--------------------------------

<*> Перевод на русский язык Берестнева Ю.Ю.

По делу "Ли против Соединенного Королевства" Европейский суд по правам человека, заседая Большой палатой в составе:

Л. Вильдхабера, Председателя Палаты,

Ж.-П. Коста,

А. Пастора Ридруехо,

Дж. Бонелло,

П. Куриса,

Р. Тюрмена,

Ф. Тюлькенс,

В. Стражнички,

К. Бырсана,

П. Лоренсена,

М. Фишбаха,

В. Буткевича,

Й. Касадеваля,

Х.С. Грев,

А.Б. Бака,

С. Ботучаровой,

М. Угрехелидзе, судей,

а также при участии М. де Сальвиа, Секретаря-Канцлера Суда,

заседая 24 мая и 29 ноября 2000 г. за закрытыми дверями,

вынес следующее Постановление:

1. Дело было передано в Европейский суд по правам человека в соответствии с положениями, применимыми до вступления в силу Протокола N 11 <*> к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод Европейской комиссией по правам человека (далее - Европейская комиссия) 30 октября 1999 г. и властями Соединенного Королевства 10 декабря 1999 г. (пункт 4 статьи 5 Протокола N 11 к Конвенции и бывшие статьи 47 и 48 Конвенции).

--------------------------------

<*> Протокол N 11 к Конвенции вступил в силу 1 ноября 1998 г.

2. Дело было инициировано жалобой (N 25289/94), поданной 4 мая 1994 г. в Европейскую комиссию против Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии подданным Соединенного Королевства Томасом Ли (Thomas Lee) (далее - заявитель) в соответствии с бывшей статьей 25 Конвенции.

3. Заявитель утверждал, что меры по землеустройству и принудительному исполнению решений, предпринятые в отношении него ввиду занятия им ее земли фургоном, нарушили его право на уважение жилища и частной и семейной жизни согласно статье 8 Конвенции. Он также жаловался на то, что это является вмешательством в беспрепятственное пользование им своей собственностью в нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции и раскрывает отказ в образовании для его внуков в нарушение статьи 2 Протокола N 1 к Конвенции. Он далее жаловался на то, что по причине его цыганской национальности подвергался дискриминации в нарушение статьи 14 Конвенции. В Европейской комиссии он ссылался на статью 10 Конвенции, но не поддержал данную часть жалобы в Европейском суде.

4. 4 марта 1998 г. Европейская комиссия объявила жалобу приемлемой для рассмотрения по существу. В своем Докладе от 25 октября 1999 г. (бывшая статья 31 Конвенции) она выразила мнение, что отсутствовало нарушение статьи 8 Конвенции (восемнадцатью голосами против восьми), что отсутствовало нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции (двадцатью голосами против шести), что отсутствовало нарушение статьи 2 Протокола N 1 к Конвенции (двадцатью голосами против шести), что отсутствовало нарушение статьи 10 Конвенции (единогласно) и что отсутствовало нарушение статьи 14 Конвенции (восемнадцатью голосами против восьми).

5. Интересы заявителя, которому была предоставлена правовая помощь, в Европейском суде представлял Марк Тилбери (Mark Tilbury) солиситор из компании "Кинг'с Линн" (King's Lynn). Власти Соединенного Королевства в Европейском суде были представлены Уполномоченным Соединенного Королевства при Европейском суде по правам человека Х. Лльювеллином (H. Llewellyn), Министерство иностранных дел и по делам Содружества.

6. 13 декабря 1999 г. коллегия Большой палаты приняла решение, что данное дело должно быть рассмотрено Большой палатой (пункт 1 правила 100 Регламента Суда). Состав Большой палаты был определен в соответствии с положениями пунктов 2 и 3 статьи 27 Конвенции и правила 24 Регламента Суда. Сэр Николас Братца, судья, избранный от Соединенного Королевства, принимавший участие в рассмотрении дела Европейской комиссией, отказался от участия в рассмотрении дела в Большой палате (правило 28 Регламента Суда). Власти Соединенного Королевства соответственно назначили лорда-судью Шиманна (Schiemann) принимать участие в рассмотрении дела в качестве судьи ad hoc (пункт 2 статьи 27 Конвенции и пункт 1 правила 29 Регламента Суда).

7. Заявитель и власти Соединенного Королевства представили свои меморандумы. Были получены также доводы третьей стороны - Европейского центра по защите прав цыган (European Roma Rights Centre), которому Председатель Европейского суда позволил присоединиться к письменному разбирательству (пункт 2 статьи 36 Конвенции и пункт 3 правила 61 Регламента Суда).

8. 24 мая 2000 г. во Дворце прав человека в г. Страсбурге состоялись открытые слушания по делу (пункт 2 правила 59 Регламента Суда).

В Европейский суд явились:

a) от властей Соединенного Королевства:

Х. Лльювеллин (H. Llewellyn), Уполномоченный Соединенного Королевства при Европейском суде по правам человека, Министерство иностранных дел и по делам Содружества,

Д. Пэнник (D. Pannick), Королевский адвокат,

Д. Элвин (D. Elvin), Королевский адвокат,

М. Шо (M. Shaw), советники,

Д. Расселл (D. Russell),

С. Маршалл-Камм (S. Marshall-Camm), эксперты;

b) от заявителя:

Р. Драббл (R. Drabble), Королевский адвокат,

Т. Джонс (T. Jones),

М. Хант (M. Hunt), советники,

М. Тилбери, солиситор.

Европейский суд заслушал обращения Р. Драббла и Д. Пэнника.

9. 29 ноября 2000 г. судья Е. Макарчик, который не смог принимать дальнейшее участие в рассмотрении дела, был заменен на судью Дж. Бонелло (подпункт "b" пункта 5 правила 24 Регламента Суда).

10. Заявитель и его жена являются потомственными цыганами. Они родились и выросли в графстве Кент (Kent). Они ведут бродячий образ жизни и много разъезжали по югу Англии в поисках работы и в целях посещения традиционных цыганских социальных собраний.

11. На протяжении жизни заявителя часто преследовали в уголовном порядке за незаконное размещение лагеря. По его словам, за четыре года его выгнали с более чем 40 мест. Для исправления этой ситуации в 1991 году он купил земельный участок общей площадью около 0,4 гектаров.

12. Земельный участок заявителя располагался на склоне холма Стауэрской долины (Stour Valley) к востоку от деревни Чартхем (Chartham). Его участок окружали общедоступные сельскохозяйственные угодья, но в низине добывались минералы и располагалось промышленное производство. На участке стояло три передвижных дома (фургона) на колесах, занимаемых заявителем, его женой, двумя детьми и внуками. Также на участке была зона для выпаса лошадей и конюшня. Участок являлся частью территории, которая соответствующим планом развития была отнесена к категории особых ландшафтных территорий (Special Landscape Area), на которые распространялась специальная планировочная политика.

13. Внуки заявителя регулярно посещали школу, получая образование, которое в прошлом они зачастую не имели возможности получить.

14. Заявитель и его семья всю свою жизнь занимались, главным образом, сельским хозяйством. Он купил участок, надеясь, что у него появится постоянный дом и пропитание, даваемое огородничеством и садоводством.

15. 20 ноября 1992 г. он получил извещение Городского совета Кантербери (Canterbury City Council) с требованием прекратить использование земельного участка под размещение жилых фургонов. Ему было дано шесть месяцев на удаление с участка фургонов.

16. В январе 1993 года заявитель обжаловал вышеуказанное извещение Городского совета. Министр по защите окружающей среды назначил инспектора для рассмотрения жалобы.

17. 20 сентября 1993 г. инспектор вынес решение, оформленное в виде письма, в соответствии с которым было отказано в выдаче планировочного разрешения, а жалоба была отклонена. Инспектор отметил, inter alia:

"6. Основываясь на результатах проведенного мною обследования участка и прилегающей к нему территории, а также на письменных показаниях, я сделал вывод, что основными вопросами в настоящем деле являются следующие: является ли воздействие жилых фургонов на прилегающую территорию приемлемым с точки зрения действующей планировочной политики землеустройства, а также, если такое воздействие неприемлемо, оправдывается ли, тем не менее, размещение жилых фургонов на участке сельскохозяйственными потребностями предлагаемого предприятия или потребностями трех цыганских семей.

7. Для данной территории имеется три одобренных плана развития: План организации графства Кент 1990 года (Kent Structure Plan), План развития сельской местности графства Кент 1983 года (Kent Countryside Local Plan), План развития сельской местности Стауэрской долины 1982 года (Stour Valley Countryside Plan). Положение S6 Плана организации графства Кент презюмирует общий запрет на развитие новых земель на сельских территориях, хотя положение RS6 признает, что исключение может составлять необходимость в ведении сельского хозяйства. Но даже в этом случае положение RS1 требует, чтобы любое развитие территории было уместным и благовидным, а положения всех планов предусматривают, что на особых ландшафтных территориях, подобных рассматриваемой, сохранение ландшафта обычно имеет приоритет над остальными соображениями землеустройства.

8. Участок находится в углу общедоступного поля на южном склоне холма Стаэурской долины и окружен землями сельскохозяйственного назначения. Такое расположение ведет к тому, что участок очень хорошо просматривается из различных точек вдоль проходящей внизу Кокерингской дороги (Cockering Road) и идущего по низине шоссе A28. Он также просматривается с пешеходных дорожек поблизости, а особенно с той, что идет вдоль задней границы участка. Группа из трех фургонов на огороженной площадке является наиболее заметным и чуждым данной открытой сельской местности элементом, противоречащим характеру и внешнему виду окружающей территории. Была предпринята попытка закрыть ширмой фургоны на склоне холма, для чего были высажены вечнозеленые растения, но большая их часть погибла. Однако ни маскировка, ни предложенное раскрашивание фургонов не смогут сделать вид участка менее бросающимся в глаза при подобном изолированном и открытом положении, и, на мой взгляд, нет сомнений в том, что этот вид вступает в серьезное противоречие с политикой, имеющей целью сохранение и улучшение сельской местности...

/.../

11. ...По моему мнению, судя по представленным доказательствам, предлагаемое предприятие [огородничество и садоводство], даже если учесть возможность использования смежных земель, не может обеспечить пропитание трем семьям, занятым на нем, настолько, чтобы оправдать их проживание на этом месте.

12. Что касается сельскохозяйственной необходимости в проживании на данном участке, я не убежден, что описанный вид огородничества требует проживания на месте... Я не сомневаюсь в том, что семьи желают продолжать зарабатывать себе на жизнь благодаря сельскому хозяйству, но предложение связать свою жизнь с сельским хозяйством... не перевешивает отсутствие сельскохозяйственной необходимости в проживании на участке, которая могла бы служить основанием отклонения веского возражения, относящегося к эстетике ландшафта...

13. В пользу размещения цыганских фургонов на участке приведен довод, что [заявителя] изгоняли с 40 мест в течение четырех лет, вследствие чего он был раздражен неспособностью Совета предоставить подходящее место. Он воспользовался возможностью приобрести настоящий земельный участок, надеясь, что на нем он найдет постоянный дом и источник дохода. Это, [по его словам,] соответствует положениям Циркуляра Министерства по охране окружающей среды 28/77, которым признано, что даже в особенных местах может быть необходимо согласиться с размещением фургонов на определенных местах или воздержаться от принудительных мер до тех пор, пока не будут предоставлены места для размещения фургонов.

14. Совет признал, что, несмотря на то, что территория была отнесена к землям особого назначения Законом 1968 года, имеет место нехватка примерно 22 площадок, вследствие чего необходимо принять дальнейшие меры. Ряд мест находится в процессе оценки, а кроме того, местный проект планировки содержит положение, позволяющее цыганам создавать стоянки на своих земельных участках, если местность подходит для этого. Совет не считал, что Циркуляр Министерства предполагает размещение частных стоянок без учета последствий.

15. Рассмотрев все доказательства, я соглашусь с тем, что имеет место нехватка площадок на территории Кантербери, но я признаю также и готовность, если не предпочтение, [заявителя] обеспечить семье маленькое местечко, и я не считаю, что не могло быть найдено менее неподходящее место. Поэтому, соглашаясь с тем, что утрата настоящего участка создаст необходимость поиска какой-либо альтернативы, при обстоятельствах настоящего дела я считаю, что абсолютная неуместность нахождения фургонов на данном месте перевешивает такую необходимость. Я изучил вопрос о возможности предоставления этой небольшой группе людей временного разрешения до тех пор, пока не начнут плодоносить другие предоставленные Советом на выбор участки, и я принял к сведению готовность [заявителя] согласиться с планировочными ограничениями на количество фургонов на участке для того, чтобы не создавать прецедент использования смежных земель. Однако я не вижу пути не позволить данному случаю стать прецедентом, если другие цыганские семьи попытались бы приобрести участки поблизости... Я полагаю, что даже временное планировочное разрешение могло бы стать сигналом для размещения других стоянок, что оказало бы вредоносное воздействие на ландшафт этой красивейшей долины...".

18. После этого заявитель обратился за выдачей разрешения на использование земельного участка для размещения на зиму в жилых целях трех фургонов.

19. 1 марта 1994 г., попросив заявителя объяснить, какие произошли существенные изменения, Городской совет отказался рассматривать вышеуказанное ходатайство на основании статьи 70A Закона 1990 года о землеустройстве в городских и сельских зонах (the Town and Country Planning Act). Совет не считал, что имелись какие-либо существенные различия между ходатайством о размещении фургонов на зиму и ранее поданным ходатайством заявителя.

20. В настоящее время заявитель живет под угрозой уголовного преследования и принудительного выселения.

21. Хотя заявителю неоднократно предлагали участки для официального проживания, он отказывался от них, прежде всего, из-за того, что эти участки были в ужасном состоянии. Один участок, в Брумфилде (Broomfield), располагался рядом с мусорной свалкой, а другой, на Воуксхолл Роуд (Vauxhall Road), - на бывшей сточной канаве с действующей станцией очистки сточных вод и сталелитейным заводом на южной границе участка, который к тому же работал 24 часа в сутки. Заявитель утверждал, что эти участки были непригодны для проживания людей (в подтверждение он приложил фотографии участков к своей жалобе) и что шум от завода не позволял спать проживающим на участке людям. В то время как в Европейской комиссии власти Соединенного Королевства утверждали, что участок в Брумфилде был пригоден для проживания, ссылаясь на ремонт, который проводился при необходимости в случае вандализма обитателей, в Европейском суде власти Соединенного Королевства на слушании подтвердили, что это место в настоящее время закрыто для проживания. Власти Соединенного Королевства также предоставили информацию, что Министерством было выдано планировочное разрешение на усовершенствование и расширение участка на Воуксхолл Роуд. Первоначальные 16 площадок были обновлены; еще две площадки добавлены, по цене 495000 фунтов стерлингов. Совет внес представление об устранении шума сталелитейному заводу с целью улучшения условий проживания для цыганских стоянок, а также продолжались дискуссии по поводу возведения забора между двумя участками.

22. Власти Соединенного Королевства сообщили также, что в 1998 году на территории Кантербери были две официальные стоянки, каждая на 30 площадок (из которых восемь вакантно), а также 28 фургонов на разрешенных частных стоянках и 14 фургонов на несанкционированных частных стоянках. Однако в соответствии с информацией Министерства по охране окружающей среды за июль 1999 года число разрешенных частных стоянок сократилось с 28 до 8, число публичных стоянок снизилось с 27 до 21, а число несанкционированных лагерей почти утроилось - с 14 до 38.

23. Заявитель сообщил, что какому-то нецыгану было выдано планировочное разрешение на размещение фургона на участке, прилегающем к участку заявителя. Предварительное планировочное разрешение также было выдано на возведение 600 жилых помещений в 600 ярдах от его участка. Власти Соединенного Королевства предоставили информацию и документы, касавшиеся обоих проектов.

Временное планировочное разрешение было выдано на два года в августе 1994 года для размещения фургона на участке, именуемом лесная ферма "Ларки" (Larkey Wood Farm). Целью было дать собственнику возможность обеспечить жизнеспособность его свиноводческого хозяйства, и разрешение было ограничено занятием сельскохозяйственной деятельностью. Недавно было выдано разрешение на постоянное проживание на участке с учетом необходимости в ведении сельского хозяйства и обеспечения собственником жизнеспособности его свинофермы. В Решении от 17 августа 1994 г. тот же инспектор признал, что данный участок не оказывал неблагоприятного влияния на ландшафт подобно участку заявителя, хотя он, в действительности, уменьшал открытость сельской местности и естественность ландшафта.

Власти Соединенного Королевства также пояснили, что в 1990-х годах больница (Святого Августина (St. Augustine's)), представлявшая собой большой комплекс зданий, закрылась и была признана советом пригодной для жилой застройки. Было выдано предварительное планировочное разрешение на размещение 600 домов с учетом необходимости благоустроить участок. Заявитель предоставил фотографии своего участка и лесной фермы "Ларки", а власти Соединенного Королевства предоставили аэрофотоснимки, на которых были обозначены места расположения этих проектов относительно земельного участка заявителя.

24. Закон о землеустройстве в городских и сельских зонах 1990 года (с поправками, внесенными Законом о землеустройстве и компенсациях 1991 года) (далее - Закон 1990 года) суммировал существовавшее до этого законодательство о землеустройстве. Он установил, что разрешение о землеустройстве необходимо при проведении любых изменений использования земли (статья 57). Изменение использования земли для остановки фургонов может являться таким изменением (см. дело "Городской совет Рестормел против Министерства природных ресурсов и Раби" (Restormal Borough Council v. Secretary of State for the Environment and Rabey), (1982), Journal of Planning Law 785; дело "Джон Дэвис против Министерства природных ресурсов и Окружного совета Южного Хертфордшира" (John Davies v. Secretary of State for the Environment and South Hertfordshire District Council), (1989), Journal of Planning Law 601).

25. Заявление о разрешении на землеустройство должно быть подано в местные органы власти по землеустройству, которые должны рассмотреть его в соответствии с местным планом об изменениях, если только существенные суждения не говорят об ином (статья 54A Закона 1990 года).

26. Закон 1990 года устанавливает, что жалоба может быть подана министру в случае отказа в разрешении (статья 78). За незначительными исключениями, министр, по желанию либо лица, подавшего жалобу, либо властей, должен дать каждой стороне возможность представить свои доводы инспектору, назначенному самим же министром. Согласно установленной практике каждый инспектор должен вынести независимое решение и не должен подвергаться любому ненадлежащему влиянию (см. Постановление Европейского суда по делу "Брайан против Соединенного Королевства" (Bryan v. United Kingdom) от 22 ноября 1995 г., Series A, N 335-A, p. 11, § 21). Дальнейшая жалоба подается в Высокий Суд на том основании, что решение министра не входит в число полномочий, предоставленных Законом 1990 года, или что не были соблюдены соответствующие требования этого Закона (статья 288).

27. Когда изменение осуществляется без предоставления требуемого разрешения о землеустройстве, местные власти могут вынести "предупреждение о принудительном исполнении", если они сочтут, что это целесообразно, принимая во внимание положения плана изменений и любые иные соответствующие соображения (часть 1 статьи 172 Закона 1990 года).

28. Предупреждение о принудительном исполнении может быть обжаловано министру природных ресурсов на том основании, inter alia, что разрешение о землеустройстве должно быть предоставлено в отношении данных изменений (статья 174). Что касается жалобы на отказ в предоставлении разрешения, то министр должен дать каждой стороне возможность выдвинуть свои доводы инспектору.

29. Решение министра согласно статье 174 может быть обжаловано "по вопросам права" в Высокий Суд (статья 289). Такая жалоба подается на основаниях, схожих с основаниями жалобы о пересмотре дела судом. Таким образом, она включает в себя пересмотр вопроса о том, является ли решение или заключение, основанное на установленных фактах, неправильным или нерациональным (см. дело "Обвинение против Министерства внутренних дел, ex parte Брайнд" (R. v. Secretary of State for the home Department, ex parte Brind), [1991], Appeal Cases 696, 764 H-765 D). Высокий Суд устанавливает средство правовой защиты, если решение инспектора было таковым, что отсутствуют доказательства в подтверждение отдельных установленных фактов; либо решение было вынесено со ссылкой на факторы, не относящиеся к делу, или без учета относящихся к делу факторов; либо решение вынесено в ненадлежащих целях, с процессуальными нарушениями или способом, нарушающим применимое законодательство или инструкции. Однако суд при пересмотре дела не может подменить своим собственным решением по существу дела решение компетентных органов.

30. Если какие-либо меры, необходимые при вынесении предупреждения о принудительном исполнении, не были приняты в определенный срок, местные власти могут вторгнуться на территорию земельного участка, чтобы предпринять такие необходимые меры, и получить от лица, являющегося собственником земли, возмещение расходов, разумно ими понесенных при этом (статья 178 Закона 1990 года).

31. Часть II Закона о местах остановок фургонов 1968 года (далее - Закон 1968 года) имела цель разрешить проблемы, возникшие ввиду уменьшения числа определенных законом мест остановок, доступных цыганам, в результате землеустройства и иных законодательных и социальных изменений в послевоенные годы, в частности, закрытия городов, проведенного местными властями согласно статье 23 Закона о местах остановок фургонов и контроле за землеустройством 1960 года. Статья 16 Закона 1968 года дает следующее определение понятия "цыгане":

"Лица, ведущие кочевой образ жизни, независимо от расы или происхождения, но не включающие членов организованных групп или путешествующих артистов или лиц, работающих в передвижных цирках, переезжающие вместе в силу своей деятельности".

32. Статья 6 Закона 1968 года предусматривает, что обязанностью местных властей является

"использование своих полномочий... насколько это может быть необходимо для обеспечения адекватного жилья для цыган, проживающих на их территории или посещающих их".

33. Министр природных ресурсов может дать указания местным властям об обеспечении мест для остановок фургонов, если он сочтет, что в этом есть необходимость (статья 9).

34. Если министр удовлетворен тем, что местные власти создали адекватные условия для проживания цыган или что нет необходимости или нецелесообразно создавать такие условия, он может "указать" такой округ или графство (статья 12 Закона 1968 года).

35. Значение этого указания состоит в том, чтобы поставить в ряд правонарушений, совершаемых цыганами, пребывание фургона на указанной территории с целью проживания на ней в течение любого времени на автострадах, на любой незанятой земле или на любой занятой земле без согласия ее собственника (статья 10).

36. К тому же, статья 11 Закона 1968 года предоставляет местным властям в отношении указанных территорий полномочия обращаться в мировые суды за постановлениями, позволяющими им убирать фургоны, запаркованные в нарушение статьи 10.

37. К середине 70-х годов ХХ века стало ясно, что количество мест, которые должны быть выделены согласно статье 6 Закона 1968 года, неадекватно, что несанкционированное устройство лагерей вело к образованию ряда социальных проблем. В феврале 1976 года, таким образом, правительство попросило сэра Джона Криппса (Sir John Cripps) провести исследование действия Закона 1968 года. В июле 1976 года он подготовил Доклад (Жилье для цыган: Доклад об осуществлении Закона о местах остановки фургонов 1968 года (Accommodation for Gypsies: A reports on the working of the Caravan Sites Act 1968) - "Доклад Криппса").

38. Сэр Джон Криппс установил, что примерно 40000 цыган проживают в Англии и Уэльсе. Он признал, что:

"Шесть с половиной лет спустя после вступления в силу части II Закона 1968 года его положения действуют лишь в отношении одной четверти установленного общего числа цыганских семей, у которых нет своего места проживания. Три четверти из них все еще не имеют возможности найти законное жилище... Лишь когда они переезжают по дорогам, то остаются в рамках закона: как только они останавливаются на ночь, у них нет иной альтернативы, кроме как нарушить закон".

39. В Докладе приводятся многочисленные рекомендации об улучшении ситуации.

40. Циркуляр 28/77 был издан Министерством природных ресурсов 25 марта 1977 г. Его заявленной целью было обеспечение местных властей инструкцией о "законных процедурах, альтернативных формах жилья цыган и практических моментах об условиях мест и их управлении". Циркуляр намеревались использовать до тех пор, пока наибольшее количество окончательных мер можно будет предпринять по рекомендациям "Доклада Криппса".

41. Среди прочих советов в нем поощрялось то, что местные власти предоставляют цыганам свободу действий путем "благожелательного и гибкого подхода к заявлениям [цыган] о разрешении на землеустройство и о предоставлении лицензий на земельные участки". Содержа прямые ссылки на дела (по которым цыгане покупали участки земли и размещали на них свои фургоны) чтобы установить, что разрешение на землеустройство не будет незамедлительно предоставлено, Циркуляр включал в себя рекомендации о том, что в таких случаях меры по принудительному исполнению решений окружных советов не должны приниматься до тех пор, пока в данной местности не будут найдены альтернативные доступные земельные участки.

42. Циркуляр 57/78, изданный 15 августа 1978 г., указывал, inter alia, что "всем пойдет на пользу, если наибольшее количество цыган сможет найти себе собственное жилье", и, таким образом, рекомендовал местным властям, что "следует принимать во внимание особые потребности по обеспечению жильем цыган как существенное условие достижения решений по землеустройству".

43. В дополнение примерно 100000000 фунтов стерлингов было потрачено согласно схеме, по которой 100-процентная оплата производилась местным властям для покрытия расходов на создание мест проживания для цыган.

44. Статья 80 Закона об уголовной юстиции и охране общественного порядка 1994 года (далее - Закон 1994 года), вступивший в силу 3 ноября 1994 г., отменил с 6 по 12 статьи Закона 1968 года и указанную схему оплат.

45. Статья 77 Закона 1994 года предоставила местным властям полномочие принудительно выселять незаконных поселенцев. Незаконный поселенец определен как

"лицо, проживающее определенное время в транспортном средстве на участке земли, являющемся частью автострады, любом ином незанятом участке земли или любом занятом участке земли без разрешения его владельца".

46. Невыполнение этого указания в разумные сроки или повторное поселение на земельном участке в течение трех месяцев является преступлением. Местные власти имеют право обратиться в мировой суд для получения постановления, позволяющего им удалить фургон, припаркованный в нарушение данного указания (статья 78 Закона 1994 года).

47. В деле "Обвинение против Совета графства Линкольншир, ex parte Аткинсон" (R. v. Lincolnshire County Council, ex parte Atkinson) (от 22 сентября 1995 г.) судья Седли (Sedley) назвал Закон 1994 года "драконовским". Он прокомментировал:

"На протяжении веков на пустырях Англии предоставлялись легальные места остановок для людей, чей образ жизни был или стал кочевым. Осталось достаточно пустых земель спустя века огораживания, чтобы такой образ жизни все еще был приемлемым, но согласно статье 23 Закона о местах остановок фургонов и землеустройстве 1960 года местные власти получили полномочия закрывать пустыри для странников. Они усиленно продолжали делать это, но никак не использовали сопутствующие полномочия, предоставленные им статьей 24 этого же Закона, открывать места для остановок фургонов в качестве компенсации закрытия пустырей. Законом о местах остановки фургонов 1968 года, таким образом, Парламент узаконил полномочие, установленное статьей 24, сделав его обязанностью, лежащей на советах графств, а не окружных советах в сельской местности. ...Следующую четверть века продолжалась история неисполнения обязанностей, установленных Законом 1968 года, отмеченная серией решений настоящего суда, устанавливавших, что местные власти нарушили свои законные обязанности, и имевших незначительное практическое влияние. Полномочия правительства по устранению недостатков с которыми суды должны считаться, использовались очень редко, если вообще это происходило.

Кульминацией напряжения, лежащего в основе истории о неисполнении обязанностей, было вступление в силу... Закона 1994 года...".

48. Новые инструкции относительно мест размещения цыган и землеустройства в свете Закона 1994 года были предусмотрены для местных властей правительством в Циркуляре 1/94 (от 5 января 1994 г.), который отменил Циркуляр 57/78 (см. выше).

Советам рекомендовалось:

"В целях поощрения распространения частных мест проживания местные власти по землеустройству должны предлагать в процедурах землеустройства свою консультативную и практическую помощь цыганам, желающим приобрести собственную землю и произвести ее изменение. ...Целью должна стать наибольшая помощь цыганам в их инициативе, нужно позволить им защитить земельные участки, которые им требуются, и, таким образом, избежать нарушений контроля за землеустройством" (пункт 20).

Однако:

"Как и в отношении прочих заявлений о землеустройстве, предложения о местах проживания цыган должны продолжаться рассматриваться лишь применительно к фактору использования земли. Хотя места проживания цыган могут быть допустимы в некоторых заброшенных местностях, предоставление разрешений должно соответствовать сельскохозяйственной, археологической, сельской, экологической политике и политике зон "зеленого пояса" (пункт 22).

Было отмечено, что, как правило, создание мест поселения цыган на открытых местностях не будет надлежащим, если изменение использования земли строго ограничено, например, в зонах "исключительной естественной природы" или в местах особой научной важности. Не будет считаться надлежащим и выделение участков для цыган на землях, которые обычно входят в зону "зеленого пояса" (пункт 13).

49. Следующая Инструкция, изданная Министерством природных ресурсов, от 23 ноября 1994 г. касалась несанкционированных поселений цыган и полномочий давать указания покидать эти земли (см. выше Закон 1994 года). Пункты 6 - 9 требовали от местных властей признания "политики толерантности относительно несанкционированных поселений цыган":

"6. ...Если цыгане незаконно поселились на земле совета и не причиняют беспокойство, которое не может быть эффективно контролируемо, немедленное принудительное выселение может стать результатом незаконного поселения их в каком-либо ином месте, что может повлечь большее беспокойство. Следовательно, власти должны терпимо рассматривать поселения цыган на небольшое время и изучить возможности минимизации беспокойства на таких участках земли, например, предоставив основные услуги цыганам, в частности, туалеты, мусорные баки и снабжение питьевой водой.

/.../

8. Если цыгане незаконно разместились на землях, находящихся в собственности правительства, местные власти по соглашению с департаментом, владеющим землей, принимают необходимые меры обеспечивающие, чтобы поселение не было опасным для здоровья общества. Политикой министерств остается то, что они должны действовать в соответствии с инструкцией, согласно которой цыгане не должны быть выселены без необходимости из несанкционированных поселений, если они не причиняют беспокойства.

9. Министерства продолжают считать, что местные власти не должны использовать свои полномочия на выселение цыган без необходимости. Они должны использовать свои полномочия гуманным и сострадательным образом и в первую очередь должны уменьшить беспокойство и обеспечить более высокий уровень защиты частным собственникам земли".

50. Пункты 10 - 13, далее, требуют от местных властей рассматривать свои обязательства согласно иному законодательству, прежде чем принимать решения по Закону 1994 года. Эти обязательства включают в себя обязанности местных властей по отношению к беременным женщинам и новорожденным детям, благосостояния и образования детей и жилищных проблем бездомных лиц. В Постановлении от 22 сентября 1995 г. (дела "Обвинение против Совета графства Линкольншир, ex parte Аткинсон", "Обвинение против Совета округа Уилден, ex parte Уэльс" (R. v. Wealden District Council, ex parte Wales) и "Обвинение против Совета округа Уилден, ex parte Стратфорд" (R. v. Wealden District Council, ex parte Stratford) Высокий Суд установил, что было бы ошибкой права, если бы местные власти игнорировали эти обязанности, которые должны рассматриваться с самых ранних стадий разбирательства.

51. В Письме от 25 мая 1998 г. Министерство природных ресурсов обратило внимание всех местных властей по землеустройству Англии, что Циркуляр 1/94 содержит требование к местным властям по землеустройству об оценке необходимости создания мест проживания цыган в соответствующих местностях и установлении соответствующих инструкций по определению мест и критериев, на основании которых следует рассматривать заявления о землеустройстве. Правительство сочло, что эти инструкции не были созданы. Исследование "АКЕРТ" (см. ниже) показало, что 24 процента местных властей (96 советов) вообще не приняли инструкций о местах проживания цыган, а многие - в процессе пересмотра своих планов во время проведенного исследования не посчитали необходимым включать в свои инструкции положения о цыганах. Подчеркивалось, что было важно включить соображения о потребностях цыган на ранней стадии создания планов устройства и изменений и что должны были быть созданы подробные инструкции. Соответствие этим инструкциям было важно при достижении целей правительства, согласно которым цыгане должны стремиться к обладанию своим собственным жильем, подавая заявления о разрешении на землеустройство, как и другие лица. Таким образом, было необходимо, чтобы в планах изменений предусматривались соответствующие места для поселения цыган, что обеспечивало этот процесс.

52. Консультативный совет по обучению цыган и иных лиц, ведущих кочевой образ жизни (Advisory Council for the Education of Romany and other Travellers (ACERT)) (далее - "АКЕРТ"), проводивший исследование по заказу Министерства природных ресурсов отметил в данном исследовании, что с 1994 года количество частных участков земли увеличилось на 30 фургонов в год, тогда как количество общественных мест остановок уменьшилось на 100 фургонов, указав, что количество частных участков не увеличилось настолько, чтобы быть достаточным для поддержания баланса при уменьшении общественных мест остановок. Отметив увеличение жилищ цыган и увеличение объема полномочий на принудительное исполнение согласно Закону 1994 года, он поставил под вопрос, если такая тенденция будет продолжаться, степень защиты этнического, культурного и языкового самоопределения цыган и других лиц, ведущих кочевой образ жизни.

53. В исследовании рассмотрено, inter alia, 114 отказов на заявления о частных участках земли; это показывает, что 97 процентов случаев относилось к земле в пределах сельской местности, а 96 процентов отказов сделаны на основании ценности земли в ином качестве (например, зоны "зеленого пояса", места консервации). Большинство из 50 опрошенных цыган, подавших заявления на предоставление им участков, отмечали, предоставление им разрешения на использование их собственной земли было важным фактором в улучшении качества их жизни и получении независимости и безопасности. Для многих образование их детей было другой важной причиной подачи заявления о разрешении на использование их собственной земли. Все, за исключением одного, подавали заявления ретроспективно.

54. В исследовании указывается, что из 624 заявлений уровень успешно поданных заявлений до 1992 года составлял 35 процентов, но с тех пор снизился. Однако, принимая во внимание способ, которым собирались данные, действительный уровень одобренных заявлений находится между 35 и 10 процентами - цифры, предоставленные группами цыган и Министерством природных ресурсов соответственно. Несмотря на цели инструкций по землеустройству, согласно которым местные власти должны создавать условия для цыган, эти власти в своем большинстве не определили участки земли, подходящие для потенциального изменения их цыганами, и выносили решения по землеустройству на основании критерия использования земли в конкретном деле. Таким образом, неудивительно, что большинство цыган подают заявления ретроспективно и что у них мало шансов определить земли, на которых местные власти позволят произвести изменения. Предоставление разрешения для частных участков остается опасностью и не поддается прогнозированию.

55. В январе 2000 года подсчет Министерства природных ресурсов числа фургонов цыган в Англии показал, что из 13134 фургонов 6118 размещаются на местах, выделенных властями, 4500 - на частных земельных участках, а 2516 - на несанкционированных для того участках земли. Из последних 684 фургона цыган размещаются на частных землях, принадлежащих нецыганам (в основном, на землях местных властей), и 299 фургонов - на землях самих цыган. Таким образом, исходя из этих данных, около 1500 фургонов расположены на несанкционированных и непригодных для этого землях, в то время как более 80 процентов фургонов находятся на отведенных для этого участках.

56. Обязанности местных властей в отношении бездомных содержатся в части VII Закона о жилищах 1996 года, который полностью вступил в силу 20 января 1997 г. Если местные власти считают, что лицо, подающее заявление, является бездомным, нуждается в помощи, имеет неотложные потребности (например, проживает с детьми, которые зависят от него, или беспомощно ввиду престарелого возраста, физической немощи) и не становится бездомным преднамеренно, власти должны в случае, когда они не передают заявление в иные органы по обеспечению жильем, удостовериться, что ему была предоставлена возможность получить жилье в течение двух лет. Если лицо, подающее заявление, является бездомным, нуждается в помощи, но не имеет важнейших потребностей, местные власти должны предоставить ему консультативную помощь и оказать любое содействие, которое они сочтут надлежащим при данных обстоятельствах, при любом обращении за жильем.

57. Данная Конвенция, открытая для подписания с 1 февраля 1995 г., гласит, inter alia:

"Статья 1

Защита национальных меньшинств и прав и свобод лиц, принадлежащих к этим меньшинствам, является неотъемлемой частью международной защиты прав человека и в качестве таковой является областью международного сотрудничества.

/.../

1. Стороны обязуются гарантировать любым лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед законом и на равную защиту закона. В связи с этим любая дискриминация, основанная на принадлежности к национальному меньшинству, запрещается.

2. Стороны обязуются принимать в необходимых случаях надлежащие меры, с тем чтобы поощрять во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни полное и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к основной группе населения. В связи с этим Стороны должным образом учитывают особое положение лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.

3. Меры, принимаемые в соответствии с положениями пункта 2, не рассматриваются как акт дискриминации.

1. Стороны обязуются содействовать созданию условий, необходимых для обеспечения лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, возможности поддерживать и развивать свою культуру, а также сохранять основные элементы их самобытности, а именно: религию, язык, традиции и культурное наследие.

2. Без ущерба для мер, предпринимаемых в развитие своей общей интеграционной политики, Стороны воздерживаются от любых политических и практических действий, имеющих целью ассимиляцию лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, вопреки их воле защищают этих лиц от любых действий, направленных на такую ассимиляцию".

58. Конвенция вступила в силу 1 февраля 1998 г. Соединенное Королевство подписало Конвенцию в день, когда она стала открытой для подписания, и ратифицировало ее 15 января 1998 г. В отношении Соединенного Королевства Конвенция вступила в силу 1 мая 1998 г. До 9 февраля 2000 г. она была подписана 37 из 41 страны-члена Совета Европы и ратифицирована 28 государствами.

59. Конвенция не содержит точного определения "национальное меньшинство". Однако Доклад Соединенного Королевства от июля 1999 года, представленный Консультативному комитету, касался принятой Конвенции, и в нем говорилось, что цыгане подходят под это определение.

60. Рекомендация 1203 (1993) Парламентской ассамблеи по вопросу цыган в Европе включала признание того, что цыгане, как один из немногих внетерриториальных национальных меньшинств в Европе, "нуждаются в особой защите". В общих положениях Ассамблея указала, inter alia:

"6. Уважение прав цыган, личных, основных прав и прав человека и их прав как национального меньшинства является важным для улучшения их положения.

7. Гарантии равенства прав, равенства возможностей, равного обращения и меры по улучшению их положения сделают возможным возрождение цыганского языка и культуры, таким образом, обогащая культурное разнообразие Европы".

Ее предложения включали в себя следующее:

"xv. Страны-члены Совета Европы должны внести изменения в национальные законодательства и правила, которые прямо или косвенно дискриминируют цыган;

/.../

xviii. В странах-членах Совета Европы должны быть разработаны дальнейшие программы по улучшению жилищной ситуации, образования... цыган, проживающих в худших условиях; ...".

61. В 1998 году Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью приняла Рекомендацию N 3 об общей политике: Борьба с расизмом и нетерпимостью в отношении цыган. Рекомендация включала следующее:

"Обеспечение того, что с дискриминацией, равно как и дискриминационной практикой, ведется борьба посредством адекватного законодательства и введения в гражданское законодательство специальных положений в этой связи, в частности, в сфере... жилищного обеспечения и образования;

/.../

Обеспечение того, чтобы вопросы, относящиеся к "перемещению" по стране, в частности, правила, касающиеся проживания и землеустройства в городах, разрешались таким образом, чтобы не препятствовать образу жизни этих лиц;...".

62. 21 апреля 1994 г. Европейский парламент принял Резолюцию по положению цыган в Союзе от 9 мая 1994 г. (Official Journal of the European Communities No. C 128/372), призвал всех государств-членов Европейского Союза "принять правовые, административные и социальные меры по улучшению социального положения цыган и кочевых народов в Европе" и рекомендовал, чтобы "Комиссия, Совет и власти государств-членов Европейского Союза должны принимать все доступные им меры для оказания помощи по экономической, социальной и политической интеграции цыган в целях устранения лишений и нищеты, в которой в настоящее время продолжает проживать большинство цыган в Европе".

63. Защита национальных меньшинств стала одним из условий вступления государств в Европейский Союз. В ноябре 1999 года Европейский Союз принял Руководящие принципы для улучшения положения цыган в странах-кандидатах на вступление в него, прямо основанные на рекомендациях группы специалистов по вопросу цыган Совета Европы и Верховного комиссара по вопросам национальных меньшинств ОБСЕ.

64. Положение цыган стало постоянным вопросом части "человеческое измерение" плана деятельности конференций ОБСЕ. Два структурных изменения - создание Департамента демократических институтов и защиты прав человека (Office of Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR)) и назначение Верховного комиссара по вопросам национальных меньшинств - тоже касаются защиты цыган как национальных меньшинств.

65. 7 апреля 2000 г. был опубликован Доклад Верховного комиссара о положении цыган в странах ОБСЕ. Часть IV касается условий жизни цыган, при этом отмечается, что хотя кочевой образ жизни был главным в истории и культуре цыган, большинство цыган в настоящее время ведет оседлый образ жизни (по оценкам, 20 процентов ведет кочевой образ жизни, 20 - полукочевой, переезжая посезонно, в то время как 60 процентов ведет оседлый образ жизни). Это особенно верно относительно Центральной и Восточной Европы, где в прошлом проводилась политика принудительного прикрепления к местам проживания:

"Следует отметить, что то, ведет ли лицо кочевой, полукочевой или оседлый образ жизни, должно, как и иные аспекты его этнической принадлежности, быть делом его собственного выбора. Политика в некоторых странах-участницах ОБСЕ определенное время нарушала этот принцип либо путем определения основного образа жизни для группы, который не совместим с выбором ее членов, либо путем того, что лица не имеют возможности вести такой образ жизни, который бы выражал их групповую принадлежность".

66. В Докладе говорится, что для цыган, ведущих кочевой или полукочевой образ жизни, доступность легальных подходящих парковок является основной необходимостью и условием сохранения их групповой принадлежности. Однако в нем отмечено, что даже в странах, в которых поощряется и рекомендуется местным властям создавать места парковок, число и размеры доступных мест не достаточны по сравнению с необходимым:

"...Целью является заставить кочующих цыган нарушить закон - в некоторых странах, совершить преступление, - если они припаркуются в неразрешенном месте, даже если разрешенные места не будут доступны" (pp. 108 - 109).

67. В Докладе особо рассматривается положение цыган в Соединенном Королевстве (pp. 109 - 114):

"Согласно действующему законодательству цыгане имеют три возможности законной парковки: парковка на общественных местах для остановки фургонов - число которых, как признают власти Соединенного Королевства, недостаточно; парковка на занятой земле с согласия ее собственника; и парковка на участке земли, собственником которого они сами являются. Власти Соединенного Королевства издали инструкции для местных властей по обеспечению последнего подхода. Однако на практике, несмотря на официальное признание их особого положения и потребностей, многим цыганам создаются труднопреодолимые препятствия при получении необходимого разрешения для парковки их фургонов на их собственной земле..." (pp. 112 - 113).

68. Что касается режима землеустройства, согласно которому необходимо получение разрешения на изменение земли для парковки фургонов, в Докладе указывается:

"...Данная схема предоставляет широкие права усмотрения - и эти права усмотрения непрестанно осуществляются во вред цыганам. Доклад 1986 года, составленный Министерством природных ресурсов, описывает перспективы подачи заявлений о получении разрешения на землеустройство в местах проживания цыган как "обескураживающие, сочетающие множество возможностей для отказа". В 1991 году, в последний год, когда был достигнут положительный уровень рассмотренных заявлений, было установлено, что в 90 процентах заявлений о получении разрешения на землеустройство, поданных цыганами, было отказано. Для сравнения, за тот же период было удовлетворено 80 процентов от общего числа поданных заявлений. Следует отметить, что как категория заявления о получении цыганами разрешения на землеустройство являются относительно уникальной вещью, поскольку это, как правило, запросы о предоставлении разрешения на парковку фургона на участках земли или в местах, в отношении которых установлены ограничения местными органами землеустройства. Как таковые практически все заявления цыган о землеустройстве являются в большой степени спорными. Тем не менее, факт остается фактом, существуют неадекватные положение и доступность разрешенных мест остановок (общественных или частных), что только подкрепляет высокий уровень отказов в разрешении на землеустройство. Более того, имеются признаки, что с 1994 года ситуация ухудшилась. ...Принимая во внимание все эти сложности, кочевой образ жизни, который характеризует цыган, находится под угрозой" (pp. 113 - 114).

69. Рекомендации Доклада содержат следующие положения:

"...Принимая во внимание особую необеспеченность многих цыган в настоящее время ввиду практики разрешения жилищных вопросов, власти должны прилагать усилия для урегулирования правового статуса цыган, которые в настоящее время проживают в условиях его неопределенности" (pp. 126 и 162).

70. Заявитель жаловался на то, что отказ в разрешении на размещение фургонов на его земле и принудительные меры, примененные к нему ввиду занятия им своей же земли, являются нарушением статьи 8 Конвенции, которая гласит:

"1. Каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции.

2. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц".

71. Власти Соединенного Королевства не согласились с этими утверждениями. Европейская комиссия восемнадцатью голосами против восьми установила, что отсутствует нарушение данного положения.

72. Европейский суд напомнил, что он уже рассматривал жалобы по землеустройству и по принудительным мерам, примененным в отношении семей цыган, которые занимали свою землю, не имея на то разрешения на землеустройство, в деле "Бакли против Соединенного Королевства" (Buckley v. United Kingdom) (Постановление Европейского суда от 25 сентября 1996 г., Reports 1996-IV, p. 1271). Обе стороны широко ссылались на выводы Европейского суда по данному делу, равно как и на иной подход Европейской комиссии.

Европейский суд счел, что, хотя он формально не обязан следовать своим предыдущим решениям, но будет в интересах законной определенности, прогнозируемости и равенства перед законом, если он не будет отклоняться без достаточных на то причин от прецедентов, заложенных в предыдущих делах. Хотя Конвенция - первая и самая главная система защиты прав человека, Европейский суд должен, однако, принимать во внимание и изменяющиеся условия в Договаривающихся Государствах и реагировать, например, на любое появляющееся соглашение относительно стандартов его достижения (см., среди прочих прецедентов, Постановление Европейского суда по делу "Косси против Соединенного Королевства" (Cossey v. United Kingdom) от 27 сентября 1990 г., Series А, N 184, p. 14, § 35).

73. Заявитель утверждал, что меры, угрожающие занятию им его земли фургонами, оказали влияние не только на его право на жилище, но и на его частную и семейную жизнь как цыгана, ведущего традиционный образ жизни, проживая в передвижных домах, что позволяет ему переезжать. Он ссылался на неизменный подход Европейской комиссии к его собственному делу и к схожим делам (см., например, упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Бакли против Соединенного Королевства", Доклад Европейской комиссии от 11 января 1995 г., § 64).

74. Власти Соединенного Королевства признали, что жалобы заявителя касаются его права на неприкосновенность жилища, и утверждали, что нет необходимости рассматривать вопрос о том, относится ли вопрос об уважении частной и семейной жизни к данному делу (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Бакли против Соединенного Королевства", § 54 - 55).

75. Европейский суд счел, что занятие заявителем своей земли фургоном является неотъемлемой частью его этнической принадлежности как цыгана, отражая давние традиции национального меньшинства, ведущего кочевой образ жизни. Это является вопросом по данному делу, несмотря на то, что из-за давления изменяющихся и разнообразных инструкций или по их собственному желанию многие цыгане более не ведут исключительно кочевой образ жизни и неизменно поселяются на длительное время в одном месте, чтобы обеспечить, например, образование своим детям. Меры, влияющие на парковку заявителем его фургонов, таким образом, имеют последствия, выходящие за рамки права на неприкосновенность его жилища. Они влияют также на его возможность сохранять свою цыганскую принадлежность и вести свою частную и семейную жизнь в соответствии со своими традициями.

76. Таким образом, Европейский суд счел, что право заявителя на уважение ее частной и семейной жизни и неприкосновенность жилища являются вопросом, затронутым в настоящем деле.

77. Власти Соединенного Королевства признали, что имело место "вмешательство со стороны публичных властей" в право заявителя на неприкосновенность жилища ввиду отказа в выдаче разрешения на землеустройство, позволяющего ему проживать в своем фургоне на своей земле, и ввиду принудительных мер, предпринятых против него.

78. Заявитель утверждал, что в дополнение к этим мерам, составляющим вмешательство в его права, рамки законодательства, политики землеустройства и инструкций показывают несоблюдение этих прав, поскольку они действительно сделали невозможным ведение им образа жизни цыган: либо он был бы принудительно выселен со своей земли, и ему пришлось бы незаконно парковать свои фургоны, постоянно рискуя быть выселенным, либо ему пришлось бы проживать в обычных домах, то есть подвергнуться "принудительной ассимиляции".

79. Европейский суд счел, что он не может рассматривать законодательство и политику абстрактно, его задача - рассматривать применения специальных мер или инструкций к фактам каждого конкретного дела. В данном деле отсутствуют прямые меры по "криминализации" конкретного образа жизни, как это было в деле "Даджен против Соединенного Королевства" (Dudgeon v. United Kingdom) (см. Постановление Европейского суда от 22 октября 1981 г., Series А, N 45), которое касалось законодательства, ставящего добровольные гомосексуальные отношения между совершеннолетними в разряд преступлений.

80. Принимая во внимание факты по настоящему делу, Европейский суд пришел к выводу, что решения властей по землеустройству, содержащие отказ заявителю в разрешении продолжать проживать на его земле в фургонах, и принудительные меры, предпринятые ввиду продолжения такого проживания, представляют собой вмешательство в право на уважение его частной жизни, семейной жизни и неприкосновенность жилища по смыслу пункта 1 статьи 8 Конвенции. Таким образом, далее он рассмотрит вопрос о том, было ли такое вмешательство оправданным согласно пункту 2 статьи 8 Конвенции, будучи произведенным на основании закона, преследовало ли оно законную цель или цели и было ли оно "необходимо в демократическом обществе" для достижения этой цели или целей.

81. Заявителем не оспаривалось, что меры, предпринятые против него, были предприняты на основании закона.

Европейский суд не видит причин прийти к иному выводу.

82. Власти Соединенного Королевства утверждали, что данные меры были предприняты для осуществления контроля за землеустройством, который был в интересах экономического благосостояния страны и сохранения экологии и общественного здоровья.

83. Заявитель допустил, что такие меры преследовали законную цель защиты "прав других лиц" ввиду охраны окружающей среды. Он не признал, что в данном деле затронуты какие-либо иные законные цели.

84. Европейский суд отметил, что власти Соединенного Королевства не указали подробности предположительно преследуемых целей и ссылались на общие оценки. Как представляется, причины, приведенные в качестве обоснования процедуры землеустройства по данному делу, прямо лежат в интересах экологической политики. В данных обстоятельствах Европейский суд признал, что меры преследовали законную цель защиты "прав других лиц" посредством охраны окружающей среды. Он не считал необходимым рассматривать вопрос о том, имели ли место иные причины.

a) Заявитель

85. Заявитель утверждал, что при оценке необходимости предпринятых в данном деле мер рассматриваемый вопрос имеет для него очень большое значение, поскольку касается не только неприкосновенности его жилища, но и его права вести со своей семьей образ жизни, традиционный для цыган. Преобладающее международное согласие по вопросу значимости обеспечения правовой защиты правам национальных меньшинств, как отмечено, inter alia, в Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, подчеркивает, что это существенно для общины в целом в качестве основополагающей ценности цивилизованного демократического общества. В данных обстоятельствах пределы усмотрения, установленные для национальных властей, должны быть скорее уже, чем шире.

86. Заявитель утверждал, что процессуальные гарантии при процессе вынесения решений содержат лишь ограниченное признание этого. При вынесении своих решений инспекторы по землеустройству были "зажаты" законами и инструкциями, применимыми к изменению статуса земель, что придало, например, особый вес защите особых ландшафтных территорий. Интересы цыган, связанные с проживанием на своих землях, не были рассмотрены как полезная или несущественная черта использования земель и, более того, автоматически имели меньший вес при поддержании внутреннего баланса. Таким образом, "личные обстоятельства" цыган редко могли превзойти более общие соображения о землеустройстве.

87. Заявитель утверждал также, что должны существовать особые бесспорные основания для оправдания тяжести вмешательства, имевшего место в результате мер по выселению его с земли, если не будут указаны иные места, на которые он мог бы разумно предполагать переехать. Он указал, что в его деле он с семьей переехал на свою землю, поскольку до этого ему причинялись беспокойства и ему постоянно приходилось переезжать с места на место более 40 раз. Переезд на свою землю позволил его внукам ходить в школу. В ходе процедур по землеустройству выяснилось, что в районе Кантербери нет специальных мест для проживания цыган и что нет достаточного количества разрешенных мест вне зависимости от назначения земель. Теперь он и его семья все еще проживают под угрозой применения принудительных мер, включая физическое выселение, не имея никаких подтвержденных альтернативных вариантов. Место в районе Брумфилд Роуд было закрыто, а место в районе Воуксхолл Роуд не было пригодно для проживания людей, в частности поскольку оно находилось рядом со станцией очистки сточных вод и сталелитейным заводом, которые работали 24 часа в сутки.

b) Власти Соединенного Королевства

88. Власти Соединенного Королевства подчеркнули, что, как признал Европейский суд по делу "Бакли против Соединенного Королевства" (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда, § 74 - 75), в контексте землеустройства в городах и в сельской местности, которое включает в себя исполнение дискреционного решения при осуществлении инструкций в интересах общества, национальные власти имеют лучшие возможности оценки местных потребностей и условий, чем международный суд. Европейский суд не должен подменять своим мнением то, что будет наилучшим в интересах политики по землеустройству, или наиболее соответствующие меры в конкретном деле.

89. Хотя заявитель имел право на то, чтобы его интересы были тщательно рассмотрены национальными властями и чтобы был сохранен баланс в необходимости контроля за землеустройством, рассмотрение применимой системы и фактов по данному делу показало, что процессуальные гарантии, содержавшиеся в национальном праве применительно к тому, как решения по землеустройству выносились (оценка квалифицированного независимого эксперта, инспектора и далее пересмотр дела Высоким Судом), были таковыми, что должным образом были учтены его интересы. Власти Соединенного Королевства указали, что местные органы землеустройства были готовы принять благожелательный подход к любому вопросу об исполнении принудительных мер в соответствии с Циркуляром 18/94 (см. выше § 49 - 50) и что они закрывали глаза на большое число фургонов на несанкционированных стоянках (см. статистику, приведенную выше в § 55). Однако цыгане не могли требовать предоставления им права вести такой образ жизни, какой они пожелают, не подчиняясь контролю за землеустройством, в частности, когда они теперь стремятся узаконить существующие поселения на их собственной земле.

90. Далее власти Соединенного Королевства утверждали, что инспектор по землеустройству счел вероятным, что другие места будут доступны в данной местности и указал на то, что заявитель может переехать на другие стоянки фургонов за пределами территории данных местных органов власти. Они указывали, что заявитель поселился на своей земле, которая находилась в зоне особых ландшафтных территорий, предварительно не получив разрешения и даже не подав заявление на разрешение, необходимое для законного занятия земли. Когда заявитель подал заявление о разрешении на землеустройство, он имел возможность представить доводы в свою пользу при рассмотрении вопроса инспектором, который внимательно изучил его личные обстоятельства. Однако инспектор установил, что занятие им своей земли причиняло вред ландшафту привлекательной местности. Заявитель не мог ссылаться на статью 8 Конвенции как дающую ему преимущество ввиду того, что место его жительства имеет больший вес, чем общие интересы. Наконец, следует отметить, что заявитель не подвергался никакому законному преследованию.

c) Доводы Европейского центра по защите прав цыган

91. Европейский центр по защите прав цыган обратил внимание Европейского суда на недавно опубликованный "Доклад о положении цыган в странах ОБСЕ" (Report on the Situation of Roma and Sinti in the OSCE Area), подготовленный Верховным комиссаром по делам национальных меньшинств ОБСЕ, и другие международные документы и материалы, касающиеся положения цыган. Он заявил, что достигнут консенсус между международными организациями о необходимости принятия специальных мер относительно положения цыган, inter alia, по вопросам жилищного обеспечения и общих условий жизни. Статьи 8 и 14 Конвенции, таким образом, должны толковаться в свете ясной международной позиции о положении цыган и необходимости срочного принятия мер.

a) Общие принципы

92. Вмешательство считается "необходимым в демократическом обществе" в законных целях, если оно отвечает "неотложным социальным нуждам" и, в частности, если оно соразмерно преследуемой цели. Хотя именно национальные власти дают первоначальную оценку "необходимости", окончательная оценка того, были ли упомянутые причины вмешательства относящимися к нему и достаточными, подлежит пересмотру Европейским судом на предмет соответствия требованиям Конвенции (см., среди прочих прецедентов, Постановление Европейского суда по делу "Лустиг-Прин и Бекетт против Соединенного Королевства" (Lustig-Prean and Beckett v. United Kingdom) от 27 сентября 1999 г., жалобы N 31417/96 и 32377/96, § 80 - 81).

93. В связи с этим пределы усмотрения неизбежно должны быть определены национальными властями, которые ввиду их прямого постоянного контакта с общественными силами в стране, в принципе, находятся в лучшем положении, чем международный суд, при оценке их потребностей и условий. Эти пределы могут изменяться в зависимости от природы затронутого конвенционного права, его значимости для лица и сущности ограничиваемой деятельности, равно как и от природы преследуемой ограничениями цели (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Даджен против Соединенного Королевства" от 22 октября 1982 г., Series А, N 45, p. 21, § 52, и Постановление Европейского суда по делу "Джиллоу против Соединенного Королевства" (Gillow v. United Kingdom) от 24 ноября 1986 г., Series А, N 109, p. 22, § 55).

94. Постановление национальных властей в каждом конкретном деле, в котором законные цели землеустройства состоят в конкретном использовании земельного участка, является таковым, какое Европейский суд не вполне в состоянии оспорить. Он не может посетить каждый земельный участок для оценки влияния конкретного предложения на конкретное место в связи с красотой, дорожной системой, канализационной системой и водоснабжением, образовательными, медицинскими учреждениями, возможностями трудоустройства и т.д. Поскольку инспекторы по землеустройству посещали эти участки, заслушивали доводы всех сторон и допрашивали свидетелей, они находятся в лучшем положении по сравнению с Европейским судом при оценке доводов. Тем не менее, как отметил Европейский суд в деле "Бакли против Соединенного Королевства" (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда, p. 1292, § 75 in fine), "поскольку осуществление дискреционного права, затрагивающего множественные местные факторы, неотъемлемо при выборе и исполнении инструкций по землеустройству, в целом национальные власти пользуются широкими рамками усмотрения", хотя Европейский суд оставляет право сделать вывод о том, что имела место явная ошибка усмотрения со стороны национальных властей. В данных обстоятельствах процессуальные гарантии, доступные лицу, будут особенно важны при установлении того, продолжало ли государство при определении своих регуляторных рамок действовать в рамках его усмотрения. В частности, Европейский суд должен рассмотреть вопрос о том, был ли процесс вынесения решения, приведший к мерам принудительного воздействия, справедливым, и уважались ли должным образом интересы, гарантируемые лицу статьей 8 Конвенции (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Бакли против Соединенного Королевства", pp. 1292 - 1293, § 76).

95. Заявитель призвал Европейский суд принять во внимание последние международные новшества, в частности, Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств, при снижении пределов усмотрения, данных государствам, в свете признания проблем уязвимости положения некоторых групп, например цыган. Как счел Европейский суд, можно сказать, что достигнут международный консенсус между Договаривающимися Государствами Совета Европы, признающий особые потребности национальных меньшинств и необходимость защиты их безопасности, национальной принадлежности и образа жизни (см. выше § 56 - 60, в частности, Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств) в целях не только обеспечения интересов самих национальных меньшинств, но и сохранения культурного разнообразия ценностей всего общества.

96. Однако Европейский суд не убежден, является ли консенсус достаточно конкретным, чтобы устанавливать руководящие направления деятельности в том, что касается действий или стандартов, которые Договаривающиеся Государства считают желательными в каждой конкретной ситуации. Рамочная конвенция, например, устанавливает общие принципы и цели, но государства, ее подписавшие, не смогли согласиться со способами ее исполнения. Это укрепило мнение Европейского суда, что сложность и щепетильность вопросов, затрагивающих политику балансирования между общественными интересами, в частности, принимая во внимание охрану природы, и интересами меньшинства с возможными несовпадающими потребностями делает роль Европейского суда строго контрольной.

97. Более того, обращение с цыганом, который незаконно остановил свой фургон в конкретном месте, иным образом по сравнению с тем, которому подвергаются нецыгане, остановившиеся на этих же фургонах на этих же местах, или по сравнению с тем, кто установил дом на подобной территории, повлечет серьезные проблемы согласно статье 14 Конвенции.

98. Тем не менее, хотя факт принадлежности к национальному меньшинству с ведением образа жизни, отличающегося от того, какой ведет большинство, не освобождает от ответственности по общим законам, гарантирующим соблюдение интересов общества в целом, как интересов экологии, он может иметь влияние на способ применения этих законов. Как указано в Постановлении по делу "Бакли против Соединенного Королевства", уязвимое положение цыган в качестве национального меньшинства означает, что особое внимание должно быть уделено их потребностям и их иному образу жизни и в соответствующих рамках регуляторного землеустройства, и при вынесении решений в конкретных делах (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда, pp. 1292 - 1295, § 76, 80 и 84). Таким образом, имеет место позитивное обязательство, возложенное на Договаривающиеся Государства в силу статьи 8 Конвенции, по обеспечению цыганам ведения их образа жизни (см., mutatis mutandis, Постановление Европейского суда по делу "Маркс против Бельгии" (Marckx v. Belgium) от 13 июня 1979 г., Series А, N 31, p. 15, § 31; Постановление Европейского суда по делу "Киган против Ирландии" (Keagan v. Ireland) от 26 мая 1994 г., Series А, N 290, p. 19, § 49; и Постановление Европейского суда по делу "Кроон и другие против Нидерландов" (Kroon and others v. Netherlands) от 27 октября 1994 г., Series А, N 297-С, p. 56, § 31).

99. Важно отметить, что, в принципе, цыгане могут разбить свои лагеря на любых участках земли, на которые имеются разрешения на землеустройство; нет никаких свидетельств тому, что разрешения исключают цыган как группу. С ними не обращаются хуже, чем с нецыганами, которые желают проживать в фургонах и считают неприемлемым проживать в домах. Однако из материалов, предоставленных Европейскому суду, включая постановления судов Англии, ясно, что условие о необходимом числе земельных участков, которые пригодны для цыган и на которых они могут законно ставить свои фургоны по цене, которую они могут себе позволить уплатить, является чем-то, что до сих пор не достигнуто.

100. Однако Европейский суд не принял довод, согласно которому ввиду того, что статистическое число цыган больше, чем количество доступных разрешенных для проживания цыган мест, решение об отказе в разрешении цыганской семье заявителя занять землю, которое они хотели получить, для размещения на ней своих фургонов и не более, составляет нарушение статьи 8 Конвенции. Это было бы равносильным наложению на Соединенное Королевство, равно как и на все остальные Договаривающиеся Государства, обязанности по статье 8 Конвенции предоставить цыганским общинам адекватное число надлежаще оборудованных мест. Европейский суд не убежден, несмотря на несомненное изменение, произошедшее как в международном праве, свидетельством чему может служить Рамочная конвенция, так и в национальном законодательстве в защите национальных меньшинств, что статья 8 Конвенции может толковаться как налагающая на государства такое далеко идущее позитивное обязательство общей социальной политики (см. выше § 95 - 96).

101. Важно напомнить, что статья 8 Конвенции не содержит формулировки права на обеспечение жилищем. Прецедентное право Европейского суда тоже не признает такого права. Хотя, несомненно, желательно, чтобы каждый имел место, где он мог бы проживать с достоинством и которое он мог бы назвать домом. К сожалению, в Договаривающихся Государствах многие не имеют жилища. Вопрос о том, выделяет ли государство фонды для обеспечения каждого жильем, является вопросом политического, а не судебного решения.

102. В целом вопрос, который должен быть разрешен Европейским судом в настоящем деле, является вопросом не о приемлемости или общей ситуации, плачевной, однако, в Соединенном Королевстве в свете обязательств Соединенного Королевства по международному праву, а более узким, - о том, раскрывают ли конкретные обстоятельства дела о нарушении права заявителя Ли на уважение его жилища согласно статье 8 Конвенции.

103. В связи с этим правовой и социальный контекст, в котором оспариваемые меры по выселению были предприняты в отношении заявителя, однако, является фактором, который надо учитывать.

104. Если строение воздвигается без разрешения на землеустройство, которое необходимо согласно национальному законодательству, возникает конфликт интересов между правом лица согласно статье 8 Конвенции на неприкосновенность его жилища и правами других лиц на безопасную экологическую среду (см. выше § 83). При рассмотрении вопроса, является ли требование о том, что лицо должно покинуть свое жилище, соразмерным преследуемой законной цели, большое значение должно уделяться тому, было ли жилище построено законно. Если жилище было воздвигнуто законно, этот фактор будет сам по себе достаточным для того, чтобы он перевешивал законность требования переезда лица. И напротив, если возведение жилища в определенном месте произведено незаконно, позиция лица, возражающего против переезда, является менее прочной. Европейский суд вряд ли сможет предоставить защиту лицам, которые, осознавая запреты, установленные законодательством, воздвигают жилища в экологически защищаемых зонах. Если бы Европейский суд поступил иначе, он бы поощрял незаконные действия в ущерб защите прав других лиц на безопасные экологические условия проживания.

105. Другим существенным фактором, который должен учитываться национальными властями в первую очередь, является то, что если лицу не доступно иное жилье, вмешательство для него становится более тяжким, чем если бы такое жилье было доступным. Чем более подходящим является иное жилье, тем менее тяжким будет для заявителя вмешательство, возникающее в результате переселения из его жилища.

106. Оценка того, насколько альтернативное жилье подходит лицу, повлечет за собой рассмотрение, с одной стороны, конкретных потребностей данного лица - требования и финансовое состояние его семьи - и, с другой стороны, права иных жителей на защиту окружающей среды. В отношении этого вопроса было бы уместно предоставить широкие пределы усмотрения национальным властям, которые, очевидно, находятся в лучшем положении при проведении необходимой оценки доказательств.

b) Применение указанных выше принципов

107. Важность рассматриваемого вопроса для заявителя определяется фактами дела. Заявитель вел кочевой образ жизни на протяжении многих лет, останавливаясь на временных или неразрешенных стоянках. Он поселился на своей собственной земле, найдя долгосрочное защищенное место для размещения своих фургонов. Однако ему было отказано в предоставлении разрешения на землеустройство, и от него потребовали покинуть землю. Он остался на своей земле под угрозой применения принудительных мер. Могло показаться, что заявитель в действительности не хотел более вести кочевой образ жизни. Он проживал на своем земельном участке с 1993 года по настоящее время. Таким образом, данное дело как таковое не касается ведения традиционного кочевого образа жизни цыган.

108. Очевидно, что лица, в отношении которых выдано уведомление о применении к ним принудительных мер, имеют, в принципе, - а заявитель на практике, - неограниченную справедливую возможность представить инспекторам по землеустройству любые материалы, которые они сочтут относящимися к делу, и, в частности, касающиеся их финансового и иного положение, их отношения к приемлемости для них альтернативного жилья и времени, необходимом для поиска альтернативного жилья.

109. Европейский суд напомнил, что заявитель переехал на свою землю в своих фургонах, предварительно не получив разрешения на землеустройство, которое, как он знал, было необходимо для законного занятия земли. В соответствии с применимыми процедурами жалоба заявителя на уведомление о применении принудительных мер была рассмотрена в ходе расследования инспектором, который был высоко квалифицированным и независимым. Инспектор сам посетил земельный участок и рассмотрел доводы заявителя.

110. Инспектор определил основным вопросом жалобы вопрос о том, было ли влияние размещения фургонов на ландшафт оправданным в целях удовлетворения потребностей семьи заявителя как цыган. Вид земельного участка, расположенного на открытой местности, был навязчивым и серьезно не соответствовал применимой политике по сохранению и развитию сельских земель. Инспектор указал на опасность того, что предоставление разрешения на земельное планирование может привести к созданию других мест стоянок фургонов и к оказанию крайне неблагоприятного влияния на привлекательную долину с землями категории особых ландшафтных территорий. Напротив, не являлось невероятным, что заявитель подберет менее неблагоприятное место для размещения его фургонов. Таким образом, он пришел к выводу, что полная непригодность места перевешивает потребности заявителя.

111. Уделено внимание доводам заявителя, касающимся работы, которую он проделал на участке по его очистке и посадке насаждений, и трудностей при поисках иного места проживания. Однако инспектор придал меньший вес этим доводам и поставил выше общественные интересы защиты деревенского характера сельской местности и, таким образом, признал, что они превалируют.

112. Из отчета инспектора, процитированного выше в § 17, четко прослеживается, что имелись убедительные природоохранные причины отказа в предоставлении разрешения на землеустройство и что личные обстоятельства заявителя были учтены при вынесении решений. Европейский суд тоже отметил, что можно было подать жалобу в Высокий Суд, если заявитель считал, что инспектор или Министр не приняли во внимание относящиеся к делу обстоятельства или обосновали оспариваемые решения не относящимися к делу обстоятельствами. Однако в настоящем деле заявитель воздержался от подачи такой жалобы.

113. Как полагал Европейский суд, в ходе процедур по землеустройству было признано, что ни в округе, ни в графстве не было свободных земельных участков, куда бы заявитель мог немедленно переехать. Власти Соединенного Королевства указали на то, что в других районах графства такие земельные участки существовали и что заявитель мог поискать участок за пределами графства. Несмотря на данные статистики о том, что существовала нехватка земельных участков, находившихся в распоряжении местных властей, доступных цыганам, во всем графстве, можно отметить, что многие цыганские семьи все еще ведут кочевой образ жизни, не останавливаясь на разрешенных землях, и бесспорно то, что периодически появляются свободные места на разрешенных территориях.

114. Более того, принимая во внимание существование многих мест для остановки фургонов, на которые имеются разрешения на землеустройство, вопрос о том, был ли заявителю доступен подходящий участок в ходе длительного периода отсрочки, предоставленной ему, зависел от того, что было необходимо для того, чтобы участок был подходящим. В данном контексте стоимость участка относительно имущества заявителя и его расположение в зависимости от того, где бы это хотелось заявителю, должны приниматься во внимание. Именно заявитель должен был представить доказательства того, насколько большим состоянием он располагает, учитывая его имущество, какие существенные требования к расположению участков он выдвигает и почему эти факторы известны исключительно заявителю. Он не предоставил Европейскому суду какую-либо информацию о своем финансовом положении или о свойствах, которыми участок должен обладать для того, чтобы он стал для него подходящим. Европейский суд не получал также никакой информации относительно того, какие меры он предпринял, чтобы подыскать другой участок земли. Таким образом, Европейский суд не убежден, что заявителю не был доступен иной участок кроме того, который он продолжал занимать, не имея разрешения на землеустройство в зоне особых ландшафтных территорий. Как было указано в деле "Бакли против Соединенного Королевства", статья 8 Конвенции не обязательно устанавливает то, что интересы лиц, касающиеся места их проживания, превалируют над интересами общественными (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда, p. 1294, § 81). Если проблемы заявителя возникли ввиду нехватки денежных средств, тогда он находится в таком же невыгодном положении, как и многие другие, которые не могут себе позволить продолжать проживать в местах или домах, где бы им это хотелось.

115. При данных обстоятельствах Европейский суд счел, что ответственными органами землеустройства при осуществлении ими их дискреционного права в отношении конкретных обстоятельств дела заявителя надлежащее внимание должно быть уделено его затруднительному положению согласно требованиям регуляторных рамок, которые содержат адекватные процессуальные гарантии защиты его интересов в соответствии со статьей 8 Конвенции. Эти решения были приняты органами власти при соблюдении баланса различных противостоящих интересов. Европейский суд не должен рассматривать по существу жалобы на эти решения, которые обоснованы причинами, относящимися к делу и достаточными в целях статьи 8 Конвенции, чтобы оправдать вмешательство в осуществление прав заявителя.

116. Гуманитарные соображения, которые могли привести к иному исходу разбирательства на национальном уровне, не могут использоваться как основание для вывода Европейского суда, поскольку это было бы равносильно предоставлению заявителю исключения из применения национальных законов о землеустройстве и наложению на государства обязательства по обеспечению того, чтобы каждой цыганской семье было доступно жилье, соответствующее их потребностям. Более того, действие этих решений не может рассматриваться применительно к фактам дела как несоразмерное относительно преследуемой законной цели.

c) Вывод

117. Таким образом, нарушение статьи 8 Конвенции места не имело.

118. Заявитель утверждал, что ему было отказано в праве на беспрепятственное проживание на своей земле, и, таким образом, он пострадал от нарушения права на беспрепятственное пользование своей собственностью в нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции, которая гласит:

"Каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.

Предыдущие положения не умаляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов".

119. Заявитель утверждал, что, несмотря на допускаемое широкое усмотрение, предоставленное национальным властям при принятии решений по землеустройству, не был соблюден справедливый баланс между его интересами и интересами общественными. Как он заявил, тот факт, что он стал проживать на своей территории, предварительно не получив разрешения, не относится к делу, и выводы инспектора по землеустройству о влиянии его фургонов на визуальные удобства не настолько существенны, если учитывать рамки политики, определяющей их решения. Однако если Европейский суд признает нарушение статьи 8 Конвенции, он признает, что в связи с данным положением отдельного вопроса не возникает.

120. Власти Соединенного Королевства, согласившись с точкой зрения большинства Европейской комиссии, утверждали, что справедливый баланс между личными и общественными интересами был соблюден, в частности, принимая во внимание тот факт, что заявитель занял свою землю в нарушение законодательства о землеустройстве, и выводы инспектора по землеустройству о вреде, наносимом занятием им земли.

121. По тем же основаниям, приведенным относительно статьи 8 Конвенции, Европейский суд признал, что вмешательство в право заявителя на беспрепятственное пользование своим имуществом было соразмерным, и справедливый баланс был соблюден в соответствии со статьей 1 Протокола N 1 к Конвенции. Следовательно, нарушение данного положения места не имело.

122. Заявитель утверждал, что меры, принятые к нему, нарушают статью 2 Протокола N 1 к Конвенции, которая гласит:

"Никому не может быть отказано в праве на образование...".

123. Заявитель в Европейской комиссии ссылался на опасность для своих внуков, в настоящее время получавших надлежащее образование, ввиду отказа на предоставление ему и его семье разрешения оставаться на своем земельном участке. Выселение грозило ему перспективой новых переездов с одного места на другое. Он придал большое значение стабильности получения образования его внуками на основе своего жизненного опыта того, как он вырос безграмотным.

124. Власти Соединенного Королевства утверждали, что согласно указанному положению не существовало права обучения детей в конкретной определенной школе и что, в любом случае, не имелось доказательств того, что привели к тому, что воспрепятствовали внукам заявителя посещать школу.

125. Европейский суд отметил, что внуки заявителя посещали школу вблизи своего дома, расположенного на земле заявителя. Он установил, что заявитель не обосновал свою жалобу на то, что его внукам действенно воспрепятствовали в осуществлении права на образование в результате применения обжалуемых мер по землеустройству. Соответственно, нарушение статьи 2 Протокола N 1 к Конвенции места не имело.

126. Заявитель жаловался на то, что он подвергался дискриминации на том основании, что был цыганом, и это нарушает статью 14 Конвенции, которая гласит:

"Пользование правами и свободами, признанными в настоящей Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам".

127. Заявитель утверждал, что то, что правовая система не поддерживает ведения цыганами их традиционного образа жизни, обращаясь с ними так же, как и с большинством населения, является дискриминацией при пользовании им своими правами согласно Конвенции на основании его положения как представителя этнического меньшинства. Например, только цыгане подвергаются особому обращению со стороны полиции, которая заявила, что места их проживания не могут быть расположены в некоторых местностях, и, в отличие от лиц, живущих в домах, они не обращаются к систематической оценке их потребностей и не извлекают пользу из обеспечения этих потребностей. По делу заявителя предоставление разрешений на находящихся поблизости стоянках, используемых в сельскохозяйственных целях, для размещения фургонов и для широкого строительства жилья указывает на такую охрану ландшафта как на приоритетный вопрос, и этот вопрос с очевидной любезностью по-разному разрешается в отношении различных групп заявителей, обращающихся за разрешением на земельное планирование, негативно в отношении заявителей-цыган. Далее, применение к ним общего законодательства и инструкций не удовлетворяет их конкретных нужд, возникающих в связи с ведением ими традиционного образа жизни и переездом в фургонах. Заявитель ссылался, inter alia, на Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств в подтверждение обязательства Соединенного Королевства принять меры, обеспечивающие полное и эффективное равноправие цыган.

128. Власти Соединенного Королевства, ссылаясь на мнение большинства Европейской комиссии, признали, что различия в обращении преследовали законные цели, были соразмерны этим целям и в данных обстоятельствах имели обоснованное объективное оправдание. При предоставлении двух разрешений на землеустройство на двух расположенных поблизости местах не было установлено какой-либо дискриминации, поскольку эти события были различны по своему характеру, влиянию на внешний вид местности и указанным заявителями целям.

129. Принимая во внимание свои выводы относительно статьи 8 Конвенции, согласно которой вмешательство в права заявителя было соразмерным преследуемой цели защиты окружающей среды, Европейский суд пришел к выводу, что дискриминация в нарушение статьи 14 Конвенции отсутствовала. Хотя дискриминация могла возникнуть, если государства без объективно обоснованного оправдания не обращаются с лицами, положение которых существенно различается, по-разному (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу "Тлимменос против Греции" (Thlimmenos v. Greece) от 6 апреля 2000 г., жалоба N 34369/97, ECHR 2000-IV, § 44), Европейский суд в обстоятельствах настоящего дела не усмотрел отсутствие объективного или обоснованного оправдания мер, предпринятых в отношении заявителя.

130. Таким образом, в настоящем деле нарушение статьи 14 Конвенции места не имеет.

1) постановил десятью голосами против семи, что нарушение статьи 8 Конвенции места не имело;

2) единогласно постановил, что нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции места не имело;

3) единогласно постановил, что нарушение статьи 2 Протокола N 1 к Конвенции места не имело;

4) единогласно постановил, что нарушение статьи 14 Конвенции места не имело.

Совершено на английском и французском языках и оглашено на открытом слушании во Дворце прав человека в г. Страсбурге 18 января 2001 г.

В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2 правила 74 Регламента Суда к настоящему Постановлению прилагаются следующие особые мнения:

a) совместное особое мнение судей А. Пастора Ридруехо, Дж. Бонелло, Ф. Тюлькенс, В. Стражнички, П. Лоренсена, М. Фишбаха и Й. Касадеваля;

b) отдельное мнение судьи Дж. Бонелло.

1. Мы сожалеем, но не можем разделить мнение большинства, что в настоящем деле отсутствовало нарушение статьи 8 Конвенции. Мы ссылаемся на наше особое мнение к Постановлению Большой палаты Европейского суда по делу "Чепмен против Соединенного Королевства" (Chapman v. the United Kingdom) от 18 января 2001 г. (жалоба N 27238/95) - ведущему делу из дел по пяти жалобам, поданным в Европейскую комиссию, касающимся проблем, с которыми сталкиваются цыгане в Соединенном Королевстве.

2. Аналогичные соображения возникли и по настоящей жалобе. Заявитель и ее семья долгие годы вели кочевой образ жизни, останавливаясь на временных и неразрешенных местах, и при этом их постоянно выселяли полиция и местные власти. В целях сохранения здоровья семьи и получения детьми образования заявитель предпринял усилия по покупке земли для размещения своих фургонов. Однако ему было отказано в разрешении на землеустройство, и от них потребовали покинуть участок. Заявитель с семьей остался на своей земле, подвергаясь угрозам применения дальнейших принудительных мер. Заявитель находится в уязвимом и незащищенном положении.

В ходе процедур по землеустройству было признано, что имеется нехватка разрешенных мест для размещения фургонов в рассматриваемой местности. Не было указано доступных альтернативных мест, куда заявитель мог бы переехать, ни в округе, ни во всем графстве. Власти Соединенного Королевства сослались на мнение инспектора, согласно которому не является невероятным, что в данной местности будут доступны заявителю другие разрешенные места для размещения фургонов. Хотя заявителю впоследствии предложили место в двух официально разрешенных местах для размещения фургонов, он утверждал, что эти места не пригодны для проживания. Как представляется место в Брумфилде, находящееся рядом со свалкой, было уже к этому времени закрыто. Место в Воуксхолле, расположенное рядом со станцией очистки сточных вод и сталелитейным заводом на южной границе участка, которые работают 24 часа в сутки, лишь в недавнее время приведены в порядок. Утверждения заявителя о том, что уровень шума был таковым, что он серьезно мешал спать жителям местности, были обоснованы тем фактом, что Совет вынес сталелитейному предприятию предписание о снижении уровня шума (Noise Abatement Notice).

Власти Соединенного Королевства также указывали на участки за пределами графства. Однако совершенно ясно, что, несмотря на статистику, на которую ссылались власти Соединенного Королевства (см. § 55 Постановления), тем не менее имеется значительная нехватка официальных законных мест, доступных для цыган, во всем графстве, и нельзя принимать как абсолютно верное, что свободные участки существовали и были доступны где-либо еще.

3. Соответственно, меры, принятые по выселению заявителя из его жилища, расположенного на его собственной земле, при обстоятельствах настоящего дела, в котором не были указаны другие законные альтернативные места, в отношении которых можно ожидать, что они будут доступны заявителю, были, по нашему мнению, несоразмерными и раскрывают нарушение статьи 8 Конвенции.

4. Мы голосовали за отсутствие нарушения статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции и статьи 14 Конвенции, поскольку в свете наших твердых убеждений в том, что при обстоятельствах настоящего дела имело место нарушение статьи 8 Конвенции, отдельный вопрос, который должен быть рассмотрен, не возникает.

Я ссылаюсь на свое отдельное мнение, приложенное к Постановлению Большой палаты Европейского суда по делу "Чепмен против Соединенного Королевства", вынесенному в этот же день.

--------------------------------

<*> This judgment is subject to editorial revision before its reproduction in final form in the official reports of selected judgments and decisions of the Court.

In the case of Lee v. the United Kingdom,

The European Court of Human Rights, sitting as a Grand Chamber composed of the following judges:

Mr L. Wildhaber, President,

Mr J.-P. Costa,

Mr A. Pastor Ridruejo,

Mr G. Bonello,

Mr {P. Kuris} <*>,

--------------------------------

<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.

Mr {R. Turmen},

Mrs F. Tulkens,

Mrs {V. Straznicka},

Mr P. Lorenzen,

Mr M. Fischbach,

Mr V. Butkevych,

Mr J. Casadevall,

Mrs H.S. Greve,

Mr A.B. Baka,

Mrs S. Botoucharova,

Mr M. Ugrekhelidze, judges

Lord Justice Schiemann, ad hoc judge,

and also of Mr M. de Salvia, Registrar,

Having deliberated in private on 24 May and 29 November 2000,

Delivers the following judgment, which was adopted on the last-mentioned date:

1. The case was referred to the Court, in accordance with the provisions applicable prior to the entry into force of Protocol No. 11 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms ("the Convention"), <*> by the European Commission of Human Rights ("the Commission") on 30 October 1999 and by the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland ("the Government"), on 10 December 1999 (Article 5 § 4 of Protocol No. 11 and former Articles 47 and 48 of the Convention).

--------------------------------

<*> Note by the Registry. Protocol No. 11 came into force on 1 November 1998.

2. The case originated in an application (No. 25289/94) against the United Kingdom lodged with the Commission under former Article 25 of the Convention by a British citizen, Mr Thomas Lee ("the applicant"), on 4 May 1994.

3. The applicant alleged that planning and enforcement measures taken against him in respect of his occupation of his land in his caravan violated his right to respect for home, family and private life contrary to Article 8 of the Convention. He complained that these also disclosed an interference with the peaceful enjoyment of his possessions contrary to Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention and disclosed a denial of education to his grandchildren contrary to Article 2 of Protocol No. 1. He further complained that he was subject to discrimination as a gypsy contrary to Article 14 of the Convention. While he invoked Article 10 of the Convention before the Commission, he did not pursue this complaint in the proceedings before the Court.

4. The Commission declared the application admissible on 4 March 1998. In its report of 25 October 1999 (former Article 31 of the Convention), it expressed the opinion that there had been no violation of Article 8 of the Convention (18 votes to 8), that there had been no violation of Article 1 of Protocol No. 1 (20 votes to 6), that there had been no violation of Article 2 of Protocol No. 1 (20 votes to 6), that there had been no violation of Article 10 of the Convention (unanimously) and that there had been no violation of Article 14 of the Convention (18 votes to 8) <*>.

--------------------------------

<*> The full text of the Commission's opinion and of the separate opinions contained in the report will be reproduced as an annex to the final printed version of the judgment (in the official reports of selected judgments and decisions of the Court), but in the meantime a copy of the Commission's report is obtainable from the Registry.

5. Before the Court the applicant, who had been granted legal aid, was represented by Mr Mark Tilbury, a solicitor practising in King's Lynn. The United Kingdom Government were represented by their Agent, Mr Llewellyn of the Foreign and Commonwealth Office.

6. On 13 December 1999, the panel of the Grand Chamber determined that the case should be decided by the Grand Chamber (Rule 100 § 1 of the Rules of Court). The composition of the Grand Chamber was determined according to the provisions of Article 27 §§ 2 and 3 of the Convention and Rule 24 of the Rules of Court. Sir Nicolas Bratza, the judge elected in respect of the United Kingdom, who had taken part in the Commission's examination of the case, withdrew from sitting in the Grand Chamber (Rule 28). The Government accordingly appointed Lord Justice Schiemann to sit as an ad hoc judge in his place (Article 27 § 2 of the Convention and Rule 29 § 1).

7. The applicant and the Government each filed a memorial. Third-party comments were also received from European Roma Rights Centre, which had been given leave by the President to intervene in the written procedure (Article 36 § 2 of the Convention and Rule 61 § 3).

8. A hearing took place in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on 24 May 2000 (Rule 59 § 2).

There appeared before the Court:

(a) for the respondent Government

Mr H. Llewellyn, Agent,

Mr D. Pannick Q.C.,

Mr D. Elvin Q.C.,

Mr M. Shaw, Counsel,

Mr D. Russell,

Mr S. Marshall-Camm, Advisers;

(b) for the applicant

Mr R. Drabble Q.C.,

Mr T. Jones,

Mr M. Hunt, Counsel,

Mr M. Tilbury, Solicitor.

The Court heard addresses by Mr Drabble and Mr Pannick.

9. On 29 November 2000, Mr Makarczyk, who was unable to take part in further consideration of the case, was replaced by Mr Bonello (Rules 24 § 5 (b) and 28).

10. The applicant and his wife are gypsies by birth. They were born and bred in Kent. They have a nomadic lifestyle and have travelled extensively around the south of England in pursuit of work and to attend traditional gypsy social gatherings.

11. Throughout the years, the applicant was prosecuted frequently for illegal encampment. Over a four year period he claimed to have been evicted from more than 40 sites. To rectify this situation, in 1991 he bought a plot of land which measures approximately 0.4 hectares.

12. The applicant's land was situated on a hillside of the Stour Valley to the east of the village of Chartham. The surrounding land was mostly open agricultural land but in the valley bottom there was mineral working and industrial development. The land contained three caravans, which were occupied by the applicant, his wife, two children and grandchildren. It also had an area for grazing horses and contained a stable. The site was in an area designated within the relevant development plan as a Special Landscape Area where special planning policies applied.

13. The applicant's grandchildren attended school regularly receiving an education that in the past they frequently had not had the opportunity to receive.

14. The applicant and his family have mainly been employed in agricultural work all their lives. He bought the site with the intention that it would provide a settled home and also a living from market garden produce and horticulture.

15. On 20 November 1992, an enforcement notice was issued by Canterbury City Council ("the Council"), requiring the applicant to cease the use of the land for the stationing of residential caravans. He was given six months within which to remove the caravans.

16. In January 1993, the applicant lodged an appeal against the enforcement notice. An Inspector was appointed by the Secretary of State for the Environment to determine the appeal.

17. On 20 September 1993, the Inspector, in a decision letter, denied planning permission and dismissed the appeal. He stated inter alia:

"6. From my inspection of the site and the surrounding area and from the written representations I consider that the main issues are whether the impact of the residential caravans on the surrounding area is acceptable having regard to relevant planning policies, and also, if the impact is not acceptable whether the stationing of residential caravans is nevertheless justified by the agricultural needs of the proposed enterprise or by the needs of the three gypsy families involved.

7. There are three approved development plans for the area: the 1990 Kent Structure Plan; the 1983 Kent Countryside Local Plan; and the 1982 Stour Valley Countryside Plan. Policy S6 of the Structure Plan imposes a general presumption against development of fresh land in the countryside although policy RS6 recognises that the needs of agriculture may constitute an exception. However even so policy RS1 requires that all development shall be appropriate in location and appearance while policies in all the plans provide that in such Special Landscape Areas as this conserving the landscape will normally have priority over other planning considerations.

8. The site is in a corner of an open field on the southern hillside of the Stour Valley and surrounded by agricultural land. In this position it is highly visible at various points along the Cockering Road below and from the A28 in the valley bottom. It is also visible from footpaths in the vicinity and particularly from one that runs along the back of the site. The group of three caravans within the fenced site is a most conspicuous and alien form of development in this exposed rural location and is in conflict with the character and appearance of its surroundings. An attempt has been made to screen the caravans on the hillside by planting evergreens but many have died. However neither screening nor painting the caravans, as offered, is likely to make the development less obtrusive in such an isolated and open situation, and there is no doubt in my mind that it seriously conflicts with the policies designed to conserve and enhance the countryside...

11. ...In my opinion, and on the evidence submitted the proposed enterprise <market gardening and horticulture> even taking into account the further land available is not likely to support the three families who would be engaged in it so as to justify their living on the site.

12. As regards the agricultural need for living on the site, I am not satisfied that the type of horticulture outlined demands living on the site... I do not doubt that the families wish to continue earning their living from agricultural pursuits but the offer to tie their occupation to agriculture... does not overcome the lack of agricultural need to live on the site which might justify setting aside the strong amenity objection...

13. In support of allowing the development as a gypsy caravan site it is stated that <the applicant> has been evicted from 40 sites over a 4 year period and was exasperated by the Council's inability to provide suitable sites. He took the opportunity to acquire the present site to provide a permanent home and an income. This <he claims> is in line with the guidance in DOE Circular 28/77 which recognises that even in sensitive locations it may be necessary to accept the establishment of caravan sites or to refrain from enforcement actions until sites are available.

14. The Council recognise that, despite being a "designated area" under the 1968 Act, there is a shortfall of some 22 pitches and further provision needs to be made. A number of sites are being evaluated and in addition the draft local plan contains a policy for permitting gypsies to establish sites on their own land providing it is suitable. The Council do not consider that the Department's guidance implies that private sites should be allowed without regard to the consequences.

15. Having considered the evidence, I accept that there is a shortfall of pitches in the Canterbury area but I recognise too <the applicant's> willingness, if not a preference, for providing a small site for the family group and I do not consider it unlikely that a less inappropriate place can be found. While therefore I accept that the loss of the present site would create a need for an alternative, in the circumstances of this case I find that the complete unsuitability of the present site outweighs that need. I have considered whether a temporary permission might be granted for this small group until the Council's provision of other sites comes to fruition and I have taken account of <the applicant's> willingness to accept a planning condition restricting the number of caravans on the site so as not to create a precedent for the use of adjoining land. However I can see no way of preventing it from being a precedent if other gypsy families sought to acquire plots of land nearby. ...I am satisfied that even a temporary planning permission could be a signal for the establishment of other sites which would have a very harmful effect on the landscape of this attractive valley..."

18. The applicant then applied for permission to use the land for winter stationing of three caravans for residential purposes.

19. On 1 March 1994, after having requested the applicant to explain what change in material considerations had taken place, the Council declined to determine the above application in accordance with Section 70A of the Town and Country Planning Act 1990. The Council did not consider that there were material differences between the planning application for winter stationing of caravans and the applicant's earlier application.

20. The applicant now lives under the threat of criminal prosecution and forcible eviction.

21. While the applicant had been on a number of occasions offered places on official sites, he refused primarily because the sites in question were in a very poor state. One site, at Broomfield was next to a rubbish tip and the other, at Vauxhall Road, was built on an old sewage bed and adjacent to an operational sewage works and with a steel works adjoining the southern boundary of the site, which operated 24 hours per day. The applicant stated that they were unfit for human habitation (photographs were attached to his application in support of his contention) and that the noise of the steelworks deprived inhabitants of the site of sleep. While the Government disputed before the Commission that the Broomfield site was unfit for habitation, referring to repairs being carried out when required due to the vandalism of occupants, the Government confirmed at the hearing before the Court that this site had now closed. The Government also provided the information that planning permission had been granted for the upgrading and extension of the site at Vauxhall Road and that a grant was made by the Secretary of State for this purpose. The original 16 pitches had now been refurbished, and two further pitches added, at a cost of GBP 495,000. The Council had served a Noise Abatement Notice on the steelworks with a view to improving the residential environment for the gypsy site and discussions were ongoing regarding the creation of a boundary between the two sites.

22. The Government also stated that in 1998 in the Canterbury area there were two official sites comprising 30 pitches (with eight currently vacant) and in addition 28 caravans on authorised private sites and 14 caravans on unauthorised private sites. The July 1999 Department of the Environment figures showed however that the number of authorised private sites had dropped from 28 to 8, the number of public sites fell from 27 to 21, while the number of unauthorised encampments almost tripled from 14 to 38.

23. The applicant stated that planning permission had been given to a non-gypsy to station a caravan on the site adjacent to the applicant's. Outline planning permission had also been given for a development of 600 residential units 600 yards from his site. The Government have provided information and documents concerning both developments.

Temporary planning permission was granted for two years in August 1994 for a caravan on a site called Larkey Wood Farm. The purpose of this was to enable the owner to establish the viability of his pig unit and the permission limited to occupation by an agricultural worker. Permission was granted recently for a permanent dwelling of the site given the established agricultural need and the owner's establishment of the viability of his pig farm. In the Inspector's decision of 17 August 1994, he found that this site did not have as unfortunate effect on the landscape as the applicant's, though it did detract from the openness of the countryside and the natural appearance of the landscape.

The Government have also explained that in the 1990's a hospital (St. Augustine's), which was a large complex of buildings, closed down and it has been considered by the Council as suitable for residential development. The outline planning permission was granted to accommodate 600 houses and took into account the need to landscape the site. The applicant provided photographs of his own site and the Larkey Wood Farm site and the Government provided an aerial photograph identifying the locations of these developments relative to the applicant's land.

24. The Town and Country Planning Act 1990 (as amended by the Planning and Compensation Act 1991) ("the 1990 Act") consolidated pre-existing planning law. It provides that planning permission is required for the carrying out of any development of land (section 57 of the 1990 Act). A change in the use of land for the stationing of caravans can constitute a development (Restormel Borough Council v. Secretary of State for the Environment and Rabey [1982] Journal of Planning Law 785; John Davies v. Secretary of State for the Environment and South Hertfordshire District Council [1989] Journal of Planning Law 601).

25. An application for planning permission must be made to the local planning authority, which has to determine the application in accordance with the local development plan, unless material considerations indicate otherwise (section 54A of the 1990 Act).

26. The 1990 Act provides for an appeal to the Secretary of State in the event of a refusal of permission (section 78). With immaterial exceptions, the Secretary of State must, if either the appellant or the authority so desire, give each of them the opportunity of making representations to an inspector appointed by the Secretary of State. It is established practice that each inspector must exercise independent judgment and must not be subject to any improper influence (see the Bryan v. the United Kingdom judgment of 22 November 1995, Series A No. 335-A, p. 11, § 21). There is a further appeal to the High Court on the ground that the Secretary of State's decision was not within the powers conferred by the 1990 Act, or that the relevant requirements of the 1990 Act were not complied with (section 288).

27. If a development is carried out without the grant of the required planning permission, the local authority may issue an "enforcement notice" if it considers it expedient to do so having regard to the provisions of the development plan and to any other material considerations (section 172 (1) of the 1990 Act).

28. There is a right of appeal against an enforcement notice to the Secretary of State on the grounds, inter alia, that planning permission ought to be granted for the development in question (section 174). As with the appeal against refusal of permission, the Secretary of State must give each of the parties the opportunity of making representations to an inspector.

29. Again there is a further right of appeal "on a point of law" to the High Court against a decision of the Secretary of State under section 174 (section 289). Such an appeal may be brought on grounds identical to an application for judicial review. It therefore includes a review as to whether a decision or inference based on a finding of fact is perverse or irrational (R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Brind [1991] Appeal Cases 696, 764 H-765 D). The High Court will also grant a remedy if the inspector's decision was such that there was no evidence to support a particular finding of fact; or the decision was made by reference to irrelevant factors or without regard to relevant factors; or made for an improper purpose, in a procedurally unfair manner or in a manner which breached any governing legislation or statutory instrument. However, the court of review cannot substitute its own decision on the merits of the case for that of the decision-making authority.

30. Where any steps required by an enforcement notice to be taken are not taken within the period for compliance with the notice, the local authority may enter the land and take the steps and recover from the person who is then the owner of the land any expenses reasonably incurred by them in doing so (section 178 of the 1990 Act).

31. Part II of the Caravan Sites Act 1968 ("the 1968 Act") was intended to combat the problems caused by the reduction in the number of lawful stopping places available to gypsies as a result of planning and other legislation and social changes in the post-war years, in particular the closure of commons carried out by local authorities pursuant to section 23 of the Caravan Sites and Control of Development Act 1960. Section 16 of the 1968 Act defined "gypsies" as:

"persons of nomadic habit of life, whatever their race or origin, but does not include members of an organised group of travelling showmen, or of persons engaged in travelling circuses, travelling together as such".

32. Section 6 of the 1968 Act provided that it should be the duty of local authorities:

"to exercise their powers... so far as may be necessary to provide adequate accommodation for gipsies residing in or resorting to their area".

33. The Secretary of State could direct local authorities to provide caravan sites where it appeared to him to be necessary (section 9).

34. Where the Secretary of State was satisfied either that a local authority had made adequate provision for the accommodation of Gypsies, or that it was not necessary or expedient to make such provision, he could "designate" that district or county (section 12 of the 1968 Act).

35. The effect of designation was to make it an offence for any gypsy to station a caravan within the designated area with the intention of living in it for any period of time on the highway, on any other unoccupied land or on any occupied land without the consent of the occupier (section 10).

36. In addition, section 11 of the 1968 Act gave to local authorities within designated areas power to apply to a magistrates' court for an order authorising them to remove caravans parked in contravention of section 10.

37. By the mid-1970s it had become apparent that the rate of site provision under section 6 of the 1968 Act was inadequate, and that unauthorised encampments were leading to a number of social problems. In February 1976, therefore, the Government asked Sir John Cripps to carry out a study into the operation of the 1968 Act. He reported in July 1976 (Accommodation for Gypsies: A report on the working of the Caravan Sites Act 1968, "the Cripps Report").

38. Sir John estimated that there were approximately 40,000 Gypsies living in England and Wales. He found that:

"Six-and-a-half years after the coming into operation of Part II of the 1968 Act, provision exists for only one-quarter of the estimated total number of gypsy families with no sites of their own. Three-quarters of them are still without the possibility of finding a legal abode... Only when they are travelling on the road can they remain within the law: when they stop for the night they have no alternative but to break the law."

39. The report made numerous recommendations for improving this situation.

40. Circular 28/77 was issued by the Department of the Environment on 25 March 1977. Its stated purpose was to provide local authorities with guidance on "statutory procedures, alternative forms of gypsy accommodation and practical points about site provision and management". It was intended to apply until such time as more final action could be taken on the recommendations of the Cripps Report.

41. Among other advice, it encouraged local authorities to enable self-help by gypsies through the adoption of a "sympathetic and flexible approach to [Gypsies'] applications for planning permission and site licences". Making express reference to cases where gypsies had bought a plot of land and stationed caravans on it only to find that planning permission was not forthcoming, it recommended that in such cases enforcement action not be taken until alternative sites were available in the area.

42. Circular 57/78, which was issued on 15 August 1978, stated, inter alia, that "it would be to everyone's advantage if as many gypsies as possible were enabled to find their own accommodation", and thus advised local authorities that "the special need to accommodate gypsies... should be taken into account as a material consideration in reaching planning decisions".

43. In addition, approximately GBP 100 million was spent under a scheme by which one hundred per cent grants were made available to local authorities to cover the costs of creating gypsy sites.

44. Section 80 of the Criminal Justice and Public Order Act 1994 ("the 1994 Act"), which came into force on 3 November 1994, repealed sections 6 - 12 of the 1968 Act and the grant scheme referred to above.

45. Section 77 of the 1994 Act gives to a local authority power to direct an unauthorised camper to move. An unauthorised camper is defined as

"a person for the time being residing in a vehicle on any land forming part of the highway, any other unoccupied land or any occupied land without the owner's consent".

46. Failure to comply with such a direction as soon as practicable, or re-entry upon the land within three months, is a criminal offence. Local authorities are able to apply to a magistrates' court for an order authorising them to remove caravans parked in contravention of such a direction (section 78 of the 1994 Act).

47. In the case of R. v. Lincolnshire County Council, ex parte Atkinson (22 September 1995), Sedley J. referred to the 1994 Act as "Draconic" legislation. He commented that:

"For centuries the commons of England provided lawful stopping places for people whose way of life was or had become nomadic. Enough common land had survived the centuries of enclosure to make this way of life still sustainable, but by s. 23 of the Caravan Sites and Control of Development Act 1960 local authorities were given the power to close the commons to travellers. This they proceeded to do with great energy, but made no use of the concomitant powers given them by s. 24 of the same Act to open caravan sites to compensate for the closure of the commons. By the Caravans Act 1968, therefore Parliament legislated to make the s. 24 power a duty, resting in rural areas upon county councils rather than district councils... For the next quarter of a century there followed a history of non-compliance with the duties imposed by the Act of 1968, marked by a series of decisions of this court holding local authorities to be in breach of their statutory duty, to apparently little practical effect. The default powers vested in central government to which the court was required to defer, were rarely, if ever used.

The culmination of the tensions underlying the history of non-compliance was the enactment of ...the Act of 1994..."

48. New guidance on gypsy sites and planning, in the light of the 1994 Act, was issued to local authorities by the Government in Circular 1/94 (5 January 1994), which cancelled Circular 57/78 (see above).

Councils were told that:

"In order to encourage private site provision, local planning authorities should offer advice and practical help with planning procedures to gypsies who wish to acquire their own land for development... The aim should be as far as possible to help gypsies to help themselves, to allow them to secure the kind of sites they require and thus help avoid breaches of planning control." (para. 20)

However:

"As with other planning applications, proposals for gypsy sites should continue to be determined solely in relation to land-use factors. Whilst gypsy sites might be acceptable in some rural locations, the granting of permission must be consistent with agricultural, archaeological, countryside, environmental, and Green Belt policies..." (para. 22).

It was indicated that as a rule it would not be appropriate to make provision for gypsy sites in areas of open land where development was severely restricted, for example Areas of Outstanding Natural Beauty, Sites of Special Scientific Interest. Nor were gypsy sites regarded as being among those uses of land normally appropriate in a Green Belt (paragraph 13).

49. Further guidance issued by the Secretary of State dated 23 November 1994 concerned the unauthorised camping by gypsies and the power to give a direction to leave the land (CJPOA above). Paragraphs 6 - 9 required local authorities to adopt "a policy of toleration towards unauthorised gypsy encampments:

"6. ...Where gypsies are camped unlawfully on council land and are not causing a level of nuisance which cannot be effectively controlled, an immediate forced eviction might result in unauthorised camping on a site elsewhere in the area which could give rise to greater nuisance. Accordingly, authorities should consider tolerating gypsies' presence on the land for short periods and could examine the ways of minimising the level of nuisance on such tolerated sites, for example by providing basic services for gypsies e.g. toilets, a skip for refuse and a supply of drinking water.

8. Where gypsies are unlawfully camped on Government-owned land, it is for the local authority, with the agreement of the land-owning Department, to take any necessary steps to ensure that the encampment does not constitute a hazard to public health. It will continue to be the policy of the Secretaries of State that Government Departments should act in conformity with the advice that gypsies should not be moved unnecessarily from unauthorised encampments when they are causing no nuisance.

9. The Secretaries of State continue to consider that local authorities should not use their powers to evict gypsies needlessly. They should use their powers in a humane and compassionate fashion and primarily to reduce nuisance and to afford a higher level of protection to private owners of land."

50. Paragraphs 10 - 13 further require local authorities to consider their obligations under other legislation before taking any decisions under the 1994 Act. These obligations include their duties concerning pregnant women and newly-born children, the welfare and education of children and the housing of homeless persons. In a judgment of 22 September 1995 (R. v. Lincolnshire County Council, ex parte Atkinson, R. v. Wealden District Council, ex parte Wales and R. v. Wealden District Council, ex parte Stratford, unreported), the High Court held that it would be an error of law for any local authority to ignore those duties which must be considered from the earliest stages.

51. In a letter dated 25 May 1998, the Department of the Environment drew to the attention of all local planning authorities in England that Circular 1/94 required local planning authorities to assess the need for gypsy accommodation in their areas and make suitable locational and/or criteria based policies against which to decide planning applications. The Government was concerned that this guidance had not been taken up. ACERT research (see below) had showed that 24% of local authorities (96) had no policy at all on gypsy sites and that many in the process of reviewing their plans at the time of the survey did not feel it necessary to include policies on gypsy provision. It was emphasised that it was important to include consideration of gypsy needs at an early stage in drawing up structure and development plans and that detailed policies should be provided. Compliance with this guidance was essential in fulfilling the Government's objective that gypsies should seek to provide their own accommodation, applying for planning permission like everyone else. It was necessary, therefore, that adequate gypsy site provision be made in development plans to facilitate this process.

52. The Advisory Council for the Education of Romany and Other Travellers (ACERT) which carried out research sponsored by the Department of the Environment, Transport and Regions, noted in its 1998 report that since 1994 private site provision had increased by 30 caravans per year while the pace of public site provision had declined by 100 caravans, disclosing that the pace of private site provision had not increased sufficiently to counterbalance decreases in public site provision. Noting the increase of gypsies in housing and the increased enforcement powers under the 1994 Act, it questioned, if these trends continued, the extent to which the ethnic, cultural and linguistic identity of Gypsy and Traveller people would be protected.

53. The research looked, inter alia, at 114 refused private site applications, which showed that 97% related to land within the countryside and that 96% were refused on grounds relating to the amenity value (e.g. Green Belt, conservation area locations). Of the 50 gypsy site applicants interviewed, for most acquiring permission for their own land was an important factor in improving the quality of life, gaining independence and providing security. For many, the education of their children was another important reason for private site application. All save one had applied for permission retrospectively.

54. The report stated that the figures for success rates in 624 planning appeals showed that before 1992 the success rate had averaged 35% but had decreased since. Having regard however to the way in which data was recorded, the actual success rate was probably between 35% and 10% as given as the figures in 1992 and 1996 by the gypsy groups and Department of the Environment respectively. Notwithstanding the objectives of planning policy that local authorities make provision for gypsies, most local authorities did not identify any areas of land as suitable for potential development by gypsies and reached planning decisions on the basis of land-use criteria in the particular case. It was therefore not surprising that most gypsies made retrospective applications and that they had little success in identifying land on which local authority would permit development. Granting of permission for private sites remained haphazard and unpredictable.

55. In January 2000, the Department of the Environment, Regions and Transport figures for caravans in England disclosed that of 13,134 caravans counted, 6,118 were accommodated on local authority pitches, 4,500 on privately owned sites and 2,516 on unauthorised sites. Of the latter, 684 gypsy caravans were being tolerated on land owned by non-gypsies (mainly local authority land) and 299 gypsy caravans tolerated on land owned by gypsies themselves. On these figures, about 1,500 caravans were therefore on unauthorised and untolerated sites while over 80% of caravans were stationed on authorised sites.

56. Local authority duties to the homeless were contained in Part VII of the Housing Act 1996, which came fully into force on 20 January 1997. Where the local housing authority was satisfied that an applicant was homeless, eligible for assistance, had a priority need (e.g. the applicant was a person with whom dependant children resided or was vulnerable due to old age, physical disability etc), and did not become homeless intentionally, the authority was required, if it did not refer the application to another housing authority, to secure that accommodation was available for occupation by the applicant for a minimum period of two years. Where an applicant was homeless, eligible for assistance and not homeless intentionally, but was not a priority case, the local housing authority was required to provide the applicant with advice and such assistance as it considered appropriate in the circumstances in any attempt he might make to secure that accommodation became available for his occupation.

57. This Convention, opened for signature on 1 February 1995, provides inter alia:

"Article 1

The protection of national minorities and of the rights and freedoms of persons belonging to those minorities forms an integral part of the international protection of human rights, and as such falls within the scope of international co-operation.

Article 4

1. The Parties undertake to guarantee to persons belonging to national minorities the right of equality before the law and of equal protection of the law. In this respect, any discrimination based on belonging to a national minority shall be prohibited.

2. The parties undertake to adopt, where necessary, adequate measures in order to promote, in all areas of economic, social, political and cultural life, full and effective equality between persons belonging to a national minority and those belonging to the majority; In this respect, they shall take due account of the specific conditions of the persons belonging to national minorities.

3. The measures adopted in accordance with paragraph 2 shall not be considered to be an act of discrimination.

Article 5

1. The Parties undertake to promote the conditions necessary for persons belonging to national minorities to maintain and develop their culture, and to preserve the essential elements of their identity, namely their religion, language, traditions and cultural heritage.

2. Without prejudice to measures taken in pursuance of their general integration policy, the Parties shall refrain from policies or practices aimed at assimilation of persons belonging to national minorities against their will and shall protect these persons from any action aimed at such assimilation."

58. The Convention entered into force on 1 February 1998. The United Kingdom signed the Convention on the date it opened for signature and ratified it on 15 January 1998. It entered into force for the United Kingdom on 1 May 1998. By 9 February 2000, it had been signed by 37 of the Council of Europe's 41 member states and ratified by 28.

59. The Convention did not contain any definition of "national minority". However the United Kingdom in its Report of July 1999 to the Advisory Committee concerned with the Convention accepted that gypsies are within the definition.

60. Recommendation 1203 (1993) of the Parliamentary Assembly on Gypsies in Europe included the recognition that gypsies, as one of the very few non-territorial minorities in Europe, "need special protection". In its general observations, the Assembly stated inter alia:

"6. Respect for the rights of Gypsies, individual, fundamental and human rights and their rights as a minority, is essential to improve their situation.

7. Guarantees for equal rights, equal chances, equal treatment and measures to improve their situation will make a revival of Gypsy language and culture possible, thus enriching the European cultural diversity."

Its recommendations included:

"xiv. member states should alter national legislation and regulations which discriminate directly or indirectly against Gypsies; ...

xviii. further programmes should be set up in the member states to improve the housing situation, education... of those Gypsies who are living in less favourable circumstances..."

61. In 1998, the European Commission against Racism and Intolerance issued General Policy Recommendation No. 3: Combating Racism and Intolerance against Roma/Gypsies. Its recommendations included:

"...to ensure that discrimination as such, as well as discriminatory practices, are combated through adequate legislation and to introduce into civil law specific provisions to this end, particularly in the fields of... housing and education...

...to ensure that the questions relating to "travelling" within a country, in particular, regulations concerning residence and town planning, are solved in a way which does not hinder the life of the persons concerned; ..."

62. On 21 April 1994, the European Parliament passed a Resolution on the situation of Gypsies in the Community, calling on the governments of member states "to introduce legal, administrative and social measures to improve the social situation of Gypsies and Travelling People in Europe"; and recommending that "the Commission, the Council and the governments of Member States should do everything in their power to assist in the economic, social and political integration of Gypsies, with the objective of eliminating the deprivation and poverty in which the great majority of Europe's Gypsy population still lives at the present time."

63. Protection of minorities has become one of the preconditions for accession to the European Union. In November 1999, the European Union adopted "Guiding Principles" for improving the situation of Roma in candidate countries, based expressly on the recommendations of the Council of Europe's Specialist Group of Roma/Gypsies and the OSCE High Commissioner on National Minorities' recommendations.

64. The situation of Roma and Sinti has become a standard item on the Human Dimension section of the agenda of OSCE Review Conferences. Two structural developments - the Office of Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) and the appointment of a High Commissioner for National Minorities - also concern protection of Roma and Sinti as minorities.

65. On 7 April 2000, the High Commissioner's Report on the Situation of Roma and Sinti in the OSCE Area was published. Part IV of the Report dealt with the living conditions of Roma, noting that while nomadism had been central to Romani history and culture a majority of Roma were now sedentary (one estimation gave 20% as nomadic, 20% as semi-nomadic, moving seasonally, while 60% were sedentary). This was particularly true of Central and Eastern Europe, where there had been in the past policies of forced sedentarization:

"It must be emphasised that whether an individual is nomadic, semi-nomadic or sedentary should, like other aspects of his or her ethnic identity, be solely a matter of personal choice. The policies of some OSCE participating States have at times breached this principle, either by making a determination of a group's fundamental lifestyle that is inconsistent with its members' choices or by making it virtually impossible for individuals to pursue the lifestyle that expresses their group identity." (pp. 98 - 99)

66. The Report stated that for those Roma who maintained a nomadic or semi-nomadic lifestyle the availability of legal and suitable parking was a paramount need and precondition to the maintenance of their group identity. It observed however that even in those countries that encouraged or advised local authorities to maintain parking sites, the number and size of available sites was insufficient in light of the need:

"...The effect is to place nomadic Roma in the position of breaking the law - in some countries, committing a crime - if they park in an unauthorized location, even though authorized sites may not be available." (pp. 108 - 109)

67. The Report dealt specifically with the situation of Gypsies in the United Kingdom (pp. 109 - 114). It found:

"Under current law, Gypsies have three options for lawful camping: parking on public caravan sites - which the Government acknowledges to be insufficient; parking on occupied land with the consent of the occupier; and parking on property owned by the campers themselves. The British Government has issued guidance to local authorities aimed at encouraging the last approach. In practice, however, and notwithstanding official recognition of their special situation and needs, many Gypsies have encountered formidable obstacles to obtaining the requisite permission to park their caravans on their own property..." (pp. 112 - 113).

68. Concerning the planning regime which requires planning permission for the development of land disclosed by the stationing caravans, it stated:

"...This scheme allows wide play for the exercise of discretion - and that discretion has repeatedly been exercised to the detriment of Gypsies. A 1986 report by the Department of the Environment described the prospects of applying for planning permission for a Gypsy site as "a daunting one laced with many opportunities for failure". In 1991, the last years in which the success of application rates was evaluated, it was ascertained that 90 per cent of applications for planning permission by Gypsies were denied. In contrast, 80 per cent of all planning applications were granted during the same period. It is to be noted that, as a category, Gypsy planning applications are relatively unique insofar as they typically request permission to park caravans in areas or sites which are subject to restriction by local planning authorities. As such, virtually all Gypsy planning applications are highly contentious. Nonetheless, the fact remains that there is inadequate provision or availability of authorized halting sites (private or public), which the high rate of denial of planning permission only exacerbates. Moreover, there are indications that the situation has deteriorated since 1994. ...In face of these difficulties, the itinerant lifestyle which has typified the Gypsies is under threat." (pp. 113 - 114)

69. The report's recommendations included the following:

"...in view of the extreme insecurity many Roma now experience in respect of housing, governments should endeavour to regularize the legal status of Roma who now live in circumstances of unsettled legality." (pp. 126 and 162)

70. The applicant complained that the refusal of planning permission to station caravans on his land and the enforcement measures implemented in respect of his occupation of his land disclosed a violation of Article 8 of the Convention.

"1. Everyone has the right to respect for his private and family life, his home and his correspondence.

2. There shall be no interference by a public authority with the exercise of this right except such as is in accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interests of national security, public safety or the economic well-being of the country, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others."

71. The Government disputed those allegations. The Commission by eighteen votes to eight found that there had been no violation of this provision.

72. The Court recalls that it has already examined complaints about the planning and enforcement measures imposed on a gypsy family who occupied their own land without planning permission in the case of Buckley v. the United Kingdom (judgment of 25 September 1996, Reports 1996-IV, p. 1271). Both parties have referred extensively to the findings of the Court in that case, as well as the differing approach of the Commission.

The Court considers that, while it is not formally bound to follow any of its previous judgments, it is in the interests of legal certainty, foreseeability and equality before the law that it should not depart, without good reason, from precedents laid down in previous cases. Since the Convention is first and foremost a system for the protection of human rights, the Court must however have regard to the changing conditions in Contracting States and respond, for example, to any emerging consensus as to the standards to be achieved (see, amongst other authorities, the Cossey v. the United Kingdom judgment of 27 September 1990, Series A No. 184, p. 14, § 35).

73. The applicant submitted that measures threatening his occupation in caravans on his land affected not only his home, but also his private and family life as a gypsy with a traditional lifestyle of living in mobile homes which allow travelling. He refers to the consistent approach of the Commission in his own and similar cases (see, for example, the Buckley case, cited above, Comm. Rep. 11.1.95, § 64).

74. The Government accepted that the applicant's complaints concerned his right to respect for home and stated that it was unnecessary to consider whether the applicant's right to respect for his private life and family life was also in issue (see the Buckley judgment, cited above, §§ 54 - 55).

75. The Court considers that the applicant's occupation of his caravan is an integral part of his ethnic identity as a gypsy, reflecting the long tradition of that minority of following a travelling lifestyle. This is the case even though, under the pressure of development and diverse policies or from their own volition, many gypsies no longer live a wholly nomadic existence and increasingly settle for long periods in one place in order to facilitate, for example, the education of their children. Measures which affect the applicant's occupation of his caravans have therefore a wider impact than on the right to respect for home. They also affect his ability to maintain his identity as a gypsy and to lead his private and family life in accordance with that tradition.

76. The Court finds therefore that the applicant's rights to respect for his private life, family life and home are in issue in the present case.

77. The Government accepted that there had been "an interference by a public authority" with the applicant's right to respect for his home disclosed by the refusal of planning permission to allow him to live in his caravans on his own land and the pursuit of enforcement measures against him.

78. The applicant contended that, in addition to these measures constituting an interference with his rights, the framework of legislation and planning policy and regulations disclosed a lack of respect for those rights as they effectively made it impossible for him to live securely as a gypsy - either he was forced off his land and would have to station his caravans unlawfully, at risk of being continually moved on or he would have to accept conventional housing or "forced assimilation".

79. The Court considers that it cannot examine legislation and policy in the abstract, its task rather being to examine the application of specific measures or policies to the facts of each individual case. There is no direct measure of "criminalisation" of a particular lifestyle as was the case in Dudgeon v. the United Kingdom (judgment of 22 October 1981, Series A No. 45), which concerned legislation rendering adult consensual homosexual relations a criminal offence.

80. Having regard to the facts of the present case, the Court finds that the decisions of the planning authorities refusing to allow the applicant to remain on his land in his caravans and the measures of enforcement taken in respect of that occupation constituted an interference with his right to respect for his private life, family life and home. It therefore examines below whether this interference was justified under paragraph 2 of Article 8 as being "in accordance with the law", pursuing a legitimate aim or aims and as being "necessary in a democratic society" in pursuit of that aim or aims.

81. It was not contested by the applicant that the measures to which he was subjected were "in accordance with the law".

The Court finds no reason to reach a different conclusion.

82. The Government submitted that the measures in question pursued the enforcement of planning controls which were in the interests of the economic well-being of the country and the preservation of the environment and public health.

83. The applicant accepted that the measures pursued the legitimate aim of protecting the "rights of others" in the sense of environmental protection. He did not accept that any other legitimate aim was concerned.

84. The Court notes that the Government have not put forward any detail concerning the aims allegedly pursued in this case and that they rely on a general assertion. It is also apparent that the reasons given for the interferences in the planning procedures in this case were expressed primarily in terms of environmental policy. In these circumstances, the Court finds that the measures pursued the legitimate aim of protecting the "rights of others" through preservation of the environment. It does not find it necessary to determine whether any other aims were involved.

(a) The applicant

85. The applicant submitted that, in assessing the necessity of the measures in this case, the importance of what was at stake for him weighed very heavily in the balance, as it not only concerned the security of his home but also his right to live, with his family, the traditional gypsy lifestyle. The growing international consensus about the importance of providing legal protection to the rights of minorities, as illustrated, inter alia, by the Framework Convention for the Protection of Minorities emphasised that this was also of significance to the community as a whole as a fundamental value of a civilised democracy. In these circumstances, any margin of appreciation accorded to the domestic decision-making bodies should be narrower, rather than wider.

86. The applicant argued that the procedural safeguards in the decision-making process only gave limited recognition to those considerations in his case. Planning inspectors approached their decisions constrained by the laws and policies applying to development of land, which placed, for example, particular weight on the protection of Special Landscape Areas. The interest of gypsies in residing on their land was not seen as a useful or indispensable land-use feature and therefore automatically carried much less weight in the domestic balancing exercise. Thus, the "personal circumstances" of the gypsies could seldom outweigh the more general planning considerations.

87. The applicant also submitted that there must exist particularly compelling reasons to justify the seriousness of the interference disclosed by measures of eviction from his land, where there had not been shown to be an alternative site to which he could be reasonably expected to move. He pointed out that in his case he and his family had moved onto his land after being harassed and moved on over 40 times. This enabled his grandchildren to attend school. During the planning procedures, it was acknowledged that there were no official sites available in the Canterbury area and that there was a shortfall of sites notwithstanding designation of the area. Now he and his family lived on their land under the threat of further enforcement action, including physical eviction with still no secure alternative site to go to. The site at Broomfield Road had been closed and the site at Vauxhall Road was unfit for human habitation, in particular as it was next to a sewage works and a steel works which operated 24 hours a day.

(b) The Government

88. The Government emphasised that, as recognised by the Court in the Buckley case (cited above, §§ 74 - 75), in the context of town and country planning, which involved the exercise of discretionary judgment in implementing policies in the interests of the community, national authorities were in a better position to evaluate local needs and conditions than an international court. It was not for the Court to substitute its view of what would be the best planning policy or the most appropriate measure in a particular case.

89. While the applicant was entitled to have his interests carefully considered by the national authorities and weighed in the balance as against the needs of planning control, an examination of the applicable system, and the facts of this case, showed that the procedural safeguards contained in national law as to the way in which planning judgments were made (an assessment by a qualified independent expert, an Inspector, followed by judicial review in the High Court) were such as to give due respect to his interests. The Government pointed out that local planning authorities were encouraged to adopt a sympathetic approach to any question of enforcement action under Circular 18/94 (see paragraphs 49 - 50 above) and that large numbers of caravans on unauthorised sites were tolerated (see the statistics cited at paragraph 55 above). However, gypsies could not claim the right to live wherever they liked in defiance of planning control, particularly when they were now seeking to live a settled existence indefinitely on their own land.

90. The Government further submitted that the Planning Inspector had found it likely that other sites would be available in the area and pointed out that it was open to the applicant to travel to other caravan sites outside that local authority area. They pointed out that the applicant took up residence on his land, which was in an Special Landscape Area, without obtaining, or even applying for the prior planning permission necessary to render that occupation lawful. When he did apply for planning permission, the applicant had the opportunity of presenting the arguments in his favour in proceedings conducted by an Inspector, who gave his personal circumstances careful consideration. However, the Inspector found that his occupation of his land was very harmful to the landscape of the attractive area. The applicant could not rely on Article 8 as giving his preference as to his place of residence to outweigh the general interest. Finally, it should be noted that the applicant has not been subject to any prosecutions.

(c) Intervention by the European Roma Rights Centre

91. The European Roma Rights Centre drew to the attention of the Court the recently published "Report on the Situation of Roma and Sinti in the OSCE Area" prepared by the OSCE High Commissioner on National Minorities and other international texts and materials concerning the position of Roma. They submitted that there had emerged a growing consensus amongst international organisations about the need to take specific measures to address the position of Roma, inter alia, concerning accommodation and general living conditions. Articles 8 and 14 should be interpreted therefore in the light of the clear international consensus about the plight of the Roma and the need for urgent action.

(a) General principles

92. An interference will be considered "necessary in a democratic society" for a legitimate aim if it answers a "pressing social need" and, in particular, if it is proportionate to the legitimate aim pursued. While it is for the national authorities to make the initial assessment of necessity, the final evaluation as to whether the reasons cited for the interference are relevant and sufficient remains subject to review by the Court for conformity with the requirements of the Convention (see, amongst other authorities, the Lustig-Prean and Beckett v. the United Kingdom judgment of 27 September 1999, to be reported in Reports 1999-..., §§ 80 - 81).

93. In this regard, a margin of appreciation must, inevitably, be left to the national authorities, who by reason of their direct and continuous contact with the vital forces of their countries are in principle better placed than an international court to evaluate local needs and conditions. This margin will vary according to the nature of the Convention right in issue, its importance for the individual and the nature of the activities restricted, as well as the nature of the aim pursued by the restrictions (see the Dudgeon v. the United Kingdom judgment 22 October 1982, Series A No. 45, p. 21, § 52; the Gillow v. the United Kingdom judgment of 24 November 1986, Series A No. 109, p. 22, § 55).

94. The judgment in any particular case by the national authorities that there are legitimate planning objections to a particular use of a site is one which the Court is not well equipped to challenge. It can not visit each site to assess the impact of a particular proposal on a particular area in terms of impact on beauty, traffic conditions, sewerage and water facilities, educational facilities, medical facilities, employment opportunities and so on. Because Planning Inspectors visit the site, hear the arguments on all sides and allow examination of witnesses, they are better situated than the Court to weigh the arguments. Hence, as the Court observed in Buckley (loc. cit. p. 1292, § 75 in fine), "in so far as the exercise of discretion involving a multitude of local factors is inherent in the choice and implementation of planning policies, the national authorities in principle enjoy a wide margin of appreciation", although it remains open to the Court to conclude that there has been a manifest error of appreciation by the national authorities. In these circumstances, the procedural safeguards available to the individual applicant will be especially material in determining whether the respondent State has, when fixing the regulatory framework, remained within its margin of appreciation. In particular, it must examine whether the decision-making process leading to measures of interference was fair and such as to afford due respect to the interests safeguarded to the individual by Article 8 (see the Buckley judgment, cited above, p. 1292 - 3, §§ 76 - 77).

95. The applicant urged the Court to take into account recent international developments, in particular the Framework Convention for the Protection of Minorities, in reducing the margin of appreciation accorded to States in light of the recognition of the problems of vulnerable groups, such as gypsies. The Court observes that there may be said to be an emerging international consensus amongst the Contracting States of the Council of Europe recognising the special needs of minorities and an obligation to protect their security, identity and lifestyle (see paragraphs 56 - 60 above, in particular the Framework Convention for the Protection of Minorities), not only for the purpose of safeguarding the interests of the minorities themselves but to preserve a cultural diversity of value to the whole community.

96. However, the Court is not persuaded that the consensus is sufficiently concrete for it to derive any guidance as to the conduct or standards which Contracting States consider desirable in any particular situation. The Framework Convention, for example, sets out general principles and goals but signatory states were unable to agree on means or implementation. This reinforces the Court's view that the complexity and sensitivity of the issues involved in policies balancing the interests of the general population, in particular with regard to environmental protection and the interests of a minority with possibly conflicting requirements, renders the Court's role a strictly supervisory one.

97. Moreover, to accord to a gypsy who has unlawfully established a caravan site at a particular place different treatment from that accorded to non-gypsies who have established a caravan site at that place or from that accorded to any individual who has established a house in that particular place would raise substantial problems under Article 14 of the Convention.

98. Nonetheless, although the fact of being a member of a minority with a traditional lifestyle different from that of the majority of a society does not confer an immunity from general laws intended to safeguard assets common to the whole society such as the environment, it may have an incidence on the manner in which such laws are to be implemented. As intimated in the Buckley judgment, the vulnerable position of gypsies as a minority means that some special consideration should be given to their needs and their different lifestyle both in the relevant regulatory planning framework and in arriving at the decisions in particular cases (loc. cit., pp. 1292 - 95, §§ 76, 80, 84). To this extent there is thus a positive obligation imposed on the Contracting States by virtue of Article 8 to facilitate the gypsy way of life (see, mutatis mutandis, the Marckx v. Belgium judgment of 13 June 1979, Series A No. 31, p. 15, § 31, the Keegan v. Ireland judgment of 26 May 1994, Series A No. 290, p. 19, § 49 and the Kroon and Others v. the Netherlands judgment of 27 October 1994, Series A No. 297-C, p. 56, § 31).

99. It is important to appreciate that in principle gypsies are at liberty to camp on any caravan site which has planning permission; there has been no suggestion that permissions exclude gypsies as a group. They are not treated worse than any non-gypsy who wants to live in a caravan and finds it disagreeable to live in a house. However, it appears from the material placed before the Court, including judgments of the English courts, that the provision of an adequate number of sites which the gypsies find acceptable and on which they can lawfully place their caravans at a price which they can afford is something which has not been achieved.

100. The Court does not, however, accept the argument that, because statistically the number of gypsies is greater than the number of places available in authorised gypsy sites, the decision not to allow the applicant gypsy family to occupy land where they wished in order to install their caravan in itself, and without more, constituted a violation of Article 8. This would be tantamount to imposing on the United Kingdom, as on all the other Contracting States, an obligation by virtue of Article 8 to make available to the gypsy community an adequate number of suitably equipped sites. The Court is not convinced, despite the undoubted evolution that has taken place in both international law, as evidenced by the Framework Convention, and domestic legislations in regard to protection of minorities, that Article 8 can be interpreted to involve such a far-reaching positive obligation of general social policy being imposed on States (see paragraphs 95 - 96 above).

101. It is important to recall that Article 8 does not in terms give a right to be provided with a home. Nor does any of the jurisprudence of the Court acknowledge such a right. While it is clearly desirable that every human being has a place where he or she can live in dignity and which he or she can call home, there are unfortunately in the Contracting States many persons who have no home. Whether the State provides funds to enable everyone to have a home is a matter for political not judicial decision.

102. In sum, the issue for determination before the Court in the present case is not the acceptability or not of a general situation, however deplorable, in the United Kingdom in the light of the United Kingdom's undertakings in international law, but the narrower one whether the particular circumstances of the case disclose a violation of the applicant's, Mr Lee's, right to respect for his home under Article 8 of the Convention.

103. In this connection, the legal and social context in which the impugned measure of expulsion was taken against the applicants is, however, a material factor.

104. Where a dwelling has been established without the planning permission which is needed under the national law, there is a conflict of interest between the right of the individual under Article 8 of the Convention to respect for his or her home and the right of others in the community to environmental protection (see paragraph 83). When considering whether a requirement that the individual leave his or her home is proportionate to the legitimate aim pursued, it is highly relevant whether or not the home was established unlawfully. If the home was lawfully established, this factor would self-evidently be something which would weigh against the legitimacy of requiring the individual to move. Conversely, if the establishment of a home in a particular place was unlawful, the position of the individual objecting to an order to move is less strong. The Court will be slow to grant protection to those who, in conscious defiance of the prohibitions of the law, establish a home on an environmentally protected site. For the Court to do otherwise would be to encourage illegal action to the detriment of the protection of the environmental rights of other people in the community.

105. A further relevant consideration, to be taken into account in the first place by the national authorities, is that if no alternative accommodation is available, the interference is more serious than where such accommodation is available. The more suitable the alternative accommodation is, the less serious is the interference constituted by moving the applicant from his or her existing accommodation.

106. The evaluation of the suitability of alternative accommodation will involve a consideration of, on the one hand, the particular needs of the person concerned - his or her family requirements and financial resources - and, on the other hand, the rights of the local community to environmental protection. This is a task in respect of which it is appropriate to give a wide margin of appreciation to national authorities, who are evidently better placed to make the requisite assessment.

(b) Application of the above principles

107. The seriousness of what is at stake for this applicant is demonstrated by the facts of this case. The applicant followed an itinerant lifestyle for many years, stopping on temporary or unofficial sites. He took up residence on his own land by way of finding a long term and secure place to station his caravans. Planning permission was however refused for this and he has been required to leave. He remains on his land under threat of enforcement measures. It would appear that the applicant does not in fact wish to pursue an itinerant lifestyle. He has been resident on the site from about 1993 to the present day. Thus the present case is not concerned as such with traditional itinerant gypsy life styles.

108. It is evident that individuals affected by an enforcement notice have in principle, and this applicant had in practice, a full and fair opportunity to put before the Planning Inspector any material which he regarded as relevant to his argument and in particular his personal, financial and other circumstances, his views as to the suitability of alternative sites and the length of time needed to find a suitable alternative site.

109. The Court recalls that the applicant moved onto his land in his caravans without obtaining the prior planning permission which he knew was necessary to render that occupation lawful. In accordance with the applicable procedures, the applicant's appeal against the enforcement notice were conducted in a public enquiry by an Inspector, who was a qualified independent expert. The Inspector saw the site himself and considered the applicant's representations.

110. The Inspector identified the main issue of the appeal as whether the impact of the caravans on the landscape was justified by the needs of the applicant's family as gypsies. The site, located in an open situation, was obtrusive and seriously conflicted with the applicable policies of conserving and enhancing the countryside. He identified the risk that planning permission could lead to the establishment of other sites with a very harmful effect to an attractive valley in a Special Landscape Area. Conversely, it was not unlikely that a less inappropriate place could be found by the applicant for placing his caravans. Thus, he concluded that the complete unsuitability of the site outweighed the applicant's needs.

111. Consideration was given to the applicant's arguments, both concerning the work that he had done on the site by painting and screening and concerning the difficulties of finding other sites in the area. However, the Inspector weighed those factors against the general interest of preserving the rural character of the countryside found that the latter prevailed.

112. It is clear from the report cited at paragraph 17 above that there were strong, environmental reasons for the refusal of planning permission and that the applicant's interests have also been taken into account in the decision-making process. The Court notes that appeal to the High Court would have been available to the applicant if he had felt that the Ispector, or Secretary of State, had not taken into account a relevant consideration or had based the contested decision on irrelevant considerations. In the event however, the applicant declined to make such appeal.

113. The Court observes that during the planning procedures it was acknowledged that there was a shortfall of sites in the district. The Government have pointed out that official sites in the district and elsewhere in the county did exist offering alternative possibilities for stationing the applicant's caravans and also that the applicant was free to seek sites outside the county. Notwithstanding that the statistics show that there is a shortfall of local authority sites available for gypsies in the country as a whole, it may be noted that many gypsy families still live an itinerant life without recourse to official sites and it cannot be doubted that vacancies on official sites arise periodically.

114. Moreover, given that there are many caravan sites with planning permission, whether suitable sites were available to the applicant during the long period of grace given to him was dependent upon what was required of a site to make it suitable. In this context, the cost of a site compared with the applicant's assets, and its location compared with the applicant's desires are clearly relevant. Since how much the applicant has by way of assets, what outgoings need to be met by him, what locational requirements are essential for him and why they are essential are factors exclusively within the knowledge of the applicant, it is for the applicant to adduce evidence on these matters. He has not placed before the Court any information as to his financial situation, or as to the qualities a site must have before it will be locationally suitable for him, nor does the Court have any information as to the efforts he has made to find alternative sites. The Court is therefore not persuaded that there were no alternatives available to the applicant besides remaining in occupation on land without planning permission in a Special Landscape Area. As stated in the Buckley case, Article 8 does not necessarily go so far as to allow individuals' preferences as to their place of residence to override the general interest (judgment cited above, p. 1294, § 81). If the applicant's problem arises through lack of money, then he is in the same unfortunate position as many others who are not able to afford to continue to reside on sites or in houses attractive to them.

115. In the circumstances, the Court considers that proper regard was had to the applicant's predicament both under the terms of the regulatory framework, which contained adequate procedural safeguards protecting his interests under Article 8 and by the responsible planning authorities when exercising their discretion in relation to the particular circumstances of his case. The decisions were reached by those authorities after weighing in the balance the various competing interests. It is not for this Court to sit in appeal on the merits of those decisions, which were based on reasons which were relevant and sufficient, for the purposes of Article 8, to justify the interferences with the exercise of the applicant's rights.

116. The humanitarian considerations which might have supported another outcome at national level cannot be used as the basis of a finding by the Court which would be tantamount to exempting the applicant from the implementation of the national planning laws and obliging governments to ensure that every gypsy family has available for its use accommodation appropriate to its needs. Furthermore, the effect of these decisions cannot on the facts of this case be regarded as disproportionate to the legitimate aim being pursued.

(c) Conclusion

117. In conclusion, there has been no violation of Article 8 of the Convention.

118. The applicant claims that he has been denied the right to live peacefully on his land and has therefore suffered a breach of the right to peaceful enjoyment of his possessions contrary to Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention which provides:

"Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.

The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties."

119. The applicant argues that notwithstanding the admittedly broad discretion left to national planning decision-makers a fair balance has not been struck between his interests and those of the general community. He submits that the fact that he took up residence on his land without prior permission is irrelevant and that the findings of the Planning Inspector concerning the impact on visual amenity of his caravans are not so significant if taken in context of the policy framework governing their decisions. If however the Court finds a violation of Article 8, he accepts that no separate issue arises under this provision.

120. The Government, adopting the views of the majority of the Commission, submitted that a fair balance had been struck between the individual and general interest, in particular having regard to the fact that the applicant occupied his land in contravention of planning law and to the findings of the Planning Inspector concerning the detrimental impact of his occupation.

121. For the same reasons given under Article 8 of the Convention, the Court finds that any interference with the applicant's peaceful enjoyment of his property was proportionate and struck a fair balance in compliance with the requirements of Article 1 of Protocol No. 1 of the Convention. There has, accordingly been no breach of this provision.

122. The applicant complains that the measures taken against him violated Article 2 of Protocol No. 1 which provides as relevant:

"No person shall be denied the right to education..."

123. The applicant referred, before the Commission, to the risk posed to his grandchildren, currently receiving a proper education, by the refusal of permission for him and his family to remain on his own land. This threatened him with the prospect of having again to move on from place to place. He placed great importance on the stability of his grandchildren's education from his own experience of being illiterate.

124. The Government argued that there was no right under the above provision for children to be educated at any particular school and that in any case there was no evidence that the enforcement measures had had the effect of preventing the applicant's grandchildren from going to school.

125. The Court notes that the applicant's grandchildren have been attending school near their home on the applicant's land. It finds that applicant has failed to substantiate his complaints that his children have effectively denied the right to education as a result of the planning measures complained of. There has, accordingly, been no violation of Article 2 of Protocol No. 1 to the Convention.

126. The applicant complained that he had been discriminated against on the basis of his status as a gypsy, contrary to Article 14 which provides:

"The enjoyment of the rights and freedoms set forth in this Convention shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status."

127. The applicant submitted that the legal system's failure to accommodate his traditional way of life, by treating gypsies as if they were the same as members of the majority population, or disadvantaging them relative to members of the general population, amounted to discrimination in the enjoyment of his rights under the Convention based on his status as a member of an ethnic minority. For example, gypsies alone were singled out for special treatment by the policy which declared that gypsies sites are inappropriate in certain areas, and unlike house dwellers, they did not benefit from a systematic assessment of and provision for their needs. In his own case, the grant of planning permission on nearby sites for a caravan used for agriculture and for a large residential development demonstrated that preservation of landscape as a priority concern, and the concern with visual amenity, was applied differentially between different types of applicants for planning permission, to the detriment of gypsy applicants. Further, the application to gypsies of general laws and policies failed to accommodate their particular needs arising from their tradition of living and travelling in caravans. He referred, inter alia, to the Framework Convention on Minorities, as supporting an obligation on the United Kingdom to adopt measures to ensure the full and effective equality of gypsies.

128. The Government, referring to the Commission's majority opinion, found that any difference in treatment pursued legitimate aims, was proportionate to those aims and had in the circumstances reasonable and objective justification. No discrimination was disclosed by the planning permissions granted to two sites nearby as these developments were different in character, scenic impact and purpose from the applicant's.

129. Having regard to its findings above under Article 8 of the Convention that any interference with the applicant's rights was proportionate to the legitimate aim of preservation of the environment, the Court concludes that there has been no discrimination contrary to Article 14 of the Convention. While discrimination may arise where States without an objective and reasonable justification fail to treat differently persons whose situations are significantly different (Thlimmenos v. Greece judgment of 6 April 2000, to be reported in Reports 2000-..., § 44), the Court does not find, in the circumstances of this case, any lack of objective and reasonable justification for the measures taken against this applicant.

130. Accordingly there has been no violation of Article 14 of the Convention.

1. Holds by ten votes to seven that there has been no violation of Article 8 of the Convention;

2. Holds unanimously that there has been no violation of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention;

3. Holds unanimously that there has been no violation of Article 2 of Protocol No. 1 to the Convention;

4. Holds unanimously that there has been no violation of Article 14 of the Convention.

Done in English and in French, and delivered at a public hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on 18 January 2001.

In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 of the Rules of Court, the following opinions are annexed to this judgment:

(a) the joint dissenting opinion of Mr Pastor Ridruejo, Mr Bonello, Mrs Tulkens, Mrs {Straznicka}, Mr Lorenzen, Mr Fischbach and Mr Casadevall;

(b) the separate opinion of Mr Bonello.

1. We regret that we are unable to share the opinion of the majority that there has been no violation of Article 8 in this case. We refer to our joint dissenting opinion in the case of Chapman v. the United Kingdom (No. 27238, judgment of 18 January 2001), the leading case of the five applications brought before our Court concerning the problems experienced by gypsies in the United Kingdom.

2. Identical considerations arise in this application. The applicant and his family followed an itinerant lifestyle for many years, stopping on temporary or unofficial sites and being frequently moved on by police and local authority officials. Due to considerations of security and the education of his grandchildren, the applicant took the step of buying land on which to station his caravans. Planning permission was however refused for this and they were required to leave. He and his family remain on their land subject to the threat of further enforcement measures. His situation is insecure and vulnerable.

During the planning procedures it was acknowledged that there was a shortfall of official sites in the area. No available alternative site was identified where the applicant to go either in the district or in the county as a whole. The Government referred to the Inspector's opinion that it was not unlikely that other sites might be available in the area. While the applicant was subsequently offered places on two official sites, he has submitted that these were unfit for habitation. It appears that the Broomfield site, next to a rubbish tip, has since been closed down. The Vauxhall site, next to a sewage works and a steelworks operating 24 hours a day, has only recently been refurbished. The applicant's allegations that the level of noise was such as to interfere seriously with the sleep of site residents were substantiated by the fact that the Council has issued a Noise Abatement Notice against the steelworks.

The Government also said that the applicant was free to seek sites outside the county. It is apparent however that, notwithstanding the statistics relied on by the Government (see paragraph 55), there is still a significant shortfall of official, lawful sites available for gypsies in the country as a whole and that it cannot be taken for granted that vacancies exist or are available elsewhere.

3. Consequently, the measures taken to evict the applicant from his home on his own land, in circumstances where there has not been shown to be any other lawful, alternative site reasonably open to him, were, in our view, disproportionate and disclosed a violation of Article 8 of the Convention.

4. We voted for non-violation of Article 1 of Protocol No. 1 and Article 14 as, in light of our firm conviction that Article 8 had been violated in the circumstances of this case, no separate issues remained to be examined.

I refer to the terms of my separate opinion in the Chapman v. the United Kingdom judgment of this date.