного взыскания.
Обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, - это конкретные обстоятельства, которые послужили причинами совершения проступка, способствовали его совершению, а также подтверждающие сам факт его совершения и наличие вредных последствий. Прежде всего это необходимо для установления самого факта дисциплинарного проступка, наличия вины конкретного лица (или лиц), установления причин и условий, которые способствовали совершению дисциплинарного проступка. Все эти обстоятельства обязательно выясняются в ходе разбирательства по факту совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка (при проведении служебной проверки).
Предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей имеют большое значение при определении вида дисциплинарного взыскания. Естественно, что наличие положительно характеризующих гражданского служащего сведений (например, гражданский служащий ранее проявил себя добросовестным, грамотным специалистом, не допускавшим дисциплинарных проступков и соблюдавшим служебную дисциплину, имеющим поощрения и (или) награждения за гражданскую службу, пользующимся авторитетом в коллективе) должно учитываться при определении вида дисциплинарного взыскания как смягчающее вину обстоятельство. И наоборот, ранее отрицательно зарекомендовавший себя при исполнении своих должностных обязанностей гражданский служащий может заслуживать более сурового дисциплинарного взыскания. Все обстоятельства, характеризующие гражданского служащего, должны учитываться в их совокупности, с учетом характеристик, мнения непосредственного начальника гражданского служащего, коллег по службе, профсоюзной организации.
4.
Частями 4 и
5 комментируемой статьи устанавливают
сроки, в течение которых представитель нанимателя может привлечь гражданского служащего к дисциплинарной ответственности. Срок, в течение которого возможно наложение дисциплинарного взыскания, исчисляется не со дня его совершения, а со
дня обнаружения. Таковым считается день, когда руководителю гражданского служащего стало известно о совершенном гражданским служащим дисциплинарном проступке. При этом не имеет значения, наделен руководитель правом налагать дисциплинарные взыскания или нет. Однако, в случае применения дисциплинарного взыскания в виде увольнения с гражданской службы по основанию, предусмотренному
подп. "г" п. 3 ч. 1 ст. 37 комментируемого Закона (т.е. в связи с совершением по месту службы хищения, в том числе мелкого, чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества), днем обнаружения дисциплинарного проступка считается день вступления в законную силу обвинительного приговора суда или постановления органа, уполномоченного рассматривать дела об указанных административных правонарушениях. В случае применения к гражданскому служащему
подп. "а" п. 3 ст. 37 (увольнения за длительный прогул), днем обнаружения дисциплинарного проступка, как правило, является первый день выхода на службу (а не первый день отсутствия на службе), поскольку только тогда становится возможным установление причины отсутствия гражданского служащего на службе и квалифицировать его как прогул.
При определении срока не учитываются период временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывание его в отпуске, другие случаи отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также время проведения служебной проверки. К случаях отсутствия гражданского служащего по уважительным причинам относятся болезнь, командировка, отгул и т.п., а также отпуск (ежегодный, без сохранения заработной платы, учебный). Также не учитывается время проведения служебной проверки, которое согласно
ст. 59 комментируемого Закона не может превышать одного месяца.
5.
Часть 5 комментируемой статьи предусматривает, что дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев
со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.
6.
Часть 6 комментируемой статьи устанавливает обязанность представителя нанимателя вручения гражданскому служащему копии акта о применении к нему дисциплинарного взыскания под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта. В издаваемом акте о применении дисциплинарного взыскания (приказе, распоряжении, постановлении) должны быть указаны: основание применения дисциплинарного взыскания, вид дисциплинарного взыскания. В случае отказа гражданского служащего от подписи, составляется специальный акт, а при отсутствии гражданского служащего на службе в период издания акта о применении дисциплинарного взыскания (например, нахождении в командировке) копия вручается в первый день выхода на службу. Копия акта о наложении дисциплинарного взыскания до его снятия или отмены приобщается к личному делу гражданского служащего.
7. В случае несогласия гражданского служащего с примененным к нему дисциплинарным взысканием, он имеет право обжаловать такое взыскание в комиссию государственного органа по рассмотрению индивидуальных служебных споров в установленном законом порядке или в суд (см.
комментарий к ст. ст. 69,
70).
Обращение гражданского служащего в суд за защитой своих прав и интересов, в случае несогласия последнего с дисциплинарным взысканием, осуществляется согласно требованиям и в порядке действующего гражданского процессуального законодательства.
Кроме того, если гражданский служащий считает, что в результате применения к нему дисциплинарного взыскания были нарушены его права и свободы, предусмотренные Европейской
конвенцией о защите прав человека и основных свобод, то это дает ему право на обращение в Европейский суд по правам человека. Такое возможно, например, если лицо считает, что оно было уволено с гражданской службы (
п. 5 ч. 1 ст. 57 комментируемого Закона) по иным основаниям, нежели предусмотренным
Законом, таким как национальность лица, отношение к религии, иные виды дискриминации. Обращение в Европейский суд возможно только после прохождения определенных судебных инстанций, предусмотренных соответствующим национальным законодательством.
8.
Частью 8 комментируемой статьи устанавливается срок действия дисциплинарного взыскания, который равен одному году со дня его применения. В случае если гражданский служащий не был подвергнут новому дисциплинарному взысканию в течение одного года, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Наличие ранее имевшегося дисциплинарного взыскания, но погашенного в связи с истечением срока, не может нести каких-либо негативных последствий для гражданского служащего. Однако если в течение года со дня применения взыскания гражданский служащий совершил дисциплинарный проступок, то первоначальное взыскание сохраняет силу и учитывается вместе с последним взысканием. Для автоматического снятия (погашения) взыскания не требуется специальный акт государственного органа.
9. В отличие от погашения дисциплинарного взыскания в связи с истечением предусмотренного срока, досрочное снятие взыскания возможно лишь на основании соответствующего акта государственного органа.
Закон не предусматривает каких-либо условий, минимальных сроков для применения досрочного снятия взыскания. Оно возможно по истечении любого периода со дня применения взыскания. Досрочное снятие взыскания можно рассматривать как своеобразное поощрение гражданского служащего, который явно изменил свое отношение к службе, к исполнению обязанностей и при этом когда дальнейшее действие взыскания не может быть признано целесообразным и имеющим воспитательное значение. Досрочно взыскание снимается по инициативе представителя нанимателя, по письменному заявлению гражданского служащего или по ходатайству его непосредственного руководителя.
10. В случае применения к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания в виде освобождения от занимаемой должности (
п. 4 ч. 1 ст. 57 комментируемого Закона), гражданский служащий включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе. Здесь следует отметить, что увольнения гражданского служащего не происходит и он имеет возможность продолжить гражданскую службу, но, как правило, с понижением своего должностного статуса и необходимостью прохождения конкурса для подтверждения своих профессиональных и деловых качеств по замещению иной должности.
Статья 59. Служебная проверка
1. Комментируемой
статьей устанавливаются правила и порядок проведения служебной проверки по факту совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка. Согласно
ст. 58 комментируемого Закона, служебная проверка должна быть проведена в каждом случае нарушения служебной дисциплины. Несоблюдение требований комментируемой
статьи может повлечь отмену дисциплинарного взыскания, примененного по результатам служебной проверки.
Так, решением Ленинского районного суда г. Санкт-Петербурга от 18 апреля 2010 г. был отменен приказ о дисциплинарном взыскании по тем основаниям, что служебная проверка явилась не полной и не могла быть положена в основу для принятия решения о дисциплинарном наказании гражданского служащего. В нарушение требований п. 2 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе РФ при ее проведении не были полностью, объективно и всесторонне установлены: вина гражданского служащего, причины и условия, способствующие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка, характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка, не приняты во внимание объяснения и доводы гражданского служащего. Нарушена процедура проведения служебной проверки и ознакомление истицы с их выводами. Служебная проверка проведена в нарушение п. 6 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе РФ в срок свыше месяца с момента издания распоряжения о ее проведении. Кроме того, судом было отмечено, что гражданский служащий с момента поступления на гражданскую службу нареканий не имел, характеризовался положительно, был принят на службу на конкурсной основе. С учетом приведенных выше обстоятельств, вывод о неоднократности неисполнения гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей явился необоснованным, а принятое по результатам служебной проверки решение о прекращении служебного контракта с истцом - несоразмерным должностному проступку и подлежало отмене.
Служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего. Независимо от того, по чьей инициативе проводится служебная проверка, издается акт руководителя государственного органа (приказ, распоряжение и т.п.). В акте указываются: дата начала служебной проверки, срок ее проведения, состав комиссии по проведению проверки, факты, послужившие основанием ее проведения, и задача комиссии.
2.
Частью 2 комментируемой статьи определены факторы, которые в обязательном порядке подлежат установлению при проведении служебной проверки. Установление данных факторов связано с необходимостью учета при применении дисциплинарного взыскания тяжести совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степени его вины, обстоятельств, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующих результатов исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей (согласно
ч. 3 ст. 58 комментируемого Закона).
Факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка - это первый фактор, подлежащий установлению при проведении служебной проверки. Необходимо определить, действительно ли имело место дисциплинарное взыскание, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей (см.
комментарий к ст. 57, где дается определение дисциплинарного проступка). Факт совершения проступка устанавливается в результате сбора информации, к которой, например, относятся: объяснения служащего; информация о месте, времени и способе совершения проступка; жалобы лиц, чьи права нарушены действиями (бездействиями) гражданского служащего; данные о результатах ревизий, аудиторских проверок. Также устанавливается и проверяется любая другая информация, касающаяся деятельности служащего и связанная с возможным совершением им дисциплинарного проступка.
Вина гражданского служащего - это психическое отношение гражданского служащего к совершенному им проступку и его последствиям, в котором проявляется его отрицательное отношение к выполнению возложенных на него должностных обязанностей. Относится к субъективной стороне дисциплинарного поступка (см.
комментарий к ст. 57).
Причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка. Установление причин и условий, способствовавших совершению дисциплинарного поступка, имеет значение не только для установления обстоятельств конкретного проступка, но и, возможно, для устранения причин и условий, благодаря которым совершение дисциплинарного проступка стало возможным. То есть установление данного фактора имеет и определенное профилактическое значение.
Установление характера и размера вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка, необходимо прежде всего для оценки тяжести самого дисциплинарного проступка и, как следствие, выбора наиболее справедливого и целесообразного дисциплинарного взыскания. Кроме того, необходимо установить количественный параметр вреда в денежном отношении (если причинен материальный вред), что может потребоваться при дальнейшем решении вопроса о возмещении гражданским служащим причиненного им вреда. Здесь следует отметить, что по качественному параметру причиненный вред может быть не только имущественным (материальным), но и моральным.
Обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки, обязательно устанавливаются при проведении служебной проверки с целью наиболее полного, объективного и всестороннего исследования всех обстоятельств и прежде всего самого факта совершения дисциплинарного проступка.
3. Согласно
ч. 3 комментируемой статьи, контролировать своевременность и правильность служебной проверки является обязанностью представителя нанимателя, т.е. лица, назначившего ее проведение. Сроки проведения служебной проверки установлены
ч. 6 комментируемой статьи и не могут быть нарушены, т.к. могут быть и нарушены сроки применения дисциплинарных взысканий
(ч. 4 ст. 58). Кроме того, нарушение сроков проведения служебной проверки, так же как и правил ее проведения, может повлечь за собой нарушения прав гражданского служащего. Само нарушение сроков и правил проведения проверки может являться основанием для обжалования ее результатов и примененного дисциплинарного взыскания.
Правила проведения служебных проверок не содержатся в комментируемом
Законе, но могут быть разработаны государственными органами и представлены в виде соответствующих подзаконных нормативно-правовых актах. Как, например,
Положение об организации и проведении служебных проверок в отношении федеральных государственных гражданских служащих Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденное Приказом Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 15 сентября 2011 г. N 409, в котором закреплены: организация и порядок проведения служебной проверки; права гражданского служащего, в отношении которого проводится служебная проверка; порядок составления и представления заключения по результатам проведения служебной проверки; образцы документов, касающиеся проведения служебной проверки.
4. Согласно
ч. 4 комментируемой статьи служебная проверка проводится подразделением государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. В случае отсутствия в государственном органе профсоюзной организации, проверка может проводиться без участия ее представителей. Перечень подразделений, осуществляющих проведение служебной проверки, не представляется исчерпывающим, что позволяет, при необходимости, привлекать для проведения проверки другие подразделения государственного органа как участвующие в проведении проверки органы.
Как видно из текста комментируемой нормы, органом, проводящим проверку (которому поручается проведение проверки), является подразделение государственного органа по вопросам государственной службы и кадров (кадровая служба). Таким образом, названное подразделение является ведущим, основным подразделением, проводящим проверку. Юридический (правовой) орган лишь участвует в проведении проверки, так же как и выборный профсоюзный орган либо иные подразделения, которые могут быть привлечены к проведению проверки.
5.
Часть 5 комментируемой статьи запрещает участвовать в проведении служебной проверки гражданским служащим, которые могут быть прямо или косвенно заинтересованы в ее результатах. При возникновении подобной ситуации такой гражданский служащий обязан обратиться к представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными. При этом под гражданскими служащими, которые могут проявлять
прямую либо косвенную заинтересованность в результатах проверки, следует понимать тех лиц, которые, являясь гражданскими служащими - сослуживцами лица, в отношении которого проводится проверка, непосредственно заинтересованы в ее результатах (например, сам гражданский служащий, в отношении которого проводится проверка; возможно, его непосредственный начальник (подчиненный) или потерпевшее от действия (бездействия) гражданского служащего лицо). Также к таким лицам могут относиться служащие, имеющие дружеские либо неприязненные отношения, а также родственные отношения по отношению к служащему, в отношении которого проводится проверка. В последних случаях может иметь место косвенная заинтересованность в результатах служебной проверки. При этом, например, непосредственный начальник либо подчиненный гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, могут быть заинтересованы прямо или косвенно в ее результатах в зависимости от конкретных обстоятельств. Тем не менее, в любом случае допуск любых заинтересованных лиц к проведению проверки запрещен под угрозой признания недействительными результатов таковой проверки.
6.
Частью 6 комментируемой статьи устанавливается срок проведения служебной проверки. Максимальная продолжительность проверки установлена в срок не более одного месяца со дня принятия решения о ее проведении. По истечении этого срока по результатам проверки должно быть составлено письменное заключение, которое направляется представителю нанимателя. Установленный срок проведения проверки не может быть нарушен, так как это, в свою очередь, может повлечь нарушения прав гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка. Кроме того, с учетом того, что согласно
ч. 4 ст. 58 комментируемого Закона дисциплинарное взыскание должно применяться не позднее одного месяца со дня обнаружения дисциплинарного поступка, то и срок проведения проверки не может быть более установленного в названной статье срока.
7. В
ч. 7 комментируемой статьи предусматривается возможность отстранения гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, от замещаемой должности гражданской службы на время проведения проверки. При этом денежное содержание по замещаемой должности гражданской службы должно быть сохранено. Решение о временном отстранении принимает представитель нанимателя.
Из текста комментируемой нормы видно, что гражданский служащий может быть временно отстранен от замещаемой должности, а следовательно, такое отстранение является правом, а не обязанностью нанимателя, и может зависеть от ряда обстоятельств, связанных к расследованием конкретного дисциплинарного проступка. Отстранение от замещаемой должности целесообразно, например, в целях недопущения препятствий со стороны гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, расследованию правонарушения (уничтожения документов, свидетельствующих о совершении проступка и др.), недопущения повторных правонарушений со стороны гражданского служащего.
Срок отстранения от замещаемой должности непосредственно связан с требованием
ч. 6 комментируемой статьи, согласно которой максимальный срок проведения проверки не может превышать шести месяцев со дня принятия решения о ее проведении. Следовательно, срок отстранения от замещаемой должности также не может быть свыше одного месяца.
8. Проведение служебной проверки не может быть всесторонним, полным, объективным без наделения лица, в отношении которого проводится проверка, определенными правами, посредством которых оно может защищать свои интересы. Такие права закреплены в
ч. 8 комментируемой статьи. К таковым правам относятся:
1) право давать устные или письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы;
2) право обжаловать решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих служебную проверку, представителю нанимателя, назначившему служебную проверку;
3) право ознакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.
Указанными правами обладают в полной мере и гражданские служащие, временно отстраненные от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки.
Наличие определенных прав гражданского служащего, в отношении которого проводится служебная проверка, подразумевает соответствующие обязанности проводящих проверку лиц. Так, участники проведения служебной проверки обязаны обеспечить возможность реализации прав гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, рассматривать надлежащим образом его заявления, ходатайства, жалобы, принимать и рассматривать предоставляемые документы. В случае нарушения со стороны лиц, проводящих проверку, прав гражданского служащего, установленных комментируемой нормой, таковая проверка должна должно признаваться недействительной и, как следствие, признаваться незаконным примененное дисциплинарное взыскание.
9. По результатам служебной проверки оформляется письменное заключение, содержание которого определено в
ч. 9 комментируемой статьи. В заключении указываются:
1) факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки;
2) предложение о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания.
При этом факты и обстоятельства, установленные по результатам проведенной служебной проверки, должны подтверждаться документально с приложением документов, объяснений гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка, а также других гражданских служащих и лиц, касающихся обстоятельств совершенного дисциплинарного проступка.
Предложения о применении или неприменении к гражданскому служащему, в отношении которого проводилась служебная проверка, носят рекомендательный характер, т.к. применение дисциплинарного взыскания является прерогативой представителя нанимателя. Также в заключении по результатам служебной проверки не должно содержаться предложений о виде дисциплинарного взыскания.
Представляется, что письменное заключение по результатам служебной проверки должно содержать:
- вводную часть, в которой содержатся дата и номер приказа государственного органа о проведении служебной проверки, состав участников служебной проверки (с указанием должности, инициалов, фамилии гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка) и основание проведения служебной проверки;
- описательную часть, которая включает в себя период совершения государственным гражданским служащим дисциплинарного проступка, по которому проводится служебная проверка, факты и обстоятельства его совершения, с указанием нарушенного нормативного правового акта, к каким последствиям привели нарушения, суммы причиненного бюджету ущерба (при наличии), какие приняты меры по возмещению ущерба бюджету, а также наличие или отсутствие вины в действии (бездействии) гражданского служащего;
-
резолютивную часть, которая содержит выводы о виновности (невиновности) гражданского служащего, в отношении которого проведена служебная проверка; предложения о применении (или о неприменении) к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания с конкретным указанием вида взыскания, предусмотренного
статьей 57 комментируемого Закона; рекомендации предупредительно-профилактического характера.
10. Согласно
ч. 10 комментируемой статьи, письменное заключение подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров и другими участниками служебной проверки. Подписание письменного заключения предполагает единство мнения всех участников проведения служебной проверки относительно ее результатов. Однако может возникнуть ситуация, при которой мнения участников могут не совпадать. Представляется, что в таком случае участник проведения служебной проверки подписывает заключение, однако может изложить свое мнение в приобщаемом к материалам проверки документе (например, в пояснительной записке, особом мнении). Так, согласно
п. 4.2 Инструкции об организации проведения служебной проверки в Федеральной налоговой службе (утв. Приказом ФНС России от 22 августа 2011 г. N ММВ-7-4/507), в случае если участник служебной проверки не согласен с выводами и (или) содержанием заключения (отдельной его части), он вправе изложить свое особое мнение в письменной форме, которое приобщается к заключению.
Заключение о результатах служебной проверки приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка.
Статья 59.1. Взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции
1. Федеральным
законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции"
глава 12 комментируемого Закона дополнена
ст. ст. 59.1,
59.2 и
59.3. Названный Закон дополняет и развивает принятые ранее правовые акты РФ, направленные на противодействие коррупции, являющейся одним из приоритетных направлений политики государства в современный период. В частности, здесь стоит назвать основной закон, направленный на противодействие этому явлению, -
ФЗ "О противодействии коррупции".
Согласно
ст. 1 ФЗ "О противодействии коррупции" под
коррупцией понимаются:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в
п. "а", от имени или в интересах юридического лица.
Под
противодействием коррупции, согласно
ФЗ "О противодействии коррупции", понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
2. Комментируемой
статьей устанавливаются взыскания за несоблюдение гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции комментируемым
Законом,
ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.
Под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе в
ФЗ "О противодействии коррупции" понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.
В
ст. 11 ФЗ "О противодействии коррупции" закреплен порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе.
В ФЗ "О противодействии коррупции" также содержатся обязанности, которые распространяются в т.ч. на государственных гражданских служащих и установлены в целях противодействия коррупции. К таковым обязанностям относятся:
- обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
(ст. 8);
- обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений
(ст. 9).
Список вышеперечисленных обязанностей не является исчерпывающим, т.к. другие обязанности могут быть установлены иными федеральными законами.
3. Взыскания за коррупционные правонарушения, предусмотренные
ст. 59.1 комментируемого Закона: замечание, выговор и предупреждение о неполном должностном соответствии. Подробнее о данных видах взысканий см.
комментарий к ст. 57 комментируемого Закона. При этом порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения урегулирован
ст. 59.3 комментируемого Закона, а не
ст. 58.
Статья 59.2. Увольнение в связи с утратой доверия
1. Комментируемой
статьей закреплены основания, по которым гражданский служащий может быть уволен в связи с утратой доверия.
Здесь следует пояснить, что термин "утрата доверия" в российском законодательстве раньше, до появления его в
ФЗ "О противодействии коррупции", не встречался. Широко известным он стал после отставки мэра Москвы Юрия Лужкова. Решение Президента РФ о его отстранении мотивировалось именно так (см.
Указ Президента РФ от 28 сентября 2010 г. N 1183 "О досрочном прекращении полномочий мэра Москвы"). В настоящее время этот термин получил подробное описание и превратился в термин юридический.
2. Сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей государственные служащие обязаны предоставлять согласно
Указу Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 559 "О предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера".
Статья 59.3. Порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения
1. Комментируемой
статьей урегулирован порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения. Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания по комментируемому Закону установлен
ст. 58. Однако за коррупционные правонарушения такой порядок установлен
ст. 59.3 комментируемого Закона.
Как и при применении дисциплинарного взыскания, государственный служащий вправе обжаловать взыскания за коррупционные правонарушения в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.
2. Порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения, в отличие от порядка применения и снятия дисциплинарного взыскания, имеет свои особенности. Так, например, применение взыскания за коррупционные правонарушения производится на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по урегулированию конфликтов интересов, - и на основании рекомендации указанной комиссии. Снятие взыскания за коррупционное правонарушение возможно согласно
ч. 7 ст. 59.3 комментируемого Закона. При этом в отличие от
ст. 58 комментируемого Закона не допускается право представителя нанимателя снять взыскание до истечения определенного срока по собственной инициативе, по письменному заявлению гражданского служащего или по ходатайству его непосредственного руководителя (см. также
комментарии к ст. ст. 59.1 и
59.2 комментируемого Закона).
Глава 13. ФОРМИРОВАНИЕ КАДРОВОГО СОСТАВА
ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Статья 60. Принципы и приоритетные направления формирования кадрового состава гражданской службы
1.
Статьей 60 комментируемого Закона определяются
принципы и приоритетные направления формирования кадрового состава гражданской службы.
Значение кадров на гражданской службе трудно переоценить, т.к. от кадрового потенциала, его качества зависят эффективность гражданской службы, достижение целей успешного исполнения государственными органами своих государственных функций.
Согласно
ч. 1 комментируемой статьи формирование кадрового состава гражданской службы в государственном органе обеспечивается на основе следующих
принципов:
1) назначение на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств.
Реализация данного принципа означает не только учет формальных характеристик гражданского служащего (таких как уровень образования, стаж работы), но и учет эффективности применения своих знаний, навыков и умений, выразившейся в наличии различных заслуг в профессиональной служебной деятельности и наличии необходимых деловых качеств.
Практическое применение данного принципа влечет за собой необходимость разработки методов фиксации и оценки заслуг гражданских служащих, способов определения вклада конкретного гражданского служащего в решение той или иной задачи (например, с помощью показателей эффективности и результативности деятельности гражданского служащего);
2) совершенствование профессионального мастерства гражданских служащих.
Под профессиональным мастерством можно понимать достижение высшего уровня овладения профессиональной деятельностью. Профессиональное мастерство не сводится только к профессиональным знаниям, умениям и навыкам. Процесс овладения мастерством есть одновременно и процесс формирования личности человека, его интересов, нравственных ценностей и идеалов.
Высокий уровень общей и технологической культуры, профессиональная мобильность, самостоятельность и высокая профессиональная устойчивость, стремление к самосовершенствованию, творческий подход к работе укрепляют и развивают профессиональное мастерство <73>.
--------------------------------
<73> URL: http:// academy.cross-kpk.ru/ bank/ 6/ 017/ set/ glava4/ professionalnoe% 20stanowlenie.htm
Совершенствование профессионального мастерства гражданских служащих обеспечивается как за счет профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки в соответствии с программами профессионального развития гражданских служащих, так и за счет самосовершенствования, а также совершенствования профессиональных качеств внутри государственного органа (например, с помощью наставничества).
2. На реализацию указанных принципов направлено закрепление в комментируемой
статье приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы.
В качестве первостепенного направления кадрового состава гражданской службы признаются профессиональная подготовка гражданских служащих, их переподготовка, повышение квалификации и стажировка в соответствии с программами профессионального развития гражданских служащих.
Профессиональная подготовка гражданских служащих, их переподготовка, повышение квалификации и стажировка направлены прежде всего на повышение качественного уровня кадрового состава гражданской службы, его конкурентоспособности.
Одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы является содействие должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе.
Данное направление способствует замещению должностей гражданской службы гражданскими служащими, обладающими необходимой квалификацией, уровнем знаний, навыков и умений, владеющими профессиональным мастерством и требуемыми деловыми качествами. Наличие у гражданского служащего указанных качеств выявляется путем прохождения гражданским служащим конкурсной процедуры отбора на соответствующую должность гражданской службы.
Содействие должностному росту гражданских служащих выражается в создании условий для повышения гражданским служащим своей квалификации, расширения профессиональных навыков.
Ротация гражданских служащих также способствует приобретению гражданским служащим новых знаний, навыков и умений, обеспечивает взаимозаменяемость гражданских служащих, тем самым способствуя формированию более гибкой системы гражданской службы, способной быстро и эффективно подстраиваться под решение конкретных задач.
Также в качестве приоритетного направления кадрового состава гражданской службы признается формирование кадрового резерва на конкурсной основе и его эффективное использование.
Приоритет на формирование кадрового резерва на конкурсной основе обеспечивает включение в него наиболее квалифицированных гражданских служащих.
Эффективное использование кадрового резерва подразумевает возможность быстрого подбора кадров на вакантные должности, обеспечивает замещение вакантных должностей наиболее квалифицированными кадрами.
Оценка результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих посредством проведения аттестации или квалификационного экзамена также направлена на повышение качества кадрового состава, эффективности деятельности всего государственного органа, а также на выявление неэффективных или малоэффективных гражданских служащих, их переобучение или переподготовку, создание условий для продвижения по службе квалифицированных специалистов.
Современная действительность при формировании кадрового состава требует применения современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении.
Общее предназначение технологий управления персоналом заключается в активном воздействии на кадровую среду организации с целью ее оптимизации, мобилизации профессиональных ресурсов, их развития и наиболее полного задействования, совершенствования системы внутриорганизационных отношений, способствования личностному развитию сотрудников организации.
Прежде всего это технологии, позволяющие оптимизировать процессы кадрового обеспечения государственных органов: отбор кандидатов на должности гражданской службы, аттестацию персонала государственных органов с учетом современных требований к профессиональным и морально-психологическим качествам гражданских служащих, мотивацию гражданских служащих, адаптацию гражданских служащих, планирование их профессионального и должностного роста, работу с резервом кадров и т.д.
Особое внимание в практике использования социальных механизмов управления персоналом государственной гражданской службы необходимо уделять развитию технологии управления карьерой (должностным ростом) гражданских служащих. Это особая задача для кадровых технологий - чтобы должностной рост государственных гражданских служащих соответствовал бы и системным потребностям государственной гражданской службы, и личностным ожиданиям работника государственного органа, и все это базировалось бы на реализации гражданским служащим своих профессиональных возможностей, опыта, личных и деловых качеств, профессиональной компетенции и т.п. <74>.
--------------------------------
<74> Свирина И. Кадровые технологии в управлении персоналом государственной гражданской службы // Власть. 2011. N 7. С. 122 - 125.
3. Согласно
ч. 3 комментируемой статьи перечень должностей гражданской службы, по которым предусматривается ротация гражданских служащих, и порядок ротации гражданских служащих должны утверждаться Президентом РФ.
В связи с принятием Федерального
закона от 6 декабря 2011 г. N 395-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе", которым комментируемый
Закон будет дополнен отдельной
статьей, регулирующей вопросы ротации гражданских служащих, с 1 января 2013 года данная норма утратит силу.
Статья 61. Профессиональная подготовка кадров для гражданской службы
1. Одной из возможностей формирования качественного кадрового состава гражданской службы является
профессиональная подготовка кадров. Профессиональная подготовка кадров для гражданской службы осуществляется в порядке, установленном
ст. 61 комментируемого Закона в образовательных учреждениях высшего профессионального и среднего профессионального образования.
Виды высших учебных заведений предусмотрены
ст. 9 Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".
Профессиональная подготовка кадров для гражданской службы предполагает как подготовку гражданских служащих (например, с целью получения ими высшего профессионального образования), способствующую их дальнейшему росту, так и подготовку граждан РФ, которые впоследствии будут проходить гражданскую службу.
2. Профессиональная подготовка кадров для гражданской службы осуществляется на основании договоров, заключаемых между государственным органом и отобранным на конкурсной основе гражданином РФ, обучающимся в государственном образовательном учреждении высшего профессионального или среднего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию.
Право участвовать в конкурсе на заключение договора на обучение имеют граждане РФ, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком РФ и впервые получающие высшее профессиональное или среднее профессиональное образование по очной форме обучения в образовательных учреждениях. Таким образом, право участвовать в конкурсе имеют уже обучающиеся граждане.
Конкурсный порядок выбора претендентов на заключение договоров на обучение гарантирует реализацию права на равный доступ к гражданской службе, а также обеспечивает решение задачи по привлечению к гражданской службе наиболее квалифицированных специалистов.
Порядок заключения договора на обучение между федеральным государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы установлен
Указом Президента РФ от 21 декабря 2009 г. N 1456 "О подготовке кадров для федеральной государственной гражданской службы по договорам на обучение".
Порядок заключения договора на обучение между государственным органом субъекта РФ и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы устанавливается нормативным правовым актом субъекта РФ (см., например, Постановление правительства Пензенской области от 26 апреля 2010 г. N 244-пП "О подготовке кадров для государственной гражданской службы Пензенской области по договорам на обучение", Указ губернатора Тульской области от 24 января 2012 г. N 4 "О подготовке кадров для государственной гражданской службы Тульской области по договорам на обучение", Постановление губернатора Ставропольского края от 14 октября 2010 г. N 588 "О профессиональной подготовке кадров для государственной гражданской службы Ставропольского края", Постановление губернатора Томской области от 24 декабря 2010 г. N 88 "О подготовке кадров для государственной гражданской службы Томской области по договорам на обучение").
Договор на обучение с гражданином, осваивающим основную образовательную программу высшего профессионального образования для получения квалификации (степени) "бакалавр" или квалификации (степени) "специалист", заключается не ранее чем через два года после начала обучения и не позднее чем за один год до окончания обучения в образовательном учреждении.
Договор на обучение с гражданином, осваивающим основную образовательную программу высшего профессионального образования для получения квалификации (степени) "магистр" или обучающимся по образовательным программам среднего профессионального образования на базе среднего (полного) общего или начального профессионального образования, заключается не ранее чем через шесть месяцев после начала обучения и не позднее чем за один год до окончания обучения в образовательном учреждении.
Договор на обучение с гражданином, получающим образование по образовательным программам среднего профессионального образования на базе основного общего образования, заключается не ранее чем через полтора года после начала обучения и не позднее чем за один год до окончания обучения в образовательном учреждении.
Договоры на обучение с гражданами заключаются с обязательством последующего прохождения государственной гражданской службы на должностях гражданской службы категорий "специалисты" и "обеспечивающие специалисты", относящихся к старшей и младшей группам должностей в течение срока, установленного договором на обучение.
Указанный срок должен составлять от одного года до пяти лет и быть не менее срока, в течение которого государственный орган осуществлял дополнительную выплату гражданину на обучение.
Включение в договор обязательства последующего прохождения государственной гражданской службы на высших и главных должностях гражданской службы не допускается.
Кроме того, в рамках указанного договора, а также по согласованию образовательного учреждения профессионального образования с государственным органом в этом государственном органе осуществляются практика и стажировка обучающихся.
Договор на обучение между государственным органом и победителем конкурса заключается в письменной форме не позднее чем через 45 дней со дня принятия решения по итогам конкурса.
Типовой договор на обучение между федеральным государственным органом и гражданином РФ с обязательством последующего прохождения федеральной государственной гражданской службы и порядок предоставления и размер дополнительной выплаты гражданам, заключившим соответствующие договоры, утверждены Постановлением Правительства РФ от 21 июня 2010 г. N 469.
Аналогичные типовые договоры на обучение между государственным органом субъекта РФ и гражданином РФ утверждаются нормативными правовыми актами субъекта РФ, например, Постановлением правительства Самарской области от 28 июля 2011 г. N 357 "О подготовке кадров для государственной гражданской службы в органах исполнительной власти Самарской области по договорам на обучение", Указом губернатора Курганской области от 5 июня 2006 г. N 115 "О Порядке заключения договора на обучение между органом государственной власти Курганской области и гражданином в рамках профессиональной подготовки кадров для государственной гражданской службы Курганской области".
3. В соответствии с
ч. 3 комментируемой статьи координация подготовки кадров для гражданской службы должна осуществляться соответствующим органом по управлению государственной службой. На сегодняшний день на федеральном уровне и уровне субъектов РФ такие органы отсутствуют.
В этой связи
п. 2 Указа Президента РФ от 21 декабря 2009 г. N 1456 "О подготовке кадров для федеральной государственной гражданской службы по договорам на обучение" установлено, что до образования федерального государственного органа по управлению государственной службой функция по координации подготовки кадров для федеральной государственной гражданской службы выполняется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере государственной гражданской службы.
На уровне субъектов РФ координация подготовки кадров для гражданской службы субъектов РФ осуществляется органом, уполномоченным на это нормативными правовыми актами субъектов РФ. Например, в соответствии с Постановлением губернатора Кемеровской области от 10 сентября 2010 г. N 54-пг "О подготовке кадров для государственной гражданской службы Кемеровской области по договорам на обучение" указанные функции возложены на Администрацию Кемеровской области.
Статья 62. Профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданского служащего
1.
Статьей 62 комментируемого Закона регулируются вопросы, связанные с
профессиональной переподготовкой, повышением квалификации и стажировкой гражданского служащего.
Важность дополнительного профессионального образования гражданских служащих обусловлена необходимостью поддержания конкурентоспособности гражданской службы, обеспечения высокого уровня квалификации гражданских служащих, позволяющего подстраиваться под изменяющиеся условия жизнедеятельности общества и государства.
1)
профессиональную переподготовку. Согласно
п. 9 Государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих РФ, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2008 N 362 (далее - Государственные требования),
профессиональной переподготовкой гражданских служащих является приобретение дополнительных знаний и навыков, необходимых для осуществления гражданскими служащими нового вида профессиональной служебной деятельности.
Профессиональная переподготовка осуществляется в целях:
а) совершенствования знаний гражданских служащих или получения ими дополнительных знаний для выполнения нового вида профессиональной деятельности;
б) получения дополнительной квалификации.
Следует отметить, что профессиональная подготовка не является новым высшим или средним специальным образованием. Профессиональная переподготовка предполагает получение дополнительных знаний и навыков в рамках имеющегося базового образования гражданского служащего;
2)
повышение квалификации.
Повышением квалификации гражданских служащих являются обновление знаний и совершенствование навыков гражданских служащих, имеющих профессиональное образование, в связи с повышением требований к уровню их квалификации и необходимостью освоения ими новых способов решения профессиональных задач (
п. 17 Государственных требований).
Повышение квалификации осуществляется в целях:
а) освоения актуальных изменений в конкретных вопросах профессиональной деятельности гражданских служащих (тематические и проблемные конференции и семинары) - объемом от 18 до 72 аудиторных часов (краткосрочное повышение квалификации);
б) комплексного обновления знаний гражданских служащих по ряду вопросов в установленной сфере профессиональной служебной деятельности для решения соответствующих профессиональных задач - объемом от 73 до 144 аудиторных часов.
Повышение квалификации особо необходимо, например, в случае комплексного изменения законодательства, влекущего установление нового порядка управленческой деятельности и принятие решений;
3)
стажировку.
Стажировкой является изучение гражданским служащим передового опыта, в том числе зарубежного, а также закрепление теоретических знаний, полученных гражданским служащим при освоении программ профессиональной переподготовки или повышения квалификации, и приобретение практических навыков и умений для их эффективного использования при исполнении им своих должностных обязанностей (
п. 22 Государственных требований).
При этом, в соответствии с
ч. 2 комментируемой статьи, стажировка может являться как самостоятельным видом дополнительного профессионального образования гражданского служащего, так и частью его профессиональной переподготовки или повышения квалификации
(например, с целью закрепления на практике полученных теоретических знаний).
Представляется, что включение стажировки в программы профессиональной переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих способно значительно повысить эффективность указанных образовательных программ.
Стажировка, являющаяся самостоятельным видом дополнительного профессионального образования гражданского служащего, организуется представителем нанимателя совместно с государственным органом или иной организацией, в которые он направляется для прохождения стажировки, при участии образовательного учреждения.
2. Требование
ч. 3 комментируемой статьи, в соответствии с которым профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданского служащего должны осуществляться в течение всего периода прохождения им гражданской службы, согласуется с
п. 6 ч. 1 ст. 15 комментируемого Закона, устанавливающим
обязанность гражданского служащего поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей.
Вместе с тем реализация гражданским служащим указанной обязанности не может осуществляться без участия и содействия представителя нанимателя. Именно представителем нанимателя определяется план мероприятий, связанных с дополнительным образованием гражданских служащих, а также финансирование данных мероприятий за счет средств соответствующих бюджетов.
3.
Частью 4 комментируемой статьи устанавливается
перечень оснований для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку. К ним относятся:
1) назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке должностного роста на конкурсной основе;
2) включение гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе;
3) результаты аттестации гражданского служащего.
При этом, в соответствии с
п. 4 Положения о порядке получения дополнительного профессионального образования государственными гражданскими служащими РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 28 декабря 2006 г. N 1474 (далее - Положение о дополнительном образовании), профессиональная переподготовка гражданского служащего осуществляется с учетом профиля его образования в вышеуказанных случаях, а также в случае изменения вида его профессиональной служебной деятельности.
Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории "помощники (советники)", "специалисты" или "обеспечивающие специалисты", в случае его назначения в порядке должностного роста на должность гражданской службы категории "руководители" направляется на профессиональную переподготовку. Данное требование связано с необходимостью получения указанными гражданскими служащими дополнительных навыков и знаний, необходимых при замещении руководящей должности.
По результатам профессиональной переподготовки гражданскому служащему может быть присвоена дополнительная квалификация.
В свою очередь, необходимость в прохождении профессиональной переподготовки гражданскими служащими, замещающими должности гражданской службы категории "руководители", "помощники (советники)" или "специалисты", относящиеся к высшей и главной группам должностей, а также должности гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты", относящиеся к главной группе должностей, с присвоением им дополнительной квалификации определяется представителем нанимателя.
Гражданский служащий, впервые принятый на должность гражданской службы, направляется на повышение квалификации по истечении испытательного срока или шести месяцев после поступления на гражданскую службу. В данном случае целью повышения квалификации может являться, например, изучение гражданским служащим специфики прохождения службы в конкретном государственном органе.
Гражданский служащий в случае его назначения в порядке должностного роста на должность гражданской службы иной группы в пределах одной категории должностей направляется на повышение квалификации.
В частности, повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года.
До вступления в силу комментируемого
Закона устанавливалась четырехлетняя периодичность направления гражданского служащего на повышение квалификации. Сокращение интервала между периодами повышения квалификации обусловлено тем, что в современных условиях уровень профессиональной подготовки гражданских служащих должен быть максимально высоким, а сама система гражданской службы максимально гибкой, способной быстро перестраиваться под изменяющиеся условия.
5. В соответствии с
ч. 6 комментируемого Закона профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданского служащего осуществляются в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях высшего профессионального, среднего профессионального и дополнительного профессионального образования в соответствии с федеральными государственными требованиями.
Государственные требования к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих РФ утверждены Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2008 N 362.
Согласно данному
Постановлению общий объем аудиторной учебной нагрузки гражданских служащих в неделю составляет:
а) при обучении с отрывом от гражданской службы - не более 41 часа с учетом объема учебной нагрузки не более 54 часов;
б) при обучении без отрыва или с частичным отрывом от гражданской службы - не менее 12 часов.
Количество гражданских служащих в учебных группах при проведении практических и семинарских занятий должно составлять не более 6 человек. При проведении лекционных занятий возможно объединение групп в потоки.
При проведении образовательными учреждениями профессиональной переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих объем лекционных занятий не должен превышать 30 процентов общего объема аудиторных занятий.
Продолжительность стажировки, являющейся самостоятельным видом дополнительного профессионального образования гражданских служащих, составляет от 2 до 4 месяцев.
Продолжительность стажировки, являющейся составной частью программ профессиональной переподготовки или повышения квалификации, определяется учебным планом соответствующих программ.
6. Согласно
ч. 7 комментируемой статьи стажировка гражданского служащего осуществляется
непосредственно в государственных органах и иных организациях.
Как указано в Постановлении Федерального арбитражного суда Центрального округа от 2 июля 2009 г. по делу N А35-8209/08-С2, действующее законодательство не предусматривает обязательного требования проводить стажировку гражданского служащего в образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию. Гражданские служащие могут стажироваться не только непосредственно в государственных органах, причем не обязательно по месту прохождения гражданской службы, но и в организациях разных форм собственности и организационно-правовых форм.
7.
Частью 8 комментируемой статьи устанавливается право гражданского служащего получать дополнительное профессиональное образование
за пределами территории РФ.
Однако данное право реализуется при выполнении нижеследующих условий.
Согласно
разделу V Государственных требований дополнительное профессиональное образование гражданских служащих за пределами территории РФ организуется в целях приобретения ими знаний о зарубежном опыте государственного управления и овладения новыми профессиональными умениями и навыками, необходимыми для выполнения служебных обязанностей на высоком уровне.
Обучение за рубежом осуществляется в соответствии с международными договорами и на основе договоров, заключаемых государственным органом по управлению государственной службой или образовательным учреждением, определенным в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов, с иностранными государственными органами, организациями и образовательными учреждениями, а также с международными организациями.
Необходимость в обучении за рубежом определяется представителем нанимателя исходя из:
а) перспективных направлений деятельности государственного органа и его структурных подразделений;
б) должностных обязанностей, выполняемых кандидатом, направляемым на обучение за рубежом.
Преимуществом при направлении на обучение за рубежом пользуются гражданские служащие, имеющие стаж гражданской службы более 2 лет, при этом более 1 года - в замещаемой должности.
Образовательные программы обучения за рубежом могут предусматривать предварительную подготовку гражданских служащих.
Продолжительность обучения за рубежом устанавливается по согласованию с зарубежными партнерами исходя из целей и содержания обучения и не может превышать продолжительности обучения, установленной для соответствующих видов дополнительного профессионального образования (включая периоды предварительной подготовки и итоговой аттестации).
Гражданские служащие, осуществляющие повышение квалификации за рубежом, обучаются в группах численностью не более 10 человек. Гражданским служащим, обучающимся в составе групп, при необходимости предоставляются услуги переводчика.
Профессиональная переподготовка и стажировка за рубежом осуществляются индивидуально. Для гражданских служащих, направляемых индивидуально на обучение за рубежом, знание иностранного языка, на котором осуществляется преподавание, является обязательным условием.
В целях организации дополнительного профессионального образования за рубежом, государственный орган по управлению государственной службой:
а) утверждает ежегодно перечень направлений обучения за рубежом;
б) формирует и утверждает состав групп гражданских служащих, направляемых на обучение за рубежом;
в) согласовывает перечень зарубежных партнеров, участвующих в обучении за рубежом;
г) согласовывает учебные планы обучения за рубежом.
а) с отрывом от гражданской службы. С отрывом от гражданской службы осуществляются:
- профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданских служащих за пределами территории РФ;
- стажировка гражданских служащих на территории РФ и за ее пределами (
п. 2 Государственных требований);
б) с частичным отрывом от гражданской службы (до трех рабочих дней в неделю);
в) без отрыва от гражданской службы (вечерние группы).
На основании
п. 8 Положения о дополнительном образовании профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы категории "руководители", относящиеся к высшей группе должностей, осуществляются с отрывом, с частичным отрывом или без отрыва от государственной гражданской службы и с использованием возможностей дистанционных образовательных технологий.
Профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы категории "помощники (советники)" или "специалисты", относящиеся к высшей группе должностей, а также должности гражданской службы категории "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" или "обеспечивающие специалисты", относящиеся к главной и ведущей группам должностей, осуществляются с отрывом или с частичным отрывом от государственной гражданской службы.
Профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданских служащих, замещающих иные должности гражданской службы, осуществляются с отрывом от государственной гражданской службы.
Выбор способа получения гражданским служащим дополнительного образования зависит от объема получаемой информации и места расположения органа или организации, в которых гражданский служащий осуществляет дополнительное образование.
9. Конкретные вид, форма и продолжительность получения дополнительного профессионального образования устанавливаются представителем нанимателя в зависимости от группы и категории должности гражданской службы, а также от цели дополнительного образования в каждом конкретном случае.
10. Прохождение гражданским служащим профессиональной переподготовки, повышения квалификации или стажировки подтверждается соответствующим документом государственного образца и является преимущественным основанием для включения гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе или продолжения замещения гражданским служащим должности гражданской службы.
Получению документа о получении дополнительного образования предшествуют итоговые испытания.
В частности, освоение гражданскими служащими образовательных программ профессиональной переподготовки завершается обязательной государственной итоговой аттестацией, предусматривающей выпускную квалификационную (аттестационную) работу и экзамен (
п. 14 Государственных требований).
Освоение гражданскими служащими образовательных программ повышения квалификации завершается обязательной государственной итоговой аттестацией, предусматривающей следующие виды аттестационных испытаний:
а) по краткосрочным программам повышения квалификации - экзамен в форме тестирования;
б) по программам повышения квалификации объемом свыше 72 часов - экзамен в форме тестирования и защита итоговой работы (
п. 20 Государственных требований).
Освоение гражданскими служащими программы стажировки, являющейся самостоятельным видом дополнительного профессионального образования гражданских служащих, завершается отчетом о стажировке и обязательной государственной итоговой аттестацией, предусматривающей выпускную квалификационную (аттестационную) работу (
п. 24 Государственных требований).
Документами о получении гражданским служащим дополнительного образования являются:
1) при прохождении профессиональной переподготовки:
а) диплом о профессиональной переподготовке - лицам, прошедшим обучение по программе объемом более 500 аудиторных часов;
б) диплом о дополнительном (к высшему) образовании - лицам, прошедшим обучение по дополнительной профессиональной образовательной программе для получения дополнительной квалификации объемом более 1000 часов;
2) при освоении программ повышения квалификации:
а) удостоверение о краткосрочном повышении квалификации - гражданским служащим, прошедшим обучение по программам объемом от 18 до 72 часов;
б) свидетельство о повышении квалификации - гражданским служащим, прошедшим обучение по программам объемом от 73 до 144 часов;
3) при прохождении стажировки - свидетельство о прохождении стажировки.
11.
Частью 12 на представителя нанимателя, образовательное учреждение профессионального образования, государственный орган или иную организацию возлагается обязанность обеспечивать гражданскому служащему условия для освоения образовательной программы дополнительного профессионального образования.
Обеспечение условий для освоения образовательной программы предполагает предоставление:
а) представителем нанимателя физической возможности проходить обучение, т.е. предоставлять ему необходимое время для обучения, обеспечивать сохранение за гражданским служащим денежного содержания и должности гражданской службы;
б) образовательным учреждением программы дополнительного профессионального образования в установленных объемах и с соблюдением образовательных программ дополнительного профессионального образования;
в) государственным органом или иной организацией предоставить гражданскому служащему рабочее место и определить перечень должностных обязанностей в пределах образовательных программ.
Статья 63. Государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих
1.
Статьей 63 комментируемого Закона регулируются
вопросы формирования и размещения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих.
Согласно
ч. 1 комментируемой статьи государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих на очередной год
включает в себя:
1) государственный заказ на профессиональную переподготовку гражданских служащих;
2) государственный заказ на повышение квалификации и стажировку гражданских служащих.
Полагаем, такое разделение обусловлено продолжительностью вида дополнительного образования, а также его целями.
Государственный заказ на дополнительное образование гражданских служащих представляет собой общую потребность государственных органов в профессиональной переподготовке, повышении квалификации и стажировке гражданских служащих на очередной год, выраженную в размещении задания на оказание услуг по указанному дополнительному образованию гражданских служащих.
2. В соответствии с требованием
ч. 2 комментируемой статьи размещение государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным
законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", в образовательных учреждениях профессионального образования, имеющих лицензию на проведение профессиональной переподготовки и повышение квалификации гражданских служащих и государственную аккредитацию.
В соответствии со
ст. 10 указанного Закона
размещение заказа может осуществляться:
1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме. При проведении аукциона определяющим критерием является цена контракта. При проведении конкурса помимо цены заказчик может устанавливать иные критерии контракта, например, квалификация участников конкурса (применительно к образовательным учреждениям данный критерий отражает уровень профессорско-преподавательской квалификации в образовательном учреждении);
2) без проведения торгов (запрос котировок у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) на товарных биржах). Размещение заказа на дополнительное образование гражданских служащих путем запроса котировок невозможно, т.к. данный способ размещения государственного заказа не предполагает установление требований к образовательным учреждениям. Вместе с тем, в соответствии с
ч. 6 ст. 62 комментируемого Закона, профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданского служащего осуществляются в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях высшего профессионального, среднего профессионального и дополнительного профессионального образования в соответствии с федеральными государственными требованиями.
Таким образом, полагаем, что государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих должен размещаться путем проведения конкурса либо аукциона.
Конкретное решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом.
Итогом размещения заказа является заключение государственного контракта. Государственный контракт на профессиональную переподготовку или повышение квалификации федеральных гражданских служащих заключается федеральным государственным органом (заказчиком) совместно с федеральным государственным органом по управлению государственной службой, с одной стороны, и образовательным учреждением, определенном в соответствии с вышеуказанным Федеральным
законом (исполнитель), с другой стороны. Примерная
форма государственного контракта на профессиональную переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных гражданских служащих утверждена распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. N 1307-р.
3.
Частью 3 комментируемой статьи регулируются вопросы формирования государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих.
Формирование указанного государственного заказа осуществляется государственными органами по согласованию с соответствующим органом по управлению государственной службой с учетом функций государственных органов и их специализации, а также с учетом профессионального образования по должностям гражданской службы, замещаемым в этих государственных органах.
В соответствии с
Положением о дополнительном образовании государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих формируется с учетом программ государственных органов по профессиональному развитию гражданских служащих, основанных на индивидуальных планах профессионального развития гражданских служащих.
Индивидуальный план профессионального развития гражданского служащего разрабатывается им в соответствии с должностным регламентом совместно с непосредственным руководителем сроком на три года и утверждается в порядке, устанавливаемом представителем нанимателя. В индивидуальном плане указываются:
а) цель, вид, форма и продолжительность получения дополнительного профессионального образования, включая сведения о возможности использования дистанционных образовательных технологий и самообразования;
б) направления дополнительного профессионального образования;
в) ожидаемая результативность дополнительного профессионального образования гражданского служащего.
Программа государственного органа по профессиональному развитию гражданских служащих утверждается его руководителем по согласованию с соответствующим государственным органом по управлению государственной службой в порядке, определяемом Правительством РФ. В программе, рассчитанной на три года:
а) прогнозируется ежегодная потребность в профессиональной переподготовке, повышении квалификации и стажировке гражданских служащих по категориям и группам должностей гражданской службы, направлениям, видам, формам и продолжительности получения дополнительного профессионального образования с учетом профиля и типа образовательных учреждений;
б) указываются этапы реализации программы, перечень мероприятий, а также показатели, позволяющие оценивать ход и результаты ее реализации;
в) прогнозируется ожидаемая результативность дополнительного профессионального образования гражданских служащих.
Федеральный государственный орган по управлению государственной службой на основе заявок на обучение федеральных государственных гражданских служащих по образовательным программам, которые оформляются федеральными государственными органами и представляются не позднее 1 марта года, предшествующего планируемому, определяет структуру государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных гражданских служащих и рассчитывает объем его финансирования.
Заявка формируется федеральным государственным органом на основе экономических нормативов стоимости образовательных услуг по профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке федеральных гражданских служащих и прогнозируемой численности указанных служащих, направляемых на обучение, по группам и категориям должностей федеральной государственной гражданской службы, видам, формам и срокам получения дополнительного профессионального образования в соответствии с программой федерального государственного органа по профессиональному развитию федеральных гражданских служащих. К заявке прилагается пояснительная записка с обоснованием основных направлений дополнительного профессионального образования федеральных гражданских служащих исходя из перспективных целей и задач соответствующего федерального государственного органа, направляющего указанных служащих на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку.
Экономические нормативы стоимости образовательных услуг по профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке федеральных государственных гражданских служащих, действующие с 1 января 2009 г., установлены
Постановлением Правительства РФ от 26 мая 2008 г. N 393.
Федеральный государственный орган по управлению государственной службой в период формирования федерального бюджета на соответствующий год, но не позднее 1 мая года, предшествующего планируемому, вносит в Правительство Российской Федерации согласованные с Администрацией Президента Российской Федерации предложения:
а) об объеме финансирования государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных гражданских служащих на соответствующий год с необходимыми обоснованиями;
б) о приоритетных направлениях дополнительного профессионального образования федеральных гражданских служащих исходя из перспективных целей и задач федеральных государственных органов.
Государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных гражданских служащих должен содержать следующие сведения:
а) количество федеральных гражданских служащих, направляемых на профессиональную переподготовку, повышение квалификации, стажировку и для получения дополнительного профессионального образования за пределами территории РФ (по каждой образовательной программе отдельно);
б) объем средств, предусмотренных в федеральном бюджете на профессиональную переподготовку, повышение квалификации, стажировку федеральных гражданских служащих, в том числе на получение ими дополнительного профессионального образования за пределами территории РФ (по каждой образовательной программе отдельно), а также на научно-методическое, учебно-методическое и информационно-аналитическое обеспечение дополнительного профессионального образования.
4. В соответствии с
ч. 4 комментируемой статьи государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных гражданских служащих, включая его объем и структуру, утверждается Правительством РФ после вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год. Указанный государственный заказ утверждается отдельно по каждому государственному органу с указанием количества федеральных гражданских служащих, направляемых на обучение, в т.ч. по видам обучения, а также объема финансирования, предусмотренного в федеральном бюджете на обучение федеральных гражданских служащих, в т.ч. по каждому виду обучения.
Например, государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных гражданских служащих на 2010 г. утвержден распоряжением Правительства РФ от 23 марта 2010 г. N 389-р, на 2011 год - распоряжением Правительства РФ от 21 февраля 2011 г. N 242-р, на 2012 г. - распоряжением Правительства РФ от 26 января 2012 г. N 23-р.
5. Соответственно, государственный заказ субъекта РФ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих субъекта РФ, включая его объем и структуру, утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ с учетом положений комментируемой
статьи.
Например, государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих Архангельской области утверждается распоряжением губернатора Архангельской области в соответствии с Положением о государственном заказе на дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих Архангельской области, утвержденным Указом губернатора Архангельской области от 12 апреля 2010 г. N 59-у.
Государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих Смоленской области утверждается Администрацией Смоленской области в соответствии с Положением о порядке формирования, утверждения, финансирования и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих Смоленской области, утвержденным Постановлением Администрации Смоленской области от 1 февраля 2008 г. N 63.
Государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих Орловской области на 2012 г. утвержден Указом губернатора Орловской области от 20 января 2012 г. N 13 на основании Постановления правительства Орловской области от 17 февраля 2011 г. N 40 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Орловской области".
Объем и структура государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих Новгородской области на 2012 г. утверждены Постановлением Новгородской областной Думы от 22 февраля 2012 г. N 65-5 ОД.
Статья 64. Кадровый резерв на гражданской службе
1.
Статьей 64 комментируемого Закона регулируются вопросы
формирования кадрового резерва на гражданской службе.
На федеральном уровне кадровый резерв формируется в каждом федеральном государственном органе. В совокупности указанные кадровые резервы государственных органов служат основой для формирования федерального кадрового резерва.
Аналогично на уровне субъектов РФ кадровый резерв формируется в каждом государственном органе субъекта РФ. В совокупности указанные кадровые резервы государственных органов субъектов РФ служат основой для формирования кадрового резерва субъекта РФ.
Кадровый резерв, независимо от уровня его формирования, формируется на основе следующих принципов:
1) принцип добровольности. Кадровый резерв формируется с учетом поступивших заявлений гражданских служащих (граждан). Без согласия гражданский служащий не может быть включен в кадровый резерв;
2) принцип состязательности. Кадровый резерв формируется преимущественно на конкурсной основе, предусмотренной для замещения должностей гражданской службы. Конкурсная основа формирования кадрового резерва обеспечивает реализацию прав граждан на равный доступ к гражданской службе. Кроме того, реализации данного права способствует установление одинаковых конкурсных процедур как для замещения должностей гражданской службы, так и для формирования кадрового резерва.
2. Помимо конкурсной процедуры, законодатель предусматривает возможность формирования кадрового резерва и без проведения конкурса.
На основании
ч. 2 комментируемой статьи и в соответствии с
п. 1 ч. 1 ст. 39 комментируемого Закона без поведения конкурса в кадровый резерв включаются гражданские служащие, с которыми служебный контракт приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, с освобождением их от замещаемой должности гражданской службы, оставлением в соответствующем реестре гражданских служащих в связи с призывом таких гражданских служащих на военную службу или направлением его на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.
Следует отметить, что по смыслу
ч. 1 ст. 39 комментируемого Закона гражданские служащие, служебный контракт с которыми приостановлен по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон:
1) в связи с восстановлением на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность гражданской службы, по решению суда;
2) в связи с избранием или назначением гражданского служащего на государственную должность РФ, государственную должность субъекта РФ или муниципальную должность либо избранием гражданского служащего на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;
3) в связи с наступлением чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений, связанных с гражданской службой (военных действий, катастрофы, стихийного бедствия, крупной аварии, эпидемии и других чрезвычайных обстоятельств), если данное обстоятельство признано чрезвычайным решением Президента РФ или органа государственной власти соответствующего субъекта РФ;
4) в иных случаях, связанных с исполнением государственных обязанностей, установленных федеральным законом,
подлежат включению в кадровый резерв без конкурса.
В связи с тем что соответствующее положение в комментируемой
статье отсутствует, на практике может возникнуть неясность в применении комментируемой статьи и
ч. 1 ст. 39 комментируемого Закона.
Кадровый резерв формируется для замещения:
1) вакантной должности гражданской службы в государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего;
2) вакантной должности гражданской службы в другом государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего;
3) должности гражданской службы, назначение на которую и освобождение от которой гражданского служащего осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ.
Таким образом, главной целью формирования кадрового резерва является обеспечение гражданской службы высококвалифицированными кадрами. Использование кадрового резерва позволяет оперативно, не затрачивая времени на проведение конкурсных процедур, подобрать на вакантную должность кандидатуры, отвечающие необходимым квалификационным требованиям.
4. В соответствии с
ч. 4 комментируемой статьи включение гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв государственного органа для замещения должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса в порядке, предусмотренном
статьей 22 комментируемого Закона.
Таким образом, как уже отмечалось, для замещения должностей гражданской службы и для формирования кадрового резерва на гражданской службы установлены единые конкурсные процедуры, что позволяет обеспечить всем гражданам равные условия доступа к гражданской службе.
Подробнее о конкурсных процедурах, используемых при формировании кадрового резерва на гражданской службе, см.
комментарий к ст. 22.
5. По итогам конкурса, проводимого с целью формирования кадрового резерва, принимается соответствующий правовой акт о включении гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв.
Так, включение гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв государственного органа оформляется правовым актом государственного органа.
Включение гражданского служащего (гражданина) в федеральный кадровый резерв оформляется правовым актом федерального государственного органа по управлению государственной службой, в кадровый резерв субъекта РФ - правовым актом государственного органа по управлению государственной службой субъекта РФ, на основании сведений о включении гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв государственного органа, представляемых руководителем государственного органа в орган по управлению государственной службой. В связи с тем что законодателем не установлены сроки и порядок представления указанных сведений, полагаем, что они должны быть установлены соответствующим органом по управлению государственной службой.
Одновременно в личное дело гражданского служащего и иные документы, подтверждающие служебную деятельность гражданского служащего, вносится запись о включении гражданского служащего в кадровый резерв.
6.
Частью 6 комментируемой статьи предусматривается формирование Сводного кадрового резерва РФ для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы РФ.
Сводный кадровый резерв РФ для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы РФ формируется на основе всех видов кадровых резервов - федерального кадрового резерва, кадрового резерва субъектов РФ, кадрового резерва федеральных государственных органов и кадрового резерва государственных органов субъектов РФ.
Формирование Сводного кадрового резерва РФ для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы РФ отнесено к полномочиям федеральным государственным органом по управлению государственной службой.
Наличие Сводного кадрового резерва РФ отражает принцип единства гражданской службы всех уровней. Его формирование призвано способствовать минимизации сроков и усилий при подборе кадров для замещения вакантных должностей гражданской службы на всей территории РФ. Кроме того, использование Сводного кадрового резерва РФ обеспечивает возможность пополнения кадров федеральных органов государственной власти за счет высокопрофессиональных кадров субъектов РФ.
7. Согласно
ч. 7 комментируемой статьи вакантная должность гражданской службы по решению представителя нанимателя может замещаться гражданским служащим (гражданином), состоящим в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.
Таким образом, представитель нанимателя может принять решение о замещение вакантной должности в государственном органе:
- путем проведения конкурса на замещение вакантной должности;
- путем замещения вакантной должности гражданским служащим (гражданином), состоящим в кадровом резерве.
С учетом того что проведение конкурса на замещение вакантной должности требует временных, организационных и материальных затрат, представитель нанимателя может принять решение о замещении вакантной должности за счет кандидатуры из кадрового резерва. Прежде всего оцениваются гражданские служащие (граждане), включенные в кадровый резерв данного государственного органа. В случае отсутствия подходящих кандидатур, представитель нанимателя вправе обратиться с запросом в государственный орган по управления государственной службой о наличии соответственно в федеральном кадровом резерве, кадровом резерве субъекта РФ кандидатуры на замещение вакантной должности, соответствующей предъявляемым квалификационным требованиям.
Если в федеральном кадровом резерве, кадровом резерве субъекта РФ подходящая кандидатура отсутствует либо если гражданский служащий (гражданин), состоящий в кадровом резерве, отказался от предложенной должности, представитель нанимателя принимает решение о проведении конкурса на замещение вакантной должности.
8. В соответствии с
ч. 8 комментируемой статьи положение о кадровом резерве на гражданской службе должно утверждаться, соответственно, Президентом РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ.
На сегодняшний день соответствующий указ Президента РФ не принят.
На уровне субъектов РФ ситуация значительно лучше. В большинстве субъектов РФ приняты нормативные правовые акты, которыми утверждены положения о кадровом резерве, например, см.:
- Постановление Алтайского краевого Совета народных депутатов от 4 мая 2006 г. N 210 "Об утверждении Положения о кадровом резерве на гражданской службе Алтайского края";
- Постановление губернатора Пензенской области от 13 февраля 2007 г. N 59 "Об утверждении Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Пензенской области";
- Постановление губернатора Тюменской области от 22 сентября 2005 г. N 85 "Об утверждении Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Тюменской области";
- Постановление правительства Удмуртской Республики от 15 мая 2006 г. N 53 "Об утверждении Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Удмуртской Республики";
- Постановление губернатора Ставропольского края от 25 июля 2008 г. N 596 "Об утверждении Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Ставропольского края".
Следует отметить, что отсутствие государственных органов по управлению государственной службой ставит под вопрос возможность формирования федерального кадрового резерва и кадрового резерва субъекта РФ. И если ряд субъектов РФ (г. Москва, Московская область, Хабаровский край и др.) решают эту проблему в своих положениях о кадровом резерве, то на федеральном уровне данный вопрос не урегулирован.
Глава 14. ФИНАНСИРОВАНИЕ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ.
ПРОГРАММЫ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Статья 65. Финансирование гражданской службы
1.
Статьей 65 комментируемого Закона устанавливаются основы правового регулирования
финансирования гражданской службы.
Положения комментируемой
статьи согласуются со
ст. 2 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", согласно которой государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.
Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении РФ.
Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, а ее организация - в ведении субъекта РФ.
Соответственно, закрепляется, что финансирование федеральной гражданской службы осуществляется за счет средств федерального бюджета, финансирование гражданской службы субъектов РФ - за счет бюджетов субъектов РФ.
Закрепление в качестве единственного источника финансирования гражданской службы соответствующих бюджетов имеет первостепенное значение и направлено на обеспечение независимого функционирования гражданской службы, на выполнение ею основной функции - реализацию функций и задач государства в лице государственных органов.
Порядок финансирования гражданской службы определяется радом нормативных правовых актов, в числе которых следующие.
Комментируемым
Законом регулируются вопросы, связанные с оплатой труда гражданских служащих.
Вопросы финансирования гражданской службы, связанные с тем, что государственные органы являются получателями и главными распорядителями бюджетных средств, также регулируются Бюджетным
кодексом РФ. Кроме того,
п. 2 ч. 3 ст. 130 Бюджетного кодекса РФ установлено, что субъекты РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам РФ из Инвестиционного фонда РФ субсидий) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, не имеют права превышать установленные
Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 990 нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и (или) содержание органов государственной власти субъекта РФ.
Непосредственно связаны с Бюджетным
кодексом РФ законы о федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ, предусматривающие финансирование гражданской службы на определенный финансовый год конкретно по каждому государственному органу.
2. К числу нормативных правовых актов, регулирующих вопросы финансирования гражданских служащих, можно отнести:
а) на федеральном уровне -
Указ Президента РФ от 25 июля 2006 г. N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих",
Указ Президента РФ от 3 мая 2012 г. N 572 "О повышении окладов месячного денежного содержания лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы",
Постановление Правительства РФ от 6 сентября 2007 г. N 562 "Об утверждении Правил исчисления денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих",
Постановление Правительства РФ от 17 октября 2009 г. N 818 "Об утверждении Правил определения среднемесячного заработка, из которого исчисляется размер пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих", а также иные федеральные нормативные правовые акты;
б) на уровне субъектов РФ - соответствующие нормативные правовые акты субъектов РФ, устанавливающие размер денежного содержания гражданских служащих субъектов РФ.
Кроме того, нормативными правовыми актами различного уровня может устанавливаться порядок предоставления основных и дополнительных гарантий гражданским служащим.
Статья 66. Программы развития гражданской службы
Устанавливается, что развитие федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ обеспечивается соответственно федеральными программами развития федеральной гражданской службы и программами развития гражданской службы субъектов РФ.
Основные цели и задачи реформирования системы государственной службы Российской Федерации были сформулированы в Концепции реформирования системы государственной службы РФ (утв. Президентом РФ от 15 августа 2001 г.). В соответствии с указанной Концепцией созданы законодательные основы единой системы государственной службы, заложены правовые, организационные и экономические принципы ее функционирования.
Реализация программных мероприятий позволяет продолжать качественное преобразование гражданской службы, оптимизировать ее организацию и функционирование на основе установленных законодательством РФ принципов, внедрить на гражданской службе современные кадровые, информационные, образовательные и управленческие технологии.
На федеральном уровне на сегодняшний день действует Федеральная
программа "Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009 - 2013 годы)", утвержденная Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. N 261.
Планируется, что применительно к гражданской службе результатами реализации данной
Программы будут являться:
а) формирование и развитие гражданской службы;
б) разработка и внедрение правовых и организационных механизмов взаимосвязи видов государственной службы, государственной и муниципальной службы;
в) создание необходимых условий для профессионального развития гражданских служащих;
г) разработка норм служебной профессиональной этики и правил делового поведения гражданских служащих, а также механизмов, обеспечивающих их соблюдение;
д) обеспечение открытости гражданской службы и ее доступности общественному контролю;
е) разработка и реализация антикоррупционных программ в системе гражданской службы;
ж) внедрение методики разработки должностных регламентов гражданских служащих и их пересмотра при изменении административных регламентов государственных органов;
з) разработка организационной модели и правовых основ системы управления гражданской службой субъектов РФ;
и) создание методической базы деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов;
к) создание и внедрение системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, дифференцированных по направлениям деятельности государственных органов;
л) совершенствование порядка замещения вакантных должностей гражданской службы на основе конкурса, обеспечивающего равный доступ граждан к гражданской службе;
м) внедрение и совершенствование механизмов формирования кадрового резерва, проведения аттестации и ротации гражданских служащих;
н) актуализация содержания программ дополнительного профессионального образования гражданских служащих и внедрение современных образовательных технологий в процесс их обучения;
о) разработка и внедрение в государственных органах программ и индивидуальных планов профессионального развития гражданских служащих;
п) разработка и внедрение в государственных органах современных механизмов стимулирования труда гражданских служащих;
р) реализация установленных законодательством РФ дополнительных государственных гарантий реализации жилищных прав гражданских служащих;
с) разработка правовых основ защиты гражданского служащего (и членов его семьи) от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных (служебных) обязанностей.
Основываясь на положениях федеральной программы развития гражданской службы, должны приниматься программы развития гражданской службы субъектов РФ. Единые подходы к разработке программ развития федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ обеспечивают взаимосвязь программных мероприятий, достижение при их реализации единых целей и задач.
В качестве примеров реализации комментируемой нормы можно рассматривать:
- Постановление правительства Калининградской области от 30 апреля 2009 г. N 262 "О Целевой программе Калининградской области "Реформирование и развитие системы государственной гражданской службы Калининградской области (2009 - 2013 годы)";
- Постановление правительства Вологодской области от 4 октября 2010 г. N 1140 "О Долгосрочной целевой программе "Развитие государственной гражданской службы Вологодской области в 2011 - 2013 годах";
- Постановление правительства Республики Коми от 31 августа 2010 г. N 287 "Об утверждении Долгосрочной республиканской целевой программы "Развитие государственной гражданской службы Республики Коми (2011 - 2013 годы)";
- Постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 12 апреля 2010 г. N 150 "О Программе развития государственной гражданской службы Кемеровской области на 2010 - 2013 годы";
- Указ губернатора Пермского края от 8 июля 2010 г. N 43 "Об утверждении Программы мероприятий по реализации кадровой политики в сфере государственной гражданской службы Пермского края на 2010 - 2013 годы".
2. В соответствии с
ч. 2 комментируемой статьи в целях совершенствования эффективности деятельности аппаратов (центральных аппаратов) федеральных государственных органов и аппаратов государственных органов субъектов РФ и профессиональной служебной деятельности гражданских служащих в отдельном государственном органе или в его самостоятельном структурном подразделении в рамках соответствующих программ развития гражданской службы могут проводиться эксперименты.
Эксперименты проводятся в целях:
- апробации и внедрения современных технологий управления, включающих в себя новые методы планирования и финансирования деятельности государственного органа и стимулирования профессиональной служебной деятельности гражданских служащих;
- апробации и внедрения системы показателей и критериев оценки деятельности государственного органа, его самостоятельного структурного подразделения либо территориального органа исполнительной власти, а также профессиональной служебной деятельности гражданских служащих;
- совершенствования оплаты труда и регламентации деятельности гражданских служащих;
- совершенствования финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной гражданской службы;
- оптимизации структуры и штатной численности государственного органа либо территориального органа федерального органа исполнительной власти;
- совершенствования системы подготовки и профессионального развития гражданских служащих;
- достижения иных целей, связанных с совершенствованием деятельности государственных органов и повышением эффективности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих.
3. Согласно
ч. 3 комментируемой статьи,
п. 4 Положения о порядке проведения экспериментов в ходе реализации федеральных программ развития федеральной государственной гражданской службы, утвержденного Указом Президента РФ от 6 июня 2007 г. N 722, порядок, условия и сроки проведения эксперимента в рамках соответствующих программ развития федеральной гражданской службы устанавливаются в отдельном федеральном государственном органе или в его самостоятельном структурном подразделении либо в его территориальном органе:
а) Президентом РФ - в отношении экспериментов в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, в федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, и в территориальных органах указанных федеральных органов исполнительной власти, а также в иных федеральных государственных органах с учетом статуса этих органов, установленного
Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами;
б) Правительством РФ - в отношении экспериментов в федеральных министерствах, государственных комитетах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, в федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, и в территориальных органах указанных федеральных органов исполнительной власти.
В соответствующем акте должны быть указаны наименование федерального государственного органа, его самостоятельного структурного подразделения либо территориального органа федерального органа исполнительной власти, в которых предлагается провести эксперимент, описание целей, задач и содержания эксперимента, сроки его проведения и источники финансирования.
Соответственно, порядок, условия и сроки проведения эксперимента в рамках программ развития гражданской службы субъектов РФ устанавливаются в отдельном государственном органе субъекта РФ или в его самостоятельном структурном подразделении законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ, например:
- Постановлением губернатора Ставропольского края от 21 сентября 2010 г. N 512 "Об утверждении Положения о порядке проведения экспериментов в ходе реализации краевых целевых программ развития государственной гражданской службы Ставропольского края";
- Указом Президента Удмуртской Республики от 24 марта 2011 г. N 51 "Об утверждении Положения о порядке и условиях проведения экспериментов в ходе реализации республиканских программ развития государственной гражданской службы Удмуртской Республики";
- Постановлением губернатора Ульяновской области от 15 ноября 2010 г. N 88 "Об утверждении Положения о порядке проведения экспериментов в государственных органах Ульяновской области или в их структурных подразделениях в рамках программ развития государственной гражданской службы Ульяновской области";
- Постановлением Администрации Томской области от 8 апреля 2010 г. N 71а "О порядке проведения экспериментов в ходе реализации долгосрочных целевых и ведомственных целевых программ развития государственной гражданской службы Томской области в структурном подразделении Администрации Томской области";
- Постановлением губернатора Вологодской области от 8 декабря 2010 г. N 609 "Об утверждении Положения о порядке проведения экспериментов в ходе реализации областных программ развития государственной гражданской службы области";
- Указом главы Республики Коми от 7 ноября 2008 г. N 112 "Об утверждении Положения о порядке проведения экспериментов в ходе реализации республиканских программ развития государственной гражданской службы Республики Коми";
- Постановлением Администрации Ростовской области от 4 апреля 2011 г. N 162 "Об утверждении Положения о порядке проведения экспериментов в ходе реализации областных программ развития государственной гражданской службы Ростовской области и муниципальной службы в Ростовской области";
- Указом Президента Республики Марий Эл от 10 августа 2007 г. N 146 "Об утверждении Положения о порядке проведения экспериментов в ходе реализации республиканских программ развития государственной гражданской службы Республики Марий Эл";
- Постановлением правительства Кабардино-Балкарской Республики от 7 марта 2012 г. N 45-ПП "О Положении о порядке проведения экспериментов в ходе реализации программ развития государственной гражданской службы Кабардино-Балкарской Республики";
- Указом главы Республики Мордовия от 26 февраля 2010 г. N 27-УГ "Об утверждении Положения о порядке и условиях проведения экспериментов в ходе реализации республиканских программ развития государственной гражданской службы Республики Мордовия";
- Указ Президента Республики Дагестан от 27 сентября 2010 г. N 234 "Об утверждении Положения о порядке проведения экспериментов в ходе реализации программ развития государственной гражданской службы Республики Дагестан и муниципальной службы в Республике Дагестан";
- Постановлением губернатора Саратовской области от 22 апреля 2010 г. N 132 "Об утверждении Положения о порядке проведения экспериментов в ходе реализации областных программ развития государственной гражданской службы Саратовской области";
- Указом главы Республики Карелия от 22 июня 2010 г. N 58 "Об утверждении Положения о порядке, условиях и сроках проведения экспериментов в отдельном государственном органе Республики Карелия или в его самостоятельном структурном подразделении в рамках программы развития государственной гражданской службы Республики Карелия".
Глава 15. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР И КОНТРОЛЬ
ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья 67. Органы государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации
1. Комментируемая
статья содержит положения о государственном контроле и государственном надзоре за соблюдением законодательства РФ о государственной гражданской службе, определяет соответствующие органы, осуществляющие таковые контроль и надзор.
Исходя из положений комментируемой
статьи, в отношении соблюдения законодательства РФ о государственной гражданской службе осуществляются:
а) вневедомственный контроль;
б) внутриведомственный контроль;
в) государственный надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства РФ о государственной гражданской службе РФ.
Вневедомственный контроль представляет собой системную деятельность по установлению соответствия функционирования системы гражданской службы нормативным предписаниям и корректирование выявленных отклонений при помощи правовых средств. Согласно
ст. 16 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ, в том числе в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативно правовых актов субъектов РФ о государственной службе. В настоящее время еще не созданы специально уполномоченные органы, осуществляющие вневедомственный контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. Тем не менее определенный контроль в данной сфере осуществляется. Так, например, финансовый контроль осуществляется Счетной палатой РФ и Министерством финансов. Осуществляется парламентский контроль, в том числе отдельными депутатами, а также в определенной степени осуществляют контроль отдельные подразделения Администрации Президента РФ, Правительство РФ. Вневедомственный контроль за соблюдением законодательства о гражданской службе РФ в субъектах РФ возлагается на органы по управлению государственной службой.
2. Внутриведомственный контроль осуществляется внутри соответствующего ведомства и входящих в него государственных органов "в порядке подчиненности", т.е. в подведомственных государственных органах при наличии таковых. Представляет собой осуществляемую руководителями государственных органов и их структурных подразделений, должностных лиц гражданской службы систематическую деятельность по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о гражданской службы. В основном заключается в проверке структурных подразделений соответствующего государственного органа, проводимой по поручению (приказу, распоряжению) руководителя государственного органа. Методы проверок могут быть различны, в основном это инспекции или проверки посредством контрольно-ревизионных служб.
3.
Государственный надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства РФ о государственной службе осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. Согласно ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", прокуратура - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением
Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ
(ст. 1). В соответствии со
ст. 21 вышеназванного Закона, Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Контроль за соблюдением законодательства РФ осуществляют и иные органы государственной власти. Осуществляется он путем вневедомственного и внутриведомственного контроля, о чем говорится в
ч. ч. 1 и
2 комментируемой статьи. Однако прокурорский надзор имеет свои особенности. Можно выделить следующие черты прокурорского надзора (в сравнении с иными видами рассматриваемого контроля):
а) прокурорский надзор осуществляется от имени государства, поэтому имеет самые широкие границы, распространяется на все федеральные министерства и ведомства, представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и др. Может распространяться на деятельность других контролирующих органов;
б) прокуратура не обладает никакими административными функциями, поэтому не вмешивается непосредственно в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за законностью действий которых она осуществляет надзор;
в) не подвергает деятельность и акты соответствующих органов государственного управления оценке с точки зрения целесообразности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане не нарушали закон;
г) прокуратура сама его не устраняет вскрытые нарушения, а передает дело на рассмотрение соответствующего государственного органа либо суда.
Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами или должностными лицами, нарушений законодательства РФ о государственной гражданской службе могут опротестовать противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд с требованием о признании таких актов недействительными, вносить представления об устранении нарушений закона. Кроме того, прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности.
Статья 68. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации
1. Комментируемая норма предусматривает ответственность за нарушение законодательства РФ о государственной гражданской службе. Норма является отсылочной, т.е. не предусматривает непосредственно виды и порядок ответственности, санкции, а отсылает к другим нормативно-правовым актам, в частности непосредственно к комментируемому
Закону, а также другим федеральным законам. Так, например, за совершение дисциплинарных проступков на гражданской службе комментируемым Законом предусматривается
дисциплинарная ответственность, представляющая собой вид юридической ответственности, основным содержанием которой выступают меры (дисциплинарное взыскание), применяемые администрацией учреждения, предприятия к сотруднику (работнику) в связи с совершением им дисциплинарного проступка. К дисциплинарным взысканиям по гражданской службе относятся замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии и др. (см.
комментарий к ст. ст. 56 -
59).
Рассмотрим другие виды ответственности, не предусмотренные непосредственно комментируемым
Законом.
Материальная ответственность. Ответственность за возможное причинение материального ущерба в результате совершения дисциплинарного проступка непосредственно не урегулирована нормами комментируемого
Закона. Однако согласно
ст. 73 комментируемого Закона к отношениям, связанным с гражданской службой, не урегулированным настоящим Законом, применяются федеральные законы, иные нормативные акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права. Таким образом, материальная ответственность гражданских служащих наступает на общих основаниях в соответствии с
ТК РФ, предусматривающим материальную ответственность сторон трудового договора.
2.
Гражданско-правовая ответственность. К гражданско-правовой ответственности привлекаются отдельные категории гражданских служащих за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа (
ст. 1069 ГК РФ). Кроме того, возможно привлечение к гражданско-правовой ответственности за разглашение сведений, составляющих служебную и коммерческую тайну, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением должностных обязанностей (
ст. ст. 15,
139,
393 ГК РФ).
3.
Административная ответственность. Согласно
ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежат должностные лица, в том числе государственные гражданские служащие, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющие функции представителей власти, т.е. наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них, а равно выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Остальные категории гражданских служащих несут административную ответственность в тех случаях, когда допущенное ими нарушение законодательства о гражданской службе образует самостоятельный состав административного правонарушения, например самоуправства (
ст. 19.1 КоАП РФ).
4.
Уголовная ответственность. К уголовной ответственности могут быть привлечены гражданские служащие за совершение общественно-опасных деяний (действий или бездействий), которые образуют состав преступления, предусмотренного соответствующей статьей
УК РФ. В уголовном законодательстве РФ система этих преступлений включает:
а) преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (известные как должностные преступления) (
глава 30 УК РФ), например, получение взятки, превышение должностных полномочий;
б) преступления, совершаемые отдельными категориями гражданских служащих (
ст. ст. 142,
142.1,
143,
145, и др.), например, фальсификация итогов голосования;
г) специальные должностные преступления:
- преступления в сфере соблюдения Конституционных прав и свобод человека и гражданина (
ст. ст. 140 УК РФ - отказ в предоставлении гражданину информации,
149 УК РФ - воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них);
- преступления в сфере государственного регулирования экономической деятельности (
ст. ст. 169 УК РФ - воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности,
170 - регистрация незаконных сделок с землей,
п. "б" ч. 3 ст. 188 - контрабанда, совершенная лицом с использованием своего служебного положения).
Следует отметить, что наличие такого квалифицирующего признака, как "использование своего служебного положения", связано и с более строгими наказаниями (санкциями) за совершение деяния. Так, например, дискриминация, совершенная с
использованием своего служебного положения (
ч. 2 ст. 136 УК РФ), наказывается лишением свободы сроком до пяти лет, но без наличия такового квалифицирующего признака (
ч. 1 ст. 136 УК РФ) - до двух лет.
Комментируемый
Закон предусматривает, что гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения он и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами (
ч. ч. 2,
3 ст. 15 комментируемого Закона).
Субъектом уголовной и административной ответственности (в контексте рассматриваемой нормы) выступают не все гражданские служащие, а преимущественно те, которые имеют статус должностного лица (выступают представителями власти, выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственном органе).
Глава 16. РАССМОТРЕНИЕ ИНДИВИДУАЛЬНЫХ СЛУЖЕБНЫХ СПОРОВ
Статья 69. Индивидуальный служебный спор
1.
Статьей 69 устанавливается понятие
индивидуального служебного спора.
Как видно из определения, индивидуальным служебным спором признаются разногласия между:
а) представителем нанимателя и гражданским служащим (например, в связи с соблюдением требований к должностному поведению);
б) представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу (например, в связи с представлением сведений о доходах и об имуществе гражданина, претендующего на замещение должности гражданской службы, в связи с порядком проведения конкурса на замещение должности гражданской службы);
в) представителем нанимателя и гражданином, ранее состоявшим на гражданской службе (например, в связи с разглашением служебной информации, ставшей ему известной в связи с исполнением должностных обязанностей, в связи с осуществлением трудовой деятельности в организации, отдельные функции государственного управления которой входили в должностные (служебные) обязанности гражданского служащего).
При этом надо иметь в виду, что представитель нанимателя (руководитель государственного органа) выступает стороной служебного спора в качестве представителя РФ, субъекта РФ, то есть государства, которое нанимает государственных служащих. Поэтому его персональная идентификация не имеет значения. Например, разногласия по поводу применения
Закона возникли в период замещения должности руководителя государственного органа определенным лицом. Однако до начала рассмотрения служебного спора он был освобожден от замещаемой должности. В процессе рассмотрения служебного спора будет участвовать вновь назначенный руководитель, несмотря на то, что решений, оспариваемых заявителем, он не принимал <75>.
--------------------------------
<75> Минашкин А.В. Порядок рассмотрения споров, связанных с прохождением государственной службы // Юрист. 2006. N 10.
2. Споры могут возникать по поводу применения:
- законов или отдельных их норм;
- нормативных правовых актов о гражданской службе;
- служебного контракта.
Обязательным условием идентификации разногласия в качестве индивидуального служебного спора является заявление об указанном разногласии в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров, указанный в
ст. 70 комментируемого Закона.
Статья 70. Органы по рассмотрению индивидуальных служебных споров
1.
Частью 1 статьи 70 комментируемого Закона устанавливается перечень
органов, уполномоченных рассматривать индивидуальные служебные споры.
Индивидуальные служебные споры рассматриваются следующими органами по рассмотрению индивидуальных служебных споров:
1) комиссией государственного органа по служебным спорам;
2) судом.
При этом законодатель, не делая специальных оговорок, предоставляет возможность разрешать индивидуальные служебные споры различными способами:
а) путем обращения только в комиссию государственного органа по служебным спорам;
б) путем обращения сначала в комиссию государственного органа по служебным спорам, а затем (в случае неудовлетворительного решения комиссии) - в суд;
в) путем обращения в суд, минуя комиссию государственного органа по служебным спорам.
2.
Частью 2 комментируемой статьи устанавливаются
источники правового регулирования порядка рассмотрения служебных споров в органах по рассмотрению служебных споров.
В частности, порядок рассмотрения служебных споров в органах по рассмотрению служебных споров регулируется комментируемой
статьей и другими федеральными законами, а порядок рассмотрения дел по служебным спорам в судах определяется также Гражданским процессуальным
кодексом РФ.
Следует отметить, что Гражданский процессуальный
кодекс РФ не устанавливается подсудность дел, связанных с разрешением индивидуальных служебных споров.
В данном случае, руководствуясь
ч. 4 ст. 1 ГПК РФ, в соответствии с которой в случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе гражданского судопроизводства, суды применяют норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), можно использовать нормы, определяющие подведомственность и подсудность дел, возникающих из трудовых правоотношений (в частности, связанных с разрешением индивидуальных трудовых споров).
Комиссия государственного органа по служебным спорам образуется решением представителя нанимателя из равного числа представителей выборного профсоюзного органа данного государственного органа и представителя нанимателя.
Наличие в составе комиссии по служебным спорам представителей выборного профсоюзного органа призвано обеспечить объективность и беспристрастность комиссии, исключить влияние представителя нанимателя на решения, принимаемые данной комиссией.
Следует отметить, что законодателем не урегулирования ситуация, когда в комиссию по служебным спорам обращается член комиссии либо когда член комиссии является заинтересованной стороной в отношении гражданского служащего (гражданина), обратившегося за урегулированием индивидуального служебного спора. В данном случае логично было бы установить норму, согласно которой членство данного члена прекращается либо, что более предпочтительно, приостанавливается.
Конкретное число членов комиссии по служебным спорам определяется представителем нанимателя.
Также к полномочиям представителя нанимателя относится принятие решения о формировании комиссии данного государственного органа по служебным спорам на неопределенный срок либо на определенный срок (например, на срок полномочий государственного органа).
Как правило, представителем нанимателя издается правовой акт, устанавливающий порядок формирования и организации деятельности комиссии по служебным спорам, а также устанавливающий персональный состав комиссии (в отношении представителей представителя нанимателя).
В отношении представителей выборного профсоюзного органа в вышеуказанном правовом акте указывается на то, что данные представители включаются в состав комиссии по служебным спорам с указанием количества таких представителей. Персональный состав определяется выборным профсоюзным органом самостоятельно, путем избрания на конференции гражданских служащих государственного органа.
Следует отметить, что законодателем не урегулирован порядок формирования комиссии по служебным спорам в случае, если в государственном органе выборный профсоюзный орган отсутствует. Полагаем, в данном случае, руководствуясь
ст. 73 комментируемого Закона, следует применять нормы
ТК РФ, регулирующие порядок представительства работников при рассмотрении индивидуальных трудовых споров.
Организационное и техническое обеспечение деятельности комиссии по служебным спорам осуществляется государственным органом. Как правило, организационное обеспечение комиссии по служебным спорам возлагается на кадровую службу государственного органа, а техническое обеспечение - на кадровую службу и службу, осуществляющую организационное обеспечение государственного органа.
При этом избрание на должность председателя или заместителя председателя комиссии по служебным спорам не зависит от должности, занимаемой избранным членом комиссии. Таким образом, председателем комиссии по служебным спорам не обязательно должен быть избран старший по должности член комиссии.
Избрание председателя и заместителя председателя комиссии по служебным спорам осуществляется путем голосования на первом заседании комиссии. Порядок принятия решения комиссии по служебным спорам об избрании председателя, заместителя председателя устанавливается правовым актом, регулирующим деятельность комиссии. Например, может быть установлено, что данное решение принимается большинством от установленного числа членов комиссии по служебным спорам, большинством от числа присутствующих на заседании членов комиссии.
6.
Частью 7 комментируемой статьи устанавливается условие, согласно которому служебный спор рассматривается комиссией по служебным спорам только в случае, если гражданский служащий самостоятельно или с участием своего представителя не урегулировал разногласия при непосредственных переговорах с представителем нанимателя.
Представляется, что данное условие создает дополнительное препятствие к урегулированию индивидуального служебного спора. Комиссия по служебным спорам по формальным признакам может отказаться урегулировать служебный спор, например, в случае, если представитель нанимателя уклоняется от проведения непосредственных переговоров с гражданским служащим или его представителем, если гражданский служащий не располагает юридически значимыми доказательствами того, что он обращался к представителю нанимателя о проведении таких непосредственных переговоров.
Кроме того, формулировка комментируемой нормы не позволяет определить, распространяется ли данное условие на граждан, претендующих на замещение должности гражданской службы, или граждан, ранее состоявших на гражданской службе. Если норма распространяется на указанных лиц, то ее необходимо откорректировать, указав данную категорию граждан. Если же норма распространяется только на гражданских служащих, то здесь усматривается ущемление прав гражданских служащих по сравнению с иными гражданами, являющимися стороной индивидуального служебного спора.
7. Согласно
ч. 8 комментируемой статьи гражданский служащий либо гражданин, поступающий на гражданскую службу или ранее состоявший на гражданской службе, может обратиться в комиссию по служебным спорам
в трехмесячный срок со дня, когда он узнал или должен был узнать о нарушении своего права.
Следует обратить внимание, что право на обращение в комиссию по служебным спорам предоставлено только гражданскому служащему либо гражданину, поступающему на гражданскую службу или ранее состоявшему на гражданской службе, у представителя нанимателя такого права нет.
Комиссия по служебным спорам не вправе отказать в рассмотрении заявления, поданного в установленный срок.
8. В случае пропуска трехмесячного срока обращения в комиссию по служебным спорам, гражданский служащий (гражданин) может обратиться в комиссию с заявлением о восстановлении пропущенного срока и рассмотрении служебного спора по существу. В заявлении должна быть указана причина, по которой срок обращения был пропущен.
Поступившее в комиссию по служебным спорам письменное заявление гражданского служащего либо гражданина, поступающего на гражданскую службу или ранее состоявшего на гражданской службе, подлежит обязательной регистрации указанной комиссией в день его подачи.
В случае признания комиссией по служебным спорам причины пропуска срока обращения неуважительной, срок не восстанавливается и служебный спор не рассматривается.
Следует отметить, что законодатель не установил перечень оснований пропуска срока для обращения в комиссию по служебным спорам, признаваемых уважительными. Решение этого вопроса отнесено к компетенции самой комиссии, которая в каждом конкретном случае самостоятельно решает вопрос о восстановлении пропущенного срока.
К уважительным причинам, по мнению ученых, могут быть отнесены: болезнь самого гражданского служащего или его близких родственников, переезд в другую местность, проведение длительных переговоров с представителем нанимателя об урегулировании разногласий и др. <76>.
--------------------------------
<76> Минашкин А.В. Указ. соч.
В случае отказа в восстановлении пропущенного срока и рассмотрении служебного спора, данное решение комиссии по служебным спорам может быть обжаловано в суд.
9. В соответствии с требованием
ч. 10 комментируемой статьи комиссия по служебным спорам обязана рассмотреть служебный спор
в течение десяти календарных дней со дня подачи письменного заявления.
Нарушение установленного для рассмотрения служебного спора срока влечет за собой возможность признания решения, принятого комиссией по служебным спорам, незаконным.
10. Согласно
ч. 11 комментируемой статьи порядок рассмотрения служебного спора комиссией по служебным спорам, а также порядок принятия решения комиссией по служебным спорам и его исполнения должны быть урегулированы специальным федеральным законом.
Однако на сегодняшний день такой федеральный закон не принят. До принятия указанного федерального закона, в соответствии со
ст. 73 комментируемого Закона, следует руководствоваться положениями
ст. ст. 387 -
389 ТК РФ, регулирующими порядок рассмотрения индивидуального трудового спора, порядок принятия и исполнения решений комиссии по трудовым спорам.
11.
Частью 12 комментируемой статьи устанавливается важнейшая гарантия, обеспечивающая возможность любой стороне, не согласной с решением комиссии по служебным спорам, обжаловать его в суд
в десятидневный срок со дня вручения ей копии решения комиссии.
При этом право на обжалование не ограничивается только решением комиссии по служебным спорам, принятым по существу спора. Обжаловаться могут любые решения комиссии по служебным спорам, например, решение об отказе в восстановлении пропущенного срока на обращение.
Предусматривается, что в случае пропуска по уважительным причинам установленного десятидневного срока суд может восстановить этот срок и рассмотреть служебный спор по существу.
Восстановление пропущенного срока осуществляется в соответствии со
ст. 112 Гражданского процессуального кодекса РФ.
12. Как уже было отмечено, законодатель предоставил право урегулировать индивидуальный служебный спор как в комиссии государственного органа по служебным спорам, так и в суде по выбору стороны индивидуального служебного спора.
В судах рассматриваются служебные споры:
а) по письменным заявлениям гражданского служащего либо гражданина, поступающего на гражданскую службу или ранее состоявшего на гражданской службе, представителя нанимателя или представителя выборного профсоюзного органа данного государственного органа, если хотя бы один из них не согласен с решением комиссии по служебным спорам. Право на обжалование решений комиссии закреплено
ч. 12 комментируемой статьи;
б) по письменным заявлениям гражданского служащего либо представителя нанимателя, если гражданский служащий или представитель нанимателя обращается в суд без обращения в комиссию по служебным спорам;
в) по заявлению прокурора, если решение комиссии по служебным спорам не соответствует федеральным законам или иным нормативным правовым актам РФ. Данное право прокурора закреплено
ч. 3 ст. 35 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации".
Непосредственно в судах рассматриваются служебные споры по письменным заявлениям:
1) гражданского служащего или гражданина, ранее состоявшего на гражданской службе:
- о восстановлении в ранее замещаемой должности гражданской службы независимо от оснований прекращения или расторжения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы, увольнения с гражданской службы;
- об изменении даты освобождения от замещаемой должности гражданской службы и формулировки причины указанного освобождения;
- о переводе на иную должность гражданской службы без согласия гражданского служащего;
- об оплате за время вынужденного прогула либо о выплате разницы в денежном содержании за время исполнения должностных обязанностей по нижеоплачиваемой должности гражданской службы.
Фактически судебный порядок предусматривается для рассмотрения споров, связанных с трудовыми правами гражданских служащих или граждан, ранее состоявших на гражданской службе;
2) представителя нанимателя - о возмещении гражданским служащим вреда, причиненного государственному органу, если иное не предусмотрено федеральными законами;
3) граждан, претендующих на замещение должности гражданской службы, - о неправомерном отказе в поступлении на гражданскую службу. Данное положение призвано обеспечить беспристрастность рассмотрения данного вида споров, минимизировать возможность злоупотреблений со стороны представителя нанимателя при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы;
4) гражданских служащих, считающих, что они подверглись дискриминации. Понятие дискриминации в
Законе не раскрывается. В общепринятом значении под дискриминацией понимается неоправданное различие в правах и обязанностях человека по определенному признаку.
Ограничение прав может быть подкреплено законодательством (правовая, де юре), принятой в стране религией или может основываться исключительно на сложившихся моральных нормах (неофициальная, де факто). В качестве признака может выступать любое значимое отличие человека, например, раса, национальность, гражданство, родство, пол, религиозные убеждения, сексуальная ориентация, возраст, инвалидность, род занятий и т.д.
14. Согласно
ч. 16 комментируемой статьи в случаях освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы по основаниям, не предусмотренным комментируемым
Законом, или с нарушением установленного порядка освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы либо в случае незаконного перевода на иную должность гражданской службы суд вправе по письменному заявлению гражданского служащего вынести решение о возмещении в денежном выражении причиненного ему
морального вреда. Размер возмещения должен определяться судом.
Руководствуясь
ст. 73 комментируемого Закона, при применении данной нормы следует руководствоваться выводами, изложенными в
Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2.
В связи с тем что
ТК РФ не содержит каких-либо ограничений для компенсации морального вреда и в иных случаях нарушения трудовых прав работников, суд вправе удовлетворить требование работника о компенсации морального вреда, причиненного ему любыми неправомерными действиями или бездействием работодателя, в том числе и при нарушении его имущественных прав (например, при задержке выплаты заработной платы).
В соответствии со
ст. 237 ТК РФ компенсация морального вреда возмещается в денежной форме в размере, определяемом по соглашению работника и работодателя, а в случае спора факт причинения работнику морального вреда и размер компенсации определяются судом независимо от подлежащего возмещению имущественного ущерба.
Размер компенсации морального вреда определяется судом исходя из конкретных обстоятельств каждого дела с учетом объема и характера причиненных работнику нравственных или физических страданий, степени вины работодателя, иных заслуживающих внимания обстоятельств, а также требований разумности и справедливости.
Полагаем, что указанные выводы могут быть применимы и при разрешении вышеуказанных индивидуальных служебных споров, т.к. они, по сути, касаются трудовых прав гражданских служащих.
- сроки обращения в суд за рассмотрением служебного спора и порядок освобождения гражданских служащих от судебных расходов;
- порядок вынесения решений по служебным спорам, связанным с освобождением от замещаемой должности гражданской службы и увольнением с гражданской службы, переводом на иную должность гражданской службы без согласия гражданского служащего;
- порядок удовлетворения денежных требований гражданских служащих, исполнения решений о восстановлении в ранее замещаемой должности гражданской службы и ограничения обратного взыскания сумм, выплаченных по решению органов по рассмотрению служебных споров.
В связи с тем что указанный федеральный закон отсутствует, а гражданское процессуальное законодательство не содержит положений, устанавливающих какие-либо особенности рассмотрения дел, связанных с разрешением индивидуальных служебных споров, полагаем, следует руководствоваться положениями, регулирующими порядок рассмотрения дел, связанных с трудовыми правоотношениями.
Также следует учитывать
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2. В частности, в данном
Постановлении указывается, что заявление работника о восстановлении на работе подается в районный суд в месячный срок со дня вручения ему копии приказа об увольнении или со дня выдачи трудовой книжки либо со дня, когда работник отказался от получения приказа об увольнении или трудовой книжки, а о разрешении иного индивидуального трудового спора - в трехмесячный срок со дня, когда работник узнал или должен был узнать о нарушении своего права.
Работники при обращении в суд с исками о восстановлении на работе, взыскании заработной платы (денежного содержания) и иными требованиями, вытекающими из трудовых отношений, в том числе по поводу невыполнения либо ненадлежащего выполнения условий трудового договора, носящих гражданско-правовой характер, освобождаются от уплаты судебных расходов.
Судья не вправе отказать в принятии искового заявления по мотивам пропуска без уважительных причин срока обращения в суд, так как Трудовой
кодекс РФ не предусматривает такой возможности. Не является препятствием к возбуждению трудового дела в суде и решение комиссии по трудовым спорам об отказе в удовлетворении требования работника в связи с пропуском срока на его предъявление.
Исходя из содержания
абзаца первого ч. 6 ст. 152 ГПК РФ, а также
ч. 1 ст. 12 ГПК РФ, согласно которой правосудие по гражданским делам осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон, вопрос о пропуске истцом срока обращения в суд может разрешаться судом при условии, если об этом заявлено ответчиком.
При подготовке дела к судебному разбирательству необходимо иметь в виду, что в соответствии с
ч. 6 ст. 152 ГПК РФ возражение ответчика относительно пропуска истцом без уважительных причин срока обращения в суд за разрешением индивидуального трудового спора может быть рассмотрено судьей в предварительном судебном заседании. Признав причины пропуска срока уважительными, судья вправе восстановить этот срок. Установив, что срок обращения в суд пропущен без уважительных причин, судья принимает решение об отказе в иске именно по этому основанию без исследования иных фактических обстоятельств по делу.
Если же ответчиком сделано заявление о пропуске истцом срока обращения в суд или срока на обжалование решения комиссии по трудовым спорам после назначения дела к судебному разбирательству, оно рассматривается судом в ходе судебного разбирательства.
В качестве уважительных причин пропуска срока обращения в суд могут расцениваться обстоятельства, препятствовавшие данному работнику своевременно обратиться с иском в суд за разрешением индивидуального трудового спора (например, болезнь истца, нахождение его в командировке, невозможность обращения в суд вследствие непреодолимой силы, необходимость осуществления ухода за тяжелобольными членами семьи).
Дела о восстановлении на работе должны быть рассмотрены судом до истечения месяца, а дела по другим трудовым спорам - до истечения двух месяцев со дня поступления заявления в суд. В указанные сроки включается в том числе и время, необходимое для подготовки дела к судебному разбирательству.
Вместе с тем в силу
ч. 3 ст. 152 ГПК РФ по сложным делам с учетом мнения сторон судья может назначить срок проведения предварительного судебного заседания, выходящий за пределы указанных выше сроков.
Глава 17. ВСТУПЛЕНИЕ В СИЛУ НАСТОЯЩЕГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
Статья 71. Вступление в силу настоящего Федерального закона
1.
Статьей 71 устанавливается
порядок вступления в силу комментируемого Закона.
Комментируемый
Закон был опубликован в "Российской газете" от 31 июля 2004 г. N 162, "Парламентской газете" от 31 июля 2004 г. N 140 - 141, "Собрании законодательства Российской Федерации" от 2 августа 2004 г. N 31, ст. 3215.
Согласно
ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).
Исходя из изложенного, комментируемый
Закон вступил в силу по истечении шести месяцев после 31 июля 2004 г., т.е. 1 февраля 2005 г.
2. На основании
ч. 3 комментируемой статьи положения
ст. 50 "Оплата труда гражданского служащего",
ст. 51 "Фонд оплаты труда гражданских служащих и работников государственного органа" и
ст. 55 "Поощрения и награждения за гражданскую службу" комментируемого Закона вступили в силу в отношении федеральных гражданских служащих одновременно с вступлением с 1 августа 2006 г. в силу
Указа Президента РФ от 25 июля 2006 г. N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" и
Указа Президента РФ от 25 июля 2006 г. N 764 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в федеральном государственном органе, находящемся за пределами территории РФ".
3. Соответственно, порядок вступления в силу
ст. ст. 50,
51 и
55 комментируемого Закона в отношении гражданских служащих субъектов РФ должен был быть определен законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ с учетом положений настоящей
статьи.
Например, см. ч. 3 ст. 12 Закона Калужской области от 27 декабря 2006 г. N 275-ОЗ "О Реестре государственных должностей Калужской области и должностей государственной гражданской службы Калужской области, оплате труда лиц, замещающих государственные должности Калужской области, и государственных гражданских служащих Калужской области", ст. 8 Закона Республики Мордовия от 7 февраля 2005 г. N 2-З "О государственных должностях и должностях гражданской службы Республики Мордовия".
4. В соответствии с
ч. 5 комментируемой статьи установленные на день вступления в силу
Закона условия выплаты денежного содержания или денежного вознаграждения государственных служащих, признаваемых гражданскими служащими, в том числе размеры денежного вознаграждения, должностных окладов, установленных надбавок, условия и порядок их выплаты, применяются до вступления в силу нормативных правовых актов, устанавливающих денежное содержание гражданских служащих в соответствии с комментируемым
Законом.
Данная норма была установлена в связи с тем, что статьи, регулирующие оплату труда гражданских служащих, вступили в силу позднее основного акта. Она имела временный характер и была рассчитана на период между вступлением в силу
Закона и принятием нормативных правовых актов, регулирующих порядок оплаты труда гражданских служащих.
5. Согласно
ч. 6 комментируемой статьи до образования соответствующего органа по управлению государственной службой задачи и функции этого органа выполняются государственными органами в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.
На сегодняшний день такие органы не созданы. Как показывает практика, на федеральном уровне функции федерального органа по управления государственной службой осуществляют несколько федеральных органов исполнительной власти.
Например,
п. 2 Указа Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" установлено, что до образования федерального государственного органа по управлению государственной службой и государственных органов субъектов РФ по управлению государственной службой функции этих органов, предусмотренные
Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ, утвержденным данным Указом, выполняются государственными органами (аппаратами государственных органов), в которых проводится конкурс. Аналогичная норма предусмотрена в
Указе Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации".
В соответствии с
ч. 2 Указа Президента РФ от 21 декабря 2009 г. N 1456 "О подготовке кадров для федеральной государственной гражданской службы по договорам на обучение" до образования федерального государственного органа по управлению государственной службой функция по координации подготовки кадров для федеральной государственной гражданской службы выполняется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере государственной гражданской службы, в пределах установленной Правительством РФ предельной численности работников центрального аппарата этого органа и бюджетных ассигнований, предусматриваемых ему в федеральном бюджете на руководство и управление в сфере установленных функций. На уровне субъектов, как правило, функции органа по управлению государственной службой субъекта РФ возложены на орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий кадровую политику, либо на соответствующие государственные органы.
Например, в соответствии с Указом главы Республики Мордовия от 27 ноября 2006 г. N 212-УГ "О государственном органе Республики Мордовия по управлению государственной гражданской службой Республики Мордовия" до образования соответствующего государственного органа по управлению государственной гражданской службой Республики Мордовия его задачи и функции выполняет Администрация главы Республики Мордовия.
В соответствии с ч. 4 ст. 17 Закона Новосибирской области от 1 февраля 2005 г. N 265-ОЗ "О государственной гражданской службе Новосибирской области" до образования государственного органа Новосибирской области по управлению государственной службой задачи и функции этого органа выполняет Администрация губернатора Новосибирской области и правительства Новосибирской области.
Согласно ч. 6 ст. 31 Закона Владимирской области от 27 августа 2004 г. N 135-ОЗ "О государственной гражданской службе Владимирской области" до образования органа по управлению государственной службой области задачи и функции этого органа выполняются государственными органами области в соответствии с действующим законодательством.
Примером создания органа по управлению гражданской службой на уровне субъекта РФ служит Областной закон Ростовской области от 21 декабря 2005 г. N 419-ЗС "О Ведомстве по управлению государственной гражданской службой Ростовской области".
В частности, размер денежного содержания, установленного гражданским служащим в соответствии с комментируемым
Законом, не мог быть меньше размера денежного содержания, установленного государственным служащим на день вступления в силу Закона.
Данная норма отражает позицию Конституционного суда РФ, выраженную в
Постановлении Конституционного Суда РФ от 29 января 2004 г. N 2-П, согласно которой изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также - в случае необходимости - предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. С этим связаны законные ожидания граждан, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.
7. На основании
ч. 8 комментируемой статьи были сохранены ранее присвоенные федеральным государственным служащим квалификационные разряды, которые после вступления в силу
Закона были признаны соответствующими классными чинами гражданской службы.
Порядок присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы РФ федеральным государственным гражданским служащим, а также соотношение классных чинов федеральной государственной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов юстиции установлены
Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 113.
На уровне субъектов РФ данные вопросы урегулированы нормативными правовыми актами субъектов РФ. Например, см. Закон Калининградской области от 4 октября 2005 г. N 657 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы государственным гражданским служащим Калининградской области", Закон Вологодской области от 6 июня 2005 г. N 1295-ОЗ "О классных чинах государственной гражданской службы Вологодской области", Закон Республики Адыгея от 12 декабря 2005 г. N 384 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Республики Адыгея государственным гражданским служащим Республики Адыгея".
8.
Частью 9 комментируемой статьи установлено требование, согласно которому периоды работы (службы), которые были ранее (до вступления в силу
Закона) включены (засчитаны) в установленном порядке в стаж гражданской службы, засчитываются в указанный стаж:
- для назначения ежемесячных надбавок к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе;
- для предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет;
- для поощрения за гражданскую службу.
Данное положение отражает принцип преемственности государственной службы, обеспечивает учет периодов прохождения государственной службы на государственной службе любого вида, а также независимо от внесения изменений в законодательство, изменяющих наименование службы или ее систему.
9. Согласно
ч. ч. 10 -
11 комментируемой статьи условия медицинского и санаторно-курортного обслуживания государственных служащих, признаваемых гражданскими служащими, и членов их семей, в том числе после выхода государственных служащих на пенсию за выслугу лет, а также пенсионное обеспечение федеральных государственных служащих за выслугу лет сохраняются до вступления в силу соответствующих специальных федеральных законов о медицинском страховании государственных служащих РФ и о государственном пенсионном обеспечении граждан РФ, проходивших государственную службу, и их семей.
В связи с тем что указанные федеральные законы не приняты, данная норма применяется и сейчас. Регулирование соответствующих гарантий гражданских служащих осуществляется действующими нормативными правовыми актами (подробнее см.
комментарий к ст. 52).
Статья 72. Признание утратившими силу отдельных законодательных актов
Статьей 72 комментируемого Закона устанавливается
перечень законодательных актов, которые были признаны утратившими силу со дня вступления в силу
Закона, т.е. с 1 февраля 2005 г.
Были признаны утратившими силу:
1) Федеральный
закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы РФ", устанавливающий правовые основы организации государственной службы РФ и основы правового положения государственных служащих РФ;
2) Федеральный
закон от 18 февраля 1999 г. N 35-ФЗ "О внесении изменения в статью 6 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", устанавливающий новые требования к образованию для государственных служащих, замещающих ведущие и старшие государственные должности государственной службы;
3)
ст. 1 Федерального закона от 7 ноября 2000 г. N 135-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона "О государственной дактилоскопической регистрации в РФ", устанавливающая обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию государственных служащих.
Статья 73. Применение законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права
Специфика гражданской службы порождает множество вопросов о соотношении административных и трудовых норм при определении правового статуса гражданского служащего. С одной стороны, гражданские служащие наделены такими же трудовыми правами, как и другие граждане. С другой стороны, гражданская служба предполагает осуществление функций государства и государственных органов, а потому гражданский служащий вступает с государством в служебные отношения, регулирование которых осуществляется административными нормами.
Вопрос о соотношении административных и трудовых норм на гражданской службе в разное время регулировался по-разному. До вступления в силу комментируемого
Закона действовала норма, согласно которой на государственных служащих распространялось действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными в Федеральном
законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Таким образом, регулирование трудовых функций государственных служащих базировалось на нормах трудового законодательства.
С принятием комментируемого
Закона ситуация принципиально изменилась. Законодатель пошел по пути урегулирования всех видов отношений, возникающих при прохождении гражданской службы в комментируемом Законе. Этим обуславливается тот факт, что в комментируемый Закон было перенесено множество норм из
ТК РФ.
Однако, как показывает практика, законодателю не удалось урегулировать в комментируемом
Законе все вопросы, касающиеся трудовых отношений с гражданским служащим. Многие отношения требуют дополнительного регулирования (например, отношения, возникающие при рассмотрении индивидуальных служебных споров). В данном случае следует логичный вывод о необходимости применять нормы трудового законодательства. Следует, однако, учитывать, что комментируемый
Закон однозначно устанавливает приоритет специального законодательства о государственной гражданской службе над нормами трудового права, определяя в комментируемой
статье, что федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной комментируемым
Законом.
Представляется, что трудовое законодательство подлежит применению только в том, случае, если конкретные отношения вообще не урегулированы законодательством о гражданской службе. Если же правовое регулирование отношений имеется, в т.ч. и отличное от регулирования таких отношений трудовым законодательством, применяться должно законодательство о гражданской службе.
Статья 74. Применение законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе в связи с вступлением в силу настоящего Федерального закона
Статьей 74 комментируемого Закона устанавливается его приоритет над нормативными правовыми актами, действующими до вступления
Закона в силу (до 1 февраля 2005 г.).
Все нормативные правовые акты, регулирующие на территории РФ вопросы государственной службы, должны быть приведены в соответствие с комментируемым
Законом.
До приведения федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о государственной службе в соответствие с комментируемым
Законом данные федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ о государственной службе могут применяться, но только постольку, поскольку они не противоречат Закону.